（工商管理专业论文）城市轨道交通建设投融资对策分析.pdf

独创性声明 i i iiii iifl l i lii iiiif y i8 7 9 7 0 5 本人声明，所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得武汉理工大学或其它教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名：蟹垂盘同期：丝丛：! ：丑 关于论文使用授权的说明 本人完全了解武汉理工大学有关保留、使用学位论文的规定，即学校有权 保留、送交论文的复印件，允许论文被奄i 词, l l 借阅；学校可以公布论文的全部 或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 日期：4 摘要 伴随着我国经济的持续快速发展、城市化进程的不断加快，城市的交通负 荷也随之大幅度增加，交通拥挤不堪、事故频发、环境污染加剧等问题也日趋 严重。面对同益严峻的城市公共交通状况，发展城市轨道交通成为解决城市公 共交通拥挤问题的不二选择。但是，由于城市轨道交通项目具有所需投资巨大、 项目周期长、盈利能力差等特点，使得世界各国在进行轨道交通建设时普遍面 临建设资金短缺和运营盈利难两大难题，而同样是进入了城市轨道交通建设高 峰期的中国也没能例外。冈此，寻求拓宽城市轨道交通的筹资渠道，创新城市 轨道交通的投融资模式，实现城市轨道交通建设项目收支总体平衡，从而促进 城市交通建设可持续发展，具有十分重要的理论和现实意义。 本文建立在西方经济学的公共产品理论基础之上。首先，通过分析城市轨 道交通的内涵与其所具有的特点、属性，得出其产品属性应定位于准公共产品 的结论。其次，在准公共产品属性定位的基础之上，结合准公共产品的供给主 体与供给方式理论，指出政府应是城市轨道交通建设的主体，市场应该也能够 作为城市轨道建设的重要补充。再次，结合困内外城市轨道建设投融资的经验， 构建了政府主导下的多元化城市轨道交通投融资模式。即财政投资、政府主导 下的负债型模式、政府主导下的市场化融资模式三位一体、相互结合、相互补 充，从而达到满足城市轨道建设资金需求的作用。最后，针对政府主导下的市 场化投融资模所面临的盈利模式难点，提出了以政府补贴下的p p p 模式为主、 土地资源综合歼发为辅的解决之道。 关键词：城市轨道建没：投融资：多元化模式：p p p 模式：土地综合开发 ab s t r a c t w i t hc h i n a ss u s t a i n e da n dr a p i de c o n o m i c d e v e l o p m e n t ，a c c e l e r a t i n g t h e u r b a n i z a t i o np r o c e s s ，t h ec i t y st r a f f i cl o a di s s u b s t a n t i a l l yi n c r e a s i n g c r o w d e d t r a f f i c ，a c c i d e n t s ，p o l l u t i o np r o b l e m sa r eb e c o m i n gi n c r e a s i n g l ys e r i o u s f a c e dw i t h a ni n c r e a s i n g l ys e v e r es i t u a t i o no fu r b a np u b l i ct r a n s p o r t ，t h ed e v e l o p m e n to fu r b a n m a s st r a n s i tw i l lb et h eb e s tc h o i c ef o rp u b l i ct r a f f i cc o n g e s t i o n h o w e v e r , t h eu r b a n r a i lt r a n s i tp r o j e c th a ss o m ec h a r a c t e r i s t i c s ：h u g ei n v e s t m e n t ，t h el o n gp r o j e c tc y c l e ， a n d p o o rp r o f i t a b i l i t y ，w h i c hm a k et h ew o r l dd u r i n gt h eb u i l d i n go fr a i l t r a n s p o r t a t i o ni ng e n e r a lf a c i n gt w od i f f i c u l tp r o b l e m s ：as h o r t a g eo fc o n s t r u c t i o n f u n d sa n d o p e r a