（管理科学与工程专业论文）公私合作伙伴关系下公共项目融资的研究.pdf

脚| i i | i i | | i | l 【i i i | | l l | | i i l i | | | | l l f l l l 咖 y 1 7 5 4 1 7 5 s t u d y o nt h ep u b l i cp r o je c tf i n a n c ei nt h e m o d e lo fp u b l i c p r i v a t e p a r t n e r s h i p at h e s i ss u b m i t t e dt o s o u t h e a s tu n i v e r s 时 f o rt h ea c a d e m i cd e g r e eo fm a s t e ro fm a n a g e m e n t b y c 既nx i s u p e r v i s e d b y a s s o c i a t ep r o f e s s o rd uj i n g d e p a i r t m e n to f c o n s t r u c t i o nm a n a g e m e ma n dr e a le s t a t e c o l l e g eo f c i v i le n g i n e e r i n g s o u t h e a s tu n i v e r s i 够 m a r c h2 0 1 0 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用 过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明 并表示了谢意。 研究生签名： 碴匦 日期：圣全里：至：皇 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内 容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可 以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研 究生院办理。 研究生签名：隘憋导师签名：日期：至丝：至2 摘要 公私合作伙伴关系下公共项目 研究生：陈熙导师：杜静 专业：管理科学与工程 东南大学建设与房地产系 摘要 公共项目的建设运营为现代社会的正常运转提供了必要条件，是保证国家和地区长治久安，政 治和经济繁荣发展的物质基础。随着社会经济不断发展，公众对公共项目产品或服务的需求大为提 高。传统模式下，公共项目完全由政府机构投资建设，公共项目的产品或服务全部由公共部门提供； 如今，这种方式已不能完全满足公众需要，并给政府财政资金带来了沉重负担。而与此同时，随着 我国经济体制改革不断深入，私营经济得到了较为充分的发展，私人资本得以迅速积累并发展壮大。 私人资本相对富余与政府财政资金相对短缺的现状促使公共部门考虑将私人资本引入公共项目建设 运营，以拓宽公共项目的融资渠道，缓解公共项目建设资金极度短缺的矛盾。私人资本的加入使公 共项目融资摆脱了以往被政府部门垄断的局面，试图将公共项目的融资过程建立在一种平等互利的 平台之上，即建立在公私合作伙伴关系下的公共项目融资。 本文首先分析了公私合作伙伴关系下公共项目融资的适用性，认为在公共项目融资中采用公私 合作伙伴关系不仅适用，更是未来发展的必然趋势，是“公平”与“效率”的综合体现。其次，本 文从项目融资参与方的合作关系及项目资产产权归属两个角度对公共项目融资的投资结构进行了分 析，认为公私合作伙伴关系下公共项目参与方之间的合同关系和法律地位是平等的，项目投资者对 项目资产与权益的所有关系是明确的，并指出混合产权应成为公私合作伙伴关系下公共项目产权的 主要方式。再次，本文对公共项目的资金来源与构成进行了归纳整理，并从现金流量角度对项目费 用与收益的构成进行分析，认为公共项目的资金需求量较大，资金来源渠道多种多样，资金使用与 分配过程较为复杂，为确保项目资金及时到位，必须对资金的来源和分配进行统筹规划，合理安排 各项目融资主体资金投放的顺序，并对项目的投资结构、资金结构进行整体设计。最后，本文从融 资担保的角度出发，对公私合作伙伴关系下公共项目的融资风险进行了归类整理，并对公私合作伙 伴关系下公共项目融资物权担保和信用担保进行了分析。 