（行政管理专业论文）行政决策中的公民参与问题研究.pdf

西北大学学位论文知识产权声明书 y8 9 3 6 4 1 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校 攻读学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许 论文被查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课 题再撰写的文章”一律注明作者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。 学位沧文作者签名： 暑磊指导教师签名：弘多占 k 辞c ，肛日 加；年占月；日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所里交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的 材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 年月日 摘要 对于公民参与问题，学术界也一直比较关注。普遍强调了公民参与的重要 性，并从人权，法律和民主内涵等方面论述了公民参与的必然性与合理性。然 而，研究过程中仍然存在一些问题。本文针对公民参与的特性进行了充分地分 析，认为公民参与本身也存在外部性，需要有一定的限度。依据行政决策的制 定过程中目标的确定，方案的制定与选择以及决策的执行将行政决策分为需要 公民参与和不需要公民参与地两类，其中又根据决策本身的特性以及决策与公 民利益相关性、执行过程中对公民的影响等因素进行了具体分类。根据以上分 类对我国目前公民参与行政决策存在的问题进行了充分的分析。考虑到我国正 处于转型期建议从制度、决策环境、思想观念等方面保障公民参与的发展，通 过培育社会团体，健全制度安排等方式促进我国公民参与的发育。 关键词：行政决策制定执行公民参与分类 a b s t r a c t f o rc i t i z e np a r t i c i p a t i o n ，a c a d e m i c sh a v el o n gb e e nc o n c e r n e d ，t h e ys t r e s s e d t h ei m p o r t a n c eo fc i v i cp a r t i c i p a t i o ni ng e n e r a l ，a n dd i s c o u r s e du p o nt h en e c e s s i t y a n dr e a s o n a b l e n e s so fc i t i z e np a r t i c i p a t i o nf r o mt h ea s p e c t so fh u m a nr i g h t s ，l e g a l a n dd e m o c r a t i cc o n t e n t s n e v e r t h e l e s s ，t h e r ea r es t i l ls o m ep r o b l e m si nt h er e s e a r c h p r o c e s s t h i s t h e s i sw i l lh a v eaf u l la n a l y s i so fc h a r a c t e r i s t i c sf o rc i t i z e n p a r t i c i p a t i o n ，w h i c hc o n s i d e r st h ee x i s t i n go f ”e x t e r n a l ”o fc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni t s e l f a n di tn e e d sac e r t a i n l i m i t s ”。a c c o r d i n gt og o a l ss e t ，p r o g r a m m i n ga n dc h o o s i n g ， a l s od e c i s i o n m a k i n go p t i o n sd u r i n gt h ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n gp r o c e s s ， a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n gc a r lb ed i v i d e di n t oc i t i z e n - n e e d e dp a r t i c i p a t i o na n d n oc i t i z e n n e e d e dp a r t i c i p a t i o n a n do nt h eb a s i so fd e c i s i o no w nc h a r a c t e r i s t i c s ，t h e r e l e v a n c eo fd