（公共管理专业论文）桑海经济技术开发区管理体制创新研究.pdf

摘要 摘要 改革开放三十年来，我国开发区经过了高速发展的黄金期，在利用外资、 出口创汇以及发展工业等方面目益成为带动经济和支撑地区经济迅速发展的重 要增长极，为国家的经济发展做出卓越贡献。但是，随着中国和世界经济形势 的变化，特别是我国经济结构的调整，国内多数开发区出现经济发展停滞或是 发展缓慢现象，特别是在开发区管理模式上受到了来自各方面的挑战。可以说， 对桑海经济技术开发区的管理体制创新问题进行研究有着重大的理论意义和现 实意义。本文所研究的对象，即江西桑海经济技术开发区，自1 9 9 2 年7 月创建 以来，经过1 0 多年的发展，已经取得了辉煌的发展成果，但其在管理体制方面， 依然存在管理定位不准、职能交叉不清、管理制度落后等许多问题，这样的管 理模式已经不能完全适应目前经济发展的要求。本文以我国经济技术开发区为 切入点，在借鉴和吸收国内外先进管理理论的基础上，以江西桑海经济技术开 发区为研究对象，结合上海浦东开发区的发展经验，重点研究桑海经济技术开 发区的管理体制问题。论文从揭示开发区行政管理体制演变趋势的角度对桑海 开发区行政管理体制的创新发展模式进行研究，针对其管理体制上存在的问题 设计出适合桑海经济技术开发区的管理体制。 本文在结构上共分五章( 部分) ：第一部分导论部分；第二部分开发区行政 管理体制相关基础理论研究；第三部分主要是对桑海开发区管理体制的现状进 行分析，内容包括开发区发展现状、开发区管理体制现状、开发区管理体制存 在的问题以及存在问题的原因分析等；第四部分，针对桑海经济技术开发区管 理体制现状存在的问题，提出桑海开发区管理体制的创新对策；第五部分即研 究结论与展望，对全文的研究结论进行总结，展望以后研究的方向。 通过研究，作者针对桑海经济技术开发区在管理体制上存在的一系列问题 提出了解决对策和措施，主要包括：完善行政管理机构，明确管理职能：推进 运行体制改革，增强发展源动力：加强法制建设，优化园区发展软环境；加强 配套设施建设，优化居民生活环境；营造宽松政策环境，扩展开发区管理权限； 推行信息化建设，创新行政管理体制，以期通过对桑海经济技术开发区管理机 构、管理权限、管理体制、政策环境、生活环境的创新研究，为开发区的跨越 式发展带来最基本的保障。 关键词：开发区；桑海经济技术开发区：管理体制；管理创新 a b s t r a c t a b s t r a c t u n d e rr e f o r ma n do p e np o l i c y se c o n o m i ce n v i r o n m e n t ，p a s s i n gt h r o u g hm eh i 曲 s p e e dd e v e l o p m e n t9 0 1 dt i m e ，o u rc o u n t r yd e v e l o p m e n t z o n em a k e st h eo u t s t a n d i n g c o n t r i b u t i o nf o rt h es t a t ee c o n o m yd e v e l o p m e n td e v e l o p e df o rm o r et h a n2 0y e a r s d e v e l o p m e n t z o n ei s t h ew i n d o w a n d t h ep l a t o o ng u i d e i nt h er e g i o n a le c o n o m i c d e v e l o p m e n t s ，e s p e c i a l l yi nu s i n ga s p e c t sa n df o r e i g nc a p i t a l ，e x p o r to b t a i n i n g f o r e i g ne x c h a n g ea sw e l la se x p a n di n d u s t r yh a sb e c o m ei m p o r t a n tg r o w t he x t r e m e l y i nl e a d i n gt h ee c o n o m ya n ds u p p o r t st h el o c a le c o n o m yr a p i d l ye x p a n dd a yb yd a y b u t ，a l o n gw i t hc h i n e s ea n d t h ew o r l de c o n o m i c ss i t u a t i o n sc h a n g e ，e s p e c i a l l yo u r c o u n t r ye c o n o m i cs t r u c t u r e sa d j u s t m e n t ，t h ed o m e s t i cm o s td e v e l o p m e n tz o n e s p r e s e n t s t h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n