（公共管理专业论文）失地农民的安置问题研究——以新泰为例.pdf

山东大学硕j ：学位论文 内容摘要 在从传统农业社会向现代社会转变的过程中，大批农民脱离土地进入城 市、脱离农业进入工业是一种普遍的必然的现象。也就是说，无论是国外的 发达国家还是发展中国家在转型期都有大量的失地农民的存在，都必须采取 切实可行的措施对失地农民进行安置。 我国是一个传统农业大国，在改革开放之前有大约有8 亿农村人口，改 革开放以来已经有大约四千多万农民在事实成为失地农民，脱离了土地、脱 离了农村，这个群体目前仍然在扩大，最终我国将有6 亿农民成为失地农民。 这个庞大的群体能否得到妥善安置，就成为目前我国人人关注的一个热点问 题，这个问题直接影响到我国改革开放的深入发展和社会主义和谐社会的构 建，也是一个关系到我国十几亿人口生存发展最紧迫的问题。 本文以县级市一新泰市为例，结合多年的工作实践，通过对国外失地农 民的形成和安置措施、我国失地农民问题的特殊性、失地农民安置问题紧迫 性和重要性、新泰失地农民安置做法以及近几年取得的成效、存在的普遍性 问题等几个方面进行分析，希望能在一定程度上促进整个失地农民安置问题 的解决，建立科学合理的安置体系，确保失地农民享受各项保障，确保群众 利益不受损害，让群众共享发展成果，不断实现经济社会的又好又快发展。 第一、设计合理的补偿机制。征地补偿费即便不能做到对失地损失的“全 额赔偿”，至少应保证及时足额支付置换农民原有资产的费用。 第二、引导和帮助失地农户积累资产。 引导和帮助失地农民积累资产，既是改善他们生计的一种速效、实惠、 一举多得的好办法，也是帮助他们规避各种生活风险的重要的安全网之一。 一是抓好失地农民的住宅规划与建设。二是壮大村级集体经济。 1 、实行留地安置政策。 2 、搞好住宅小区规划。 3 、探索集体资产保值增值机制。 第三、促进失地农民生产性就业。 山东人学硕：l ：学位论文 对于失去物质性和生产性资产的农民而言，就业收入构成了大多数生存 策略的核心内容。具体而言，以下三个方面有助于促进失地农民稳定就业： 一是提高就业能力。二是广开就业渠道。三是消除就业障碍。应把失地农民 纳入城镇就业体系，与城镇居民享有同等待遇。 第四、建立普惠的社会保障机制。 在土地征用过程中，为失地农民建立普惠的社会保障机制极为必要。一 是将解决失地农民的社会安置问题作为征地的前置条件；二是为失地农民设 立各项社会保障制度。三是为失地农民建立专项基金。其中政府的必要投入 至关重要。 第五、强化社区和村的服务功能，满足群众需求 进一步强化社区和村的服务功能，逐步形成完善的经济发展和群众生活 需求的服务体系。重点抓好以下四个方面： l 、积极发挥基层党组织的领导核心作用，带领群众发展经济和社会各项事 业。 2 、增强经济实力，培植主导产业，打造富裕社区。 3 、大力加强基层服务设施建设。建设为民服务大厅，实行为民服务代理制， 为群众提供一站式服务。 4 、完善基础设施，提高基层文明程度。 2 关键词：失地农民 安置 山东人学硕 ? 学位论文 a b s t r a c t f r o mat r a d i t i o n a la g r i c u l t u r a ls o c i e t ya st h e ya r en o wi nt h ep r o c e s so fs o c i a l c h a n g e ，al a r g en u m b e ro ff a r m e r sf r o mt h el a n di n t ot h ec i t y , a w a yf r o ma g r i c u l t u r e i n t oi n d u s t r y , w h i c hi sac o m m o np h e n o m e n o n i no t h e rw o r d s ，w h e t h e ri nf o r e i g n c o u n t r i e si nt h ed e v e l o p e da n dd e v e l o p i n gc o u n t r i e si nt r a n s i t i o np e r i o d ，t h e ya l lh a v e al o to ff a r m e r sl o s tt h e i rl a n d ，s ow em u s tt a k ep r a c t i c a lm e a s u r e sf o rt h er e s e t t l e m e n t o fl a n d l e s sp e a s a n t s c h i n ai sat r a d i t i o n a la g r i c u l t u r a lc o u n t r y , b e f o r et h er e f o r ma n do p e n i n gu p ， a b o u t8 0 0 ，0 0 0 ，0 0 0o ft h er u r a lp o p u l a t i o n s i n c et h er e f o r ma n do p e n i n g u p ，t h e r e h a