e c i s i o n - m a k i n ga n di n t e r e s t so fc i t i z e n s ，i m p a c to fc i t i z e n s i n e x e c u t i o np r o c e s sa n do t h e rf a c t o r s ，i th a ss p e c i f i cc l a s s i f i c a t i o n sa l s o b a s e do nt h e a b o v ec l a s s i f i c a t i o n ，t h i st h e s i sw i l lh a v eaf u l la n a l y s i sf o rp r o b l e m so fc i t i z e n p a r t i c i p a t i o n sa d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n g a tp r e s e n tt i m ei nc h i n a c o n s i d e r i n g t h a tc h i n ai si nt r a n s f f i o n ，t h i st h e s i sr e c o m m e n d sp r o t e c t i n gc i t i z e n sd e v e l o p m e n t f r o mt h ep r o p o s e ds y s t e m ，d e c i s i o n - m a k i n ge n v i r o n m e n t ，i d e o l o g i c a la n do t h e r a s p e c t s ，a n dt op r o m o t et h ed e v e l o p m e n to fo u rc i t i z e n sp a r t i c i p a t i o nb yf o s t e r i n g s o c i a lg r o u p s ，i m p r o v es y s t e ma r r a n g e m e n t sa n do t h e rm e a n s k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n g c o n s t i t u t i o n c i t i z e np a r t i c i p a t i o nc l a s s i f i c a t i o n 2 一、导论 ( 一) 研究缘由与研究意义 决策是管理的核心，整个管理活动都是围绕着决策的制定和组织的实旋而 展开的。赫伯特西蒙( h e r b e r t a s i m o n ) 认为管理就是决策。在政府对公共领 域的管理过程中，其决策的结果往往表现为国家强制性的法律、法规或政策， 往往决定着社会资源的分配，从各个方面都会对我们每个人的切身利益产生巨 大的影响。所以，对于行政决策的研究，一直都是学术界的热点。 公共行政的发展初期，人们普遍关注的是政治民主，即行政与政治之间的 关系问题。随着民主政治体制的进一步确立和不断完善，随着民主意识的不断 加深，加之行政权力的不断扩大而导致政府的迅速膨胀，人们发现对自己利益 更为直接的影响来自于各种政府部门，而并非在议会里，并非在选举投票过程 中，所以，他们更关，t l , 的不是如何从政治制度的安排上保证自身的权利，防止 行政权力对普通个体的侵害，而是普遍关注对行政权力的控制，希望民主落实 到更多的操作层面，公民在各级政府部门的决策和管理活动中能更多的直接参 与，并能充分表达自己的利益诉求，在行政管理领域使公民和政府形成良性互 动。 在任何政治体制中，公民参与都是一个基本事实。任何形式国家的政府都 只不过是社会政治系统的组成部分，它与政治系统的其他部分之间不可避免地 存在着能量、信息和物质的交换。可以说，一个政府的民主化程度不仅取决于 代议制民主的发展，在当前形势下，更取决于行政民主化的发展状况，取决于 行政管理过程各环节公民参与的水平。对于行政管理过程中的公民参与问题， 学术界也一直比较关注。普遍强调了公民参与的重要性，并从人权，法律和民 主内涵等方面论述了公民参与的必然性与合理性。 然而，研究过程中仍然存在一些问题。其一，只是从宏观方面来谈公民参 与，大多论述的是公民参与的必要性与合理性。只看到公民参与的合理、必要 的一面，很少看到公民参与本身也存在的“外部性”，也有其不能超越的一些 “限度”。其二，过多的强调行政过程中的“间接参与”，对行政过程中尤其是 行政决策过程中普通公民的“直接参与”研究力度不够。其三，大多数研究都 高度概括、宏观，尚缺少实际的操作性，在阐明了公民参与自身的优缺点之后， 很少分析如何运用公民参与，公民参与针对不同类型行政决策的适用性问题。 其四，我国目前公民参与的现状以及如何改进中国公民参与等一系列问题都没 有很好的被讨论。所以，本文希望能借有限的篇幅，对以上问题进行尝试性的 论述。 ( 二) 基本概念 在深入讨论上述问题之前，以下几个关于行政决策的概念、内容与特征必 须先做适当的论述与分析的。 