t i n gp r o f i t c h i n aa l s od i dn o te x c e p t i o n ，w h i c hi sa tt h ep e a ko fu r b a n r a i lt r a n s i tc o n s t r u c t i o n i no r d e rt o p r o m o t es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fu r b a n t r a n s p o r t a t i o nc o n s t r u c t i o n ，w es h o u l ds e e kt ob r o a d e nc h a n n e l so ff i n a n c i n gu r b a n r a i l t r a n s p o r t ，i n n o v a t i o n ，i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n go fu r b a nr a i lt r a n s i tm o d e ，r a i l t r a n s i tc o n s t r u c t i o np r o j e c t st oa c h i e v ea no v e r a l lb a l a n c eo fp a y m e n t s t h i sh a sv e r y i m p o r t a n tt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n if i c a n c e t h i sp a p e rb u i l to nt h eb a s i so fp u b l i cg o o d st h e o r y f i r s t ，b ya n a l y z i n gt h e m e a n i n go fu r b a nr a i lt r a n s i ta n di t sf e a t u r e s ，p r o p e r t i e s ，w et h i c kt h a tp r o d u c t a t t r i b u t e ss h o u l db el o c a t e di nt h ec o n c l u s i o n so fq u a s i p u b l i cg o o d s s e c o n d l y , o n t h eb a s i so ft h ep r o p e r t i e so fq u a s i p u b l i cp r o d u c tp o s i t i o n i n g ，c o m b i n e dw i t ht h e t h e o r yo ft h es u p p l yo fq u a s i p u b l i cg o o d sa n ds u p p l yo ft h em a i nw a y st h a tt h e g o v e r n m e n ts h o u l db et h em a i nb o d yo fu r b a nr a i lt r a n s i tc o n s t r u c t i o n 。m a r k e t s h o u l da l s ob eu s e da sa ni m p o r t a n ts u p p l e m e n tt ot h ec o n s t r u c t i o no fu r b a nr a i l a g a i n ，w ec o m b i n et h ed o m e s t i ca n di n t e m a t i o n a li n v e s t m e n ta n df i n a n c i n go f - u r b a n r a i lc o n s t r u c t i o ne x p e r i e n c e w eb u i l dad i v e r s i f i e di n v e s t m e n ta n d f i n a n c i n go fu r b a n r a i l t r a n s p o r tm o d ew h i c hi su n d e rg o v e r n m e n t j e d l a s t ，u n d e rg o v e r n m e n t 1 e d m a r k e t o r i e n t e df i n a n c i n gm o d e li s f a c i n gd i f f i c u l t i e si ne a r n i n g s w ep r o p o s e s o l