sb e e na b o u tm o r et h a n4 0 ，0 0 0 ，0 0 0f a r m e r sl o s tt h e i rl a n d t h e ya r eo u to ft h el a n d ， o u to fr u r a la r e a sa n dt h i sg r o u pi ss t i l le x p a n d i n g ，e v e n t u a l l yc h i n a s6m i l l i o n f a r m e r sw i l lb e c o m el a n d l e s sp e a s a n t s w h e t h e rt h el a r g eg r o u p sc a l lg e tp r o p e r p l a c e m e n t h a sb e c o m eah o ti s s u ei nc h i n a , a n di th a sd i r e c ti m p a c to nc h i n a sr e f o r m a n do p e n i n ga ni n - d e p t hd e v e l o p m e n to fb u i l d i n gas o c i a l i s th a r m o n i o u ss o c i e t y , a n d a l s oa b e a r i n go nc h i n a sm o l et h a n10m i l l i o np e o p l es u r v i v et h em o s t b a s e do nc o u n t y l e v e lc i t i e s x i n t a i ，c o m b i n e dw i t hy e a r so fp r a c t i c e ，t h r o u g h t h ef o r m a t i o no ff o r e i g nf a r m e r sw h oh a v el o s tt h e i rl a n da n dr e s e t t l e m e n tm e a s u r e s ， t h ei s s u eo fc h i n a sp e a s a n t s ，a n do t h e ra s p e c t so ft h es p e c i f i c i t yo ft h ea n a l y s i si nt h e l l o p eo fp r o m o t i n ga c e r t a i ne x t e n t ，t h ew h o l ef a r m e r sl o s tt h e i rl a n dr e s e t t l e m e n t i s s u e ，t h ee s t a b l i s h m e n to fs c i e n t i f i ca n dr e a s o n a b l es e t t l e m e n ts y s t e mt oe n s u r et h a t t h ef a r m e r sl o s tt h e i rl a n dt oe n j o yt h es a f e g u a r d st oe n s u r et h a tt h ei n t e r e s t so f f a r m e r sw i l ln o tb eh a r m e d ，s ot h a tt h em a s s e ss h a r et h ef r u i t so fd e v e l o p m e n ta n d c o n t i n u o u s l yt oa c h i e v ef a s ta n dg o o de c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t f i r s t , d e s i g n ar e a s o n a b l e c o m p e n s a t i o n m e c h a n i s m l a n d r e q u i s i t i o n c o m p e n s a t i o nf o rl o s tl a n dc a nn o tb ea c h i e v e de v e ni ft h el o s so f ”f u l lc o m p e n s a t i o n ”， i ts h o u l da tl e a s tg u a r a n t e et h et i m e l yp a y m e n to ff u l lr e p l a c e m e n tc o s to fa s s e t so ft h e o r i g i n a lf a r m e r s 3 山东大学硕，j j 学位论文 s e c o n d ，t oh e l pf a r m e r sl o s tt h e i rl a n dt oh