tt os t a g n a t ep e r h a p st h ed e v e l o p m e n ts l o w p h e n o m e n o n ，e s p e c i a l l ye n c o u n t e rm a n a g e m e n tp a a e r np r o b l e m s f r o mv a r i o u s a s p e c t sc h a l l e n g ei nt h ed e v e l o p m e n tz o n e t h ed e v e l o p m e n t z o n eh a st h ep r o b l e mi n t h em a n a g e m e n tm e c h a n i s mm a i n l yt om a n i f e s ti n ：t h ef u n c t i o no v e r l a p p i n gi s u n c l e a r ， m a n a g e st h el o c a l i z a t i o n n o tt o p e r m i t ， 也e m a n a g e r i a l t a l e n t i n s u f f i c i e n c y ，s y s t e mb a c k w a r d n e s sa n ds oo n ，e v e n t h ep a r t i a ld e v e l o p m e n tz o n e s m a n a g e m e n tp a a e r na l r e a d yc o u l dn o ta d a p tt h ep r e s e n te c o n o m i cd e v e l o p m e n t r e q u e s tc o m p l e t e l y f r o mt h ep r o b l e mi n v i e wo fi t sm a n a g e m e n tm e c h a n i s mt o d e s i g nt h em a n a g e m e n tm e c h a n i s m t os u i tt h es a n g h a ie c o n o m i cd e v e l o p m e n tz o n e ， i tc a nb es a i dt h a tc o n d u c t i n gt h er e s e a r c ht ot h es a n g h a ie c o n o m yt e c h n o l o g y d e v e l o p m e n tz o n e sm a n a g e m e n tm e c h a n i s mh a st h es i g n i f i c a n tt h e o r ys i g n i f i c a n c e a n dt h ep r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e t h i sa r t i c l et a k eo u rc o u n t r ye c o n o m i cd e v e l o p m e n tz o n ea sab r e a k t h r o u g h p o i n t ，k e yr e s e a r c hm a n a g e m e n tm e c h a n i s mq u e s t i o n s t h ep a p e rw i t hi n t h e a b s o r p t i o no v e r s e a sa d v a n c e dm a n a g e m e n tt h e o r yf o u n d a t i o n ，t a k ej i a n g x is a n g h a i e c o n o m yt e c h n o l o g yd e v e l o p m e n tz o n ea s t h eo b j e c tt o s t u d y ，a n dt a k et h e d o m e s t i co t h e ra d v a n c e da r e al i k es h a n g h a ip u d o n gd e v e l o p m e n tz o n ed e v e l o p m e n t e x p e r i e n c e t oc o n d u c tt h er e s e a r c h f r o mt h er e v e l a t i o n d e v e l o p m e n t z o n e a d m i n i s t r a t i o n s y s t e m e v o l u t i o nt e n d e n c y sa n g l et ot h es a n g h a ie c o n o m y