u t i o n s ，w h i c hi su n d e rt h ep p pm o d eo fg o v e r n m e n ts u b s i d i e sb a s e d ，s u p p l e m e n t e d b yt h ec o m p r e h e n s i v ed e v e l o p m e n to fl a n dr e s o u r c e s k e y w o r d ：c o n s t r u c t i o no fu r b a nr a i l ；i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g ；d i v e r s i f i c a t i o n m o d e ；p p pm o d e ；i n t e g r a t e dd e v e l o p m e n to fl a n d 目录 摘要i a b s t r a c t 1 1 第1 章导论1 1 1 研究背景。l 1 2 研究目的与意义一2 1 3l 目内夕h 硼究现状3 1 4 主要研究内容、研究方法及研究技术路线一5 第2 章我国城市轨道交通投融资研究的理论基础8 2 1 投融资基本理论8 2 2 公共产品理论1 0 2 3 项臼| 叉：分理论1 4 第3 章城市轨道交通产品属性定位及提供方式分析1 7 3 1 城市轨道变通的摹本概念1 7 3 2 城f 订轨道交通的产品属性定位17 3 3 准公共产品属性卜城市轨道交通提供方式分析2 0 第4 章国内外城市轨道交通投融资模式分析与借鉴2 6 4 1 我国城市轨道交通的发展历程0 投融资模式| u j 题分析2 6 4 2 国外典型城i i 轨道交通建设运营模式分析3 0 4 3 世界典型城市轨道交通投融资模式启示3 8 第5 章政府主导卜的“二位一体”投融资模式4 l 5 1 总体模式陈述4 1 5 2 财政主体供给4 l 5 3 政府t 导卜的负债刑投融资4 2 5 4 政腑上导卜的市场化返作模式4 5 第6 章结论j 展望5 7 6 1 研究结论5 7 6 2 研究展望5 8 致诩 5 9 参考文献6 0 武逯理： 太：羔亟堂位论塞 1 1 研究背景 第1 章导论 1 1 1 发展城市轨道交通的必要性 伴随着我国经济的持续快速发展，城市化进程也不断加快。到2 0 0 8 年，在 6 5 5 个城市中，市区总人口达1 0 0 万以上的城市达1 2 2 个，占1 8 6 ，其中市区 人口超过4 0 0 万城市多达1 0 个。大城市的人口迅速增加，城市交通需求也随 之急剧增长，城市的交通负荷同益严峻。具体表现在交通堵塞、交通事故频发、 高峰时间交通瘫痪、废气噪声等环境危害严重等很多方面。在这种情况下，我 国的城市交通学者和社会公众越来越认识到寻求我国城市公共交通供需矛盾问 题的解决之道已刻不容缓，积极发展城市轨道交通应成为解决城市交通f u j 题的 关键。 城i i ，轨道交通系统是指服务于城市客运交通，且通常以电力为动力，以轮 轨运行方式为特征的车辆与轨道( 导轨) 等各种相关设施的总和。它具有运量 大、速度快、安全准时、节约能源及土地资源，以及能缓解地面交通拥挤和环 保作用显着等优点，被称为“城市交通的主动脉”。因此，发展城市轨道交通己 成为缓解大城市交通问题的有效措施，并在全世界范嘲得到了广泛的应用和发 展。迄今为止，世界上己修建成城f f 轨道交通的城市多达1 4 0 多个、总运营罩 程超过了6 5 0 0 多公里。一些旧际件的大都市如巴黎、伦敦、东京和纽约等都建 成了由地铁、轻轨，市郊铁路等组成的综合立体城市轨道交通体系，形成了四 通八达、多层次、立体化的城市轨道交通网络；其城巾客运总量的约5 0 一7 0 为城市轨道交通所提供，有力保证了城市经济的发展。截至2 0 0 6 年底，我国已 有香港、北京、上海、天津、广州、大连、长春、重庆、武汉、深圳、南京等 城市2 6 条城市轨道线路投入运营，线路总长5 8 1 公里，2 0 0 6 年全年运送旅客 1 8 亿人次，另有3 3 座城市j 下在建设、筹建和规划建设城市轨道交通1 2 j 。 1 1 2 城市轨道交通发展的投融资问题 然而，面临当日订经济发展的新形势，我幽传统的城市轨道交通投融资模式 武邋堡：厶堂亟堂位逾塞 已难以满足城市轨道交通建设的需要。 首先，我罔传统的城市轨道交通建设依靠的是政府财政支出这一单一的投 融资模式。随着社会经济的快速发展以及我国经济体制的根本转变，这种模式 已无法满足f f 益增长的城市轨道建设需求。目前，我国城市轨道交通建设仍然 存在较大的资金缺口，尤其相对于其它普通的交通设施建设，城市轨道交通建 设的资金不足问题更为严重，资金的不足往往成为城市轨道交通发展的瓶颈。 我国广州、上海、北京9 0 年代建成的三条地铁线，综合平均造价每公罩均在6 8 亿元【3 1 。如此高的造价使得单一的财政投入难以满足轨道建设资金的需要，也 限制了轨道交通在我同的进一步发展。