a v et h ea c c u m u l a t i o no f a s s e t s i ti s a l s ob o t ht oi m p r o v et h e i rl i v e l i h o o d sa saq u i c k ，c o s t e f f e c t i v e ，ag o o dw a yt os e l w e m u l t i p l ep u r p o s e s ，a n di ti sa l s oo n eo ft h ei m p o r t a n ts a f e t yn e tt oh e l pt h e mt oa v o i d t h er i s ko fav a r i e t yo fl i f e f i r s ti st od oag o o dj o bo fp l a n n i n ga n dr e s i d e n t i a l c o n s t r u c t i o n s e c o n di st os t r e n g t ht h ev i l l a g e se c o n o m y 1 、t o s t a yt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h er e s e t t l e m e n tp o l i c y 2 、d oag o o dj o bi np l a n n i n gr e s i d e n t i a lq u a r t e r s 3 、t od e v e l o pt h ec o l l e c t i v em e c h a n i s me c o n o m ya n di n c r e a s et h ev a l u e 。 t h i r d ，t op r o m o t ei n d u s t r ye m p l o y m e n to ff a r m e r sl o s tt h e i rl a n d t h ef a r m e r s w h ol o s tt h em a t e r i a la n dp r o d u c t i v ea s s e t s ，e m p l o y m e n te a r n i n g sc o n s t i t u t et h e m a j o r i t yo f t h es u r v i v a ls t r a t e g i e so f t h ec o r ec o n t e n t i np a r t i c u l a r , t h ef o l l o w i n gt h r e ea r e a sw i l lh e l pt op r o m o t es t a b i l i t yi nt h e e m p l o y m e n to ff a r m e r sl o s tt h e i rl a n d ：f i r s t ，t oi m p r o v et h e i re m p l o y a b i l i t y ；s e c o n d ， o p e nu pc h a n n e l sf o re m p l o y m e n ta n dt h et h i r d i st h ee l i m i n a t i o no fb a r r i e r st o e m p l o y m e n t p e a s a n t ss h o u l db ei n c l u d e di nt h eu r b a ne m p l o y m e n ts y s t e m ，a n du r b a n r e s i d e n t se n j o yt h es a m et r e a t m e n t f o r t h ，e s t a b l i s has o c i a ls e c u r i t ym e c h a n i s m i nt h el a n da c q u i s i t i o np r o c e s s ，t h e e s t a b l i s h m e n to fp r a t t & w h i t n e y 。ss o c i a ls e c u r i t ym e c h a n i s mi se x t r e m e l yn e c e s s a r y f i r s t ，t os o l v et h es o c i a lp r o b l e mo fr e s e t t l e m e n ta sap r e c o n d i t i o no ft h el a n d ；s e c o n d ， e s t a b l i s ht h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mf o rt h ef a r m e r sl o s tt h e i rl a n d ；t h i r d ，t os e tu pa s p e c i a lf u n df o rf a r m e r sl o s tt h e i rl a n d t h eg o v e r n m e n t sn e c e s s a r yi n p u ti se s s e n t i a l f i f t h ，s t r e n g t h e nt h ev i l l a g ea n dc o m m u n i t y ss e r v i c e st om e e tt h en e e d so ft h e m a s s e s f u r t h e rs t r e n g t h e nt h ev i l l a g ea n dc o m m u n i t y ss e r v i c ef u n c t i o n s ，a n d g r a d u a l l yf o r mas o u n de c o n o m i cd e v e l o p m e n tn e e do ft h em a s s e sa n ds e r v i c es y s t e m f o c u so nt h ef o l l o w i n gf o u ra s p e c t s ： 1 、g r a s s r o o t sp a r t yo r g a n i z a t i o n st op l a ya na c t i v el e a d e r s h i pr o l ei nt h ec o r e ，a n d l e a dt h em a s s e st od e v e l o pt h ee c o n o m ya n dv a r i o u ss o c i a lu n d e r t a k i n g s 2 、e n h a n c et h ee c o n o m i cs t r e n g t ha n de s t a b l i s hl e a d i n gi n d u s t r i e s ，t oc r e a t ew e l l - o f f c o m m u n i t y 4 山东大学硕j ：学位论文 3 、s t r e n g t h e nt h eb u i l d i n go fg r a s s r o o t ss e r v i c e s c o n s t r u c t i o ns e r v i c e so f t h ep e o p l e h a l l ，t h ei m p l e m e n t a t i o no fa g e n c ys e r v i c e sf o r t h ep e o p l e ，t h em a s s e sf o rao n e s t o p 4 、i m p r o v ei n f r a s t r u c t u r e ，i n c r e a s et h eg r a s s r o o t sl e v e lo fc i v i l i z a t i o n k e y w o r d ：l a n d l o s tf a r m e r s r e s e t t l e m e n t 5 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名： 套亟： 日 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 以一 论文作者签名：丝互导师签名： 期：碰豳f | 9 山东犬学硕卜学位论文 绪论 一、选题的意义 在从传统农业社会向现代社会转变的过程中，大批农民脱离土地进入城 市、脱离农业进入工业是一种普遍的必然的现象。也就是说，无论是国外的 发达国家还是发展中国家在转型期都有大量的失地农民的存在，都必须采取 切实可行的措施对失地农民进行安置。不过，在不同社会、。不同政治、历史 条件下，不同国家对失地农民的安置各有不同。我国是一个传统农业大国， 在改革开放之前有大约有8 亿农村人口，改革开放以来已经有大约四千多万 农民在事实上已经脱离了土地、脱离了农村，这个群体目前仍然在扩大，最 终我国将有6 亿农民成为失地农民。这个庞大的群体能否得到妥善安置，就 成为目前我国人人关注的一个热点问题，这个问题直接影响到我国改革开放 的深入发展和社会主义和谐社会的构建，也是一个关系到我国十几亿人口生 存发展最紧迫的问题，也是一个关系到我国能否实践科学发展观的问题。 二、目前的研究现状 无论是我们党和国家的高层领导，还是拥有参政议政权利的各级人大代 表、政协委员；无论是国内政策方面的专家，还是研究学者；无论是各级党 和政府的领导机关，还是国家工作人员；无论是基层的农村干部还是广大的 群众，都认为失地农民问题以成为我们国家在城市化进程中必然出现的一个 热点问题，直接关系到广大群众的切身利益，而且必须探索出一条符合实际 的路子，从政策到法规，从操作程序到体现群众意愿，纵近期安置到群众长 远利益都非常具体明确的新路子。 