（旅游管理专业论文）风景名胜区治理模式的实证研究——以四川邛崃天台山为例.pdf

网川师范大学硕十学位论文 风景名胜区治理模式的实证研究 以四川i 邛崃天台山为例 旅游管理专业 研究生庞婷指导教师刘旺 摘要：风景名胜区作为国家自然和文化遗产的精华与载体，是我国旅游 产业的核心要素，它的合理开发与有效保护是旅游业繁荣发展的关键。然而， 我国许多风景名胜区在开发利用过程中常出现过度开发和错位开发的问题， 致使风景名胜资源遭受到不同程度的破坏。产生上述问题的根本原因在于没 有清晰界定风景名胜区相关利益主体的权、责、利，其实质就是风景名胜区 治理模式的不合理。 本文在结构上分为六章： 第一章介绍了风景名胜区治理模式研究的背景及意义，对风景名胜区、 自然保护区、森林公园和地质公园等基本概念做出界定，阐述了风景名胜区 治理模式的涵义，点明了本文研究的基本思路、方法和创新之处。 第二章对国内外景区治理模式的研究成果进行回顾和述评。 第三章介绍了公共产品理论、制度变迁理论和产权理论。运用公共产品 理论判定天台山风景名胜区产品的性质为准公共产品，为天台山风景名胜区 治理模式的系统研究奠定了理论基础。 第四章运用制度变迁理论对天台山治理模式变革的动力机制进行研究， 运用产权理论对天台山治理模式变革的产权关系进行研究，结合天台山治理 模式变革前后的效益分析，指出天台山治理模式现存的问题及风险。 第五章针对天台山风景名胜区治理模式存在的问题，优化天台山现行治 理模式结构，并提出健全风景名胜资源产权的法律保障体系、建立风景名胜 阴川i 师范大学硕 ：学位论文 资源多元化的产权主体结构；针对管理者、经营企业和社区建立相关机制等 对策建议，最终达到优化天台山风景名胜区治理模式的目的。 第六章点明本文的结论，并提出值得进一步深入研究的问题。 关键词：风景名胜区治理模式天台山 四川师范大学硕j j 学位论文 r e s e a r c ho ns c e n i cs p o tg o v e r n a n c em o d e l ac a s es t u d yo ft i a n t a im o u n t a i ns c e n i cs p o t a b s t r a c t s c e n i cs p o t sa st h ec a r t i e ra n dt h ee s s e n c eo fn a t u r a la n dc u l t u r a lh e r i t a g e ，i s t h ec o r ee l e m e n to ft h et o u r i s mi n d u s t r y i t sr a t i o n a le x p l o i t a t i o na n de f f e c t i v e p r o t e c t i o ni st h ek e yt ot h ep r o s p e r i t ya n dd e v e l o p m e n to ft h et o u r i s mi n d u s t r y h o w e v e r , m a n ys c e n i cs p o t si nc h i n ad u r i n gt h ep r o c e s so fu t i l i z a t i o na r eo f t e n o v e r - e x p l o i t e d ，a n dt h er e s o u r c e sh a v eb e e nd e s t r o y e dw i t hv a r y i n gd e g r e e s t h e a b o v ep r o b l e m sl i ei nu n c l e a ra u t h o r i t yd e f i n i t i o no ft h em a i ns t a k e h o l d e r s ，a n d i t se s s e n c ei st h ei r r a t i o n a ls c e n i cs p o tg o v e r n a n c em o d e l t h et h e s i si sc o m p o s e do f 6c h a p t e r s ： i nt h ef i r s t c h a p t e r , t h ea u t h o r i n t r o d u c e s f i r s t l y t h e s i g n i f i c a n c e a n d b a c k g r o u n do ft h es t u d yo fs c e n i cs p o t sg o v e r n a n c em o d e l ，d e f i n e st h eb a s i c c o n c e p t ss u c ha st h es c e n i cs p o t s 、n a t u r er e s e r v e s ，f o r e s tp a r k sa n dg e o l o g i c a l p a r k s ，e x p o u n d st h em e a