a b s t r a c t t e c h n o l o g yd e v e l o p m e n tz o n ea d m i n i s t r a t i o ns y s t e m si n n o v a t i o nd e v e l o p m e n t m o d e l t h i sa r t i c l em a i n l yd i v i d e si n t of i v ep a r t s ：t h ef i r s tp a r ti st h ei n t r o d u c t i o n p a r t ；t h es e c o n dp a r ti st h er e l a t e db a s i ct h e o r ys t u d ya b o u tt h ed e v e l o p m e n tz o n e a d m i n i s t r a t i o ns y s t e m ；t h et h i r dp a r ti sm a i n l ya b o u tt h ea n a l y s i st ot h ep r e s e n t s i t u a t i o no fs a n g h a i e c o n o m yt e c h n o l o g yd e v e l o p m e n t z o n em a n a g e m e n t m e c h a n i s m ，t h ea n a l y s i sc o n t e n ti n c l u d e s ：d e v e l o p m e n tz o n ed e v e l o p m e n tp r e s e n t s i t u a t i o n ，d e v e l o p m e n tz o n em a n a g e m e n tm e c h a n i s mp r e s e n ts i t u a t i o n ，t h ep r o b l e m s e x i s ti n d e v e l o p m e n tz o n em a n a g e m e n tm e c h a n i s m ，e x i s t e n c eq u e s t i o nr e a s o n a n a l y s i s ；t h ef o u r t hp a r t ，t h ea u t h o ri nv i e wo ft h es a n g h a ie c o n o m yt e c h n o l o g y d e v e l o p m e n tz o n em a n a g e m e n tm e c h a n i s mp r e s e n ts i t u a t i o ne x i s t e n c e sq u e s t i o n ， p r o p o s e st h e i n n o v a t i o nm a n a g e m e n tm e c h a n i s mc o u n t e r m e a s u r e st os a n g h a i e c o n o m yt e c h n o l o g yd e v e l o p m e n tz o n e ；t h ef i f t hp a r t ，t h ec o n c l u s i o na n dt h e p r e d i c tt h a tt h r o u g ht ot h ef u l lt e x ts u m m a r y ，p l a nt h el a t e rr e s e a r c hd i r e c t i o n t h r o u g ht h er e s e a r c h ，t h ea u t h o rp r o p o s e st h es o l u t i o nc o u n t e r m e a s u r ei nv i e w o ft h em u l b e r r ys e ae c o n o m i cd e v e l o p m e n tz o n er o w i n gt h eq u e s t i o n sw h i c he x i s t si n t h em a n a g e m e n ts y s t e m ，m a i n l yi n c l u d e s ：t h ep e r f e c ta d m i n i s t r a t i v e - m a n a g e r i a l a p p a r a t u s ，c l e a r i n g a b o u tt h em a n a g e m e n tf u n c t i o n ；a d v a n c e m e n tm o v e m e n t o r g a n i z a t i o n a lr e f o r m , e n h a n c e m e n td e v e l o p