我因政府在1 9 9 5 年、2 0 0 2 年两度冻结 地铁新线立项，主要的考虑也许正在于此。 其次，传统的投融资方式经营性不足，无法满足城市轨道交通建设的收支 总体平衡。始建于1 9 6 5 年的北京地铁，在经营了近四十年后仍然无法摆脱亏损 的局面，相比之下，香港地铁在建成后经营了十年就丌始盈利。由此可见，在 应对f 1 益增长的城市轨道交通建设需求而大舰模建设城市轨道的同时，寻求一 种新的投融资模式既能够使建设城市轨道能够顺利进行，又能满足其长期的经 营盈利要求，才能确保我困轨道建设的长期健康发展。 再次，传统的投融资方式不能达到优化配置经济资源的要求。目前，我国 的市场经济体制已基本成熟，形成了以市场经济为主，政府宏观调控的为辅的 经济体系。政府支出建设城市轨道的投融资模式己不符合市场经济的发展规律， 也i 、- - z f 】匕k , 实现最优配置经济资源的f 1 标。因此，在市场的调节下，引入多方面的 资本，既能缓解财政压力，又能弥补依赖政府投融资建设城市轨道在优化配置 资源方面的不足。 1 2 研究目的与意义 综上所述，一方面山于经济的快速发展、城市轨道交通建没需求的加大， 城市轨道建设面临十分庞大的资金需求；另一方面，目前我国城市的轨道交通 建设t 要还是由政府投资，投资主体单一，面临的资金筹措难度较大且总量有 限。当6 订轨道交通经营性不足，需要巨额的补贴，使得政府财政负担沉重，再 加上新建轨道交通项目资会需求更为庞大，单一的政府财政支出无法完全满足， 这就使得当日，j 城市轨道交通建设面临融资困境。如何j 。能解决这一困境呢? 这 就需要探索建立有一个有效的新型城市轨道建设投融资模式。这种新的投融资 2 武邀理【：厶堂亟堂位途塞 模式不但要有效满足在轨道建设时期对资金的大量需求及投资期较长的现实条 件，还能够从内在机制方面提高建设时期的效率及经营过程的效益。探索建立 符合以上要求的投融资模式正是本文研究的目的。 本文希望探索研究我国城市轨道交通投融资主体的多元化、融资模式的市 场化、经营的效率化，以拓宽城市轨道交通建设资金筹集渠道，解决其建没资 金短缺、营利性差的问题。面对我国目前大力发展城市公共交通、大规模集中 进行建城市轨道交通建设的形势，本文探索建立了政府主导下的多元化新型融 资模式：即财政投资、政府主导下的负债型模式、政府主导下的市场化融资模 式三位一体、相互结合、相互补充，以期能为拓宽城市轨道交通建设的资金融 资渠道，解决建设周期较长从而资金需求量巨大和建成后经营效益和效率低下 的问题提供一些帮助，能够进一步为我国正在建设、筹建和规划建设轨道交通 的城市提供一定的参考借鉴。 1 3 国内外研究现状 1 9 8 9 年，英国著名的经济学家n e v i tp e t e rk 在其著作( l k 术j l 会。住能够保证轨道交通i f 常安全运营的 1 9 武邀理l ：厶：兰亟堂互淦塞 ， 条件下，可以通过发展沿线媒体广告、连锁商业( 餐饮、服饰、小商品) 、沿线 物业、空f n jj t ：发、移动通讯及视频业务、智能卡服务等多种途径加大地铁项目 的衍生利益。 3 2 2 城市轨道交通的产品属性定位 城订j 轨道交通基础设施产品与服务有其自身的特点： 不完伞非竞争性。众所周知，在未满员前的正常营运状态下，增加一点数 量的乘客并刁i 会增加运营成本、也刁i 会降低承运质量，其边际成本接近于零。 但是当地铁或城市轨道所运载乘客数量达到其其最大承载量时，新乘客的加入 会导致承运质量下降甚至安全性也大大降低，由此可知，城市轨道交通具有不 完全非竞争性。 不完全非排他性。城市轨道交通通过售票机制来排除一部分人的使用，乘 客只有购买了车票j 被允许使用。但是冈为城市轨道交通是一种公共交通工具， 具有一定程度的公益性，被建设的初衷就是满足大部分公众的需求。即使高售 价能够带来高收益，但是不能随意通过高售价来排除大部分公众使用，因此城 市轨道交通具有不完全排他性。 根据城市轨道交通所具有的经济特征，并结合以上分析，我们得出轨道交 通产品属于介于公共产品与私人产品之问的准公共产品的结论。轨道交通基础 设施具有不完全非竞争性、不完全非排他性以及外部经济性，以及其自身与生 俱来的生产与销售的不可分割性，因此被界定为准公共产品1 1 1 。 3 3 准公共产品属性下城市轨道交通提供方式分析 前文我们分析和论述了城市轨道交通的特性以及公共产品的相关理论，并 得出城市轨道交通应门属十准公共产品的结论，我们将对定位为准公共产品基 础之上的城市轨道交通的提供方式进i j ：研究。 作为准公共产品的城市轨道交通既具备一定的纯公共产品特点又具备一定 程度的经营属陆，具有较为复杂的性质，因此在对城市轨道交通的规划、投资、 建设、使用过程中要充分考虑其复杂性和多样性，不能译纯将其看成是纯社会 公益! # 业而忽视其所具有的部分经营属。r t ；更不能一味地强调它的经营属性， 从而简单地完全以市场经济的竞争机制米运作和规范。