n i n go fs c e n i cs p o t sg o v e r n a n c em o d e l i nt h es e c o n dc h a p t e r , d o m e s t i cr e s e a r c ho ng o v e r n a n c em o d e ls c e n i cs p o t s a n df o r e i g nr e s e a r c ho nn a t i o n a lp a r k sh a sb e e n r e v i e w e da n dc o m m e n t e d t h et h i r dc h a p t e ri n t r o d u c e sp u b l i cg o o d st h e o r y , i n s t i t u t i o n a ls h i f tt h e o r ya n d p r o p e r t yr i g h t st h e o r y , a n dt h en a t u r eo ft h ep r o d u c to ft i a n t a im o u n t a i ns c e n i c s p o ti sd e t e r m i n e da sas p e c i a ls e m i p u b l i cg o o dw i t hp u b l i cg o o d st h e o r y i nt h ef o u r t hc h a p t e r , i n s t i t u t i o n a ls h i f tt h e o r ya n dp r o p e r t yr i g h t st h e o r ya r e a p p l i e di nt h ee m p i r i c a la n a l y s i so ft i a n t a im o u n t a i ns c e n i cs p o tg o v e r n a n c e m o d e lo fq i o n g l a ii n s i c h u a n ；f a c t o r sa f f e c t i n gt i a n t a im o u n t a i ns c e n i cs p o t g o v e r n a n c em o d e lh a v eb e e na n a l y z e dw i t hi n s t i t u t i o n a ls h i f t t h e o r y ；h o w i n s t i t u t i o n a la r r a n g e m e n t sh a v ea ni m p a c to nt h ee f f i c i e n c yo fr e s o u r c ea l l o c a t i o n p q 川师范大学硕j ：学位论文 h a sb e e ne x p l a i n e dw i t hp r o p e r t yf i g h t st h e o r y c o m b i n i n gt h ea n a l y s i so ft i a n t a i m o u n t a i ns c e n i cs p o tg o v e r n a n c em o d e l - b e n e f i tb e f o r ea n da f t e r , p r o b l e m si n t h ec u r r e n tg o v e m a n c em o d e lh a sb e e np o i n t e do u t i nt h ef i f t h c h a p t e r , b a s e do nt h eo p t i m a ld e s i g n o fg o v e r n a n c em o d e lo f t i a n t a im o u n t a i n ，s o m ep o l i c i e sa n dp r o p o s a l si sg i v e nt oo p t i m i z et i a n t a i m o u n t a i ng o v e r n a n c em o d e l ：t h el e g a lg u a r a n t e es y s t e mo fp r o p e r t yr i g h t sa b o u t s c e n i cs p o t ss h o u l db ei m p r o v e di nt h em a c r oa s p e c t ，a n do nt h em i c r o - l e v e l ， s o m em e c h a n i s m ss h o u l db es e tu pt ot i a n t a im o u n t a i nm a n a g e r s ，b u s i n e s s e n t e r p r i s e s ，a n dc o m m u n