全国人大代表、中国人民大学劳动人事学院副院长郑功成在全国两会期 间接受新华社记者采访时说，应重视对失地农民的安置和补偿问题，因为政 府征用土地最直接的影响是农民失去了稳定的生活保障和来源。农民拥有 自己的土地，可以基本做到生活自我保障。可是，一旦失去土地，如果没有 及时安置和救援的话，他们的生活马上就会陷入困境。因此，郑功成代表建 议，在土地流转之后需要合适的机制解决土地转让的补偿问题。 山东大学硕l ：学位论文 张洪武在城市化进程中失地农民问题研究一文中对失地农民问题的 表现、造成农民失地问题的原因进行了分析，对解决失地农民问题、促进社 会稳定提出了可行性对策，从六个方面即从科学发展观和构建和谐社会的高 度、增强对失地农民问题的认识：消除城乡二元社会体制的制度性排斥，以 土地换社保；发挥市场机制在土地资源征用中的基础性作用，建立土地招、 拍制度；健全法制；推进征地的规范化、法制化；加强执政能力建设解决失 地农民问题。 高勇在城市化进程中失地农民问题探讨一文中，从失地失业农民增 多对城乡社会的影响、征地补偿理论和制度设计上的缺陷、着力构建失地农 民权益的长效保障机制三个方面进行分析论述，提出解决失地农民问题维护 群众利益必须建立完善五种机制即建立合理的征地补偿和利益分享机制、建 立医疗、养老社会保障机制、建立教育培训保障机制、建立再就业创新机制、 建立集体经济组织的经营管理和收益分配机制。 综合已有的文献和资料可以看出：失地农民问题研究是大家研究较多的 一个课题，专家学者也都从失地农民问题的形成原因、表现、影响进行分析 探讨，并根据侧重点的不同提出解决失地农民问题保障农民利益对失地农民 进行科学合理安置的对策和办法。 党的十七届三中全会于2 0 0 8 年l o 月9 日至1 2 日在北京举行，全会审 议通过了中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，全会对 土地制度和失地农民问题也摆在了重要日程。 全会指出，农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局。我国农 村正在发生新的变革，我国农业参与国际合作和竞争正面临新的局面，推进 农村改革发展具备许多有利条件，也面对不少困难和挑战，特别是城乡二元 结构造成的深层次矛盾突出。农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍 然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。我国总体上己进入 以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业 现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发 展一体化新格局的重要时期。 中央农村工作领导小组办公室研究员陈剑波向中国经济周刊介绍说， 上世纪9 0 年代中期之后，随着工业化和城市化进程的加快，一系列问题凸 显出来，如城乡差距、农村人口收入增长缓慢以及农民负担重等，中国的经 2 山东大学硕士学位论文 济发展和经济增长遭遇到了一些制度性障碍。为了解决存在的问题，2 0 0 3 年 以后，政府加大了政策调整的力度，每年都有几千亿的资金投入到农村建设 当中，给农民补贴，免除农业税等等，这些政策对农业生产、农村稳定发展、 农民生产积极性提高等起到了重要作用。 陈剑波表示，但是，在快速的城市化过程中也出现了不少新情况、新问 题，如城乡收入差距过大，农民财产权益受到侵害，农产品综合生产能力的 基础仍然比较薄弱，农民成为市民面临诸多障碍等，面对这些新情况、新问 题，应该从什么样的角度和方向来看农业农村发展的问题? 这些都需要进行 重新认识，作出新的安排。 对于农民土地问题，陈剑波向中国经济周刊分析说，土地具有财产 功能，其财产属性能否体现出来，是现代社会的重要标志。如果农民进城变 成了市民，身后这块财产依然给保留着，他就可以把土地流转出去，一方面 可以提高农业生产的规模，还可以获得一些收入：同时，土地对农民来说， 也是最后的保障线，可以让他们对消费支出更有信心。 三、本文的基本框架 本文除绪论和结论外共分为三章。第一章分析了失地问题的普遍性和必 然性，认为所有国家财政在从传统社会向现代社会转变的过程中都不可避免 地出现大批农民与土地分离、出现农民失地问题。如英国、美国、同本等都 出现过这种情况，而且这些国家都没有对这一问题听之任之，都采取了各种 不同措施加以应对。由于英国的情形比较典型，故本文英国当时的情形做了 简短的回顾。作为发展中、或现代化起步较晚的国家，巴西也曾发生过大批 农民与土地相分离的问题，且巴西政府也有相应的处置措施。改革开放以来， 我国的现代化建设步伐明显加快，而随着农业现代化和城市化的发展，我国 农民失地问题必然加剧。 第二章分析了新泰最近几年社会经济发展的情况及出现的农民失地问 题的现状，第三章详细介绍了新泰在解决与处理农民失地问题的一些作法。 结论对新泰做法进行了理论总结。 3 山东大学硕一l 学位论文 第一章失地农民问题的普遍性和必然性 失地农民是一个国家在城市化的过程中必然出现的一种正常的社会现 象，是在国家经济建设和社会发展的过程中，由于城市化和工业化的用地而 失去土地的农民。 