（行政管理专业论文）规范政府行为：降低区域经济发展过程中交易费用的有效路径.pdf

中文摘要 自2 0 世纪7 0 年代末期，中国的经济改革已经走过了近3 0 年的历史。社会主 义市场经济体系在全国范围内逐步确立起来。地方政府成为了一级相对独立的利 益主体，传统以行政区划为单位的自然经济联系逐渐被打破，区域经济发展成为 我国社会主义市场经济发展的特点和趋势。由于外部制度环境与内部治理机制尚 不完善，区域经济发展的加速，必然为地方政府设置贸易壁垒、寻租设租、增加 跨地区企业的交易费用提供了机会。因地方政府而产生的交易费用越来越高，大 大制约了市场交易的实现，不利于全国统一市场的建立；同时，对地方政府的形 象也造成了极大的损害。 基于这种状况，本文从制度经济学的角度出发，结合政治学与行政学原理， 试图运用理论分析与比较研究的方法，对如何降低区域经济发展过程中由地方政 府产生的交易费用问题进行研究。理论分析方面，本文主要论述了早期交易费用 理论和后来的一些主流观点。还通过对这些理论的比较分析，找出产生交易费用 的要因，论证了其理论对于研究地方政府问题的适用性。并根据威廉姆森提出的 关于交易费用的三级模式的分析框架，分析了笔者选择规范政府行为作为解决交 易费用路径的原因。 在学习、借鉴莳人优秀成果的基础上，笔者也努力在一些方面取得突破。一 方面，本文在视角上突破了以往在研究交易费用问题时的纯经济学思路，引入了 政治学与行政学的相关原理。另一方面，笔者提出并论证了区域经济发展过程中， 跨地区企业是地方政府产生交易费用的逻辑媒介这一观点。 本文在总结交易费用理论的基础上，研究了地方政府在交易费用产生问题上 的重要影响，并进一步试图通过规范地方政府的行为，为降低由地方政府而产生 的交易费用提出一个有效的改革路径。全文共分为三个部分，第一部分是理论分 析。通过对经典交易费用理论的比较，结合当| ； 我国区域经济发展过程中的实际 情况，从逻辑上推断出地方政府对交易费用产生的影响及原因，并提出分析交易 费用问题的理论框架。第二部分和第三部分以第一部分的理论框架为依托，分别 从不同角度对如何规范地方政府行为进行了相应的阐述，并提出了建设性意见。 其中，第二部分主要侧重从约束机制的角度末实现对地方政府行为的规范，第三 部分则侧重从行为现代化的角度来规范地方政府行为。 关于地方政府产生交易费用问题的解决十分复杂，涉及的内容十分丰富。仅 仅凭借笔者肤浅的研究，显然还是不够的。本文并未过多涉及与交易费用相关的 另两个重要领域，即外部的制度环境与内部的治理机制。同时对于规范政府行为 的研究，也有许多需要进一步完善的方面，这还需要笔者今后继续努力研究。 关键词：地方政府交易费用区域经济 a b s t r a c t s i n c et h el a t eo f1 9 7 0 s ，c h i n a se c o n o m i cr e f o r m sh a v eh a dh i s t o r yo fn e a r l y3 0 y e a r s t h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e mi sg r a d u a l l ye s t a b l i s h e di nt h ec o u n t r y l o c a lg o v e r n m e n tb e c o m ea sar e l a t i v e l yi n d e p e n d e n to ft h ei n t e r e s t s ，t h et r a d i t i o n a l a d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o n sf o r t h en a t u r a le c o n o m i ct i e sh a v eb e e ng r a d u a l l yb r o k e n , r e g i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t b e c o m et h ec h a r a c t e r i s t i c sa n dt r e n d so fc h i n a s s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cd e v e l o p m e n t a st h ee x t e r n a li n s t i t u t i o n a le n v i r o n m e n ta n d i n t e r n a li n s t i t u t i o no f g o v e r n a n c em e c h a n i s mi sn o ty e t p e r f e c t ，t h ea c c e l e r a t i o no f r e g i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，p r o v i d e dt h eo p p o r t u n i t yf o rt h el o c a lg o v e r n m e n