i t yr e s p e c t i v e l y t h es i x t hc h a p t e rp o i n t so u tt h ec o n c l u s i o n so ft h et h e s i s k e y w o r d s ：s c e n i cs p o t s ；g o v e r n a n c em o d e l ；t i a n t a im o u n t a i n i v 四川师范大学学位论文独创性及 使用授权声明 本人声明：所呈交学位论文，是本人在导师赳墅型缝指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任 何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要 贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人 承担。 本人承诺：已提交的学位论文电子版与论文纸本的内容一致。如因不符 而引起的学术声誉上的损失由本人自负。 本人同意所撰写学位论文的使用授权遵照学校的管理规定： 学校作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者须授权所在大学 拥有学位论文的部分使用权，即：1 ) 己获学位的研究生必须按学校规定提 交印刷版和电子版学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库供检索；2 ) 为教学、科研和学术交流目的，学校可以将公开的学位论 文或解密后的学位论文作为资料在图书馆、资料室等场所或在有关网络上供 阅读、浏览。 本人授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文 全文数据库，并通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：花婷 。 导师签名： 竽字日期：。7 年莎月牛日 签字日期：p f 年易月牛日 四j i i 师范大学硕j j 学位论文 第一章绪论 1 1 研究背景和意义 1 1 1 研究背景 风景名胜区作为国家自然和文化遗产的精华与载体，是全人类的共同财 富。它在保护生态平衡、维持物种多样性、推动科研教育以及促进社会进步 等方面具有特殊的价值。作为旅游业的重要载体和旅游产业的核心要素，风 景名胜区的合理开发与有效保护是我国旅游业繁荣发展的关键。 然而，我国风景名胜区事业仍处于初创时期。自身管理体制、经营机制 等诸多方面尚处于不成熟、不完善阶段。风景名胜区市场经济适应性差，可 持续发展后劲不足，经营水平滞后，加之急功近利思想的影响，导致我国许 多风景名胜区在开发建设过程中常出现过度开发和错位开发的问题，致使风 景名胜资源遭受到不同程度的破坏。这种情况已经与旅游产业的可持续发展 目标背道而驰。 产生上述问题的根本原因在于风景名胜区各相关利益主体的权、责、利 没有被清晰界定，其实质就是风景名胜区治理模式的不合理。不合理的治理 模式会降低风景名胜资源的配置效率，影响风景名胜区的可持续发展。因此， 构建行之有效的有利于风景名胜区可持续发展的治理模式有十分重要的现 实意义。 1 1 2 研究意义 我国风景名胜区普遍存在产权界定不清，资源配置效率低下的问题。一 方面，我国风景名胜区的所有权主体是国家，各级政府代替国家行使风景名 胜资源产权管理权。产权管理主体的多元化，致使国家作为风景名胜资源权 利主体的地位被弱化。另一方面，一些地方政府或职能部门既代表国家行使 风景名胜资源管理权，又行使开发经营权，导致政企不分，风景名胜区被过 度开发，难以实现生态效益、经济效益和社会效益的全面统一。 因此，我国风景名胜区亟需通过建立有效的治理模式，界定各级政府、 职能部门和企业各自的权利范围，约束地方政府或部门管理的越权行为，激 励经营企业的保护性开发行为，从而最终提高风景名胜资源的配置效率。 叫川1 师范大学硕l 二学位论文 本文对四川邛崃天台山国家级风景名胜区的治理模式进行系统研究。借 鉴国内外景区治理的相关经验，运用制度变迁理论和产权理论对天台山治理 模式的变革历程进行分析，并针对其现行模式存在的不足，在优化设计天台 山治理模式的基础上，提出优化天台山治理模式的相关对策和建议。希望借 此研究，能为天台山风景名胜区的有效治理提供理论支持和方法思路，对其 它风景名胜区治理模式的构建也能起到借鉴作用。 1 - 2 研究对象的界定 1 2 1 基本概念的界定 ( 一) 风景名胜区及相关概念的界定 我国有些风景名胜区拥有多种类型的命名，在被界定为风景名胜区的同 时，又被界定为自然保护区，地质公园或森林公园。景区的类型不同，其归 属的行政部门也就不同，所以具有多种类型命名的风景名胜区常被交叉重复 管理，从而导致风景名胜区管理目标模糊，管理混乱。因此，本文在对风景 名胜区治理模式分析研究之前，有必要对风景名胜区与其它类型景区的概念 进行界定和辨析。 l 、风景名胜区及相关概念 风景名胜区2 0 0 6 年1 2 月1 日起施行的风景名胜区条例规定：“风 景名胜区，是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集 中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。” 