关键词：公共项目融资；公私合作伙伴关系；投资结构：资金结构 p r i v a t ec a p i t a l 锄dt h es h o r t a g eo ff i n a n c i a l 如n d sm a k e sm ep u b l i cs e c t o rc o n s i d e r 印p l y i n gp r i v a t ec 印i t a l i i lp u b l i cp r o j e c t s ，i no r d e rt ob m a d e nt t l ef i n 卸c ec h 猢e l s 锄da l l e v i a ：t et h es h o r t a g eo f 允n d s 晰t ht 1 1 e a c c c s s i o no fp r i v a t ec 印i t a l ，也es i t u a t i o no fg o v e m m e n tm o n o p o l yh 晒b e e ns m a s h e di i lm ef i e l do f i 1 1 v e s t m e n t 锄dc o i l s t n j c t i o no fp u b l i cp r o j e c t s t h ep u b l i cs e c t o r 锄dp r i v a t es e c t o ra n e m p tt 0e 姐b i i s h p u b l i c - p r i v a t e - p a m l e r s h i po nt h eb a s i so fe q u a l i t ) ，锄dm u t u a lb e n e f i t f i r s t l y l i sp 印e r 锄a l y z e st h ef e a s i b i l i t yo fu s i n gp u b l i c p r i v a t e p a r n l e r s h i pd u r i n gm ep r o c e s so f p u b l i cp r o j e c tf i n 柚c e ，觚dp o i n t so u tt l l a tm i s 印p r o a c hi sn o t0 1 1 l yf e a s i b l eb u ta l s ol i k e l yt 0b e c o m et h e i n e v i 切b l e 仃e n d 证劬= u r e nr e f l e c t st 1 1 ef a i m e s s 锄de 伍c i e n c y s e c o n d l y ，廿l i sa r t i c l e 觚a j y z e st h e ，i i i v e s t n l e m 蛐n j c u r eo fp u l i cp r o j e c tf i n a n c ei i lt h ev i e wb e t w e e nt 1 1 ec o o p e r a t i o no fp a n i c i p a n t s 锄dt h e o w n e r s h i po f 廿1 ep r o p e r 哆r i 曲t s ，a n dc o n c l u d e st h ec o n t m c n 】a lr e l a t i o n s h i p 孤l dl e g a ls t a t u s 锄o n g p a n i c i p 锄t si nm em o d e lo fp u b l i c p r i v a 伦p 矧m e r s h i pa r ee a q u a l 够1 1 1 er e l a t i o 璐b e t 、v e e ni n v e s t o r s 锄d 。p r o j e c t 雒s e t sa r ec l e a r a i l dm i x e dp m p e r 够i ss u i t a _ b l et 0 印p l yi np u b l i c _ p r i v a t e p a n n e r s h i pp r o j e c t t h 耐l y ，t h i sp a p e rs u m m a r i z e st h es o u r c e 锄dc o m p o s i t i o no fp r o j e c t 铀也a i l a l y z e st 1 1 ec o m p o s i t i o no f c o s t sa n db e n e f n si nt h ev i e wo fc a s hf l o w ，a l l dc o n s i d e r st l l ep a r t i c i p a l l t ss h o u l dm a s t e rt h eo r i g i n 柚d a s s i 黟吼e mo fp r o j e c tf u n d s ，a m r l g e 廿l eo r d e ra 1 1 dm a i l lb o d yo fp r o j e c t 如n d sr e 邪o n a