m e n ts o u r c ep o w e r , s t r e n g t h e n st h e l e g i s l a t i v ew o r k , t h eo p t i m i z e dc a m p u sd e v e l o p m e n ts o f t e ne n v i r o n m e n t ；s 仃e n g t h e n s t h em a t c h i n gf a c i l i t i e sc o n s t r u c t i o n , o p t i m i z i n gt h er e s i d e n tr i v i n gc o n d i t i o n s ；b u i l d s t h el o o s ep o l i c ye n v i r o n m e n t ，e x p a n d i n gd e v e l o p m e n tz o n ea d m i n i s t r a t i o na u t h o r i t y ； t h ec a r r y i n go u ti n f o r m a t i o nc o n s t r u c t i o n ，t h ei n n o v a t i o na d m i n i s t r a t i o ns y s t e m , h o p e dt h a tt h r o u g ht ot h em u l b e r r ys e ae c o n o m i cd e v e l o p m e n tz o n em a n a g e m e n t s t r u c t u r e ，t h e a d m i n i s t r a t i o n a u t h o r i t y , t h em a n a g e m e n ts y s t e m ，t h ep o l i c y e n v i r o n m e n t , l i v i n gc o n d i t i o n s i n n o v a t i o nr e s e a r c h ，b r i n g st h em o s tb a s i cs a f e g u a r d f o rt h ed e v e l o p m e n tz o n ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：t h ee c o n o m yt e c h n o l o g yd e v e l o p m e n tz o n e ，s a n g h a ie c o n o m y t e c h n o l o g yd e v e l o p m e n tz o n e ，m a n a g e sm e c h a n i s m ，m a n a g e m e n ti n n o v a t i o n m 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得南昌大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文储签名c 玛：蔓学签字吼忡嗍目 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解直昌态堂有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权直昌太堂可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究 所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向 社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 一虢多云学 签字目期：口厂年，j 习- , z h 导师签名： 签字嗍矽年z 月彩日 第1 章导论 第1 章导论 1 1 研究背景 改革开放三十年，开发区大体经历了一个由单一功能向综合功能、由低层 次向高层次方向迈步发展的过程，即从单一的生产、销售区，发展成为集研发、 生产、销售、商贸、物流、金融为一体的复合型功能区。这些开发区在对外开 放、吸引外资、体制实验、提高科技水平、促进区域经济结构和产业结构调整 等方面，起到了窗口、辐射、示范、带动作用。 随着开发区的区域性质由经济性工业区转向综合性城市形态发展的不断变 化，社会事务的大量增加使得开发区原有那种服务于经济发展的行政管理体制 越来越显得不适应，随着时间的推移，开发区已经在管理体制上出现种种问题。 本文选择江西省南昌市实现“工业强市的重要载体创建于1 9 9 2 年的江 西桑海经济技术开发区为研究对象，结合开发区行政管理体制相关的基础理论， 从桑海经济技术开发区管理体制的基本理论入手，在借鉴了沿海发达地区经济 开发区管理经验的基础上，分析总结了桑海经济技术开发区管理模式现状、存 在的问题，并对存在的问题进行了深刻的原因剖析，最后有针对性的提出了桑 海开发区管理体制创新对策。