无论是国外的发达国家还是发展中国家在转型期都有大量的失地农民 的存在，都存在失地农民问题。 一、发达国家的失地农民问题及安置方式 西方发达国家在城市化和工业化的过程中，无论是英国、美国和日本都 有大量失地农民的存在，都经历安置和转化的过程，对于失地农民，发达国 外都有严格的法律和征地程序作为保障，并在议会、法院、新闻媒体、民间 组织的严格监督下进行。一般来说，政府征地的目的必须是出于维护公共利 益的需要，而且要在充分尊重和保障农民合法权益的前提下，以平等、自愿、 互利的原则，在征地双方平等协商基础之上，按照土地的市场价格进行补偿， 并对失地农民以后的生活问题作出一系列安排。当然在社会安置还是社会保 障方面都有自己的模式，与中国的失地农民问题有很大差异，在安置上也没 有可比性。以英国为例，简要阐述英国的失地农民问题和安置措施。 ( 一) 在英国，圈地运动使英国大量的农民失去土地 在1 4 、1 5 世纪，在农奴制解体过程中，英国新兴的资产阶级和新贵族 通过暴力把农民从土地上赶走，强占农民份地及公有地，剥夺农民的土地使 用权和所有权，限制或取消原有的共同耕地权和畜牧权，把强占的土地圈占 起来，变成私有的大牧场、大农场。这就是英国历史上的“圈地运动”。 圈地运动实现了农民与土地的分离，失去土地的农民只好进入城市，成 为城市无产者。为了活命，他们不得不进入生产羊毛制品的手工工场和其它 产品的手工工场，成为资本家的廉价劳动。总之，圈地运动牺牲了农民的利 益，积累了原始资本，为资本主义提供了廉价的雇佣劳动力和国内市场，为 英国发展成为资本主义强国奠定了基础。 ( 二) 对于失地农民，英国政府采取了许多措施，其中包括惩罚、救济、 4 山东大学硕：1 ：学位论文 向海外移民、鼓励农村剩余劳动力通过劳动”济身”自救、为失地农民创造就 业机会、逐步完善农村剩余劳动力转移的法律、制定一系列促进农村劳动力 转移的政策等，并最终使转移农村剩余劳动力的政策，与福利政策挂钩，为 失业者提供职业培训、提供就业计划和社会安全保障，从而创造了良好的社 会环境，成功地解决了失地农民问题。尽管在不同历史时期，历届英国政府 的做法不相同，但是它们解决失地农民问题的政策随国民经济的发展而变 化，与时俱进，始终处于不断更新的过程中。 早期英国政府采用了恩威并用，即救济和惩罚并用的两手政策。从亨 利八世开始，英国政府承担起了组织救济和筹集救济资金的责任，对贫困的 失地农民和流浪汉进行救济。例如1 5 3 5 1 5 3 6 年的法令规定，市政当局 要“慈善地接待 乞丐，他们，使之不会再公开乞讨。随着英国工业革命的进 行，英国农村人口向城市转移的速度加快。英国除了继续救济流浪者、失业 者外，对贫困人口开始了政府补贴制度，即“斯宾汉姆制度”。这是一种”院外” 救济制度，开始于1 7 9 5 年。所谓院外，指的是救济院之外。这种制度的特 点，是根据食品价格决定工资标准。对工资达不到标准者，由政府给予补贴。 但是救济只是一种暂时的办法，它不仅增加国家的财政负担，而且造成了更 多的社会问题这种主要靠救济来解决问题的办法，明显是行不通的。英国 的农村剩余劳动力转移政策需要新思路和新办法。于是政府采取了大规模向 海外移民的政策。 1 6 0 1 年，英国通过了著名的伊丽莎白法，即”旧济贫法”。该法吸收了 1 5 9 7 年法令的基本精神，并作了一些增补，强调解决游民问题的方法之一， 是为失业者提供工作。该法案的通过，标志着英国基本完成了在解决失地农 民问题上从惩罚到救济再到”济身”的观念转变。该法案在英国济贫史上占有 重要地位，奠定了英国救济政策的基础。 1 6 0 1 年法案通过后，英国枢密院为解决失地农民的就业问题采取了一 系列措施。首先是开始为失业者安置工作。从1 6 2 2 年到1 6 2 3 年，英国枢 密院连续颁发了三个诰令，发给1 0 个昵绒生产郡的治安法官，要求他们解 决失业纺织工人的工作问题。1 6 2 9 年5 月1 7 同，英国枢密院又发布诰令， 要求强迫健康流民做学徒，给他们提供生产原料，安排他们工作。为了给失 业者安排工作，需要筹措资金。为了解决资金问题，英国枢密院授权地方官 山东人学硕：i ：学位论文 征税。为了拓宽就业渠道，英国创造了多种安排就业的方式。 英国政府逐步认识到，解决失业问题，仅靠济贫院和建立劳动移居地等 等是不够的，必须加强政府的调控努力，制定相应计划，实行再就业制度和 劳动保障制度。1 8 8 6 年3 月，英国地方政府事务部大臣约瑟夫张伯伦向 所有地方济贫官员提出了一项“市政公共工程计划”，要求在对贫困者和失业 者进行救济时，应该通过市政工程计划的扩大，给失业者再就业提供机会。 这一指令，开始了英国国家从宏观上解决农村剩余劳动力转移的努力。 在创建公共工程解决失业问题的努力失败后，英国解决农村剩余劳动力 转移的办法开始向福利国家方向发展。英国国家福利政策的核心，是就业政 策。 1 9 0 5 年，英国工党成立后，迫使英国通过了失业工人法，规定了对 失业工人的救助措施和解决失业工人再就业的办法，使国家的济贫制度开始 向福利国家制度发展。 第二次世界大战结束后，英国政府建立了从”摇篮到坟墓的福利制度， 基本保障了失业工人和失地农民的利益。