b l e l y f i n a l l y ，t h e p 印e re l a b o r a t e st l l ef i n a l l c er i s l ( s ，锄dd e s c r i p e st 1 1 eg u 种a n t e es y s t e mo ff m 铋c e 嘶e n yi n 廿l ev i e w0 fr i s k s m 锄a g e m e n t k e y w o r d s ：p u b l i cp r o j e c tf i n 锄c e ；p u b l i c p r i v a t e - p a n n e r s h i p ；i i l v e s n i l e n ts t m c t u r e ；c a p i t a ls 仃u c t u r e i i 目录 摘要 a b s t r a c t 绪论 目录 i 1 0 1 研究背景及意义：。l o 2 相关文献综述。2 0 2 1 公私合作伙伴关系的相关研究2 0 2 2 公共项目采用公私合作伙伴关系的相关研究4 o 2 3 公共项目融资的相关研究7 0 3 本文的研究内容、方法及技术路线8 第l 章公私合作伙伴关系在我国公共项目融资中的适用性分析l i 1 1 公共项目的涵义1 1 1 1 1 公共项目的概念1 1 1 1 2 公共项目的属性l l 1 1 3 公共项目的分类。1 3 1 2 公共项目融资模式的变迁1 4 1 2 1 公共项目融资模式的基本要素1 4 1 2 2 公共项目融资模式的演变。1 5 1 3 公私合作融资在我国公共项目中的实现条件及优势分析1 6 1 3 1 公私合作融资实施的现实基础。1 6 1 3 2 公私合作融资的实现形式一1 8 1 3 3 公私合作融资的优势分析。1 9 第2 章p p p 项目融资的组织构建 2 1 2 1p p p 项目融资的合作关系2 l 2 1 1p p p 项目融资的参与方。2 l 2 1 2p p p 项目融资参与方之间的合同关系。2 2 2 1 3p p p 项目融资的法律基础。2 3 2 2p p p 项目的投资结构2 4 2 2 1p p p 项目投资结构的涵义2 4 2 2 2p p p 项目投资结构的影响因素2 6 2 2 3p p p 项目的产权安排。2 7 2 3 案例分析2 9 第3 章p p p 项目的资金构成 3 2 3 1p p p 项目的股权资金3 2 3 1 1 股权资金的来源3 2 3 1 2 股权资金的资金成本3 3 3 2p p p 项目的债务资金3 3 3 2 1 债务资金的来源3 3 3 2 2 债务资金的种类3 5 3 3p p p 项目的资金结构3 6 3 3 1 资金结构的涵义3 6 3 3 2p p p 项目资金结构的设计3 6 3 3 3 案例分析4 0 东南大学硕士学位论文 第4 章p p p 项目融资的担保 4 1p p p 项目融资的担保内涵 4 1 1p p p 项目融资担保的形式 4 1 2p p p 项目融资担保的范围4 5 4 2p p p 项目融资的物权担保4 7 4 2 1 基于公共项目资产的物权担保分析4 7 4 2 2 基于公共项目权益的物权担保分析4 8 4 3p p p 项目融资的信用担保4 9 4 3 1 直接担保4 9 4 3 2 间接担保5 l 4 3 3 意向性担保5 3 4 3 4 或有担保。5 3 第5 章p p p 项目资金的使用计划 5 1p p p 项目资金需求的分析：5 5 5 1 1p p p 项目费用与收益的分析。5 5 5 1 2 新建公共项目的资金需求分析一5 7 5 1 3 已建公共项目的资金需求分析一5 8 5 2p p p 项目资金使用计划表的编制5 8 5 2 1 经营性公共项目资金使用计划表的编制。5 9 5 2 2 非经营性公共项目资金使用计划表的编制6 0 5 3p p p 项目资金使用过程中资金流的控制6 0 第6 章总结与展望 6 1 主要结论6 4 6 2 未来研究及展望6 4 参考文献。 致谢 作者简介 2 6 6 6 8 6 9 绪论 o 1 研究背景及意义 绪论 公共项目，特别是基础设施的投资和建设是保证国家和地区经济长期稳定发展、提高人民生活 质量的基础。建国以来，经过多年的发展，我国公共项目的投资建设事业取得了举世瞩目的成绩。 2 0 0 0 年我国的市政公用设施建设投资已占到g d p 的1 9 1 ，占全社会固定资产投资的5 8 。随着 国民经济发展水平和人民生活水平的进一步提高，我国公用基础设施建设投资占g d p 比重和占全社 会固定资产投资比重呈现稳步上升的趋势。到2 0 0 5 年，这两项指标分别达到了3 0 6 和6 3 2 i lj ； 预计到2 0 0 9 年末，这两项指标可分别增至4 3 2 和7 6 5 。 