对准公共产品属性下的 2 0 武迅理： 太堂亟堂位i 金塞 城市轨道交通，研究其投融资和建设运营问题的关键是采取何种提供方式。笔 者将在下文中通过研究公共产品的一般相关理沦，来探讨城市轨道交通这种准 公共产品的提供方式。 3 3 1 政府在城市轨道交通提供中的职责与作用 城市轨道交通足满足大众出行的公共交通设施，政府代表的是全体公民的 社会公共利益，其职能要求它的行为准侧是一切以人民群众的利益最大化、福 利最人化为中心【挖1 此，政府作为城市轨道交通建设的主体米发挥其公芪咖- , 厶匕f l l 二。 3 3 1 1 政府介入轨道交通供给的理由 政府作为城市轨道交通的供给主体是提高城市的整体福利水平、弥补准公 共产品城市轨道交通供给的市场失灵的需要。根据对目前全球已建设并投入使 用的城市轨道交通项目的数据统计分析，大部分的轨道交通项目都足政府投资 承建的。这从根本上是有其自身的产业特性、经济特性以及赋予政府的职能所 决定的。作为城市的基础设施、准公共产品和它具备的一定公益特性、先天的 垄断性，都形成了很多障碍阻碍私人资本注入该项目建设。因此，为了更好的 实现社会福利最大化、维护资源的公平使用和分配，就必须政府通过其职能部 门来发挥作用。 3 3 1 2 政府介入轨道交通提供的积极作用 ( 1 ) 由于城r h 轨道交通项目所需投资巨大、项目周期长、盈利能力筹、风 险程度高，使得私人资本很难单独进入，而政府作为公共职能的行使者，有责 任也自能力对城市轨道交通进行令面规划和建没。另外，政府投资一定程度上 能起到对社会资本投资的“引导”作用l j j j 具有较强的示范效应。 ( 2 ) 城f i j 轨道交通具有一定程度的自然垄断性，目前情肜足政府王导建设了 城市轨道建设，导致了经营城f i j 轨道交通的国有企业占据垄断地位，这样既保 证了轨道交通的规模经济性，政府补贴又避免了垄断定价，保障了广人社会消 费者的利益。如果允许市场竞争机制完全发挥作用，那么会产生一系列不良后 果：一是i i j 场中任何一个企业鄙很难达到舰模经济，进一步导致重复建i 殳、资 源浪费，市场就彳i 能实现优胜劣汰；而是即使市场竞争能发挥作j j ，轨道交通 武这理i ：厶堂亟堂位途童 产品和服务也会集中到个别私营企业中，也会形成垄断。私营企业追求利润最 大化，制定高于市场承受能力的垄断价格以获耿垄断利润，使整个社会福利水 平下降，造成社会的不稳定。 ( 3 ) 城市轨道交通具有较强的正外部性，具有“逐利”天性的阿场很难愿意 提供“免费的午餐”，从而不愿意完全的提供轨道交通产品和服务。相反政府 能够通过各种方式将部分外部效益内部化，从而更好的进行城市轨道交通建设。 城市轨道交通具有的所需投资巨大、项目周期长、盈利能力差、风险程度 高以及内在的非营利经济特性为政府介入提供了充分理论依据。但是，是不是 这就意味着就只依靠政府这一单一的投资主体来建设城市轨道建设设施呢? 笔 者认为，投资主体应多样化。 3 3 1 3 政府单一供给主体存在的弊端 受凯恩斯主义经济学的影响，大多数西方国家利用政府的职权直接或间接 的f 预城市基础设施建设活动，直接导致圈有企业垄断了城市轨道交通市场。 但是实践表明，政府垄断城市轨道交通的供给，是导致项目低效率建设，低效 益经营的直接因素。具体表现在以下几个方面： 政府有限的自身财力。国家在一定时期内通过税收以及其他形式形成的 财政收入足有限的，尤其对于发展中国家，由于经济发展水平的落后，税收基 础十分薄弱，而同时为了加速经济社会的发展，尤其对于发展中围家，几乎各 个产业都需要政府财政扶持，因此要从有限的财政收入中分的一部分稳定资金 投入城市交通设施建设中，本身就存在矛剧1 4 j 。直接制约了城市轨道交通建设 的发展。 政府垄断公共物品的供给容易导致效率低下。代使公共权力、负责公共 项f 1 的官员，同任何人一样也是经济人，他们同样自着自身的利益追求目标， 而作为城i 订轨道交通项日决策者和经营者的他们町能为了一己私利，不能像私 营企业的所有者那样追求企、j k 的利润最大化，导致国家资源的流失，专项建设 资会的彳i 合理使用，机构的人员富余、开支无限扩大等等一些不良后果。另一 方面市场的竞争机制无法发挥，政府过多f 涉经济规律的行为会受到多方嘶利 益集刚的影响，使得政府制定的政策和措施会偏离制定的初衷，从而导致城市 基础没施建设质量下降。 政府直接参与轨道交通的h 常投资和经营事务，难免会陷入纷繁芜杂的 武邋堡工叁堂亟堂位论塞 相关微观经济事务中，不利于政府于宏观层面履行其维护市场秩序和调控的职 能。再者，由于人认知水平的有限，由人组成的政府也可能犯错误，然而政府 拥有其他组织形式无法比拟的强制力和权威性，一旦其决策失误，造成的影响 和损失时任何个人和企业无法比拟、无法弥补的。 综合来看，作为公共产品的城市轨道交通属于城市基础设施，需要投入大 量的社会资本，再加上其具有自然垄断性和公益性的经济属性，因此政府责无 旁贷的要介入其建设运营之中。