t s o fi n c r e a s i n gb o a s t e de n t e r p r i s e st r a n s a c t i o nc o s t s , b ys e t t i n gu pt r a d eb a r r i e r sa n d r e n t s e e k i n g a st h ei n c r e a s i n g l yh i g ht r a n s a c t i o nc o s t so ft h el o c a lg o v e r n m e n t ， h i n d e r e dg r e a t l yt h er e a l i z a t i o no fm a r k e tt r a n s a c t i o n s ，n a t i o n a lu n i t ym a r k e ti sn o t c o n d u c i v et ob ee s t a b l i s h e d m e a n w h i l e ，t h ei m a g eo fl o c a lg o v e r n m e n th a sa l s ob e e n d a m a g e dt r c m e n d o u s l y b a s e do nt h es i t u a t i o n s ，t h et h e s i st r i e st or e g u l a t et h eb e h a v i o ro ft h el o c a l g o v e r n m e n tf r o mt h ea n g l eo ft h ei n s t i t u t i o n a le c o n o m i c s , c o m b i n i n gt h ep r i n c i p l e w i t hp o l i t i c ss c i e n c ea n da d m i n i s t r a t i o na n dp r o v i d ea ne f f e c t i v er e f o r mp a t ht or e d u c e t h et r a n s a c t i o nc o s t s t h e o r e t i c a la n a l y s i s ，t h i sp a p e rd i s c u s s e st h et h e o r yo ft r a n s a c t i o n c o s t so fe a r l ya n dl a t e rs o m em a i n s t r e a mv i e w sa n da d o p t e dt h et h e o r yo fc o m p a r a t i v e a n a l y s i s ，f i n do u tt h ec a u s e o ft r a n s a c t i o nc o s t s ，p r o o fo ft h ea p p l i c a b i l i t yo ft h et h e o r y f o rs t u d y i n go nt h el o c a lg o v e r n m e n t a c c o r d i n gt ow i l l i a m s o n st h r e em o d e so f a n a l y s i sf r a m e w o r ko nt h et r a n s a c t i o nc o s t s ，t h ea u t h o ra n a l y z e st h er e a s o nw h yh e c h o o s e sr e g u l a t i n gt h eb e h a v i o ro ft h eg o v e r n m e n tt os o l v et h et r a n s a c t i o nc o s t s t h ea u t h o rs t u d ya n dr e f e rt ot h eo u t s t a n d i n ga c h i e v e m e n t so ft h e i rp r e d e c e s s o r s , t r i e sh a r dt om a k es o m eb r e a k t h r o u g h s o no n eh a n d ，t h et h e s i sb r e a k t h r o u g ht h ea n g l e n i o fv i e wi nt h es t u d yo fp a s tt r a n s a c t i o n sc o s te c o n o m i c so fp u r ei d e a sa n di n t r o d u c et h e p r i n c i p l eo ft h ep o l i t i c a ls c i e n c ea n da d m i n i s t r a t i o n o nt h eo t h e rh a n d ，t