1 行政决策 第一，行政决策的含义与特点。第二，公民参与的含义、方式与特点。一 般说来行政管理活动中蕴涵着行政领导、沟通、协调、控制、决策、人事任免 等多种功能。但是，行政决策是其中最重要的、主导性的一项功能。行政管理 始终围绕着行政决策的制定、修改、实施和贯彻而进行。行政决策在行政管理 中的核心地位，这就决定了它在整个行政管理的发展中起决定作用。行政决策 是国家行政机关为履行行政职能，有效的管理社会公共事务，从实际出发，设 定目标，制定与选择行动方案，做出决定的活动。 行政决策的特点有：一，决策主体是其有管理国家公共事务的行政组织和 个人。二，决策内容极其广泛，牵扯到社会生活的方方面面。三，行政决策具 有国家的权威性，有国家强制力做后盾。四，行政决策是阻最大限度实现公共 利益为最终目标，因而应该是非赢利性的。五，行政决策具有规范性，不论是 从程序上，还是决策结果的颁布实施上，都要遵循相关法律、法规，并往往以 法律、法规、规章等形式表现出来。 2 公民 公 毛( c i t i z e n ) 一词虽然由来已久，但随着政治体制的演变而有着不同的涵 4 义。从语义上看，c i t i z e n 是指一个政治单位中的合法居民，故有的学者将c i t i z e n 译为“市民”。但自工业化后，随着文明社会的发展，“公民”的意涵产生改变， 公民则用以指文明化的人，一个政治人或社会人，它是凭借国家和社会成员的 身份而存在的。 所以，现在大多数的学者将c i t i z e n 诠释为“公民”，认为“公民”比“市 民”更具有道德性与主体性的意义。如c o o p e r 认为“公民”为某特定社群中 的成员，其权利和义务受该社群之法律与规范所限定，并由此衍生出“公民资 格”f c i t i z e n s h i p ) 的概念。1 我们常用的“人民”的概念是阶级斗争的产物，它是在革命年代划分孜我 阵营的结果。如果说“人民”是革命逻辑的产物，那么公民则是宪政逻辑的结 果。公民，具有自然属性和法律属性两个方面。公民的自然属性，反映出公民 首先是基于自然生理规律出生和存在的生命体。公民的法律属性，是指公民作 为一个法律概念，以一个国家成员的身份，参与社会活动、享受权利和承担义 务，应由国家法律加以规定。显然，公民的存在，离不开自然属性，而公民的 本质，则反映了其法律属性。从我国情况来看，尽管很少用公民的概念来代表 社会成员，但在改革开放之后，社会成员在很多方面享有自主权，比如在经济 方面，确立了私有经济的发展的合理性、个人利益的正当性，人们在一定程度 上具有自主决定自己怎样生活的权利等，所以公民概念的使用在一定程度上是 必然的趋势。 3 公民参与 ( 1 ) 公民参与的定义 公民参与是民主政治的核心概念。所谓民主，从其目的性讲，就是要体现 广大人民群众的意愿，代表广大人民群众的利益；从其手段性讲，就是要让群 众说话，要让群众更多地参与政策、法规的制定过程。公民参与有广义和狭义 之分。从狭义上讲公民参与即由公民参与选出公共权力机构及其领导人的过 。c o p p e r , t e r r y l ，( 1 9 9 1 ) a n e t h i c s o f c i t i z e n s h i p f o r p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n e n g l e w o o d c l i f f s n e wj 目s e y p r e n t i c e - h a l l 程，这是现代民主政治的重要标志，也是现代社会公民的一项重要责任；而广 义上的公民参与除了上述政治参与以外，还必须包括所有关于公共利益、公共 管理等方面的参与。在代议制民主中，公民在政治上的参与越来越成为次要角 色，而“在公共行政活动中直接参与关系到公民切身利益的公共决策以及公共 事务的处理”。，这日益成为主要角色。事实上，公民参与表明了一种全新的 公民责任、权利以及治理的观念。 过去，公民责任、权利和治理就意味着“公民被管理”，作为一个好公民， 就必须服从管理，履行对其他社会成员和管理者的义务，而管理者有责任为公 民提供保护和援助，以帮助他们解决问题。公民参与理念表明的是公民能够管 理自己，他们通过影响那些涉及他们生活、生计，他们的社区、环境和社会决 策过程来管理自己，尽管依托政府管理社会，但政府的管理不可能事无巨细。 真正的民主，需要通过公民不断的参与，在心理上融会民主作风，在行为上获 取依法办事的技巧和方法。只有这样，才能保证由公民来主宰社会运作过程。 在决策过程中，公民参与其意义在于贯彻公共行政的民主化原则，以制定出科 学、合理、公正的政策，而且能够体现广大人民群众的意愿，确保人民的主人 翁的地位。公民参与是贯彻民主政治，发挥集体智慧去解决社会问题的必要手 段。它可以发动公民来推动社区发展计划，也可使公民通过参与过程认识公共 政策的内容，以便减少目标冲突。因此，公民参与可看作是“一个增进公众理 解规划程序的重要战略”，也可看作是“公共政策的基石”。 公民参与( c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ) 源于古希腊雅典的直接民主模式，到十八、 十九世纪表现为洛克与密尔提倡的民主理论、黑格尔的“公民社会观”、哈贝 马斯的“公共领域”论点，体现在公共行政领域中则为近代新公共行政学派所 主张的“公民参与”，认为公民参与可使政府公共部门更能反映民众关心的问 题，解决民众与政府的冲突，促使公共决策的合法化，并提高政府的行政能力。 