英国政府的农村剩余劳动力安置政 策有了巨大的变化，从历史上消极应付农村人口向城市的转移，发展到主动 积极地创造农村剩余劳动力，并把他们转移到非农业部门和第三产业中去目 前，英国还在创造条件，进一步减少农村剩余劳动力，使农村剩余劳动力的 转移，向最优化方向发展。 英国对失地农民在安置问题上采取的政策手段和法律措施，使圈地运动 合法化，使农民成为城市无产者和资本主义发展的雇佣劳动者。 目前发达国家都有严格的法律和征地程序作为保障，并在议会、法院、 新闻媒体、民间组织的严格监督下进行。 二、发展中国家的失地农民问题 拉美国家与中国同属发展中国家，经济发展势头强劲，同样拥有大量的 失地农民，在失地农民问题上与中国有许多相似的地方，因此有许多值的我 们借鉴的地方。 2 0 世纪6 0 7 0 年代，在人均g d p 跨越1 0 0 0 美元后，拉美国家丌始高速 发展城市化，在几十年里，出现许多大型乃至超大型城市。在城市化进程中， 大批失地 6 山东人学颂i ：学位论文 障、无固定岗位、无一技之长”的农民成为新市民后问题丛生，政府为承担 失地农民的养老、卫生、社会保障等费用精疲力竭，两极分化十分严重，阶层 矛盾曰益激化，最终导致社会失控，国家陷入动荡，经济发展停滞不前。学术 界称之为“拉美陷阱一。在拉美国家城市化进程中，巴西的失地农民问题最为 典型。因此，切实解决失地农民的社会安置问题，避免重蹈拉美国家的覆辙。 是直接关系到经济发展和社会稳定的大问题。 ( 一) 巴西失地农民产生的原因 l 、不公平的分配制度和竞争弱势 巴西战后一直没有进行过彻底的土地制度改革，土地占有严重不平等， 绝大部分土地一直为少数大地主所控制，而广大农民只能在仅够维持生活的 小块土地耕作或受雇于大庄园。巴西的土地集中率位居世界第二。据巴西地 理统计局的统计：1 9 9 6 年占农户1 的农村土地所有者占有土地总面积的4 5 。 受机械化大农场的影响，许多原先拥有土地的小农户在竞争中破产，他们变 卖土地，成为无地农民。1 9 8 5 年至1 9 9 6 年，全国有4 1 0 万农村人口失去了土 地，现在巴西农村仍有1 0 0 0 多万无地农民。大量失地农民被迫向城市迁移。 2 、城市化快速发展的副产品 巴西是战后发展中国家中城市化发展速度最快和目前发展中国家中城 市化水平最高的国家之一。1 9 5 0 年后，随着工业化的推进，巴西城市化进程 在加快，城市化率由1 9 6 0 年的5 6 ，提高到1 9 8 0 年的6 7 6 ，2 0 0 0 年的8 1 2 。 城市的过度发展使失地农民大量增加。失地农民集中进入大都市带来城市人 口过度膨胀。巴西第一大城市圣保罗，1 9 5 0 年人口为2 5 0 力- 人，1 9 8 0 年达到 1 3 5 0 万人。现在全国5 1 的人口居住在1 0 万人以上人口的城市中，其中9 个 大都市的居民占全国总人口的2 9 。 ( 二) 巴西失地农民就业特点：非正规就业 2 0 世纪6 0 一7 0 年代，巴西实行高级进口替代战略，重点发展资本、技术 密集型部门，创造的劳动就业机会少。巴西失业严重，巴西城市化过程中就业 机会严重不足，非正规部门就成为失地农民涌入城市后就业的主要渠道。非 正规就业一般指家庭服务、在5 人以下微型企业工作及从事个体经营等，没 有签订劳动合同，没有社会保障，得不到法律保护的就业。1 9 8 5 - 1 9 9 7 年非正 规就业增加了9 7 ，正规就业仅增加6 。非正规部门就业已经占总就业人员 7 山东大学硕i ：学位论文 的近5 0 ，然而工资一般只相当正规部门人员工资的一半。另外有大量劳动 力失业，城市公开失业率由1 9 9 0 年的4 5 上升到近年的8 一1 1 ，有的统 计称为1 7 。 ( 三) 巴西失地农民聚集城市带来的社会问题严峻 l 、贫富差别过大，贫困人口多数集中于城市 一 如前所述，大量失地农民的存在，是巴西形成大范围贫困人口的重要原 因。现在巴西人均国民生产总值达到3 5 0 0 美元以上，但贫困人口仍占3 4 ， 1 4 的人口未解决温饱。低收入的失地农民很难在城市获得建房用地和住房， 又不能退回农村，就非法强占城市公有土地如山头、城乡结合部的公地和私 人土地，搭建简陋住房，这就形成了拉美国家城市特有的景观贫民窟。 城市贫困人口都聚集在贫民窟。据巴西应用经济研究所介绍，目前贫困人口 农村有1 5 0 0 万人，城市贫民窟里有8 0 的人收入在最低工资标准以下。近2 0 年来，巴西城市人口增长了2 4 ，贫民窟人口增长了1 1 8 。目前居住在城市 贫民窟中的就有3 5 0 0 万人，占全国城市人口的2 5 4 。 2 、社会发展不和谐 一方面，贫民窟居民大部分处于贫困线以下，享受不到作为公民应享有 的经济社会发展成果，居住、出行、卫生、教育条件极差，不仅影响当代人， 也影响下代人的发展。另一方面，生活水平的巨大差异造成国民感情隔阂，加 之贫民窟游离于社区和正常社会管理之外，使城市管理的难度加大，犯罪率 大幅上升，社会治安毫无保障。 ( 四) 拉美失地农民问题带给我们的启示 l 、稳定农民土地承包经营权，保持农民在城乡之间“双向流动 巴西大量农民的土地被大地产主所兼并而破产后，不得不流入城市。这 些人进入城市，没有工作，又无法退回农村，从而产生诸多社会问题。我国的 基本国情表明土地是农民最基本的生活保障。