然而如果仪仅单一的由政府来负责轨道交通的 供给又势必会造成效率低下，“政府失灵”现象很町能会发生；此外，更由于 城市轨道交通不能划归为纯“公共产品”，而足大公共产品范畴内的“准公共 产品”，虽具备一定的盈利能力却无法不依赖政府的财政补贴独寺运营。综上 所述，我们有必要探讨一种新的投资方式，使民营资本与财政支出有效的结合 起来共同参与城市轨道交通建设。 3 3 2 城市轨道交通供给中市场的作用 3 3 2 1 市场介入的可行性与必要性 随着市场化进程的深入发展，市场介入城市公共基础建设是市场经济发展 的必然趋势。这样，不仪能缓解政府的财政压力，也能在一定程度上缓解公共 部门工作效率低下，资源浪费严重等弊端，这同样是城市轨道交通作为种准 公共产品的本质特性。 经济发展观下的公共产品 首先，我们要明确公共产品所具备的公共性不是一成不变，我f f j 要学会用 发展的眼光看待公共产品及其相关问题。在经济发展管的视角下，随着经济的 发展、生产力的提高、公众需求的变化、市场化的程度等的变化，公共产品是 刁i 断变化的，那么公其产品的供给者也在不断变化。依据这种发展脱，笔者认 为应该建立一种有效的公共产品供给机制，这样，随着环境和条件的不断变化 能够动念的选择供给者即投资者。 外部收益的内在化 城市轨道建设为城市的经济发展带来巨人的经济效益，比如轨道交通沿线 土地价值和商、l 匕j f 发价值的l ：y t 、城市居民交通出行效率的提高等。而市场能 甭介入城r f j 轨道交通建设中的关键是找到一种方式使外部收益内在化。这科，方 武汉堡厶堂亟：壁堂位论塞 式可以通过提高生产力、制定内部协议及安排产权制度等方式来实现1 1 5 o 例如， 把轨道i 5 2 施建设和轨道沿线商业丌发结合起来，在建设丌始前就通过扦 投标模 式确定投资方，接下来通过合同约定由政府和投资方签订确保工程质量和能使 投资方获得收益的双赢胁议，这样就能完成城市轨道建设对轨道沿线商业丌发 外部收益内在化目标。 3 3 2 2 完全市场化产生的矛盾 城市轨道交通作为特殊的准公共产品，完全的市场操作不仅无法满足其 “公益性”的需求，同时也不能保证公共产品和服务的供给效率和质量，从而 导致无法满足公众对城r 亍交通轨道建设产品和服务的需求。 完全市场供给的效率问题 对于城市轨道建设这种准公共产品，不能仅仅从成本收益的角度来分析其 供给和需求。这是因为：第一，如果轨道交通的供给方式一旦对市场完全放j 1 ：， 在市场经营获得的利益远大于其成本的影响下，就会使行、j p 内各个投资主体间 展开竞争，那么后果就是城市交通重复建设严重，资源浪费严重；第二，如果 允许完伞市场化介入城市轨道交通建设，那么政府的丰导作用就不会存在，就 不能保障有政策支持，那么外部收益内在化就不能实现，那么投资 体的收益 就不能保障，那么民营资本介入的动力就会被削弱。因此，公共产品的市场化 运作虽然可以解决完全由政府供给所出现的一些问题，但是完全市场化运作准 公共产品的供给也不足最佳的方式。 市场供给的公平性问题 科斯在对外部性问题的研究中指出：通过余州的制度安排就可以利用排他 性的收费手段，并通过私人之间的自由交易能够实现公共产品的有效供给。然 而，科斯的分析具有一定的局限性：他并没能够揭示当私人被赋予收费的萑断 权时会导致垄断性价格问题的出现。一旦私人掌握了制定产品和服务价格的完 全权利，就会为了实现自身利润最大化而制定垄断价格，这种情况f ，低收入 群体就会被排除使用城市轨道交通，这会在一定程度上对低收入群体不公平， 也违背了政府提供大众福利的职能目标，对于整个社会都是一种福利损失。因 此，城i h 轨道交通的供给应允分考虑到它所应具备的“公益性”，而纯| 1 ，场供 给就会导致其“公益性”的缺失，不利+ j j 社会公平i l6 | 。 2 4 3 3 3 轨道交通的联合供给方式 既然政府和市场单独都无法很好的供给城市轨道交通，我们就不禁会考虑 将政府和市场结合起来联合供给。但在联合供给模式下如何确定政府投资的占 总投资的比重，成为国内外学者研究的热点，到目前来 兑没有- 主流观点的形成。 但是，国内外研究者一致认为政府投资的比重应该与国家的基本国情有关，具 体表现在以下因素：经济体制、市场经济发展阶段、( ；d p 以及民营资小情况等等。 轨道交通联合供给模式的表现形式 城市轨道交通的投融资，除政府投入以外，可以因地制宜的结合本地的经 济发展水平以及市场机制的发展完善程度，充分考虑利j 1 j 市场途径来筹集资金， 吸引如民营企业资金、国外贷款以及外资等投入到城市轨道建设之中，并在设 计具体的运作制度时充分借鉴其他基础设施项同融资的力法与经验，在稳定财 政投入资金的基础上采取多元化的融资策略。同时在投资建设上可以利用项目 公司这一载体集合多方面资会，并用公司化的现代企业制度末运作项同公司， 通过轨道交通工程“招标”的方式在竞争环境中选择优质的建设单位，从而保 证轨道交通的建设质量，降低其建设成本。准公共产品属性下的城市轨道交通 可实行所有权与经营权的分离，即通过一定的制度设计( 如可以实行特许权经 营、委托经营、租赁经营等方式) 将运营权转让给私营企业，加强城市轨道交 通运营的市场竞争程度，从而提高整个城f f i 轨道交通的运营效葺夏。