公民参与的理论先驱安颠坦认为，“公民参与是一种公民权力的运用，是一种 魏娜：国家行政学院学报，2 0 0 2 年第3 期。 6 权力的再分配，使目前在政治、经济活动中，无法掌握权力的民众，其意见能 有计划的被列入考虑。”公民参与就是公民通过一定的参与渠道，参与或影响 政府公共政策或公共事务的行动过程。公民参与中，只能以政府为主导，公民 充当辅助角色。政府和公民之间充分交流信息和利益诉求，不断提升决策的质 量。 4 公民参与的途径 公民参与的具体方式主要有：1 听证会。2 民意调查。3 公示制度或信息 公开制度。4 公民监督。5 关键公众接触。6 咨询委员会。7 公民大会等等。其 实，在世界范围内公民参与本身仍处于探索阶段，公民参与的方式不应拘泥于 以上几种方式，只要是有利于普通公民更好的在公共管理中发挥自己的作用， 合理、合法、有效地促进行政部门的工作，任何形式的参与方式都是可取的。 ( 三) 公民参与的必要性 1 人的内在需要呼唤公民参与 由于一项公共决策总是涉及广大民众的利益和要求的，而他们在争取自己 利益的过程中，必然要求了解与自己利益关系密切的政策法规，向政府讨价还 价，旋加压力。查尔斯琼斯认为，从人类本身来说，问题体现着一种人们的 需要、受剥夺或不满。实际上，人们的不满状态往往促成了社会问题，它又引 发人们的参与欲望。因此，政府要高度关注群众反映强烈的热点问题，及时解 除公众的不满情绪，真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。 2 政治现代化要求公民参与 政治现代化已成为一种为社会普遍接受的基本价值取向，而政治现代化 必然要求向民主化、法制化发展。从民主化角度来看，公民越来越意识到，作 为国家的主人，在决策过程中就应当强化自己的主体地位。他们再也不仅仅满 足于作为决策客体而存在，被动地认可和接受政府决策，而是强烈地要求向政 治系统表达自己的意愿，使决策能够更充分地代表自己的利益。从法制化角度 来看，公民会产生强烈的权利和义务对等的意识，要在遵守政策法令、维护法 律的尊严的同时，也必然要通过各种方式维护自己的合法权益，包括向政治系 统施加影响，使政策对自己及其所属团体更有利或少受损等。由此可见，政治 现代化将在法律上确保公民的主体地位，要求公民在决策过程中广泛参与。 3 政府自身的缺陷需要公民参与 政府作为国家意志的执行者是掌握国家行政权力，运用各项决策对国家公 共事务进行管理的机构。1 但由于政府自身的缺陷，致使政府决策并不像人们 所期望的那样“有效”。公共选择学派认为，政治家和官员不是政治上的“阉 人”，他们在参与决策过程中往往有自私的动机，政府不可能自动代表公共利 益。这一观点虽然有偏颇之嫌，但却从另一层面反映了一个事实，人都是复杂 人，作为制定与执行决策的政府官员也有“经济人”的一面，也要追求自身利 益，政府机构本身也不是一个没有自身利益的超利益组织。由于政府在经济、 社会生活中所处的特殊地位，使其在制定与执行决策时，往往会借社会利益之 名谋机构私利之实，这当然使之难以制定并执行正确而有效的决策。即使他们 能够完全代表公共利益，也由于其知识可能是不完备的，所获信息可能是不充 分的，判断能力是有限的等等，因而导致其行为的结果与目标背道而驰。借用 参与的基本观点，“官僚体制内的专家无法获得制定决策所需要的全部信息， 甚至得不到正确的信息。因此，如果排斥公众对重要决策的参与，将会造成政 策上的失误。”1 另外，随着“有限政府”的推出，政府逐步把相当一部分管理 权交给社会团体，面社会团体的建立和发展，还是离不开公民对公共管理的广 泛参与。 4 行政决策的整个过程要以公民为基础 政策的社会意义在于解决问题，制定政策首先要认清问题。美国学者j s 利文斯顿曾这样说道：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决 策者来说，用一个完整而优雅的方法去解决一个错误的问题对其机构产生的不 。王传宏等公共政策行为【m 】l e 京：中国国际广播出版社，2 0 0 2 年 1 【美】b 盖伊彼得靳政府未来的治理模式【m 1 j 京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 6 8 页 良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大得多。”2 从一定程度上 说，认清问题就已经解决了问题的半，而决策所要解决的问题是公众性社会 问题，决策总是从社会或公众那里首先萌发，这是其一；其二，“决策是旨在 付诸行动的一种指针”。3 一项决策的出台，实际上要求公民应做什么，但公民 是否愿意按照要求去做、做的程度如何，以及其质量的好坏等，都取决于公民 对其决策的认同程度。如果一项决策不被公民认同，决策执行势必处于“要我 如何”，是被动的、消极的。只有使公民广泛认同的决策，才会产生“我要如 何”的积极效果。其三，决策实施终归还是依靠由公民个人组成的社会来贯彻， 因此，决策执行有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同。