h ea u t h o r p r e s e n t e da n dd e m o n s t r a t e dt h a tt h et r a n s r e g i o n a le n t e r p r i s e sa g et h el o g i cm e d i ao f t h i sv i e wi nt h ep r o c e s so fr e g i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t t h e nt r yt ob a s eo nt h e c o n c l u s i o no ft h et r a n s a c t i o nc o s tt h e o r y ，t h et h e s i ss t u d i e st h ei m p o r t a n ti n f l u e n c eo n t h et r a n s a c t i o nc o s t sf r o ml o c a lg o v e m m e n t t h e np u tf o r w a r dav a l i dr e f o r mp a t ht o r e d u c et h et r a n s a c t i o nc o s t sf r o mt h el o c a lg o v e r n m e n tb yr e g u l a t i n gt h eb e h a v i o ro f t h el o c a lg o v e r n m e n t t h et h e s i si sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s ，t h ef i r s ti st h et h e o r e t i c a l a n a l y s i s a n a l y s i st h ec l a s s i c a lt h e o r i e so ft r a n s a c t i o nc o s t sw i t ht h ec u r r e n tp r o e e a so f r e g i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n ti nc h i n a , i n f e r r e dt h ei m p a c ta n dr e a s o n so ft h e t r a n s a c t i o nc o s t sw h i c hc a u s e db yt h el o c a l g o v e r n m e n t a n dp u tf o r w a r dt h e t h e o r e t i c a lf r a m e w o r ko ft h ep r o p o s e dt r a n s a c t i o nc o s ta n a l y s i s b a s eo nt h et h e o r e t i c a l f r a m e w o r ki nt h ef i r s tp a r t ，t h es e c o n da n dt h i r dp a r t se l a b o r a t eh o wt or e g u l a t et h e l o c a lg o v e r n m e n tb e h a v i o rf r o md i f f e r e n ta n g l e s , a n dp u tf o r w a r dc o n s t r u c t i v e s u g g e s t i o n s t h es e c o n dp a r tf o c u s e sm a i n l yo nt h ep e r s p e c t i v eo fb i n d i n gm e c h a n i s m f o rl o c a lg o v e m m a n t st oa c h i e v et h er e g u l a t i o n ，a n dt h et h i r dp a r tf o c u s e so nt h ea c t m o d e r n i z a t i o n r e s o l v i n gt h eq u e s t i o no nt h et r a n s a c t i o nc o s t so fl o c a lg o v e r n m e n ti sv e r y c o m p l e xa n dt h ec o n t e n t sa r ea b u n d a n t i t sn o te n o u g ha p p a r e n t l yi ft h et h e s i sb a s e s o n l y o nt h ea u t h o r s s u p e r f i c i a l s t u d i e s t h i st h e s i sd o e sn o ti n v o l v ee