可以说，如何在新的形势下，对桑海经济技术开 发区管理体制进行再一次的创新，使其既保持原来的体制优势，又符合当前所 面临的发展状况，这就是本文选题的背景。 最后，作者把江西省南昌市桑海经济技术开发区管理体制的建设作为一项 重要的课题来研究，有利于完善开发区行政管理体制的相关基础理论，具有积 极的理论意义；同时，该论文的研究可以为南昌市政府的有关部门制定经济发 展政策提供理论参考；而且对于发挥南昌市比较优势、提升南昌市整体竞争力 具有重要的经济和社会效益，更具有现实意义。 1 2 研究目的和意义 1 2 1 研究目的 吲安伯旭，实现开发区的历史转型【刀，学习时报，2 0 0 7 ( 3 8 ) 。 第1 章导论 经过十几年的发展，包括桑海开发区在内的国内大部分开发区已经不仅具 有招商引资、提升产业水平，带动产业结构升级，推动当地经济发展，加速地 方开发、建设的经济功能，而且随着所辖区域的逐步扩大所带来服务业的兴起 和大量居民的进入，新增了大量的社会事务管理功能，桑海经济技术开发区的 经济及社会事业的发展，已经对市政府所赋予区管理委员会的管理权限、管理 职能、管理模式提出了严峻的考验。同时，桑海开发区固有的矛盾及问题，也 随着开发区经济的发展日益突出，如工作效率低下问题、财政紧张问题、工作 人员素质低下引起工作难以胜任问题及机构臃肿问题，这些问题始终束缚着开 发区的发展。尤其是工作效率低下问题，根源在于桑海开发区作为市级政府派 出机构，不能享受县区管理权限，而在事实上开发区又承担了众多管理职能， 开发区必须要有一个合法的途径，合理的方式，从法律上、政府管理程序来解 决这些问题。因此，作者希望通过撰写本论文，为桑海开发区的管理体制发展 提供借鉴，以促进桑海开发区的经济发展。同时，也为我国经济技术开发区的 理论发展提供新的研究素材及创新研究。 1 2 2 研究意义 作者通过桑海经济技术开发区的管理体制的研究，从工作实际出发，提出 一些发展建议，不仅为改善桑海管理体制发挥提供借鉴，对我国其他地区的经 济技术开发区也能起到很好的对比和借鉴作用，具有现实意义，其主要体现在； 首先，对桑海经济技术开发区的管理体制进行研究，有利于提高开发区行 政管理效率。管理体制作为桑海经济技术开发区发展的重要组成部分，是开发 区发展的隐形发动机，随着开发区经济、社会事业的发展，开发区管委会必将 代表市政府全面履行政府经济管理职能和社会管理职能，在新的形势下保持开 发区的体制优势，提高行政效率，可以实现政府工作效能的最大化。 其次，对桑海经济技术开发区的管理体制进行研究，有利于开发区改善产 业结构，提升产业发展水平，提高经济发展速度。通过桑海开发区管委会对开 发区内企业发展方向的引导和产业扶持政策的制定、出台，桑海经济技术开发 区管委会将通过加强对产业聚群发展有重要影响的公共产品或准公共品的投 资、管理，实现从单纯的产业发展模式过渡到产业生态、人文绿色生态、环境 生态合一型的发展模式。 最后，随着开发区的经济发展和环境变化，开发区内企业和居民对政府提 2 第1 章导论 供的公共管理会不断提出新的要求，政府的职能要求也随之而变。因此，桑海 经济技术开发区的管理体制的研究也是对我国政府管理理论和开发区管理理论 的一种完善，具有深远的理论意义。 1 3 文献综述 1 3 1 国外文献综述 国外学者对开发区管理体制的研究内容如下： 美国加州大学伯克利分校m 卡斯特尔( m a n u e l c a s t e l l ) 和p 霍尔 ( p e t e r h a l l ) 教授则认为：各国、各地区由于在社会制度、文化传统和经济实 力等方面存在较大差异，以及园区发展处于不同阶段，在选择园区的具体管理 模式和体制上不尽相同。因此，卡斯特尔和霍尔教授依据传统的“三元参与理 论 回对开发区的管理模式进行分类，认为目前国外的开发区管理体制主要划分 为四类：政府管理型管理体制、公司管理型管理体制、大学和科研机构管理型 管理体制、协会管理型管理体制( 桑海开发区曾经采用过公司管理型管理体制， 但因公司生存的目的是追求利润，政府的存在是提供符合当地人们需要的公共 产品并为此提供必要的投资，这一根本上的区别导致桑海开发区管理制度从公 司管理型管理体制发展为政府管理型管理体制) 。 鲍克( b o r k ) 在中国开发区研究：入世后开发区微观体制设计中认为， 开发区应在体制上实现创新，对开发区的研究有着重要的参考价值，并系统地 提出了开发区“超自主体制”理论。“超自主体制”是指开发区管理体制的设计 具有极强的自主安排特点，其行为特点是交易过程高速度、宏观环境下的保护 伞、载体生产销售的大循环、高信任和自我加强等。这种体制能量很大，是保 证高速发展、体制学习和规则创新的必要条件。他指出：开发区未来的管理体 制一方面要满足经济全球化的要求，要与国际接轨，即应满足可预测、理性、 透明、参与和公平等现代体制的一般要求，同时还须保持交易速度快、综合成 本低、服务水平高、载体提升和可持续发展能力强等开发区特征。圆 三元参与理论 ，即认为决定高新区形成与发展的三大主体是政府、大学和科研机构、科 技企业。 。鲍克，中国开发区研究入世后开发区微观体制设计【m 】，北京：人民出版社，2 0 0 2 年 版( 1 2 6 ) 。 