不然，就会在无 形中拉大了公民与决策之间的距离，使决策执行或多或少地伴随着不和谐音 符。其四，决策实旎以后，只有回到社会去进行检验，才能发现其是否符合实 际的需要，是否需要调整或终止。由于上述原因，公民在决策运作过程中的地 位显得格外重要。 ( 四) 公民参与的外部性 尽管我们都充分了解了公民参与的必要性，但是却很少看到公民参与本身 也存在很多缺陷，实施公民参与可能会影响决策的公益性、科学性。公民参与 有着自身特有的“外部性”。 1 普通公民仍然只具有“有限理性”。行政决策往往涉及比较专业的知识， 普通参与者总是会对专业领域或科学界认定的政策质量标准提出质疑。在这种 情况下，决策的质量就很难保证。 2 公民参与不可避免的会增加行政决策的运作成本。很多的情况是， 个并不十分重要的问题在解决过程中，有太多的人想要将自己的偏好加入其 中，从而导致问题解决所带来的收益和解决过程中所投入的成本不成比例。 3 局部利益与公共利益的冲突。不论公民是以个人的名义还是以某社团 的名义参与到政策的制定过程中的，他们通常代表的是个体或某一团体的局部 2 王传宏等公共政策行为 m 】北京：中国国际广播出版社，2 0 0 2 年 3 朴贞子激励的基点 j 行为科学，1 9 9 5 ，( 5 ) 9 利益，并不必然的代表公共利益，根据阿罗“不可能定律”我们知道，这些个 体或团体的偏好是无法整合的。因此，总是会发生这样的情况，在公民参与过 程中，与公共利益相违背的利益诉求会不断被提出来，一一些设计构思精良的改 革方案会被强烈反对，甚至还会出现“短视”效应，只欢迎照顾眼前利益的决 策提案。一位观察家对公民参与做了如下描述，“公民参与往往是以伟大的设 计开始但它经常演变为日常的讨价还价”。同时，在公民参与过程中，如 何划分政府与公民之间的权力，该由谁来参与谁不参与，以及参与当中“搭便 车”的现象而导致的公民参与积极性不足等问题都使得公民参与本身变得异常 复杂。总之，公民参与刺激了更多的集团或机构追逐自身利益，却没有新的理 论说明如何增进更广泛的公共利益，因此，政府公共管理的过程变的更加分化 了。就如同市场经济一样，它是资源配置的有效方式，但本身又有缺陷，存在 外部性，我们只有很好的运用市场经济这个手段，扬长避短，才能不断的推动 社会进步。对于公民参与，道理一样。 ( 五) 公民参与的“限度” 实施公民参与，不仅要考虑其本身的特性，也要考虑参决策过程中的一些 限制条件，全面的、无条件的、无节制的公民参与决策过程，结果将会是灾难 性的。 1 参与以不危及政治的有效性和合法性为限度。参与是社会进步的反映， 但现实表明，当参与突破政治体系所能容纳的限度时，参与要求达到的利益实 现会遭受阻碍，政治体系在参与的猝然扩展下已无力认真考虑社会的利益表达 和实现，这样就会使政治体系的有效性受到严重影响，长此以往，会引起政治 体系合法性的动摇，并最终出现体制外的“参与爆炸”。 2 参与以不损害社会公正为限度。参与表明了政治体系对任何合理利益集 团的尊重，是政治体系对可以形成规模的利益的承认，因而通过参与，可以更 好地实现社会公正。但参与与社会公正不必然是正相关关系。由于利益实现常 常具有排他性，在社会发展的特定时期，社会利益总量是一定的，当某一利益 j o 集团过度参与时，势必会影响到其他利益集团的利益表达和实现。因而，社会 公正是衡量参与是否合理的一个重要指标。例如美国的“小石城事件”，美国 政府决定实施白人黑人同校是符合公理与公益的，但是却遭到相当一部分白人 的阻挠，他们试图通过示威、游行，甚至是暴力来阻止黑人学生进入学校，改 变政府的决策，这种做法显然损害了社会公正，这种公民参与受到政府的强力 压制也是必然的了。 3 参与以拒绝多数人暴政为限度。传统民主理论通常认为，民主是一种多 数人的统治，因而多数原则就成为不可制约之“公理”。在参与过程中，亦应 以多数原则作为最高准则，它具有至高无上的位置，多数人的权力不可制约。 这里存在一个预设的思想前提，即多数原则与少数的权力是对立的。 但是，上述看法存在着重大缺陷。既然多数人权力不可制约，那么他们的 权力就一定是无限的。在无限权力的作用下，任何不同意见都可能得不到尊重， 多数人在自身权力扩张的过程中，必定要无情扫除一切障碍，从而出现多数人 对少数人的暴政。当暴力成为普遍合理化手段的时候，社会发展将会中断或者 崩溃。哈耶克曾对多数人原则做出新的解释。他指出，任何当下的多数( a n y c u r r e n t m a j o r i t y ) 有权决定多数拥有的权力以及实施这些权力的方式的看法，是 教条式民主主义的见解。相反，即使是即时多数( a n yt e m p o r a r ym a j o r i t y ) 权力 也应受到某些原则的限制。因此，多数的权威性不应理解为即时多数的意志， 而是源于对某些长期性共同原则的广泛同意，这是因为正是对这些共同原则的 接受，才使人们组成了使人类得以存在的共同体。因此，“多数的权力要受到 那些为人们共同接受的原则的限制，而且任何合法的权力都不能凌驾于那些原 则之上。” 作为民主重要表现的公民参与，无论是参与的多数抑或少数，都阻不逾越 政治共同体中所有人都应享有的政治和社会权利作为最终边界。