x c e s s i v e t r a n s a c t i o nc o s t sa s s o c i a t e dw i t ht h eo t h e rt w oi m p o r t a n ta r e a s ：t h ee x t e r n a l i n s t i t u t i o n a le n v i r o n m e n ta n di n t e r n a li n s t i t u t i o no f g o v e r n a n c e m e c h a n i s m m e a n w h i l e ，t h es t u d yo nr e g u l a t i n gl o c a lg o v e r n m e n ti ss t i l ln o tp e r f e c tw h i c hn e e dt o b ei m p r o v e d t h ea u t h o rw i l lg oo nt os t u d yi nt h ef u t u r e k e y w o r d s ：l o c a lg o v e r n m e n t ；t r a n s a c t i o nc o s t s ；r e g i o n a le c o n o m y 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 末人向河南大学提出硕士学位中请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 支中特剐加雕说明、标注和致镶的地方外，论文中不包括其他人已经友袁或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构酌学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同事对本研究所做酌任何贡献均已在论文中作 了明确妁说明井袁示了谢意。 、1 l 一 学位中请人( 学1 ：主论文作者) 鍪名： 鱼翌鱼 2 。7 年月b 曰 关于学位论文著作权使用授权书 本人经河南大学审核批准授子硕士学位。作为学住论文的作者，本人完奎 了解并同意河南走学有关保留、使用学位论文酌要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学位论文( 纸质文 本和电于文本) 瞄供公众检索、查阅。本凡撞权河南大学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目的，可咀采取彩印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学位论文( 虹质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学住论文在解密后适用本授权书) 1l 学位获得者( 学位论文作者) 簦名： 垒! f 受墨 1 qo 年6 砖琵琶 学住论文指导教师鍪名： 趄囊盈崖。 2 0 叼年石月昭日 引言 无论是古典政治经济学，还是后来的新古典经济学，其主流都“已经假定制 度是外部既定的，各类主体已经很好地适应了制度”，都秉承了“斯密定律”中“交 易成本为零”的观点。从政治学与行政学的视角来看，交易成本就是与交易相关 的制度运行成本。这种成本，在新经济制度学派看来，就是交易费用。正是由于 交易费用的存在，才使得地方政府的机会主义行为更具有经济租金倾向，进而产 生了一系列用于降低制度费用的各类制度性安排。 现实世界中，任何交易的达成都需要合约的议定、对合约执行的监督、讨价 还价以及了解相关生产者和消费者的生产与需求信息等等。这些费用有时甚至高 得使交易无法达成。在我国，随着市场经济的发展，区域经济发展成为趋势。传 统以行政区划为单位的自然经济联系逐渐被打破，一个地方社会经济的发展与其 他地区之间的交往和联系r 益密切。在外部制度环境与内部治理机制尚不完善的 情况下，区域经济发展的加速，为地方政府设置贸易壁垒，寻租设租，增加跨地 区企业交易费用提供的机会。由地方政府而产生的交易费发生几率进一步增加， 同时，交易费用的费率本身也在不断升高。这样，在我国由于地方政府产生的交 易费用过高的问题就显得越来越突出，因为交易费用过高所导致交易无法达成的 情况也越来越多。 理论界在谈到交易费用时，以往学者大多是从纯经济学或区域经济学的角度 来进行研究。目前，也有部分学者从交易费用的角度研究地方政府问的关系。事 实上，不同政府之间的最大不同，并不在于市场与政府的相互替代程度，而是在于 政府在市场中发挥的效能，政府对市场交易费用降低的程度。针对目i j i 我国由于 地方政府产生的交易费用过高的现状，笔者希望通过把握交易费用的缘由与发展 历程，从制度经济学、政治学与行政学的崭新视角对我国地方政府引起的交易费 将伏心蚓奋中：交易费用税角的政府行为以温州模式为例 j j 载经济2 0 0 5 ( 6 ) l 用的产生及其过高的原因进行研究，并主要集中对政府间交易费用产生的内因( 行 为主体) 进行规范化研究，进而找出规范地方政府行为的合理、合法且切实有效 的路径选择，为降低地方政府问交易费用提供一个较好的、系统的思路。 