不论扩大农地规模、推动农业 产业化经营，还是农民土地承包经营权的流转都要坚持依法、自愿、有偿的 原则，都不能制造无地农民。把承包地作为农村人口向城镇转移中应对不确 定性及各种风险的生存保障，使农民进得了城，回得了乡，避免拉美失地农民 单向流动的尴尬社会问题。 2 、城市化要科学有序，必须遵循与工业化协调发展的规律 8 山东大学硕1 ：学位论文 城市化的过程是人口和产业集聚的过程，是城市人口、资源、经济、环 境和社会协调发展的过程。巴西现在失地农民的危机在一定程度上就是过度 城市化的危机。中国的城市化不能盲目搞大跃进，要改变城市化就是土地城 市化的粗浅认识。城市化发展模式要与国情、生产力发展水平相符合，要遵 循科学有序原则，适度控制失地农民的数量和增长规模。拉美失地农民集中 于大城市，使城市负担过重，引发诸多社会问题。结合中国国情和拉美教训， 中国应走大、中、小城市和小城镇协调发展的城市化道路。通过发展大、中、 小城市和小城镇，通过产业布局的调整来引导失地农民的分流和布局，避免 其一窝蜂似地涌向沿海城市或大城市。 3 、建立被征地农民基本生活保障 我们应改革现行征地一次性货币安置的制度，实行灵活的安置措施，建 立被征地农民基本生活保障制度。改变单一的保障方式，从养老、医疗、生 活、就业角度建立相应的保障制度。设立失地农民社会保障基金是各国对失 地农民所采取的通行做法，这有助于降低他们面临的风险，促进社会稳定发 展。 三、中国失地农民问题的严重性和紧迫性 ( 一) 中国失地问题的特殊性 在从传统农业社会向现代社会转变的过程中，大批农民脱离土地进入城 市、脱离农业进入工业是一种普遍的必然的现象。绝大多数西方国家这种 失地问题都发生在产业革命后，产业革命创造了巨大的生产力，而这些国家 在逐步实现机械化时，完成工业化，解决失地农民问题，完成由农民到产业 工人身份、福利的转变。 上个世纪5 0 年代，为了完成工业化的原始积累，中国实行了严格的城乡 二元化政策，大量的人口滞留在生产力极低的传统农村，在这种体制下，国 家通过颁布和实施严格的户籍管理制度、粮油供应制度、城市就业制度、社 会福利制度等一系列的政策和措施，严格控制人口流动，在将农民的生产资 料和社会保障的双重功能移交给土地的同时，也将农民禁锢在土地上，因此 基本上不存在大量的农民失地现象。 改革开放以后。随着家庭联产承包责任制的推行，农民获得了土地的使 9 山东大学硕士学位论文 用权，土地的收益成了农民最根本最直接和几乎是唯一的收入来源。随着我 国城市化进程的加快和改革开放的不断深入，以征地搞开发建设为标志的城 市扩展和经济发展进入了高潮，大量的农民失去了他们赖以生存的土地。失 地农民在失去土地以后，已经不是纯粹意义上的农民了，只是由于户籍和身 份的原因才仍被当作“农民”。当他们完全失去土地时，就已经和城市居民没 有本质的区别了，他们一样得承受市场经济下存在的巨大风险。 目前中国正处在社会转型期，关于社会转型，主要是从传统社会向现代 社会的转型、从封闭半封闭性社会向开放性社会的转型、从农村社会向城市 社会的转型、从农业社会向工业社会的转型。关于体制转轨，主要是由计划 经济体制向社会主义市场体制的转轨。 就社会转型问题而言，中国所遇到的重大问题是农村体制改革问题，说 到底是农民问题、农业问题和农村问题。我国正处于一场重大的变革之中， 农村的变化更是翻天覆地，传统的城乡二元社会结构在随着社会转型而逐步 改变也是不争的事实，但广大农村贫穷落后的局面仍没有得到根本改善，城 乡二元社会结构对经济社会的发展仍是一个严重障碍。 在目前社会转型过程中，失地农民的境况已经成为严重的社会问题。据 测算，中国的土地最多只需要1 亿农业劳动力，而目前农村总计有劳动力约 5 5 亿。在这种情况下，与征地相伴随的失地农民问题，在全国范围内将是 伴随着我国城市化、工业化进程的一个长期存在而无法回避的现实问题，对 失地农民的安置更是关系到他们生产生活的重大问题，成为倍受关注的焦点 问题。 工业与农业的分离，现代城市的建立和农业人口向都市人口的转移是造 成农民失地的重要前提。现代城市化和工业化造成的必然结果是，非农业生 产活动将成为主要的生产活动，非农产业将成为国民经济的支柱产业和主导 产业；另一个结果是随着经济活动和经济重要性在城市的集中，也带来了资 金、资源、人口的聚集。随着城市产业的增长和转移以及人口的聚集和膨胀， 城市建设用地的增加必将日益扩大对周边非城市用地和农业人口的“侵蚀”， 农民失地客观上有其必然性，特别是在中国这样一个十三亿人口的大国，中 国这样一个8 亿多农民的农业大国，必然引发一系列社会问题，失地农民问 题就是其中的一个焦点性问题，也是一个亟待解决的问题。 1 0 山东火学硕一i ：学位论文 ( 二) 失地农民问题的严重性、紧迫性 土地是农民安身立命、工作、生活的重要场所和生存基础。因此，农民 土地被征用，失去土地后就意味着失去了最基本的生活保障，如何解决失地 农民的社会保障问题，如何对失地农民进行合理安置，就成为一个社会问题， 就成为一个非常紧迫、非常必要、非常有意义的关键问题。 1 、全国失地农民问题基本情况 1 9 9 0 年以来，我国的“圈地运动”造成数千万农民失地、失业，平均每年流 失的耕地数量为1 0 0 0 万亩以上，人为征地、占地数量为5 0 0 万亩，国务院发 展