具体说，参与 不可越过对任何人都有权通过参与表达意志的认同，不可越过普遍认可的法律 的规范，不可越过社会的道德准则，参与更不可越过个人的权利与自由。参与 唯有以不践踏法定的少数人权利与自由为限度，才能证明自身是合理的和正当 的。 4 参与以不损害政府组织的管理效益和效度为限度。 整个参与过程不能损害政府管理的效率和效益，如果不计成本的引入全面 的、深入的参与后果将是可怕的。 二、根据行政决策过程及不同类型行政决策中公民参与情况进行分类 ( 一) 行政决策分类的标准与类型 在行政决策过程中，适度、合理、有效的公民参与，不仅会提高行政决策 的质量和科学性，也会减少决策执行的阻力，更会使政府与公民之间形成良性 互动，提升民主的品质。我们可以看到，公民参与并不必然对所有方面的决策 问题的解决都带来积极的效果。有时，低度的或者根本没有公民参与对有些行 政决策问题的解决或许是有好处的。而对于另一些决策问题而言，大量深度的 公民参与又可能是最好的选择。所以，不同类型的行政决策客观上对公民参与 的要求不同，有需要不同程度的公民直接参与的决策，也有需要公民间接参与 甚至不参与的行政决策。在需要参与的行政决策中公民参与的范围，程度，方 式也会有所不同。 为了分析清楚不同类型行政决策与公民参与之闻的具体关系，首先需要对 行政决策进行必要的分类。以往学界对行政决策的分类种类很多，但多数并没 有考虑公民参与和行政决策之间的关系。张国庆将行政决策做了以下分类：1 按照决策主体在决策权力系统中的地位，可以分为高层决策，中层决策和基层 决策。2 按照决策主体的人数和决策权力分配的情况把行政决策分为群体决 策，集体决策和个人决策。3 按照所要解决的问题的范围和重要性，可分为战 略决策和战术决策。4 艘照决策者的思维反应模式，可以分为理性决策和非理 性决策。5 按照决策权威的性质，可以分为传统权威型决策、超人魅力型权威 决策和理性权威型决策。6 按照决策问题的性质，可以分为确定型决策、风险 型决策和不确定型决策。7 按照使用决策方法的先进程度，可以分为经验决策 和科学决策。8 按照时间先后顺序，可以分为原有决策和追踪决策。公共行 政学基础( 徐家良) 将行政决策划分为：1 战略决策、策略决策与战术决策。 2 中央决策与地方决策。3 确定型决策、风险型决策和非确定型决策。4 常规 决策、非常规决策、部分常规决策和部分非常规决策。5 个体决策和集体决策。 6 满意决策与最优决策。还有很多分类，但都大同小异。根据这些分类，我们 很难把握不同类型的行政决策与公民参与之间的关系。我们根本无法判断不同 类型的行政决策中具体适合什么公民参与的方式，参与的程度、范围也无从汝 起。比如，按照决策主体在决策权力系统中的地位将行政决策分为高层决策， 中层决策和基层决策。但是，这三类行政决策中都可能在不同的情况下需要不 同方式、程度、范围的公民参与。同样是高层决策，有些情况下就可能需要有 力的公民参与，比如，近年来政府颁布一些行政法规之前，总是要在做广泛的 调查，征求大范围的意见之后才会出台实质性的文件，这样会提高法规的合法 性、科学性和民主性。而在有些情况下则不需要任何公民参与。比如，我国最 初秘密研制原子弹。由于其保密性与技术性太强，所以就不需要任何形式的参 与了。不论是中层决策还是低层决策同样存在这样的情况。所以，要针对公民 参与的特点来对行政决策进行分类，才能对行政决策与公民参与之间的关系有 一个清晰的认识。 依据公民参与的要求对行政决策进行分类，没有一定的客观标准是无法实 现的。行政决策本身的某些特性将会对分类产生至关重要的作用。行政决策的 保密性、时效性、应急性、技术性、与公民切身利益相关性、公民对行政决策 的可接受性乃至行政决策本身的公共性，都是对行政决策进行分类所要依赖的 标准。但是，其中最重要的是行政决策的公共性、可接受性与行政决策与公民 切身利益相关性最为重要。自新公共管理运动兴起之后，行政决策要以公共利 益为出发点和最终归宿，已经成为共识，不容质疑。不论是否需要公民参与， 不论如何参与，都要始终以公共性为基础。当然，不论从政府方面来看，还是 从普通公民方面来看，他们当中的任何一方都有可能只从自身利益出发而违背 公共利益，从而对公民参与的方式乃至效果产生重大的影响。可是，我们所追 求的公共利益也许正是在政府与公民之间的这种博奔与互相监督、沟通中得以 保证和实现的。可以说，公共利益是判断行政决策与公民参与之间关系的最重 要的一项指标。从学理上我们很好分析公民参与行政决策的必要性，我们能轻 易地列举公民参与行政决策对其质量和科学性的益处，但现实生活中普通民众 更多考虑的是某项行政决策会对自己切身利益产生什么样的影响，自己能否或 者如何对这项决策施加自己的影响。政府部门也不是必然欢迎大量的公民参 与，政府部门往往考虑的是所做的决策在违反公共利益时是否会危及到自身的 利益，在不违反或贯彻公共利益的同时能否真正代表民意，自己的某项决策在 施行阶段会遇到多大的阻力，情况往往是政府在行政决策的执行过程中遇到阻 力时才会较多的考虑公民参与问题，而不总是积极主动的策划各种形式的公民 参与以满足公民利益诉求。从“经济人”假设来看，人都是倾向于驱利避害的， 总是会为自己的付出和回报“斤斤计较”，所以出现以上情形也就不足为怪了， 虽然“经济人”假设本身并不能说明全部问题，但它足以在某一方面给予我们 很多启示了。与公民切身利益相关性，行政决策的可接受性正是公民参与中的 双方，公民和政府的重要的参与动机。