第1 章导论 1 3 2 国内文献综述 在对开发区的管理模式研究上，朱永新在中国开发区组织管理体制与地 方行政机构改革一书中，较为系统的总结了我国开发区组织管理体制的五大 成就：一是设有专门的管理机构部门；二是开发区管理的法律、法规与政策不 断健全完善，开发区逐步走向法制化和规范化的轨道；三是逐步实现向“小政 府、大社会”的模式转轨，我国开发区逐步建立了精简高效的管理机构：四是 逐步向宏观调控和服务管理方向转变，政企关系进一步明确；五是人事管理制 度不断完善，管理人员素质不断提高。回 张克俊在高新区和经济技术开发区发展比较研究一书中从理论上分析 和展望了开发区如何建立既能提供高效的公共服务，又能避免传统城市管理机 构臃肿和效率低下的弊端的管理模式。马海敏、武克华、张召堂则系统分析了 我国开发区的特殊政策与特殊体制的现状，并提出我国的开发区要发挥出优势， 就必须将开发区的特殊政策和一定的特殊体制相结合。离开了管理体制优势的 有力支持，开发区机动、灵活的管理优势就不能得到很好的发挥。马海敏、武 克华、张召堂等人的这一观点对我国开发区管理体制的完善有着很强的指导意 义。 作者通过对国内外学者对开发区管理体制的研究发现：国内研究多注重于 微观，对开发区政府的管理体制提出了具体的要求与建议，文献主要是着重探 讨如何通过更佳的政策体制设计，以保障和促进开发区的发展，其研究也多停 留在对国外相关理论和国外开发区发展模式的总结上，很少有专家从开发区公 共管理的实际需要这一角度，结合当地经济、社会发展需要进行探讨、研究， 并为开发区的发展提供具体的理论指导。 1 4 研究内容与方法 1 4 1 研究内容 本论文主要分为五个部分进行论述：第一部分即导论部分，主要论述本文的 研究背景，目的、意义，文献综述以及本文的研究方法和研究内容等；第二部 分，即开发区行政管理体制相关基础理论研究，该部分主要包括：开发区管理 。朱永新，中国开发区组织管理体制和地方行政机构改革嗍，天津：天津人民出版社，2 0 0 1 年版，第1 0 0 1 0 2 页。 4 第1 章导论 体制相关概念界定、开发区管理体制的理论基础、沿海发达地区经济开发区管 理经验；第三部分主要是对桑海开发区管理体制的现状进行分析，内容包括开 发区发展现状、开发区管理体制运行情况、开发区管理体制存在的问题、存在 问题的原因分析等；第四部分，针对桑海经济技术开发区管理体制现状存在的 问题，提出桑海开发区管理体制的创新对策：第五部分即结论与展望，对全文 的研究结论总结，展望以后研究的方向。论文研究结构及逻辑关系见图1 1 。 图1 1 本文研究结构与逻辑关系图 第1 章导论 1 4 2 研究方法 本文坚持运用马克思主义具体问题提具体分析的立场观点，从桑海经济技 术开发区管理实际出发，综合运用经济学、管理学等相关知识，按照现代公共 管理的要求，在有效运用管理体制方面进行了一定的探索研究。具体运用了如 下研究方法： ( 一) 文献研究法 文献研究法是本研究采用的最主要的方法。在研究过程中，作者通过对国 内外涉及开发区管理体制的研究文献、学术成果进行了大量的检索、研究，寻 找理论依据，从而对目前开发区管理体制的理论研究有了深刻的见解和主张。 ( 二) 理论分析法 本研究针对现行的桑海经济技术开发区管理体制，运用行政管理学、公共 管理学、国家开发区管理制度等，对桑海经济技术开发区管理体制进行剖析， 研究开发区现状，发现开发区管理体制的不足并分析其原因，进而提出解决思 路，拿出解决办法。 ( 三) 归纳研究法 归纳即通过观察客观事实，把这些事实进行分类，然后考察它们之间的因 果关系，从而得出结论。本论文将对桑海经济技术开发区的管理手段和措施进 行研究，以期得出完善我国经济技术开发区管理体制的优化方案。 ( 四) 对比研究法 本文将在文献研究法的基础上，对我国沿海发达地区的经济技术开发区管 理体制进行比较，找出发达地区经济技术开发区管理体制的优点，对照桑海开 发区管理体制的不足，有针对性的进行借鉴、完善。运用历史的研究方法，从 历史的角度，总结经验，发现不足，改进桑海经济技术开发区管理体制。运用 理论联系实际的方法，审视桑海经济技术开发区管理体制的不足。 第2 章开发区行政管理体制相关基础理论研究 第2 章开发区行政管理体制相关基础理论研究 2 1 开发区管理体制相关概念的界定 2 i i 开发区 开发区一般是指一个国家或地区为了吸引整合国内外生产要素，达到促进 本国或本地区经济发展的目的而划出一定的地域空间作为招商引资的载体并在 其中实施特殊政策和特殊管理的经济发展区域。回总的来说，开发区具有三大特 点：较高的开放度、较高的自由度、较高的贡献度。圆 截止到2 0 0 7 年4 月，全国现有各级各类开发区1 5 6 8 个，规划面积9 9 4 9 平 方公里。其中国务院批准的国家级开发区2 2 2 家。 本文中的开发区指的是经济技术开发区，其定义是政府为了激活国内外生 产要素，加快经济发展而在国土上划出的实行特殊政策及特殊管理的区域。具 体的说，就是由政府划出一定的区域作为开发区，并在开发区内集中建设基础 设施，建立精干高效的管理机构，采取各种办法优化投资软硬环境，完善有关 外商投资的法律法规，在经济活动方面实行一些特殊政策，目的是吸弓i d i - 来投 资，开展多种形式的对外经济合作，引进先进技术和管理经验，开发新产品， 培养高素质人才，带动城市和内地建设，开通进入国际市场的渠道，大力承接 国际产业转移。 