尽管我国在公共项目投资建设方面取得的成绩斐然可观，但这样的投资规模仍不能满足国家经 济发展的需求，与世界银行发布的指标1 相比，我国市政公用设施建设投资水平仍然偏低，距联合国 推荐的底线还有明显的差距，因此，以基础设施为主的公共项目投资仍然有相当大的发展空间。与 此同时，随着城市化与工业化进程的加快和环境保护投资需求的增加，我国对公共项目建设资金的 需求量与供给量之间存在相当大的差额，仅依靠政府财政资金对公共项目进行建设的模式越来越难 以为继。而与此同时，在改革开放以后，随着所有制结构的调整，我国的私营经济得到了较为充分 的发展，私人资本迅速积累。2 0 0 3 年我国私人投资达到1 3 7 8 3 亿元，居民储蓄余额更是从2 0 0 5 年 的1 4 7 亿元增长到2 0 0 8 年的2 0 亿元。私人资本的相对富余与财政资金的相对短缺促使政府部门考 虑将私人资本引入到公共项目的建设运营中来，以拓宽公共项目的融资渠道，调和公共项目建设资 金极度短缺的矛盾。 但将私人资本引入到公共项目的建设运营中来并不意味着政府财政资金可以完全退出公共项目 的投资建设领域。相反，公共项目的社会公益性从客观上要求政府财政资金必须在公共项目投资中 保留一定的比例，以保证项目公共性和效益正外部性的实现。与此同时，在缺少政府财政资金支持 的情况下，私人资本很难独自承担公共项目的建设运营，这主要是因为公共项目资金需求量大、建 设运营周期长、生产管理过程复杂程、经济收益低等特征难以满足私人资本追求利益最大化的心理。 公私合作伙伴关系( p u b l i c p r i v a t e - p a 咖e r s h i p ，简称p p p ) 下的融资作为一种新型的融资方式不仅解 决了公共项目融资中财政资金不足的问题，也从一定程度上克服了私人资本逐利性的缺点。 到目前为止，公私合作伙伴关系已经在全世界范围内得到了广泛的应用。公私合作伙伴关系在 英国、美国、澳大利亚、加拿大、韩国、日本和中国香港等国家和地区广泛应用于公共工程的各个 领域，从道路、桥梁、隧道、港口、轨道交通、供水、供电、燃气、电信、垃圾处理等传统公用事 业领域扩展到大型信息技术系统的提供，监狱、学校和医院的建设和运营，甚至航天、国防等更为 宽广的领域。公私合作模式应用的成功案例有：英国伦敦地铁公司( l u l ) 的运营、法国城市公共交通 系统的运营、南非奈尔斯布鲁特市的水资源与卫生系统的建设与运营、香港东区海底隧道项日、中 国香港和英国伯明翰的垃圾处理项目建设运营等。 公共项目采用公私合作伙伴关系来融资建设的做法已在发达国家和地区获得了良好效果和丰富 的实践经验。我国在近几年也开始在基础设施及城市公共事业领域进行p p p 模式的尝试，比较成功 的案例有沙角b 电厂项目、上海竹园污水处理厂、湖北襄荆高速公路、广东南海环保发电厂、北京 1 世界银行建议发展中国家城市基础设施投资应占g d p 的3 至5 、占全社会固定资产的9 至1 5 ，才能与国民 经济发展相匹配。 东南大学硕士学位论文 肖家河污水处理厂、北京国家体育场及北京地铁项目的融资、建设与运营等。2 0 0 5 年，我国政府发 布了中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要( 简称十一五规划纲要) ， 纲要中明确提出，要大力发展个体、私营等非公有制经济，并允许非公有制经济进入金融服务、公 共事业和基础设施领域。十一五规划纲要的发布扫除了制约非公有制经济发展的政策性因素， 消除了制约私人资本进入公共项目领域的体制性障碍，可以看做我国公共项目完全由政府投资建设 向公私合作投资建设转变的里程碑。此外，公私合作提供公共产品或服务的模式促使政府由设施采 购者向服务采购者的身份转变，使得项目风险在公私部门之间得到合理的分担，有助于公共项目建 设速度和运营效率的提高。 o 2 相关文献综述 0 2 1 公私合作伙伴关系的相关研究 公私合作伙伴关系的概念是2 0 世纪9 0 年代由英国率先提出的，继而在美国、加拿大、法国、 德国、澳大利亚、新西兰和日本等主要西方国家得到了广泛的响应。很多国家设立了专门的政府或 科研机构来研究和推动公私合作伙伴关系的发展，同时，非政府组织和科研机构的研究交流也对公 私合作伙伴关系的推广起到了促进作用。目前，公私合作伙伴关系已作为公共事业建设运营管理的 基本模式在全球范围内得以广泛应用，并日益成为各国政府实现其经济目标及提升公共服务水平的 核心理念和方法。在过去的十几年里，各国政府、学者及研究机构所发表的文件及研究成果中，有 关公私合作伙伴关系的研究一直是持续的热点，结合国内外的研究情况其研究内容大致可分为以下 几个方面。 1 ) 概念研究 公私合作伙伴关系的概念出现较晚，在不同的政治、经济、文化背景以及不同的应用场合中具 有不同的涵义。