自1 9 8 2 年以来，国务院先后审定公布了6 批国家级风景名胜区。截至 2 0 0 7 年1 2 月，我国共有6 6 7 个风景名胜区，其中国家级风景名胜区已达1 8 7 个，省级风景名胜区约4 8 0 处，总面积已近1 l 万平方公里，约占国土面积 的1 1 3 。 自然保护区中华人民共和国自然保护区条例第二条规定：“自然保 护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中 分布区、有特殊意义的自然遗迹保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域， 依法划出一定面积予以特殊保护管理的区域。 也h t t p ：一j n h u a n el c , ) m , n e w s c t _ , n t , t , r 0 1 ，? 一1 2 一1 7 ，c o n t 一7 2 硝触h m 新华网 2 l a t 川师范大学硕上学何论文 森林公园林业部森林公园管理办法第二条规定：“森林公园是指森 林景观优美，自然景观和人文景物集中，具有一定规模，可供人们游览、休 息或进行科学、文化、教育活动的场所。 地质公园国土资源部办公厅发( 2 0 0 0 ) 7 7 号文件给地质公园下的定义 是：“地质公园是以具有特殊的科学意义，稀有的自然属性，优雅的美学观 赏价值，具有一定规模和分布范围的地质遗址景观为主体；融合自然景观和 人文景观并具有生态、历史和文化价值；以地质遗迹保护，支持当地经济、 文化和环境的可持续发展为宗旨；为人们提供具有较高科学品位的观光游 览、度假休息、保健疗养、科学教育、文化娱乐的场所，同时也是地质遗迹 景观和生态环境的重要保护区，地质科学研究与普及的基地。 2 、风景名胜区与相关概念的辨析 管理指导方针上，风景名胜区、自然保护区、森林公园和地质公园都是 在保护的基础上加以利用，其中自然保护区的保护要求最为严格。风景名胜 区管理的指导方针是对风景名胜资源严格保护、统一管理、永续利用；自然 保护区管理的指导方针是绝对保护；森林公园的指导方针是以良好的森林生 态环境为主体，充分利用森林旅游资源，在已有的基础之上进行科学保护、 合理布局、适度开发；地质公园管理的指导方针是在保护地质遗迹景观和生 态环境的基础之上进行合理开发。 性质功能上，除自然保护区外，其它类型景区都具有提供旅游的性质功 能。风景名胜区主要是供人们游览或者进行科学、文化活动；自然保护区的 主要功能在于永久保护和科学研究，维护区域生态平衡，保护生态环境和生 物多样性；森林公园的主要功能是为人类提供休憩与旅游的场所，主要被用 于开发生态旅游活动；地质公园的主要功能是为人们提供具有较高科学品位 的观光游览、度假休息、保健疗养、科学教育、文化娱乐的场所。 管理体制上，各类型景区分别归属于不同的行政管理机构，且管理方式 各不相同。风景名胜区实行国务院建设主管部门综合管理和地方建设主管部 门分级管理的制度；自然保护区实行国家环保部门综合管理和林业、农业、 地矿、水利、海洋等部门参与管理的管理机制；森林公园实行国家林业局综 合管理和县级以上地方人民政府林业主管部门各自在本行政区域内管理的 p l j 川师范大学硕l ：学位论文 制度。地质公园设立时间较晚，相关行政法规和立法还不完善，目前实行国 土资源部门主管的制度。 综上所述，风景名胜区、自然保护区、森林公园和地质公园在管理指导 方针上大同小异，性质功能上缺乏严格界定，管理体制上各有区别，从而造 成拥有多种类型界定的风景名胜区，被建设部门、环保部门、林业部或国土 资源部门同时管理。按国家规定，各行政职能部门分别要编制各自的规划并 上报相应的主管部门审批。因此，这类风景名胜区常被多头规划、多头审批， 从而导致管理混乱，风景名胜资源的整体价值和配置效率降低。 本文所研究的天台山就拥有两种类型的景区命名，既是国家级风景名胜 区又是国家级森林公园。天台山一直接受着林业局和风景名胜区专门管理机 构的双重领导与管理。本文将从产权角度对天台山风景名胜区这种多头管理 状况进行分析，指出问题所在。 ( 二) 风景名胜区治理模式的内涵 风景名胜区治理模式是指在风景名胜区范围内，根据风景名胜资源的有 效利用，设计各相关利益主体( 国家、地方政府、相关部门、投资者、当地 居民、社会公众、旅游消费者) 之间的制衡关系，以确保风景名胜区的健康 发展( 主要是解决景区资源的有效保护和合理利用的关系) ，并满足风景名 胜区各相关利益者的需求。其核心并非是怎样进行管理，而是如何设计一个 能促进有效保护和合理利用的机制。它以发现并解决风景名胜区发展中出现 的经营、管理和保护问题并满足景区相关利益者的需求为目的，设计出风景 名胜区由谁管理、为谁服务、如何管理、保护与服务的相关制度。 本文所研究的天台山风景名胜区治理模式主要侧重于研究天台山管理 机构、经营企业和社区之间的权利分配关系，以设计出能促进有效保护和合 理利用天台山风景名胜资源的机制。 1 2 2 研究区域的选取 本文把四川省邛崃市天台山作为风景名胜区治理模式的研究区域，主要 。