一、区域经济发展过程中由地方政府产生的交易费用分析 ( 一) 交易费用的涵义 1 早期交易费用的概念分析 新制度经济学的产生和发展，离不开一个独创性概念的出现和一般化，这就 是交易费用概念。作为西方经济学理论发展中的革命性成果与核心概念之一，它 也是制度经济学中用于衡量制度优劣、决定经济决策的关键指标。早在3 0 年代， 美国制度学派的创始人之一康芒斯就主张把交易作为分析的基本单位。他指明交 易并不仅仅是一种行为，交易的对象实际上也不仅是实物。在任何交易活动的背 后，都隐藏着制度的背景，而交易的实质，是权利的交换。 交易费用概念，最早是科斯在1 9 3 7 年企业的性质一文中提出来的。他在 提出交易费用时，实际上使用了两种不同的概念。在行文中，他一方面对交易费 用给出了一个描述性定义，指出交易费用是与发现交易对象、发现相对价格、讨 价还价、订立契约和执行契约有关的费用，但是同时他还将交易费用看作是运用 市场机制的费用。但是，科斯在强调交易费用的重要性时，却导致了另一种片面 性，这就是忽视了组织变动对于直接生产成本的影响。科斯把节约交易费用看作 是组织存在的唯一原因，完全忽视了组织在发挥协作劳动的社会生产力方面的不 可替代的基本作用。事实上，除了交易费用以外，技术革命、需求变化、贸易结 构、组织行为等都会影响产业组织的变化。1 9 6 9 年阿罗在研究保险市场逆向选择 行为和市场机制运行效率问题时，正式肯定和发展了科斯的后一种意见明确指 出交易费用就是市场机制的运行费用，甚至把交易费用进一步归结为利用经济制 度的费用。这是对交易费用的最高概括，使得交易费用概念的外延迅速扩展。 2 对三个经典交易理论的定义分析 2 与科斯的早期交易费用理论相比，后来研究交易费用的学者更加注意对交易 费用产生原因的刻划，论证也严谨了一些。在诸多对交易费用理论作出杰出贡献 的学者中，以奥利弗威廉姆森、哈罗德德姆塞茨和张五常为代表。 ( 1 ) 奥利弗威廉姆森的定义 奥利弗威廉姆森对交易费用进行的研究是最全面，具有综合性的。他系统 研究了交易费用存在的原因和企业替代市场，即纵向一体化的理由。他运用麦克 内尔将交易分为古典型、新古典型和关系型三种类型的理论。认为只有在古典型 交易中，交易费用才是可以忽略的。在古典型交易中，交易者数量多，高度分散， 交易对象的属性或交易活动具有现实性，信息充分，交易协定条款完备。而新古 典交易不同，在这种交易中存在不确定性，人们不可能在订立契约时遇见将来所 有的意外：对即使是能预见到的意外，也必须身临其境才能在契约中进行适当的 调整：当事人双方出于利益的对立，围绕环境变化时对契约所做的调整会出现纠 纷或争端。即机会主义行为，这就使交易费用大大提高。关系性交易活动则是更 加复杂。在关系型交易中，因为契约不完备，存在机会主义倾向，如上资产具有 专用性，有关订立契约和修改契约的工作就更为复杂，常常可能导致费时费力的 谈判甚至更糟的情况。他还将缔约费用分为事前的与事后的。事前的缔约费用是 起草、谈判和签订协议的成本；事后的缔约费用则包括多项：1 ) 当交易偏离了所 要求的准则而引起的成本；2 ) 为防止事后偏离准则而作的双方努力及争论不休的 成本；3 ) 伴随建立和运作管理机构而来的成本：4 ) 使安全的保证生效的抵押成 本。威廉姆森的研究正是以新古典型的和关系型的缔约活动为背景，并且以机会 主义概念为核心的。 机会主义行为导致的可能影响有三种：1 ) 在修订契约中出现机会主义式的讨 价还价；2 ) 双方对价格达不成一致意见，交易中的一方要么被迫接受不利的交易 条件，继续使用专用性资产，蒙受利益下降或成本上升的损失；3 ) 要么将专用性 资产作次优使用，承受谈判失败导致的战略性失败的风险。在克莱茵、阿尔钦等 人看来，专用性资产最优使用所获收益与次优使用所获收益之问的差额为当事人 占用的专用性租金。机会主义式争夺的对象正是这种专用性租金。”由于引进机会 主义行为，交易费用变得难以界定。既然讨价还价属于交易费用，那么机会主义 式讨价还价也可以属于交易费用；既然机会主义式讨价还价属于交易费用，那么 紧跟随其后的两项影响( 包括克莱因阿尔钦等人看来的可占用的专用性租金长失 的影响) 也属于交易费用。威廉姆森正是通过“费时费力的讨价还价或者更糟” 这样的字眼，将机会主义行为及其影响纳入了交易费用。 在科斯那里，没有涉及机会主义行为，但是他谈到由于交易双方利益对立和 各自为政的决策，常常使得谈判过程十分艰难，不能达成一致意见，以至于造成 高昂的交易费用。显然他是把交易困难、不能达成一致价格和不能交易这三者统 统放在交易费用这一个“筐子”里了，因为这三者同属交易受阻的现象。威廉姆 森也是把交易困难、在交易中接受不利交易条件和交易不成造成的损失都看作是 交易费用。但是实际上，由机会主义行为发生的费用与交易过程中必须发生的费 用是有区别的。在由机会主义引起的费用中又可以分为：i ) 由机会主义行为新增 的交易费用；2 ) 不利交易条件产生的损失；3 ) 专用性租金损失或战略性失败风 险。这三者均有质的区别，而且在数量上，后面两者可以分别大大超过前者。 ( 2 ) 阿尔钦和德姆塞茨的定义 阿尔钦和德姆塞茨对交易费用论的贡献是众人瞩目的。他们侧重研究团队生 产中劳动交易的困难。劳动产权的交易涉及偷懒行为的可能性。而他们所谈到的 偷懒，一定程度上也是一种机会主义。