迄今为止，诸多专家学者和研究机构对公私合作伙伴关系下过定义，其中比较有代 表性的有以下几种： ( 1 ) 认为公私合作伙伴关系泛指公共部门与私人部门之间的一切合作关系 澳大利亚基础设施发展委员会( a u s 妇l i 锄c o 啪c i lf ；泔1 1 1 f i 鹤t r u c t u i - ed e v e l o p m e n t ) 认为“p p p 是 公共部门和私营部门一起工作，双方有义务为服务的提供尽最大努力。私营部门主要负责设计、建 设、经营、维修、融资、风险管理：公共部门负责战略计划的制定、规制、计划并提供便利、核心 业务的提供、消费者保护【2 j 。” p p p 学会( i n s t i t u t ef o rp u b l i c 蹦v a t ep a n n e 砷i p s ，i p 3 ) 认为“p p p 模式是基于私营实体与政府部门 之间的协议，邀请私营合作者提供期望的服务并承担相应的风险。作为提供服务的回报，私营机构 可以根据一定的服务标准以及合同中约定的标准通过收取服务费用、税收、用户付费的方式获得相 应的收益。政府将从提供服务的资金和管理的困扰中脱身，但是保留对私营合作者经营的规制和监 管【3 1 。 联合国发展计划署( u n i t e dn a t i o n sd e v e l o p m e n tp r 0 鲫n ) 认为“p p p 模式是指政府、私人机构 形成的相互合作关系的形式，私营机构提供某些形式的投资。因此，p p p 模式将服务和管理合同排 除在外，但是包括租赁和特许经营1 4 j 。” 英国p p p 委员会( c o m m i s s i o no f p u b l i cp r i v a t ep a n l l e r s h i p ，c p p p ) 认为“英国p p p 委员会认为p p p 模式是指公共部门和私营部门之间基于共同的期望所带来的一种风险共担政策机制。某些政府部门， 特别是教育和劳工部门认为服务外包也是p p p 的一种形式【5 l 。” 2 绪论 ( 2 ) 认为公私合作伙伴关系是公共项目建设运营全过程的合作形式 欧盟委员会( e u r o p e a nc o h u n i s s i o n ) 于2 0 0 4 年4 月发布了公私合作与共同体公共合作与特许法 律绿皮书 ( g r e e np a p e r0 np u b l i c p r i v a t ep a r n l e r s h i p sa i l dc o m m u i l 时l a w0 np u b l i cc o n 仃芒i c t sa n d c o n c e s s i o n s ) ，在该文件对公私合作伙伴关系的定义是：“公私合作伙伴关系是指公共机构与商业 社会之间为了确保基础设施的融资、建设、革新、管理与维护或服务的提供而进行合作的形式。1 6 j ” 联合国培训研究院( u n i t e dn a t i o n si n s t i t u t ef o rt m i n i n ga n dr e s e a r c h ) 认为“p p p 涵盖了不同社会 系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。p p p 包含两层 含义，其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系，其二是为满足 公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。1 7 p 英国财政部于2 0 0 0 年出版了公私合作一政府的举措，该文件从三个方面解释了p p p “在国 有行业中引入私人部门所有制；鼓励私人投资行动，根据这一计划，公共部门通过合同长期购买商 品或服务，利用私人部门的管理技术优势，同时受益于私人的财力支持以巩固公共项目；扩大政府 服务的出售范围，从而利用私人部门的专业技术和财力开发政府资产的商业潜能。【8 1 ” 香港效率促进组( e 瓶c i e n tu n i t ，h o n gk o n g ) 认为“p p p 是一种由公营部门和私营机构共同提供 公共服务和进行计划项目的安排。在这种安排下。双方通过不同程度的参与和承担，各自发挥专长， 收相辅相成之效。例” ( 3 ) 认为公私合作伙伴关系是一种风险分担机制 加拿大p p p 国家委员会( n e c a l l a d i a n c o u n c i l f o r p u b l i c p r i v a t e p a n f l e r s h i p s ) 认为“p p p 是公共 部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、 风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求。