彭德成中国旅游景区治理模式 m 中国旅游出版社，2 0 0 3 3 4 四川师范大学硕1 ：学位论文 基于以下原因：第一，四川省邛崃市天台山是国家级风景名胜区和国家级森 林公园。在对其治理过程中，民营企业介入了天台山风景名胜区的建设与开 发。如何界定管理部门与管理部门、政府与企业在风景名胜区治理中发挥作 用的空间和界限，是目前风景名胜区治理模式研究的热点及重点。第二，四 川省邛崃市天台山风景名胜区离成都市较近，本人有条件和能力对其进行系 统考察。 1 2 3 论文的资料来源 本文所使用的资料主要有：走访调查资料、统计数据和网上资料等。 走访调查资料为：( 1 ) 四川师范大学历史文化与旅游学院2 0 0 7 年8 月 天台山问卷调查资料；( 2 ) 笔者于2 0 0 9 年3 月对四川邛崃市天台山风景名 胜区管理局、天台山旅游开发股份有限公司和部分天台山社区居民的实地访 谈资料。 统计数据和网上资料为：( 1 ) 四川省邛崃市旅游局2 0 0 3 - 2 0 0 8 年天台山 旅游统计资料；( 2 ) 四川省邛崃市天台山管理局有关天台山治理模式变革历 程和权利分配的资料；( 3 ) 网上关于四川省邛崃市天台山的概况介绍和邛崃 市相关政策资料等。 1 3 研究思路和研究方法 1 3 1 研究思路 本文首先运用公共产品理论对天台山风景名胜区产品的性质进行分析。 在判定天台山风景名胜区产品性质的基础上，运用制度变迁理论对天台山治 理模式变革的动力机制进行研究，以确定影响天台山治理模式变革的重要因 子；运用产权理论对天台山治理模式变革的产权关系进行研究，解析产权制 度如何对天台山资源的配置效率产生影响。随后通过效益分析对现行治理模 式的有效性进行评估，并指出存在的问题。最后在优化设计天台山治理模式 结构的基础上，从宏观与微观两方面提出完善天台山风景名胜区治理模式的 相关对策和建议。 5 四川1 师范大学硕一i ：学位论文 图卜1 研究思路 1 3 2 研究方法 1 、理论分析。将公共产品理论以及制度变迁理论、产权理论引入天台 山风景名胜区治理模式的理论构建和变革分析中，并为优化天台山风景名胜 区治理模式，提高资源的配置效率提出相关对策。 6 网川i 师范大学硕上学位论文 2 、实地调查。2 0 0 9 年3 月，笔者对四川省邛崃市天台山国家级风景名 胜区进行调研，访问部分天台山社区居民，与天台山管理局和天台山旅游开 发股份有限公司相关负责人座谈。 3 、理论研究与实证研究相结合。将公共产品理论以及制度变迁理论、 产权理论引入天台山风景名胜区治理模式构建的研究领域，结合实地调研、 网上资料，明了天台山风景名胜区治理模式的变革发展历程。 1 4 主要内容和创新之处 1 4 1 论文的主要内容 本文在对国内外已有研究成果回顾的基础上，重点研究以下内容：结合 国内外景区治理模式的相关研究成果，将公共产品理论以及制度变迁理论、 产权理论引入天台山风景名胜区治理模式研究的理论构建和实证分析中，在 对原有治理模式优化的基础上，提出完善天台山风景名胜区治理模式的相关 对策和建议，以进一步提高天台山风景名胜资源的配置效率。 第一章，绪论。介绍了风景名胜区治理模式研究的背景及意义、对风景 名胜区、自然保护区、森林公园和地质公园等基本概念做出界定，阐述了风 景名胜区治理模式的涵义，点明了本文研究的基本思路、方法和创新之处。 第二章，国内外景区治理模式的研究综述。通过总结并述评国内风景名 胜区治理模式研究的现有成果，指出风景名胜资源能否得到有效保护和利用 关键在于合理的制度设计与安排。通过总结并述评国外国家公园治理模式的 研究成果，指出我国构建风景名胜区治理模式时只可借鉴、不能照搬国外经 验。 第三章，风景名胜区治理模式研究的理论基础。介绍了公共产品理论、 制度变迁理论和产权理论。运用公共产品理论判定天台山风景名胜区产品的 性质为准公共产品，为下文天台山风景名胜区治理模式的系统研究奠定了理 论基础。 第四章，天台山风景名胜区治理模式实证分析。以四川邛崃市天台山为 实例，介绍了天台山风景名胜区概况，运用制度变迁理论对天台山治理模式 变革的动力机制进行研究，运用产权理论对天台山治理模式变革的产权关系 7 p 1 jj i l 师范大学硕十学位论文 进行研究，结合天台山治理模式变革前后的效益分析，指出天台山治理模式 现存的问题及风险。 第五章，优化天台山风景名胜区治理模式的对策建议。针对天台山治理 模式存在的问题，优化天台山现行治理模式结构，并提出健全风景名胜资源 产权的法律保障体系、建立风景名胜资源多元化的产权主体结构、针对管理 者、经营企业和社区分别建立相关机制等对策建议，最终达到优化天台山风 景名胜区治理模式的目的。 第六章点明本文的结论，并提出值得进一步深入研究的问题。 1 4 2 论文的创新之处 ( 1 ) 运用制度变迁理论分析天台山治理模式变革的动力机制。指出天 台山风景名胜资源经济价值的增长是天台山治理模式变革的原动力；邛崃市 政府是天台山治理模式变革的主导力量；政策法规是天台山治理模式变革的 约束因子或推动力量。 ( 2 ) 对天台山风景名胜区治理模式进行优化。针对天台山风景名胜区 行政权与经营权粘连、产权主体单一和权利关系冲突等问题优化治理模式结 构，并在此基础上提出宏观和微观两方面的对策和建议。 ( 3 ) 提出风景名胜区治理模式在制度上的创新，要特别关注风景名胜 区内社区主体的利益。