行政决策的保密性、时效性、应急性、 技术性则是行政决策比较特殊的属性。这些属性往往决定的是要不要公民参与 或者会不会发生公民参与的问题。 ( 二) 行政决策的分类 行政决策过程本身包括决策目标的选定，决策方案的制定，决策方案的选 择以及决策的执行几个步骤。1 在决策目标的选定阶段，决策的公益性是否明 确，决策本身是否具有很强的专业性、技术性以及时效性、保密性等问题决定 了是否公民参与和公民参与的方式与程度。2 在决策方案制定与选择过程中， 是否需要公民显示偏好倾向，公民能否其备制定与选择方案的能力，参与本身 是否能带来较大的收益等问题将会影响公民参与与否以及参与的具体方式。3 决策执行阶段，是否会影响到不同利益群体的切身利益，是否需要公民配合等 】4 问题也决定了是否需要公民参与以及公民参与的程度与方式。 根据以上讨论的标准对行政决策进行分类，首先可以将行政决策分为两大 类：第一类，从始至终不需要也基本上不会发生公民参与的行政决策。第二类， 需要公民参与的行政决策。这两类行政决策中又可以分为好几类。下面将具体 的分析和阐述。 第一类：从始至终不需要公民参与的行政决策，这类行政决策本身可能具 备较为明确的公益性，但由于决策本身涉及问题的特殊性质，完全排除了公民 参与的必要性与可能性。如果实施了公民参与的话，将会对决策的科学性，质 量，效果产生破坏性的影响，从而使整个参与过程变得得不偿失。 第一类行政决策又可以分为两类 1 由于行政决策本身的特性而排除了公民参与的行政决策。这类决策一 般都是具有很强的保密性、时效性、技术性、应急性。可能这类决策会与公民 的切身利益直接相关，也可能在执行时需要公民的支持与配合，但即使是具备 了以上两种特性也仍然完全排除了公民参与。例如，在中华人民共和国建国初 期，国家根据当时的国际政治环境，决定制造原子弹。如果公布于众肯定会得 到全国人民的赞同和支持。但是考虑到当时的具体情况，保密性就变得由为重 要了。自然不能象现在朝鲜研制核武器一样弄的“满城风雨”，还要六方坐下 来会谈。第二次世界大战，美国向日本的广岛和长崎投下了杀伤力巨大的原子 弹。这是人类历史上第一次也是目前睢一一次在战争中使用原子弹。杜鲁门总 统在做出这个决定的时候并没有告知美国民众，更没有让民众参与到决策中 来。即使是现在，美国的大多数人还是支持杜鲁门当时的决定的。可以说，这 类决策不可能，也没有必要引入公民参与。在应付突发事件时也是一样。怎么 在最短时间内解决问题，控制局面才是政府首先考虑的，而且这样也更符合全 体公民的长远利益。在这种情况下，行政部门制定的行政决策往往不是最周全 的，但基本上是能很快见效的。行政决策中基本上很难考虑普通公民在遇到突 发事件时的各种各样的利益诉求，以及决策执行时效果如何，阻力有多大。在 2 0 0 3 年我们遭遇“非典”的过程中，党和政府果断决策，及时采取措施，才 使严峻的形势得到完全控制。( 当然，在整个事件中政府公布了大量疫情信息， 消除了普通民众的不必要的惊慌) 还有一些决策本身有很强的技术性，主要是 涉及一些专业性的技术问题。这类决策一般都是一些高层决策执行过程中的辅 助决策，或者些较为基层的决策。这些决策主要无须考虑太多的价值因素， 主要针对的是事实的判断，也无需对各方利益进行调和。决策者在面对这类决 策的时候通常依靠的是专家的力量，而且效率在此时是首先被考虑的。比如， 我国建设三峡大坝，决策本身具有很强的公益性，在做出决定之前广泛的征集 了各方面的意见，不论这些意见是来自普通公民的，还是专家学者的都得到了 重视。公民通过人民代表大会间接参与了决策的制定活动，但是在建坝决定做 出之后的一系列决策基本上都具有较强的技术性和专业性，基本上都是依靠各 方面专家的力量，普通民众对于这种决策基本上无法参与。 2 第一种类型的决策都是因为决策涉及的问题的特性而排除了公民的参 与，除了这一类决策还有相当一部分行政决策完全或者是基本上不需要公民参 与。决策本身往往具备公盏性，但与公民切身利益相关程度不高，决策方案制 定与选择以及执行过程都不需要或者无法吸收公民的偏好。具体又可分为两 类：第一，大量的执行性的，一般事务性的决策，这类决策大多都出行政部门 的中、低层。通常只是执行上一层级的决定的辅助性的决策或是执彳亍政策法规 的决策，事实判断成分远远大于价值判断的成分。这类决策执行后的所取得的 成果基本上不与公民切身利益直接相关，或很难马上使公民的切身利益得到提 升，执行过程中与普通公民接触的机会也不多。此类行政决策有可能会在一定 程度上影响公民的切身利益或在执行过程中需要公民的配合，但是，因此引入 公民参与的话，会出现成本大于收益的情况。如果在这类决策中引入公民参与， 所要投入的成本会远远大于参与后带来的收益。我们无法否认的事实是，代议 制民主是目前仍然无法超越的，人民行使管理国家的权力还是不得不主要依赖 政府的能力，如果不允情况，真正的全面参与的话，将会导致政府工作无法正 6 常进行，毕竟，公民参与并不等于全民参与。行政权力在相对脱离政治权力取 得一定的独立性之后，不应该又完全被无限制的“全民民主”所羁绊，从而变 得一事无成。伍德罗威尔逊总统就曾经指出：“对政府日常工作细节的监督 和政府日常管理措施的选择直接施加公众批评，这无疑是一种愚蠢的妨害。” ( 注) 我们现在知道这些话并不全面，但也从侧面说明了问题。