按照张五常的说法，偷懒只是一种f 日j 接的 表述方式，问题的实质是劳动贡献的测度问题。劳动有效交易取决于劳动贡献的 计量。得到有关劳动的信息是花费成本的，这个成本就是交易费用。由于存在交 易费用，团队某些成员的偷懒行为可能产生外部影响。由此他们论证了由监督者 监督劳动并获取剩余的企业组织形式代替市场上频繁劳动交换的必要性。阿尔钦 和德姆塞茨不赞成科斯关于企业作用在强制、指挥和命令的看法，认为企业的作 用主要在于监督、激励和获得劳动者异质性信息，便于优化劳动组合。但是他们 陈部编并企业制j 堑，市场组织交易费用绛济学义选 帅j ：海二联书店1 9 9 6 年版p 2 4 4 关于依靠市场机制米解决团队生产中偷懒问题会遇到高昂交易费用的观点却是继 承了科斯的观点。在各种要素的交易中，特别关注劳动交易的倾向，也是与科斯 一致的。尽管科斯后来承认仅仅从劳动的交易来论证交易费用和企业的性质是不 全面的。注重劳动交易困难的做法，从一开始就包含了从交易困难入手研究交易 费用的思路。 ( 3 ) 张五常的定义 张五常是对交易费用论作出突出贡献的又一位代表人物。他在新帕尔格雷 夫经济学大词典“经济制度与交易费用”条目中是这样定义交易费用的：“广 义而言，交易成本是指那些在鲁滨逊克鲁索经济中不能想象的一切成本，在一 人世界罩，没有产权，也没有交易，没有任何形式的组织。”这个概念虽然并不 能说明什么是交易费用，但其抓住了一个最根本的精髓，就是交易费用是人与人 之间才能产生的费用，是使产权发生交易的费用。 张五常先生认为企业并不是用非市场方式代替市场方式来实现分工协作，而 是用要素市场代替中问产品市场。当中间产品的交易费用过高时，企业对市场的 替代就会发生。在缺乏企业的情况下，要素所有者直接将自己生产的产品部件和 组成部分出售给消费者会产生高昂的交易费用。其中包括：1 ) 寻价费用。顾客不 再是对最终产品支付一次价格，而是要对每一个附件和构成都需要支付价格，这 些费用是商昂的。2 ) 识别产品部件的信息费用。产品部件存在不易确认的价值， 而消费者又不是专业人员，因此要在要素所有者与消费者之间达成协议成本很高。 3 ) 考核费用。由于交易活动经常变动，要想直接考核要素所有者在每一次交易中 的投入费用太大。4 ) 贡献测度费用。在协作中要分解和考核各投入要素所有者的 贡献是困难的，这时会存在索取价格超过应得价格的情况，以至于代理人的仲裁 不可少。张五常对交易费用理解为识别、考核与测度费用，以及讨价还价与使用 仲裁机构的费用。这一理解与科斯最初的描述性定义是基本吻合的，是指交易本 身必然发生的费用。在谈到有关契约性质时，张血常虽然也涉及偷懒问题，但是 他不同意将偷懒和不诚实因素列入交易费用。也许他认为不诚实并不是必然的， 5 至少不像最大化假定那样普遍。因此他提出，“第一，将不诚实假定与最大化 假定并列在一起是没有必要的。第二，将不诚实与交易费用连在一起是没有 必要的。”。 ( 二) 交易费用理论的适用性分析 前面我们总结了交易费用的基本内涵，并阐释了三个最经典的交易费用理论， 那么，交易费用理论是否真的适用于区域经济发展过程中的地方政府研究呢? 从交易费用的涵义我们可以发现，无论是古典政治经济学，还是后来的新古 典经济学，其主流都“已经假定制度是外部既定的，各类主体已经很好地适应了 制度”，。都秉承了“斯密定律”中“交易成本为零”的观点。但交易费用理论却 改变了主流经济学关于“交易费用为零”的基本假设，从而把制度分析引入经济 学领域；另一方面又回归了新古典经济学的传统，特别是坚持了方法论上的个体 主义从而为制度研究的形式化提供了工具与方向。 根据盛洪先生的观点，人类的经济活动主要可以分为两个层面的内容：一是 人与自然之间的单纯的技术关系，主要表现为人们的劳动作用于自然物料与自然 过程并获得资源的生产性活动；二是人与人之日j 的复杂的社会关系，主要表现为 人们在与他人的交往中获得资源的非生产性获得，有学者分别把二者称之为生产 活动和交易活动。与事物交换不同，交易概念中同时包含着冲突、依存和程序三 种成分，交易关系作为法律意义上所有权的转移的制度意义由此凸现出来。故而， 康芒斯提出交易就是在一定的秩序或集体行动的运作规则当中发生的、在利益彼 此冲突的个人之间的所有权的转移。” 事实上，人类社会本身就是一系列交易的集合，交易的完成也必然要支付一 定的成本。而从新制度经济学派的角度看，这种成本就是交易费用。新制度经济 学派虽然拒绝了康芒斯的研究方法，但却接受了把交易解释为权利让渡的思想。 拉斯沃嘲、汉斯书救德编契约经济学f m l 绛济科学 i ；版社1 9 9 9 中详奉d 6 7 德】丰町武刚、史漫飞著制度鲐济学 会秩序j 公共政策 m 韩例华详商务e 书馆2 0 0 0 年版p 4 盛洪著分t 。j 交易一个一般理论及对中圈1 r 专业化问题的心用分析 l ：海三联书店 9 9 4 年版p 8 8 康t 斯署制度纤济学( 1 ：册) m f 树生详商务日j * 馆1 9 8 3 年版p 7 6 6 这种把交易实质定位为权利让渡的思想，为我们现在进行区域经济发展过程中的 地方政府研究提供了很好的契合点。 体制改革以后，我国中央政府遵循的“简政、放权、让利”的改革思路，不 仅使地方政府成为了一级相对独立的利益主体，从而导致了地区经济利益格局的 形成，而且在客观上把地方政府推上了我国地区经济发展的历史舞台，使地方政 府成为一个重要的经济发展主体和调控主体，担负着重要的经济发展功能和调控 功能。