此外，因为 轨道交通回收周期长、设备检修频繁，也可选择将维护管理外包。 联合供给模式下应当注意的问题 引入市场供给方式不意味着全盛私有化。轨道交通引入市场供给的关键是 在于形成竞争机制，而不足在竞争形成之前就匆忙进行所有制叟革。政府不是 从轨道交通的供给中完令退出，相反在联合供给模式下依然应发挥t 导作用。 因为准公共产品属性的城市轨道交通有很多公共产品的特点，决定了政府在轨 道交通的供给中必须行使其职能，比如制定城市交通的设计方案和总体规划布 局设汁，制定法律法规和政策指导、规范和监督市场。冈此，联合供给模式应 是政府和市场相互作用，取长补短、互为补充的模式，致力- j ：城1 1 j 轨道交通的 又好又快发展。 武汉理厶堂亟：堂位论塞 第4 章国内外城市轨道交通投融资模式分析与借鉴 通过梳理我国主要城市轨道交通发展的历程以及其投融资模式的发展变 化，找寻出我国当前城市轨道交通项目融资模式中存在的问题，探寻解决思路， 同时借鉴国外先进城市轨道交通项目融资模式经验，致力于构建适应我国国情 的新型轨道交通投融资模式。 4 1 我国城市轨道交通的发展历程与投融资模式问题分析 4 1 1 我国城市轨道交通发展历程 从第一条城市轨道建成至今，我固的城市轨道建设已经走过了4 0 多年的风 风雨雨，并可以大致划分为5 个阶段： ( 1 ) 起步阶段 我困城市轨道的规划与建设最早起始于2 0 世纪5 0 年代，且在当时特殊的 时代背景下城市轨道交通建设更加偏向于人防功能。1 9 6 5 1 9 6 7 年，首都北京 成功完成了地铁一号线的建设，中国城市轨道建设至此起步。此外，在人防功 能思想的指导下，还陆续建成了天津地铁( 现已拆除) 以及哈尔滨人防隧道等 工程。 ( 2 ) 丌始建设阶段 在上世纪8 0 年代米至9 0 年代仞，随着我国城巾经济的快速发展、城市规 模的不断扩大，原有道路等基础设施已满足不了同益增长的城市交通需求，特 别是北京、上海、广州等特大城市的交通i 、u j 题也更为突出。凶此，我幽内陆地 区开始了真l f 以满足城市交通需求为目的的轨道交通项目建没，上海市丌始建 设地铁一号线( 长2 l k m ) ，北京也开始了地铁复八线的建设以及地铁一期：l ：程的 改造，广州市也上马了轨道交通l 号线建设项目，在1 9 9 7 年3 月台湾省台北市 第一条轨道交通线路也正式建成通年。 ( 3 ) 建设高潮丌始阶段 到了2 0 世纪9 0 年代中期，除了北京、上海、广州等特人城r h 乡 b ，我国主 要各大城市包括天津、沈| j u 、南京、重庆、武汉、深圳、青岛、成都等都纷纷 结合自身城r 再特点丌展城f l i 轨道交通建设规划并为之移 檄的进行着准备。 2 6 武邋理! ：厶：羔亟堂位论塞 ( 4 ) 调整阶段 针对各大城市纷纷要求上马城f h 轨道交通项目，而过于昂贵的地铁造价又 会给城市财政带来较为沉重的负担，圈务院于1 9 9 5 年1 2 月发向图办6 0 号文， 宣御暂停对地铁项目的行政审批，并要求各意向城市切实做好符合自身发展实 际的城市轨道交通发展规划、强化轨道交通以及相关设备的图产化力度。为了 更好的贯彻国务院相关精神，国家计委也着手研究制定关于加强城市轨道交通 国产化的相关政策。到1 9 9 7 年年术，围家汁委提出以深圳地铁l 号线、上海轨 道交通3 号线和广州地铁2 号线这三个项目为依托，加强我国城市轨道交通的 围产化建设力度，并在1 9 9 8 年对上述三个项f 1 的立项做出批复，至此我幽城f i 亍 轨道交通建设项目重新启动。 ( 5 ) 建设高潮阶段 从1 9 9 9 年开始，一方面为了满足h 益增长的城【1 j 交通需求，另一方面为进 一步扩大内需而实施积极的财政政策，我国政府加强了对城市轨道交通项同立 项与建设的审批力度。自1 9 9 9 年以后，深圳、上海、广州、重庆、武汉等1 0 个城f 订的轨道交通项目先后获得审批并丌始丌工建设，且中央财政投入了4 0 亿 元的田债资金予以支持。截至2 0 0 9 年底，我幽已有香港、北京、上海、天津、 广州、大连、长春、重庆、武汉、深圳、南京等城市3 0 条城市轨道线路投入运 营，线路总长1 0 2 4 公里，2 0 0 9 年全年运送旅客3 2 亿人次，另有3 3 座城市正在 建设、筹建和规划建设城市轨道交通，建设速度大大超过自订3 0 年。 4 1 2 我国城市轨道交通投融资方式存在问题分析 4 1 2 1 投资主体单一，融资方式匮乏 从我国城市轨道交通建设的发展历程我们可以发现，一直以水城市轨道交 通建设主要有两大资金来源：一是财政资金投入，主要包括市和区两级财政资 金，以及一部分国债资会投入；另外就足借贷资金投入，主要是国内外银行贷 款，且在资金构成中占有较大比例。从投资 体来来看，国家财政足当前我罔 城市轨道交通的投资主体，但除此之外缺乏有力的补充，显得有些单一；从融 资方式来看，城市轨道交通建设资金过_ j ：依赖银行贷款，项目本身偿债压力大。 