【l o l ” 美国p p p 全国理事会( n 撕o n a lc o u n c i lo np u b l i c p 晰a t ep a n n e r s h i p s ) 认为： “p p p 是指公共机 构( 联邦、州和地方) 与营利性公司之间的一个协议。通过协议，公私两个部门共享彼此的技术、 资产来为公众提供服务和设施。除了共享资源外，它们还要共同承担提供服务和设施中的风险并分 享服务和设施带来的利益。i l l 】” 在英国，p p p 被认为是政府提供现代、优质服务以及提升国家竞争力战略的关键因素，是政府 现代化的基石【5 l 。美国公用事业民营化的重要推动者之一e s 萨瓦斯教授( 2 0 0 2 ) 将公私合作概念 归为三个层次：首先，它在广义上指公共和私人部门共同参与生产和提供物品、服务的任何安排； 其次，它是指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目；再次，它指企业、社会贤达和 地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作【l 到。 国内学者王灏( 2 0 0 5 年) 认为“p p p 有广义和狭义之分。广义的p p p 泛指公共部门与私人部门为 提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的p p p 可以理解为一系列项目融资模式的总称， 它包含b o t 、t o t 、d b f o 等多种模式。狭义的p p p 更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的 资金价值1 1 3 】”。 邓小鹏( 2 0 0 6 年) 认为p p p 的概念可以定义为：公共部门和私营机构为提供公共服务，以合同 方式确立的，基于风险共担和利益共享的长期合作机制l l 4 。 综上所述，可对p p p 做一个概括性的描述：p p p ( p u b l i cp r i v a t ep a 咖e r s h i p ) 模式，即“公私合 作制”，指公共部门( p u b l i c ) 与私人部门( p r i v a t e ) 为提供公共服务而建立起来的一种长期的合作 关系( p a m l e r s h i p ) 【1 5 】。在这种伙伴合作关系下，公共部门与私人部门发挥各自的优势来提供公共服 务，共同分担风险、分享收益。在p p p 模式下，公共服务的生产与服务两个功能是分离的。政府作 为公共服务的提供者和安排者的角色始终没有改变，但服务生产者的角色则由私人部门来承担了。 也就是说，政府由划桨人变成了掌舵人1 6 j 。一些原来由公共部门承担的工作转移到了私人部门，但 3 东南大学硕士学位论文 公共部门始终承担着提供公共物品和服务的责任。总而言之，无论是公共部门还是私人部门，它们 在公共服务的生产和提供的过程中，都有其独特的优势；成功的制度安排在于汲取双方的优势力量 以建立互补性的合作关系。 2 ) 公私合作类型的相关研究 公私合作伙伴关系( 又称为公私合作模式) 有广义和狭义之分。广义的公私合作模式泛指公共 部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的公私合作则强调合作过程 中的风险分担机制和项目的资金价值，可以理解为一系列项目融资模式的总称。目前，世界各国或 国际组织对公私合作模式的分类尚不统一。 欧盟委员会按照投资关系将公私合作模式分为传统承包、一体化开发和经营、合伙开发三大类。 英国政府将公私合作模式的类型概括为资产出售、更广泛的市场( 引进私人部门的管理和技术) 、 - j 。 股份出售、伙伴关系公司、p f i 、合资、合作投资、政策合伙几种i l 6 。 美国的g a o 在总结美国政府所使用的各种类型公私合作模式的基础上将其概括为建设拥有运 营、建设转让运营或建设运营转让、购买建设运营、设计建设、运营、租赁开发运营或建设 开发运营等1 2 种类型i l 。 加拿大p p p 国家委员会按照转移给私人部门的风险大小将广义公私合作模式细分成了经营和维 护( o & m ) 、设计一建设( d b ) 、建设一转让一经营( b t o ) 、建设一拥有一转让( b o t ) 等1 1 种模式i l 引。 世界银行在综合考虑资产所有权、经营权、投资关系、商业风险和合同期限等因素的基础上， 将广义公私合作模式分为服务外包、管理外包、租赁、特许经营、b 0 1 侣o o 和剥离六种模式i l 引。 联合国培训研究院按照狭义公私合作模式进行分类，认为在世界银行的分类中特许经营、 b o 啪o o 三类模式可称为公私合作模式，而外包、租赁和剥离则不属于公私合作模式的范畴l l 引。 