在我国区域经济发展过程中，地区利益客观存在，而地方政府正是地区利 益的代表者，这就为地方政府进行权利的让渡提供了可能性。那么这种让渡是如 何实现的呢? 笔者认为它需要一个逻辑媒介，就是区域经济发展过程中的跨地区 企业。 我们知道，随着现代经济的发展，特别是在全球化浪潮的冲击下，一个地区 的发展仅仅依靠自身内部资源与要素的投入产出循环几乎是不可能的，还必须借 助于地区之间的互补与协作。随着市场经济的发展，地区间交往和联系日益密切， 交易费用产生几率也大大增加，地方政府作为地区利益的代表者，设法使组织资 源分配的交易费用降至u 最低也就显得更加迫切。特别是在区域经济发展已经成为 现实与大趋势的情况下，各地区间的经济发展关系表现的更加相互依赖，这种相 互依赖具体表现为经济利益上的相互依赖、经济发展目标上的相互依赖、经济政 策上的相互依赖、商品的相互依赖、生产要素的相互依赖和技术创新成果的相互 依赖，从而使得区域经济发展过程中交易费用的产生更加不可避免。因此，在市 场经济条件下，我国地方政府间交易的发生不仅是普遍发生的，而且正在随着我 国区域经济的发展步伐的加快而不断提高 ( 三) 区域经济发展过程中由地方政府产生的交易费用分析 新制度经济学认为，交易费用是制度的源泉。因为，自愿的交易一定是能够 使交易各方福利增加( 或者至少不减少) 的交易。交易的净收益等于交易实现后 能得到的潜在收益减去交易费用。虽然交易费用是不可避免的，但是交易费用如 ， 果过高，会令交易双方望而却步，放弃本应实现的交易机会，进而阻碍交易的实 现。制度的作用就是要减少无序状态，促成有序的交易。目前我国地方政府的组 织框架属于典型的科层制体系，按理说完善的科层体系具有分工明确、层次清晰、 协调充分的特点。理论上市场经济环境下地方政府应该是一个十分“理性”的组 织。但事实上，地方政府却表现出了极强的“非理性”特征。地方政府出于自身 利益最大化的本能，他们会产生利用公共权力谋取自身利益的冲动；在委托一代理 链过长、信息不对称、监督乏力的条件下，以权谋私的寻租行为频频发生，导致 区域经济发展过程企业进行跨地区贸易所需支付的交易费用奇高。 为什么形成这种状况呢? 如前所述，地区利益客观存在，并且地方政府是地 区利益的代表者。在地方政府管理制度化、市场化程度还不是很高的背景下，地 方政府在处理区域经济发展的过程中，不仅缺乏“理性”。而且会具有典型的机会 主义倾向。我们知道，在经济人假设中，良好的法律和制度保障，是经济人在追 求自身利益最大化同时实现公共利益的要件。但目前在我国，无论是地方政府外 部的制度环境还是其内部治理机制相对都很不完善。这种情况下，本应全心全意 为跨地区企业实现利益最大化服务的地方政府，出于对政府官员、政府部门以及 政府组织整体利益的追求，反而成为了交易费用增加的重要因素。正如布坎南所 提到的那样：“政治中的人也像其他地方( 包括市场) 的人一样，他们是自己私人 和个人化利益的追求者”。地方政府有时与市场经济中的其他主体一样，其表现 类似于经济人，具有追逐利益最大化、进行行为的成本收益分析和互惠互利 的自愿交易特征，。并且充满了机会主义倾向。 由于政府在制度设置、政策制定方面处于主导地位，市场中的经济主体必然 求助于政府及其内部成员，合法或非法的手段转让部分租金索取权为代价换取政 府的支持，从而获得超额利润。因此，地方政府在决策过程中，更多考虑的往往 是实现地方政府与本地区企业利益的最大化。但正如文森特奥斯特罗姆所言：“使 一个价值最大化的努力会损害另一方面的价值，但两者的变化不是同等比例的。” 荚 布欺南自由，市场j 目家 m 是良健等洋北京纾济学院，_ j j 版釉1 9 8 8 年版p 3 丁株红：经济人j c 【式发儿凹次协史性突破l 产权纤济学的发艘 j 】载南京人学学报1 9 9 8 ( 3 ) 毋在区域经济发展过程中，地方政府为保护自身利益和本地企业的发展，往往对非 原属地企业通过增加对进入本地区商品征收的费用和税收、偏向本地区的歧视性 采购政策以及对劳动力流动的限制等等手段加以限制，以资产专用性和盈利机会 要挟交易对方，迫使其向自己出让部分利益，以抬高其在本地区的经营费用。这 样，跨地区企业要实现其在原属地区之外的利益，就必然会与该地区的地方政府 利益发生一定的冲突。但由于政府的合法权威地位以及信息上的不对称，在地方 政府与非原属跨地区企业的摩擦中，地方政府常常处于明显的优势。跨地区企业 要实现跨地区交易的成功就不得不支付更多的交易费用，以获得目标地区当地政 府的合法保护。 目前，在我国区域经济发展过程中，由地方政府产生的交易费用过高问题已 经十分突出。有学者研究指出，目前中国省际间的交易费用很高。虽然区域经济 发展已经成为国家发展的大战略，但破冰之旅依然坎坷。为了保护地方工业，各 地区人为地设置地区自j 的贸易壁垒，阻碍省际间的生产分工，客观造成了各地区 之间产业趋同状况明显，重复投资严重。以中部为例，新中国成立后很长一段时 期，中部五省曾追求各自工业的门类齐全和自成体系：改革开放以后，一度都在 盲目追逐市场上“价高利大”的产业和产品，致使中部地区产业趋同化严重。