对社区居民建立利益分配机制时，要给以社区作为资 源所有者之一理应享有的旅游发展收益权；建立社区利益补偿机制时，一定 要保证社区居民的生活水平保持或高于原有水平。 四川师范大学硕士学位论文 第二章国内外景区治理模式研究综述 2 1 国内风景名胜区治理模式研究综述 从国内现有文献来看，对风景名胜区治理模式的研究主要集中在权属制 度、法律保护，以及相关利益主体等方面。其中，关于风景名胜区治理模式 的系统研究，主要以彭德成和徐嵩龄为代表。彭德成( 2 0 0 3 ) 在对我国不同 旅游景区的治理模式深入剖析的基础上，将景区治理模式归结为十种哪。徐 嵩龄( 2 0 0 2 ，2 0 0 3 ，2 0 0 5 ) 对比分析碧峰峡模式 和黄山模式后，提出不同 类型的旅游资源应有不同的管理制度和经营模式的观点。 随着我国旅游业的快速发展和社会主义市场经济体制的逐步完善，我国 景区治理模式的相关研究也越来越多元化。许多学者又提出许多新的景区治 理模式类型。陆琳、林刚( 2 0 0 3 ) 通过对自然风景区相关利益主体博弈行为 进行分析，构建出一个自然风景区管理模式选择的模型。张龙江、周波 ( 2 0 0 5 ) 利用s w o t 分析法对稻城亚丁景区旅游开发条件进行分析，提出一 种新的整体开发模式 。钟泓( 2 0 0 5 ) 基于社区的旅游管理模式以桂林龙脊 梯田景区为例进行实证研究j 提出了公司+ 社区居民的新景区管理模式。吴 三忙、李树民( 2 0 0 6 ) 基于交易成本节约视角对4 种旅游景区治理模式选择 进行比较研究，得出当前我国一般旅游景区的最佳治理模式是由某一社会资 本所有者对旅游景区进行长期垄断经营的结论。综合分析我国风景名胜区 治理模式的研究成果，可按产权界定的不同分为两大类，即：政府主导治理 模式研究和市场主导治理模式研究。 2 1 1 政府主导治理模式研究 目前，关于政府主导治理模式研究有两种观点：一种是垂直治理模式， 讪彭德成中国旅游景区治理模式 m 巾囝旅游出版社，2 0 0 3 3 。徐嵩龄论碧峥峡旅游开发模式的意义兼论“一般风景类土地资源”与“遗产资源”的旅游经营 异i 一 j 四川师范大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 5 1 ( 1 ) o 徐嵩龄中国的1 廿界遗产管理之路黄山模式评价及其更新( 1 - ) r j 旅游学刊，2 0 0 2 ( 6 ) ”徐嵩龄中国的1 u = 界遗产管理之路黄山模式评价及其更新( 中) j 旅游学刊，2 0 0 3 ，( 1 ) 。陆琳、林刚自然风景区管理模式的博亦分析 j j l | 尔工业大学学报( 社会科学版) 2 0 0 3 ，( 0 3 ) 8 张龙江，周波稻城距丁景区旅游开发s w o t 分析及开发模式探析 j 生态绎济，2 0 0 5 ，( 0 4 ) 。钟泓基于社区的旅游管理模式实证研究以梓林龙脊梯田景区为例 j 集团经济研究，2 0 0 5 8 螂吴二忙、李树民基于交易成本节约视角的旅游景区治理模式选择研究 j 旅游科学，2 0 0 6 8 ( 0 4 ) o 阴川师范大学硕l 学位论文 另一种是属地治理模式。 垂直治理模式所谓垂直治理模式，是指借鉴美国经验，由中央政府设 立权威机构国家公园管理局，管辖若干分局，对全国所有风景名胜区实行自 上而下的垂直管理。管理局负责风景名胜区资源与人员管理、日常维护。所 有经费来自国家财政或社会捐助。景区门票由国家专营( 厉以猷，2 0 0 2 ) ， 景区内所有经营项目对外实行特许经营 ( 谢凝高，1 9 9 5 ；王莹，1 9 9 6 ； 柳尚华，1 9 9 9 ；李景奇，秦小平，1 9 9 9 ；杨锐，2 0 0 1 ) 。在此基础上，寇敏( 2 0 0 4 ) 又提出类国家公园模式- 仿效美国的国家公园模式，由中央政府和省政府 成立统一的管理机构，采用垂直管理机制，对景区进行有限度的市场化经营 的模式。这种模式不进行公共旅游资源的产权分割，对景区管理采用行政管 理的方式，景区的管理权在中央、地方、景区管理机构之间进行划分。景区 的管理权格局由地方政府及管理机构逐渐向中央一级管理机构过渡，最终形 成具有中国特色的国家公园体系。 但是，许多学者也认为垂直治理模式不适宜在大范围采用，相对而言， 比较适用于景区生态环境十分脆弱、景观质量较高的地区即国家级或遗产类 风景名胜区 。在当前情况下，国家级或遗产类风景名胜区的使命与非营利 性质，决定了该类景区不能“国有民营。否则，所有权与经营权分离最终 只能葬送中国的遗产类风景名胜区事业( 徐嵩龄，2 0 0 3 ) 。遗产类风景名胜 区管理应完全由国家遗产主管部门及其下属的遗产管理单位承担，而不能由 旅游部门或企业或私人等代为行使( 徐嵩龄，2 0 0 5 ；杨锐，2 0 0 3 ) 。还有学 者认为应建立国家级风景名胜区直接管理体制，设立国家风景名胜区管理 局，管辖若干分局，实行财政权和人事权的直接管理( 谢凝高，2 0 0 0 ；柴 海燕，2 0 0 5 ；孟宪民，2 0 0 7 ) 。 ”谢凝高保护自然文化遗产复兴山水文明 j 中国园林，2 0 0 0 ( 2 ) 堪干莹中美风景区管理比较研究 j 旅游学刊，1 9 9 6 6 ( 1 1 ) “柳尚华美同的罔家公同系统及其管理 j 中国园林，1 9 9 9 1 ( 1 5 ) 也李景奇，秦小平美国国家公园系统与中国风景名胜区比较比较 j 中国园林，1 9 9 9 3 ( 1 5 ) q 杨锐美国阁家公园体系的发展历程及其经验教训 j 中国园林，2 0 0 1 ( 1 ) ”寇敏公共旅游资源经营模式研究 d 青岛大学，2 0 0 4 。徐嵩龄中阁的1 u = 界遗产管理之路黄山模式评价及其更新( 下) j 旅游学刊。2 0 0 3 ，( 2 ) o 孟宪民美国困家公园体系的管理经验兼淡对中国风景名胜区的启示f j l 世界林业研 究。2 0 0 7 2 1 0 四川师范大学硕十学位论文 属地治理模式所谓属地治理模式，是指我国地方政府对本行政区域内 的风景名胜区产权管理具有完全决定权。在我国，中央和地方有明显的上下 级关系，中央可以直接干涉地方的管理行为。但是，由于我国中央不断放权， 实质上对风景名胜区的管理权完全由地方政府把握( 张晓，张昕竹，2 0 0 1 ) 。 建设部风景名胜区管理暂行条例( 1 9 8 5 ) 第五条所规定的内容：“风景名 胜区依法设立人民政府，全面负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设。 风景名胜区没有设立人民政府的，应当设立管理机构，在所属人民政府领导 下，主持风景名胜区的管理工作。设在风景名胜区内的所有单位，除各自业 务受上级主管部门领导外，都必须服从管理机构对风景名胜区的统一规划和 管理。该方案的支持者建议取消地方政府对风景资源管理的直接控制，使 经营单位变成一个具有相当级别的行政单位( 如县级) ，或让经营管理单位 变成一个政府，具有独立的财权、人事权以及其他政府职能，使经营管理单 位摆脱地方政府出于地方利益的行政控制。把资源保护的职能内生化，将资 源所有权、管理权、收益权一体化( 张昕竹，2 0 0 0 ；魏小安，2 0 0 2 ；张晓， 张听竹，2 0 0 1 ) 。 2 1 2 市场主导治理模式研究 随着我国经济体制的改革，市场化进程的加快，许多风景名胜区都发生 了治理模式的变革，经营权与所有权分离、景区经营公司上市等。理论界因 此也根据产权分离的不同提出四种市场主导治理模式：( 1 ) “两权分离”模 式。( 2 ) “三权分离”模式 蝴( 杨振之，马治鸾，陈谨，2 0 0 2 ：陈谨，2 0 0 3 ： 寇敏，2 0 0 4 ) 。( 3 ) “四权分离 模式 ( 王兴斌，1 9 9 9 ，2 0 0 2 ) 。( 4 ) 由前三 种模式引发的“上市经营模式。 两权分离模式所谓“两权分离”，是指公共旅游资源的狭义所有权和以 w 张晓，张昕竹中国自然义化遗产资源管理体制改革与创新 j 经济社会体制比较，2 0 0 1 ，( 0 4 ) 。张昕竹论风景名胜区的政府规制 j 经济社会体制比较，2 0 0 2 ，( 0 2 ) 。杨振之，马治鸾，陈谨我国风景资源产权其管理的法律题兼论西部民族地区风景资源管理 j 旅游学刊，2 0 0 2 ，( 4 ) “陈谨论我吲风景资源管理体制一国家公园体系的建立 d 四川大学，2 0 0 3 5 4 寇敏公共旅游资源经营模式研究 d 青岛大学，2 0 0 4 ”王兴斌中困自然文化遗产管理模式的改革 j 旅游学刊，2 0 0 2 ( 5 ) 1 1 四川师范大学硕上学位论文 使用权、收益权、处分权的不同组合而形成的经营权的分离( 寇敏，2 0 0 4 ) 。 我国作为发展中国家的经济特性决定了在相当时期内不可能有强大的财政 力度保证纯公共产品的有效供给。继续依靠国家财政补贴，并由政府垄断产 品的生产，结果必然是经济效率的低下和社会福利的减少( 马梅，2 0 0 3 ； 张凌云，2 0 0 0 ) ，因此在特定历史条件下，景区从公益型管理向经营型管理 转变是一种制度进步。现阶段，景区在政府的行业管制下实行企业化经营， 可以有效地提高景区投融资能力和促进景区基础设施建设，从而保障国家对 景区资产的所有权收益( 李树民、郭建有，2 0 0 1 ；钟勉，2 0 0 2 ) ；对于经营 性资产，可以采用竞争机制与政府规制相结合 ( 邬爱其、徐进，2 0 0 1 ) ，运 用特许经营制度( 李树民、郭建有，2 0 0 1 ；钟赛香等，2 0 0 7 ：社科院环发研 究中心课题组，2 0 0 0 ) 。应当说在任何一个领域，所有权和经营权都是可以 相对分离的，只要经营权的运用能够切实保护所有者的权益就可以分离( 魏 小安，2 0 0 0 ) 。 三权分离模式所谓“三权分离 模式，是指所有权、管理权和经营权 分离的市场化经营和运作模式。其模式主要体现为：国务院指定一个权威机 构代理行使风景资源产权，该权威部门可视工作需要，在各省或各片区设立 派出机构，再由派出机构代表、地方政府各职能部门代表、当地群众代表、 风景资源开发经营单位代表联合组成风景资源曰常管理机构。权威部门对国 有风景资源进行统一的产权管理，负责风景区规划的审批、土地使用权的出 让、租赁，风景资源使用权出让、风景资源保护规划等。各地的派出机构， 拥有对风景区直接管理机构的领导权、监督管理权和对风景资源开发经营企 业的监督管理权，但它不能直接从事风景资源的开发经营活动，也不具有风 景区规划的审批权和土地使用出让权、租赁权、承包权及风景资源使用权的 出让权、经营权。