在中国，学术界根据项目的出资方、盈利方式、所有权的不同将公私合作模式划分为外包、特 许经营和私有化三大类i l9 j ： 表o 1p p p 模式的三级结构 模块式外包 s c 服务外包 ( c o m p o n e mo u t s o u r c i n g ) m c 管理外包 外包类 d b 设计建造 ( o u t s o u r c i l l g )整体式外包 d b m m 设计建造主要维护 ( t u n 止e y ) o & m 经营和维护 设计- 建造- 经营( 交钥匙) p u o t 购买更新经营转让 t o t l u o t 租赁更新经营转让 特许经营类 b l o t 建设租赁经营转让 ( c o n c e s s i o n ) b o t b o o t 建设拥有经营转让 d b t o 设计建造转移经营 其他 d b f o 设计建造投资经营 p u 0 购买更新经营 私有化类 完全私有化 b 0 0 建设拥有经营 ( d i v e s t i t u r e ) 股权转让 部分私有化 其他 0 2 2 公共项目采用公私合作伙伴关系的相关研究 1 ) 公共项目供给方式的演变 一直以来，公共项目的供给方式都是各国政府及社会公众关注的热点问题，各国学者及科研机 构也对公共项目的供给方式进行了较为深入的总结和探讨。其中，首先对公共项目供给方式进行研 究的是萨缪尔森( s 锄u e s l l l o ) ，早在1 9 5 4 年他就以灯塔为例，给出了公共产品的经典定义，即公共 4 绪论 产品是具有非排他性，和非竞争性的的产品【2 0 】。根据萨缪尔森对公共产品的定义，加雷特蜡丁( g a r e t t h a r d i n ) 于1 9 6 8 年提出公共产品的非排他性导致边际消费者的机会成本为零，追求利润最大化的生产 者将不愿意提供这样的产品的论断【2 l j 。从萨缪尔森与与加雷特哈丁的结论来看，早期的研究学者 认为，公共产品的供给方式只有一种，即政府提供，这是由公共产品的属性决定的。 但此后研究中，部分学者开始对公共产品只能由政府提供的结论提出质疑。相关研究文献表明 + 私人在提供灯塔、教育、基础设施、农业科研以及其他公共产品方面具有相当大的潜在力量，但由 一 于传统观念的禁锢，这种潜在实力被大大低估，更谈不上切实有效的发挥了。奥尔森( 1 9 6 5 ) 首次对公 共产品自愿供给理论进行了开创性的分析，而伯格斯汤姆、布鲁梅和瓦里安( 1 9 8 6 ) 则探讨了不同程度 财富再分配对个人捐赠的不同影响，他们对自愿捐赠非合作一般模型的分析堪称公共品自愿供给分 析的经典。 公共品的供给方式并非一成不变。弗雷德s 麦克切斯尼( 1 9 8 6 ) 发现，1 9 世纪中期以前，美国 的消防服务一直主要由私人自愿提供，之后才开始转由地方政府提供。科斯( 1 9 7 4 ) 追溯了英国灯塔系 统的历史及其演变，注意到在1 7 世纪时私人开始建立灯塔并收取费用，到l8 2 0 年，四分之三的灯 塔是由私人建造的，之后，英国议会才通过法令把英国所有的灯塔授予领港公会。1 9 世纪的教育、 图书馆、警察等主要是私人的职责，而在2 0 世纪这些项目和服务越来越多地转为政府的公共职能1 2 2 1 。 2 0 世纪8 0 年代以后，公共项目回归私人部门供给的趋势又逐渐明显起来，城市居民集合起来，雇 佣清洁工保持街道清洁，有的社区甚至请私人公司提供消防服务。公共项目由完全的政府供给向允 许私人部门参与的趋势又被称之为公共项目民营化。在公共项目民营化的进程中，政府部门与私人 部门相互合作，产生了公私合作的供应方式。美国基础设施民营化大师e s 萨瓦斯，在其书中详细 论述了民营化的理论、背景及实践，分析了公私部门在公共项目不同服务安排下的角色和职能分配、 列举了公私合作的具体形式。 2 ) 公共项目采用公私合作伙伴关系的相关理论研究 ( 1 ) 公共选择理论 传统政治经济学认为，政府代表了国家的利益，是最合适的公共项目提供者。但在现实生活中， 政府行为却并不总是公共利益的代表，个别政治决策甚至还违背了公众民意的选择。早在2 0 世纪 6 0 年代，詹姆斯麦吉尔布坎南就曾提出，由经济人组成的政治家们并不是受公共利益的驱使， 而是利用政治影响力谋求自身利益最大化，相应的利益集团也依靠政治过程而非市场竞争来重新配 置社会财富，即通常所说的“管制俘获”瞄】。克服“管制俘获”的有效途径是促成政府与市场、政 府与社会关系的重构，打破公私界限，将政府部门的部分职能释放给市场，将政府的决策职能和执 行职能分解开来，打破行政部门的垄断，使消费者有选择公共产品和公共服务的机会，应用市场机 制提高公共产品生产与供应的社会效率。鲍莫尔于1 9 8 1 年提出，私人资本有条件地进入传统的由政 府部门垄断的公共项目领域是实现有效竞争，提高公共产品服务质量和社会效率的基本途径【2 3 l 。