2 1 2 开发区管理 所谓管理是指：以管理者为主体进行的活动，是在一定环境和条件下进行 的，是为了实现特定目标，需要动员和配置有限资源，具有基本职能，是一种 社会实践活动。 回李博，对我国现阶段开发区发展问题的几点思考 n ，重庆工商大学学报( 社会科学版) ， 2 0 0 6 ( 7 ) 。 口张召堂，中国开发区可持续发展战略i m ，中共中央党校出版社，2 0 0 3 年版，第1 4 - - 1 7 页。 母国家发展改革委有关负责人就开发区清理整顿工作答记者问t e b o l 中华人民共和国国 家发展和改革委员会新闻中心，1 2 0 0 7 拼- 2 9 ，h t t p 1 l x w z x n d r c g o v c n z c j d t 2 0 0 7 0 4 2 9 1 3 32 0 7 h u n 回郭振淮，经济区与经济区划i m ，北京：中国物价出版社，1 9 9 8 年版( 2 3 ) 。 7 第2 章开发区行政管理体制相关基础理论研究 开发区的管理则是一种公共管理行为，是以公共组织为依托，运用公共权 力，为有效实现公共利益而进行的管理活动。它追求的是公共利益，它所行使 的是公共权力。目前，我国的大部分开发区管理模式大体上可归纳为以下四种： 即管委会管理型、企业管理型、混合管理型、中外合作管理型。 2 1 3 开发区管理体制 开发区管理体制是指政府或其代表机构、企业或民间组织对开发区的建设 和运行所采取的管理方法与模式，包括管理机构的设置、管理职能的界定等。圆 由于国情和每个开发区实际状况的不同，世界各国开发区的管理体制呈现出多 元化的特点，但不论管理模式、组织体系、运行路径存在多大差异，绝大多数 国家和地区的开发区管理体制仍可分为两个层次：一是对开发区进行宏观指导、 协调、监督的国家级管理机构：另一个是对开发区内活动进行组织领导的地方 组织机构。 开发区管理体制的具体分类如下： 首先，按照开发区内部的管理层次分类，开发区管理体制可分为开发区管 委会一级管理、决策和经营两极管理和三级管理。大部分功能单一的中小开发 区均采取开发区管委会一级管理；决策和经营两极管理则主要适用于一区多园 的开发区；三级管理采取决策、管理和经营服务三个层次，这种模式主要适用 于分散的一区多园情况，增加了领导层的权威性，便于统一协调和规划。 其次，按照机构功能进行分类，开发区管理体制有财税收入功能的管理模 式、没有财税收入功能的管理模式。所谓有财税收入功能的管理模式，即开发 区管理机构作为一级管理和服务部门，可获得开发区企业的税收分成，用来进 行开发区的建设和发展。目前，我国大部分开发区都采取这种形式；没有财税 收入功能的管理模式，是指开发区管委会并不从企业的税收中提取留成。这种 开发区大多是在老城区，税收收入归所在地政府，开发区管委会没有行政权利， 主要负责制定政策等，如北京中关村科技园区管委会。 最后，按照开发区内部的管理部门分类，开发区管理体制可以分为全政府 型管理模式、半政府型管理模式和公司型管理模式。全政府型管理模式是指开 发区的管理和服务完全由政府及其派出机构负责，主要形式是政府成立开发区 。赵巍，关于开发区管理体制的思考叨，科技信息，2 0 0 7 ( 1 6 ) 。 。朱永新，中国开发区组织管理体制与地方政府机构改革嗍，天津人民出版社，2 0 0 1 ，( 7 5 ) 口朱永新，中国开发区组织管理体制与地方政府机构改革i r a ，天津人民出版社，2 0 0 1 ，( 7 5 ) o 雷霞，关于我国开发区管理体制的类型及其改革的思考册，城市经济、区域经济，2 0 0 8 ( 2 ) 。 第2 章开发区行政管理体制相关基础理论研究 管理委员会或派出办公室，管委会( 或办公室) 履行政府的有关行政职能；半 政府型管理模式则是试图将行政型的机构设置和管理手段与服务型的机构设鹭 和管理手段相结合，从而在发挥行政管理优势的同时，强调服务功能，强调科 技、经济、教育的有机结合，为企业的发展创造良好的生存和发展条件；公司 型管理模式的主要特点是开发区的管理机构本身是公司性质的单位，它主要通 过房地产、基础设施的经营开发，技术和资金的入股以及其他经济合同形式对 开发区企业进行管理。 2 2 开发区及其管理体制的理论基础 开发区功能一般是指开发区在不同国家及不同地区经济社会发展中所起的 具体作用。由于开发区具有一个演变的过程，其在不同国家、不同地区经济发 展中发挥的作用不同，学者们对开发区功能研究所凭借的理论也各不相同，因 而产生对开发区不同的理论分析模式，典型的有以下几种： 2 2 1 产业区位理论 在1 9 世纪末，马歇尔在其经典著作经济学原理( 1 8 9 0 ) 一书指出，当 产业持续增长，尤其是集中在特定的地区时，该地区会出现协同创新的环境、 熟练的劳工市场和先进的附属性产业，产生专门化的服务性行业以及改进基础 设施等，这就是产业集聚。 马歇尔还提出两个重要概念，即“内部经济”和“外部经济 。他认为内部 经济是有赖于从事工业的个别企业的资源、组织和经营效率的经济。而外部经 济是有赖于这类工业产业的一般发达的经济。马歇尔认为外部经济是非常重要 的。