在轨道交通建没项f 1 资金筹集时没能完全拓宽资本市场，市场化融资f ：够；其 次，当前我幽城市轨道交通建设的民问资本参j 程度还很低，轨道交通项f 1 的 武迅堡：i ：厶堂亟堂位途塞 具体制度设计能带来的市场价值较低，缺乏对民间资本的吸引力，从而无法调 动私人资本积极参与到城市轨道交通的投资建设中来。因此，如何吸引私人资 本的参与，扩大投资主体范闸，促进融资方式的创新，逐步实现投资主体多元 化、融资方式多样化、融资工具市场化，是进一步深入投融资体制改革的关键。 4 1 2 2 票价形成机制还尚待完善 城市轨道交通票价的制定牵扯着方方面面，首先它是项目投资者首要考虑 的因，因为票价收入直接关系着项目收益的大小；| j 时票价也是普通市民最关 心的问题，因为它也关系着市民的门常出行的支出水平。此外，肩负着公共职 能、追求社会福利最大的政府，也必须适时的对票价进行干预。因此票价的制 定关系着社会公众、政府以及投资者i 方的利益，必须建立合理完善的城市轨 道交通票价形成机制。由于城市轨道交通具有准公其产品的属性，所以住制定 票价时，要综合考虑公众的社会福利和投资者“有利可图”的利益需求，在二 者之问找到一个均衡点，从而既能使得社会公众有能力满足自身出行需求，同 时又能使轨道交通运营企业和投资者获得一定的投资收益。在我国，根据价 格法等相关法律的规定，地铁等公共交通应出政府定价，由政府召丌听证会 进而实施价格决策。但是，结合囤内城市地铁历次调价的情况以及当荷仃城市轨 道交通票价相关政策来看，政府定价机制依然存在着较多彳i 足之处，主要表现 为：针对城市轨道交通的票价形成缺乏弹性且无法对未来票价做出合理预期、 相关市场信息缺乏畅通的传导机制、政府对轨道交通票价的调节总是严重滞后 于市场情况的变化等，并目在现行的票价政策下，政府如果一味的对城r 丁轨道 交通运营进行补贴，存在较大的补贴风险。因此，当自订的轨道交通的票价机制 无法适应城市轨道交通投融资改革大环境的需要，很难较好的平衡准公共产品 必须满足社会福利最大化以及投资者“有利可图”的需求。 4 1 2 3 开发经营经验不足 作为一种公共交通工具的城市轨道交通，代有一定的“公益性”，其社会 效益要大于经济效益，但可以通过综合j 下发的方式提高其经济效益。当日订我国 城市轨道交通项目对于综合开发尚存在认识上的误区。首先，只重视对有形资 产的丌发经营，忽视了无形资广：也能够p 以丌发利用。其次，只是晕视实物资 西逯理：厶堂亟上堂位论塞 产的丌发经营机会，却忽视了对虚拟资产的丌发经营。另外，对存量资产的丌 发利用彳i 够，项日沉淀成本往往巨大。冈此，当前城市轨道交通尚未形成借助 多方力量、实现低成本歹f 发而获利的良性经营的开发经营理念。 4 1 2 4 沿线土地综合开发尚未充分利用 城市轨道交通的建没具有较强的正外部性，轨道交通沿线的土地会因为城 市轨道交通的建设向快速升值，土地利用的层次也会随之发生改变；而士地利 用层次的变化又会带动城市轨道的交通需求，促进其客流量的增加。凶此二者 是相辅相成的互动关系。所以城市轨道交通的建设应将交通开发与相关地域的 开发结合起来，将城市轨道交通沿线土地资源进行拥绑开发，将轨道沿线七 地开发的收益投入剑轨道建设叶1 来，这样既能够加速城市的地域丌发，又缓解 了轨道交通建设的资金压力，促进二者防渊发展。然而从我国城市轨道交通建 设的实际来看，除了广州以外，其他主要城市在轨道交通建设中对沿线土地收 益的利用与开发还是不够，因此如何较好的利用土地增值的收益，将轨道交通 带来的外部效益内部化，或是利用十地收益吸引国内外资本的投入，或足将其 转化为政府的土地( 财政) 收益，进而投资于城市轨道交通产业，有待闷内学者 和从业者探讨与研究。 4 1 2 5 运营管理机制不合理 前文已述，由于城市轨道交通准公其产品的属性以及存在外部效益以及舰 模经济等特性，决定了在发挥1 1 j | 场对资源的配置作f j 时离f i 丌政府的有效干预。 凶此，城市轨道交通的投融资，必须允分发挥政府的主导作用。政府主导作用 的发挥不仅仪是要承担起作为城市轨道交通这一公共设施的建设主体，更应表 现为通过梢关的政策与法规以及运营管理机制的制定从而致力。j ：合理完善的城 市轨道交通投融资模式的建立。但是我国半日，城市轨道交通的运营管理机制一 定程度e 还不是很合理，政府和轨道交通运营企业之l u j 存在着二者定位不清、 职能不明的现象，即没有明确的界定政府部门与运营企业各自应当承担的责任、 义务：一方面，在本应运营企业负责的城市轨道交通其体运营事务中政府对市 场的行政干预过多，而另一方面，在政府应有所建树的城市基础设施建设领域 的市场化创新方面却又作为太少，缺少相关1 1 及引民i u j 资本进入的优惠政策或是 2 9 武邋理：厶堂亟堂位淦童 激励性手段，相关法律法规也不够完善。 4 2 国外典型城市轨道交通建设运营模式分析 4 2 1 日本东京模式 东京作为发达同家r i 本的首都以及国际性的大都市，建成了庞大快捷的城 市轨道交通系统，并形成了颇具代表性的