风景资源日常管理机构作为介于风景资源产权部门和投资 主体间的一个监督管理和协调管理机构，具体负责风景区开发建设的监督管 理、日常市场管理、资源管理和环境管理等。风景区管理机构( 简称管理权人， 。寇敏公共旅游资源经营模式研究 d 青岛大学，2 0 0 4 包马梅公共产品悖论一国家公园旅游产 - - n n 生产分析 j 旅游学刊，2 0 0 3 ，( 0 4 ) 张凌云关于旅游景区公司上市争论的几个i u j 题 j 旅游学刊，2 0 0 0 ，( 0 3 ) o 李树民，郭建有对华山风景名胜区管理体制变节的制度分析 j 旅游学干u ，2 0 0 1 ，( 0 4 ) 邬爱其，徐进国家风景名胜区经营性项目规制改革探讨 j 旅游学刊，2 0 0 1 ，( 0 4 ) 1 2 四川师范大学硕十学位论文 包括派出机构、日常管理机构) 的管理权主要表现为资源管理权，即风景区规 划管理、资源管理、环境保护、市场管理等法制化管理，管理权人不负责景 区经营，只对景区进行宏观管理。其管理经费来源于产权部门从资产受益中 划拨和风景区经营实体上缴的工商、卫生、防疫费。开发经营权由受让风景 区经营权的实体单位享有。这种将风景区所有权( 产权) 、管理权与经营权分 开的垂直管理体制，从机制上解决了风景区的开发问题，实现了产权明晰， 权责明确，避免了部门分割，多头管理的局面。 四权分离模式所谓“四权分离 模式，是指所有权、管理权、经营权 和监督权相互分离和制衡的市场化经营和运作模式。风景资源的所有权归国 家所有；管理权由于短期内难以由一个中央政府职能部门统管起来，仍然分 别由建设、林业、海洋、地质、环保、文化、文物旅游部门通过法规、标准、 政策、规划的宏观管理和监督保护来行使；经营权属于经营单位，部分经营 权甚至可进入旅游市场进行运作；监督权通过建立独立的、完整的景区开发 与保护的监督体系来对所有者、管理者、经营者及旅游者等进行监督。所有 权、管理权、经营权、监督权“四权相互分离，可以明晰各自的职责、权 利与义务；“四权 制衡，可以多重监督、互相制约，不允许任何部门、单 位、企业和个人依仗权力或金钱而为所欲为，有效地改变目前所有者、管理 者、经营者、监督者集于一身的弊端。在实行政企分开、事企分开、管理权 与经营权分开的同时，强化了保护监督体系。 上市经营模式所谓上市经营模式，是指股份制上市公司受风景名胜区 管理机构的委托，以垄断性经营的方式，代理包括景区门票在内的一切风景 名胜区经营活动业务。景区的所有权代表是景区管理委员会，经营权通过交 缴景区专营权费直接委托给上市股份有限公司。景区管理委员会负责旅游保 护，上市公司负责旅游资源开发利用。有学者认为，上市经营模式既是一个 对企业规范化的改制过程，又是一个比较严格的评审过程，在操作方面也是 一个比较漫长的过程，并且可能会通过这种方式规范景区经营，开创景区管 理的新局面( 魏小安，2 0 0 3 ；张凌云，2 0 0 0 ) 。上市公司投资主体多元化可 以使得国家和地方通过持股就较容易地用经济手段而不是行政命令，来协调 山张凌云关于旅游景区公司上市争论的几个i u j 题 j 旅游学刊，2 0 0 0 ，( 0 3 ) 1 3 p qj i i 师范大学硕一i ：学位论文 和整合投资各方的利益从而实现国家利益。此外，上市有利于社会各界的有 效监督，因此上市正是国家利益最直接、最充分的体现( 张凌云，2 0 0 0 ) 。 还有学者认为上市与国家权益流失不能划等号，上市中的国有资产价格过 低，正是由于市场垄断，而任何一个资产评估事务所都不会比市场更了解资 产的真实价值( 赵燕青，2 0 0 1 ) 。 2 1 3 国内景区治理模式研究述评 综合上述内容，目前国内风景名胜区治理模式的研究成果可概括为两种 模式：政府主导治理模式和市场主导治理模式。 主张政府主导治理模式的学者仅看到了美国、加拿大等地采取“国家公 园治理模式”在资源保护方面取得的巨大成绩，但却忽略了景区原住民的巨 大搬迁成本以及足以支撑此种模式的强大财政投入。在目前的中国，财政、 公民意识、改革成本等条件还不十分成熟，普遍实行类似于国家公园模式的 政府主导模式是不可能的。 主张市场主导治理模式的学者看到了我国风景名胜区治理面临的财政 约束条件，以及地方政府、企业微观主体和社区居民对开发利用风景名胜区 的迫切需求，确保了风景名胜区的经济效益，但却忽略了风景名胜区的特殊 性质。把风景名胜资源等同于一般的经济资源，对如何确保风景名胜资源的 社会公益性分析不足。 而在现实中，既有风景名胜资源在市场化经营中得到保护的正面事例， 也有在国家行政治理方式下受到破坏的反面事例。反之，亦然。因此，风景 名胜资源能否得到有效保护和利用，能否充分发挥社会公益性，与治理模式 的具体类型并无必然联系。问题的关键在于治理模式的选择：因时因地制宜 的制度设计与安排。 2 2 国外国家公园治理模式研究综述 虽然风景名胜区与国外国家公园概念并不完全等同，但是国外国家公园 治理模式的研究成果，无论是理论还是实践层面对我国风景名胜区的治理都 赵燕青市场经济条件下风景名胜区的保护与开发 j 城市规划，2 0 0 1 ( 1 1 ) 1 4 四川师范大学硕一l ：学 奇论文 具有重要的参考价值。通过横向比较，大致可以归纳为以下三种具有代