潜 在竞争压力可以使公共项目产品或服务的提供者放弃原有的垄断高价，采取可持续性定价政策；潜 在进入者与在位者地位平等对称可以使投资者进退无障碍，投资者在决定退出时可以将已投入的资 本全部转移到另一产业，没有过多的沉淀成本。公共项目的投资建设运营应当以构建“可竞争”市 场，防止垄断为目标，并通过放宽公共项目投资的市场准入条件，规范公私合作的法制环境，放宽 定价机制，吸引社会投资等措施来实现。 ( 2 ) 福利经济学 k l m e p e r e rp ( 2 0 0 2 ) 福利经济学的研究主要内容包括两个方面：一是社会资源的最优配置，即社 会资源最优状态的配置条件：二是国民收入的最优分配，即社会全体成员经济福利最大化分配方法 瞄制。前者意味着“效率”，后者则反映了“公平”。因此，福利经济学是在国家和集体的宏观层面上， 5 东南大学硕士学位论文 研究公平与效率的实现条件，以及如何在二者之间进行权衡选择的学科。 公共项目是一种承载着政府意志、体现着政府宏观经济社会政策的投资活动，是政府实施的关 于增长、发展、公平等经济政策在政府投资领域的体现。要保证公共项目产品或服务的运营效率最 优，必须打破政府垄断的局面，引入市场化竞争机制，并通过引入私人资本增强公共项目建设运营 的活性因子，促进项目产品或服务供应的多元化发展，实现福利经济学理论中所倡导的“高效性” 和“公平性”。福利经济学理论对于公共项目投资建设运营的贡献主要体现其在对公共项目实施效果 的评价上。运用福利经济学理论对公共项目实施效果的评价可分为三个层次：首先是对公共项目产 生经济福利量的评价，其次是公共项目对于分配公平程度的评价，最后是对公共项目运营效率的评 价1 16 1 。 3 ) p p p 项目产权构成的相关研究 对公共项目的投资者而言，项目产权结构的安排不仅影响着其投资动力的大小，也决定着其参 与项目程度的深浅、项目投资结构和未来建设运营机制的选择。 何寿奎，傅鸿源( 2 0 0 7 ) 在分析了公私合作伙伴关系下不同产权结构、利益分配对社会福利和 社会资源节约及社会效率所造成影响的基础上，认为公共部门收入与消费者剩余在社会福利中不同 的权重决定了基础设施经营权转让的最佳比例【2 5 1 。 刘灿( 2 0 0 4 ) 、张晖( 2 0 0 6 ) 等在对我国自然垄断行业的所有制度、公共产品产权安排及公共产品供 给民营化进行分析的基础上认为构造分散化、社会化的产权体系，使资产所有者拥有财产权，并在 政策和法律允许的范围内自由选择运用财产，获得财产带来的收益，同时承担运行成本、风险与损 一 失，实现资产所有者预算约束硬化。拆分出售的混合所有制比完全私有化更有效率，只要能够提高 ，社会福利，将政府公共部门作为博弈进程和博弈规则的主导，对公共项目建设与运营引入社会资本， 改善国有企业所有权结构，从全社会福利最大化角度出发决定私人资本进入的比例【2 6 】- 【3 0 】。 于国安( 2 0 0 4 ) 认为，公私伙伴关系特许权设计需要考虑政府的财政能力、实现资源优化配置、 保护消费者利益、激励特许权人进行合理投资和提高生产经营效率、降低产品或服务价格、缩短特 ： 许权期限、提高投资回报率、加大政府提供的支持等，并将这些条件放在特许权设计的整体框架下 进行综合系统地分析【3 。 王卫华( 2 0 0 8 ) 从城市交通的产权属性出发，对城市交通按照不同的产权属性进行分类，从公 共物品产权、混合产权和俱乐部产权的角度分别探讨提高城市交通公共领域供给效率的产权结构， 研究不同产权配置影响行为主体决策的微观机理，并结合城市基础设施投融资模式和交通需求管理， 探讨城市交通供给和需求的最佳产权配置状态1 3 引。 此外，国内学者还从社会福利最大化、社会效率角度研究了公私合作项目中所有权最佳结构， 危启才等人对公共产品私人供给的有效性和政府监管的控制力度进行了深入研究p 3 1 。谢贞发( 2 0 0 5 、 汪秋明( 2 0 0 5 ) 、王自力( 2 0 0 4 ) 等认为公共基础设施专用性高，对控制权的争夺大，资产流动性不 强，当所有权的安全性和保值增值性在市场中不能实现时，所有权在合同法律上得不到有效保障时， 对产权的控制更加重要。若私人公司控制力弱，当资本市场、产权市场完善则选择退出合作。反之， 若私人公司在项目或行业中资产比重大，退出合作不仅使私人公司的自己资产价值下跌，而且会因 竞争因素，使其他资产价值下降，这时他没有退路，只有继续合作。投资者所持股份少时，选择市 场机制规制能够实现最大效益，如对社会一般股东而言项目运营好坏对债务偿还的影响不大，同样 通用技术的所有者退出合作后仍然可用于其他项目【3 4 h 3 6 j 。 王灏( 2 0 0 4 ) 提出p p p 模式基本结构：由政府控股的公司化结构、全社会投资的d b f 0 结构、 分割特许权与混合结构等【3 丌。私人公司、公共部门、市民在项目中的作用、职责与决策权限比较容 易