我们清楚政府 和普通民众都有自己的利益诉求，都可能为了自利而使公共政策偏离公平正义 的方向，也许让两者互相牵制互相监督爿是最现实可行的思维方式。但是在现 实中，如果一个行政部门即使准备作出一些事务性的决策都需要征求民众意 见，通过听证会乃至其它方式来满足各方利益需求的话，那么行政管理工作将 无法进行，效率只能成为空谈。如果要引入公民参与，我们首先要面对如何吸 引公众积极参与的问题，接下来就是需要什么人参与的问题，还有如何参与， 如何组织，不同的意见如何统一等等。这一过程所需要投入的人力、物力、财 力、以及时间就会使成本远远大于收益，整个事情也会变得得不偿失。第二， 还有一类行政决策，不属于性质比较特殊的一类，也不属于行政部门日常的执 行性的决策，而主要是因为本身涉及的问题根本与普通公民的切身利益无直接 关系，提不起民众参与的兴趣，并且此类决策在整个运行阶段也无须公民的广 泛支持和协助。比如，启动某项昆虫研究的国家项目，科技发展规划，具体的 外交方式等。一般情况下，这类决策公民没有必要，也没有办法“插手”。并 不是所有行政决策都与公民利益相关，或者说是直接相关，并不需要搜集各方 面的需求偏好，不需要调和各方利益。 上面两类行政决策( 一，二) 在一般情况下可以说是不需要或是基本不需 要公民参与的。但也有特殊情况存在。在政府做出行政决策时，如果其价值取 向偏离了公共利益的方向，那么即使是在常理中不需要公民参与的情况下，公 民也会主动参与。更特殊的情况是，如果公民在参与中明显违背了公平、正义 的价值目标，政府也可以限制甚至是取消公民参与。这些情况将在下面具体讨 论。 第二类：在上面讨论了完全或基本上不需要公民参与的行政决策的类型， 接下来就是第二大类行政决策，即在不同程度上需要或会发生公民参与的行政 决策。除去上面讨论过的那几类基本上不需要公民参与的行政决策，还有大量 的行政决策与公民参与有着难以割舍的关系，这种联系是这类行政决策“与生 俱来”的。合理、有效的公民参与可以保证公民利益的充分表达，保证政府部 门的决策不会偏离公共利益的轨道，促进决策的合理、科学的制定，最终使行 政决策的效力发挥到最大。现实中，出现了很多决策者在行政决策的制定与执 行阶段忽视公民参与的重要性，导致决策“先天不足”的情况。 这类决策主要从两个纬度上进行分类，1 决策与公民切身利益的相关性， 公民个人偏好的显示是决策制定的必要条件。2 决策在执行阶段的可接受性 ( 可接受性包括决策是否代表公共利益，在执行过程中的操作方式是否可以被 广泛接受) 。根据以上两个纬度可以将需要公民参与的行政决策大致分为以下 四类： 1 与公民切身利益相关，且对决策执行时公民的可接受程度以及配合程 度要求较高的行政决策。这类决策一般具备较强的公益性，但是公益性往往不 够明确，所以在选定决策目标时，在方案的制定与选择过程中需要通过公民参 与提高本身的正当性，需要通过汇总、调和各方利益明确利益分配方向，从而 减少执行以及政策调整过程中的阻力。如个人所得税调节政策的制定。行政决 策过程中需要不同的利益群体充分的表达意见与取向，需要一个“讨价还价” 的过程。所以，此类决策较为适用广泛的、深入的公民参与形式。通过新闻发 布会等形式进行信息公布保证决策过程中政府与公民之间信息沟通顺畅，通过 听证会听取专家以及普通民众的意见，对决策不断进行改进，力求在决策制定 之前对各方面的利益需求信息进行广泛搜集。在执行阶段也需要通过行政合同 参与、社区自治参与等多种形式的参与方式将决策结果很好地贯彻实施。在行 政决策贯彻实施后还需要通过民意调查、来信、访谈等形式对决策执行效果进 行评估，并对不完善的方面进行修订。 2 与公民切身利益相关，但在决策执行时对公民的可接受程度以及配合 程度要求较低的行政决策。这类决策往往是一些方向性的判断，决策并具有明 确的指向性，也不会过多的牵扯实际执行，在决策做出以后也并不会马上使公 民感受到自身利益的明显提升或不需要公民提供太多的配合与协助。在做出这 类决策之前只需要通过一些宣传手段使普通公民了解到相关信息，明确行政决 策的意义即可，比如制定相关政策的目的、意义、实施方式等，或者只需要在 决策制定之前通过民意调查等形式搜集公民的倾向性意见。如国家水上流失保 护相关政策的制定与执行，决策本身与大多数人的直接利益并无相关性，执行 也无需公民积极的配合与参与，国家大多只是通过宣传、引导等手段来促进决 策的执行。 3 与公民切身利益相关程度不高，但对公民的可接受性和配合决策执行 的意愿要求较高的行政决策这类决策。一般情况下并不以改变公民利益现状为 目的，只是在执行阶段会对一些特定群体的利益现状产生影响；或者是需要公 民予以支持和配合。此类决策不适宜于全方位的深入参与，而适于针对不同人 群组织灵活多样的公民参与形式，通过信息发布，访谈等形式宣传引导、鼓励、 吸引公民的参与与支持，了解公民的倾向性意见。通过各种社会团体汇聚社会 力量，减少执行过程中的阻力。如政府西部大开发的决策，这个决策从长远上 会对一部分公民的利益产生影响，但是直接的、巨大的利益改变一般是不会发 生的，但是政策在执行过程中往往会直接影响到不同的利益群体。需要大量的 配合。 4 这一类较为特殊，行政决策与公民的切身利益并不直接相关，一般情 况下在执行过程中也不会影响普通公民的切身利益，公民也往往不会投入过多 的