据 有关测算，若以全国工业净产值结构作为计算和比较为基准，中部与全国工业结 构的相似系数为0 9 6 ，其中鄂豫皖湘赣五省结构相似系数分别达到1 0 0 、0 9 7 、 0 9 5 、0 8 9 和0 7 7 。( 资料来源：根据中国统计年鉴2 0 0 3 年数据) 虽然近些年各 省开始努力打造特色产业和品牌产品，也出现了像河南的食品加工业及“双汇” 等知名品牌，明显带动了当地经济的发展，但迄今这种特色产业及品牌为数还很 少。产业趋同，必然导致地区问的贸易竞争、摩擦升级，加之行政割裂和政绩考 核不科学以及财税体制弊端，区域统一市场的形成依然障碍重重。各省地方政府 为了维护本地区利益，保护本地区企业，又纷纷增加对进入本地区商品征收的费 用和税收、偏向本地区的歧视性采购政策以及对劳动力流动的限制等等。如此反 【美 义森特，奥斯特罗埘著：复合共和制的政治理论 埘，毛寿虎谭，i ：海三联书店，1 9 9 8 年版p 6 9 9 复循环，使得跨地区企业所需支付的交易费用只能f 1 趋增高。 基于目前交易费用过高的状况，我国地方政府应如何应对呢? 根据威廉姆森 提出的关于交易费用的三级模式的分析框架，认为交易费用经济学应该关注：制 度环境、治理制度与个人间的互动关系。从这个角度来看，在区域经济发展过程 中，若要避免非必要交易费用的恶性增长，就必须满足三个条件，即良好的外部 制度环境。完善的内部治理机制和规范的行为主体。 笔者以为，制度环境与治理机制相对于政府行为主体来说属于外部性因素， 而地方政府间交易费用的产生更多是由于内部性因素，即地方政府行为主体寻求 自身利益最大化而提高“费用”。所以，主要想探讨一下如何实现政府行为的规范 化，即希望通过以下几个方面的改革，进一步塑造规范的行为主体，进而从内因 上找出解决因地方政府引起交易费用过高问题的合理路径。而对于外部制度环境 与内部治理机制问题本文不再做详细论述。那么如何实现地方政府行为的规范化 昵? 具体来说，就要从两个大方面着手，即建立健全对地方政府的约束机制和推 进地方政府管理行为的现代化。 1 0 二、建立健全规范地方政府行为的约束机制 如前所述。随着改革歼放的深入，地方政府已经不再仅仅是中央到地方垂直系 统中的一个传递层次，它已逐渐成为一个经济主体，是一个相对独立的利益体。地 方政府作为地方行政首脑，又具有明显的地方利益，同时地方政府为行使其管理 职能，也必须具备一定的经济实力，甚至有自己的利益要求。由于地方政府是一 个相对独立的经济实体与利益主体，拥有相对独立的决策权，当地方政府的利益 与企业发生冲突时，就极有可能利用其行政权力强行干预企业的经济行为，以维 护自身的既得利益因此，要想在区域经济发展过程中，有效保护跨地区企业的 合法利益，就必须解决好地方政府的规范问题。 从我国改革的情况来看，随着经济体制改革的不断推进，我国政治体制改革 也已进行了近2 0 年时间，但是我国地方政府行为的规范问题依然长期得不到解 决，这显然与相应的约束机制的欠缺有着内在的联系。从过去的经验来看，我国 对地方政府行为的约束主要是通过政策约束和预算约束以及行政约束等方式，但 从实践看来，并没有达到预期的效果。中国区域经济发展的下一步进展如何，相 当程度上取决于地方政府体制的改革。因此，要规范地方政府的行为，首先必须 采取有效措旌，建立完善的约束机制。 当然，对地方政府行为的约束机制不仅仅是简单的监督机制，现代政府公共 权力的多元性决定了要建立多元的约束机制，笔者认为，可以以公共权力为分界 点，将约束机制划分为权力内部约束机制和权力外部约束机制两部分。 ( 一) 权力内部约束机制 1 实行绩效评估 政府显然是公共权力的最直接行使者，我们可以借鉴西方的政府绩效评估制 度，把它作为一项有效的政府自我管理工具，实行成本核算，加强财务控制，完 善信息反馈，实行以绩效为基础的预算制度公共责任和顾客至上为理念。地方 张璋：政府绩敛计 卉的兀设计理论【j 蓑中国公共管理j2 0 0 3 5 ) 1 1 政府管理目标应明确以追求社会公平、提高效率和服务质量、改善公共责任机制 和提高公众满意度的全方位目标，通过对各目标的评估，划分和评定政府绩效等 级。把各项目标的实现程度量化后对比理想指标，得出各级政府实际得分，据 此进行评比，公布于众，奖闻明。改革开放以来，我们虽然已经沿着市场化的 方向前进了很多，但还存在社会的公平公正、政务公开程度、行政管理中的民主 机制等许多方面的问题。在进一步深化改革过程中，政府应主动将自己的投入产 出、行政效率、效果进行评价，确定问题所在，并接受人民群众的监督，这也是 民主政治的基本要求，体现了政府部门对国家权力机关负责与对公众负责的统一， 对绩效负责与对法律负责的统一。 以政府绩效评估为特征的权力内部约束机制，有利于地方政府信誉和形象的 提高。政府绩效评估是政府主动向公众展示工作效果的机会，一方面，展示成果 能赢得公众对政府的支持，是地方政府实现由“暗箱操作”到“阳光行政”的重 要途径：另一方面，政府绩效评估并不只是展示成功，它也暴露政府的不足和失 败。这并不一定损害政府部门的信誉，相反，政府向公众公开所面i 临的困难和问 题，并展示其为提高绩效所作的努力及其结果，有利于克服公众对政府的偏见， 建立和巩固对政府的信任。目前，我国地方政府的政府绩效评估尚处于初级阶段， 在制度、机构、程序等方面都存在许多问题，需要借鉴西方国家的先进经验，结 合我国具体国情，在实践中不断完善。 2 财政约束 新公共管理关注绩效，而不是财政和公