“这种经济往往能因许多性质相似的企业集中在特定的地方一即通常所说的 工业地区分布而获得”。马歇尔指出产生集聚的原因在于为了获取外部规模经 济提供的好处。这种好处包括提供协同创新的环境，共享辅助性工业的服务和 专业化劳动力市场，促进区域经济健康发展，平衡劳动需求结构和方便顾客等。 在马歇尔看来，外部经济对于产业区的形成是至关重要的。 2 2 2 工业区位理论 德国经济学家韦伯( a l f r e dw e b b e r ) 在工业区位论( 1 9 0 9 ) 中，通过 英 马歇尔，经济学原理 m ，上卷，商务印书馆，1 9 6 4 年版( 4 6 ) 。 9 第2 章开发区行政管理体制相关基础理论研究 对影响工业区位的各个因素及其作用大小的分析，试图说明产业集聚的问题。 他把影响工业区位的经济因素( 他称之为区位因素) 分为两类：一类为区域因 素，主要指运输成本( 运费) 和劳动成本( 工资) ；另一类为位置因素，包括集 聚因素和分散因素。所谓的集聚因素就是一定量的生产集中在特定场所带来的 生产或销售成本降低；而分散因素贝i j 是随着消除这种集中而带来的生产成本降 低。韦伯认为，集聚一方面表现为工厂生产规模的扩大所带来的单位产品生产 成本的下降和利润增加；另一方面又表现为那些在生产或分配上有着密切联系 或在分布上指向性相同的企业，按一定比例规模集中分布于特定优势的区位， 会产生比分散布局更大的效益( 该理论奠定了开发区发展的基础) 。回 2 2 3 增长极理论 按照法国经济学家帕鲁等人的观点，通过一个有支配效果发生的经济被定义 为“力场 ，则位于这个力场中的推动单位就被称作增长极。保德维尔在2 0 世 纪6 0 年代把增长极扩展为相关产业的空间聚集。在增长极概念基础上发展起来 的增长极理论，侧重于推动型产业聚集经济增长的研究。这个理论认 为，当政府将某种推动性产业植入一地区后，将产生围绕推动产业的聚集，再 通过乘数效应及极化效应，导致地区经济的增长。政府可以根据地区特殊的比 较优势、供给和需求结构、文化氛围，制定相应的产业政策强制性培育产业集 群。圆该理论认为关键性企业是决定产业集群能否诞生的基础，并倡导一种通过 政府人为干预形成集群，带动创新，促进地区经济发展的体制( 该理论的现实 意义是使得各省市政府、开发区将招商引资目标都不约而同的选择了世界5 0 0 强企业及台资1 0 0 强企业) 。 2 2 4 行政管理理论 1 8 8 7 年，威尔逊发表盼行政研究和1 9 0 0 年古德诺的政治与行政对 行政管理学的主要内容作了论述。行政管理的主体。威尔逊和古德诺认为：行 政管理的主体应包括：行政组织和机构，行政领导以及执行公务的工作人员； 行政管理是一个由多个环节和有机部门组成并有效运作的过程，主要包括行政 决策、行政执行、行政协调、行政信息、行政监督；行政管理的目的是研究和 国韦伯，业区位论【m 】，中译本，北京：商务印书馆，1 9 9 7 年版( 5 2 ) 。 口埃德加、胡佛，区域经济学导论 m ，中译本，北京：商务印书馆，1 9 9 0 年版( 3 6 ) 。 1 0 第2 章开发区行政管理体制相关基础理论研究 了解如何进行行政改革，提高行政效率；行政管理的过程主要研究和了解行政 组织和机构，行政领导以及执行公务的工作人员。如今，行政管理学已经被全 面运用于政府管理体制的改革。尤其是开发区管理体制，从无到有，从有到精， 从精到强，行政管理理论伴随着开发区的发展不断拓展，其理论指导意义贯穿 了开发区发展的始终，成为了开发区发展基础理论之一。 在行政管理学的指引下，开发区行政管理体制也在经历了个创建的时期 和不断的体制创新之后，基本形成了相对独立的行政管理体制和运行模式，即 “以块为主、条块结合 。这个管理体制相对于县区行政体制来说是全新的， 充满活力的，并将发区打造成了与国际化经济运行接轨的经济发展平台，为开 发区发展提供了强大的推动力。 2 3 沿海发达地区经济技术开发区的管理经验与借鉴 2 3 1 概述 研究借鉴国内同类开发区的成功经验能给桑海开发区许多有用的启示。上 海浦东新区作为我国国家级经济开发区，已经成为目前我国开发建设面积最大、 固定资产投资最多、综合实力最强和最具影响力的开发区之一。其在经济发展 及克服体制难题上走在了全国前列，不仅代表了沿海发达地区经济开发区管理 体制的先进水平，也为桑海经济技术开发区的管理体制创新提供较大的借鉴作 用。 2 3 2 上海浦东新区的管理经验 上海浦东新区自开发建设以来，其行政管理模式先后经历了浦东开发办公 室、浦东新区管委会、浦东新区政府三种组织形式。 一、浦东开发办公室管理模式 1 9 9 0 到1 9 9 2 年，上海市政府成立了浦东开发办公室，并由开发办公室对浦 东开发工作进行宏观协调管理，开发办公室管理模式的优点是有利于调动各区 县的积极性，为前期启动浦东的开发打下了一定的基础；不足之处是各区县过 分注重局部的利益，使浦东的开发和建设难以形成统一整体的规划，大量低水 厉无侵、王振，中国开发区的理论与实践 i v r j ，上海财经大学出版社，2 0 0 4 年版( 2 3 ) 。 第2 章开发区行政管理体错8 相关基础理论研究 平、低档次，重复建设和重复引进的现象难以避免。 二、管委会管理模式 1 9 9