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论公共决策听证制度建设 行政管理专业 研究生：陈建刚指导老师：陈昌文教授 听证制度源于西方法制健全的国家，首先被应用于司法领域，而后逐渐被 引入行政领域、立法领域。在2 0 世纪8 0 年代术，我国丌始引入听证制度，价格 法中关于听证程序的规定，标志着听证制度进入我国公共决策领域。本文从 探讨公共决策听证的概念着手，分析了公共决策听证制度在西方国家产生的理 论基础和在我国建立听证制度的法律依据：然后从听证的民主价值和听证的技 术效率两个角度共六个方面分析了公共决策听证的功能，肯定了听证在现代公 共决策过程中的意义；回顾我国听证制度的初步确立过程及实施取得的成效， 从听证程序本身设计的缺陷、公共决策问题的复杂性、政府公共决策的“非公 共性”、w t o 透明规则的要求四个方面指出了改进我国公共决策听证制度的必要 性。通过对美国、德国、日本昕证制度的考察比较，揭示其对我国听证制度改 进的借鉴意义。然后以治理理论和公民参与学说为我国听证制度改进的理论出 发点，根据我国的现实条件，从一些具有较强针对性和现实性强的具体措施入 手，提出从逐步扩大听证范围、科学遴选听证主持人和听证代表、公正和有效 率的听证程序形式、提高听证的透明度、确定听证笔录的法定效力等六个方面 改进我国公共决策听证制度的构想。在本文最后，指出建立和完善公共决策听 证制度是一个系统工程，是一个循序渐进的过程，它与听证组织者观念的改变、 素质的提高，以及公民听证意识的增强密切相关，离不丌相应的配套制度建设。 关键词：公共决策听证改进 d i s s c u s s i o no ni m p r o v e m e n t o ft h e h e a r i n gs y s t e mi np o l i c y m a k i n g m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n p o s t g r a d u a t e ：j i a n g a n gc h e n t u t o r ：p r o f e s s o rc h a n g w e nc h e n t h eh e a t i n gs y s t e ms t e m sf r o mw e s t e r nc o u n t r i e sw h o mo w n e da m p l i f y n e c e s s a r yl e g a ls y s t e mw h i c hf i r s tb ea p p l i e dt oj u d i c i a ld o m a i n ，t h e ni tb el e a d e dt o a d m i n i s t r a t i v ed o m a i na n dl e g i s l a t i v ed o m a i ns t e pb ys t e p a tt h ee n do f1 9 8 0 s t 1 1 e h e a r i n gs y s t e mw a sl e a d e dt oc h i n a ，t h er e g u l a t i o no f h e a r i n gp r o c e d u r ei n p r i c el a w s y m b o l i z e dt h eh e a t i n gs y s t e me n t e ri n t op u b l i cp o l i c y - - m a k i n gd o m a i ni nc h i n a t h ea r t i c l ed i s c u s s e df r o mt h ec o n c e p to fp u b l i cp o l i c y - - m a k i n gh e a r i n gs y s t e m a n da n a l y s e dt h eb a s i ct h e o r yo fp u b l i cp o l i c y - - m a k i n gh e a r i n gs y s t e mp r o d u c e di n w e s t e r nc o u n t r ya n dl e g a lb a s i so fh e a r i n gs y s t e me s t a b l i s h e di nc h i n a a f t e rt h a t ， a n a l y s e dt h ef u n c t i o no fh e a r i n gf r o mt w oa n g l e st o t a l l ys i xa s p e c t sa b o u tt h e d e m o c r a t i cv a l u ea n d t e c h n o l o g i c a le f f i c i e n c y c o n f i r m e dt h es i g n i f i c a n c eo f h e a r i n g i nt h ec o u r s eo fm o d e mp u b l i c p o l i c y - - m a k i n g l o o kb a c ko n t h e e s t a b l i s h m e n tc o u r s ea n da c q u i r e de f f e c ti ni m p l e m e n t a t i o na b o u tc h i n a sh e a r i n g s y s t e m ，p o i n t e do u tt h en e c e s s i t yt oi m p r o v et h ep n b l i ep o l i c y - - m a k i n gh e a r i n g s y s t e mf r o mt h ed r a w b a c ko fh e a r i n gp r o c e d u r ed e s i g n e di t s e l f ，t h ec o m p l e x i t yo f p u b l i cp o l i c y - - m a k i n g ，t h en o n - - p u b l i c i t yo fg o v e r n m e n t a lp u b l i cp o l i c y - - m a k i n g a n dt h ew t o sa r t i c l e s r e q u i t i n gt r a n s p a r e n c y f o u r a s p e c t s c o m p a r e d t o a m e r i c a ，g e r m a n ya n dj a p a n ，d e l i n e a t i n gt h es i g n i f i c a n c et h a tw ec a nm a k eu s eo f t oi m p r o v et h eh e a r i n gs y s t e mi no u rc o u n t r y a f t e r w a r d s ，b ym e a n so fg o v e m a n c e t h e o r ya n dc i v i lp a r t i c i p a t i o nt h e o r ya st h eb a s i ss t a r t i n gp o i n tt oi m p r o v et h ep u b l i c p o l i c y - - m a k i n gh e a r i n gs y s t e m m e a n w h i l e ，a c c o r d i n gt ot h ea c t u a lc o n d i t i o n ， p r o c e e d e df r o ms o m ec o m p a r a t i v e l yd i r e c t i o n a l i t ya n dr e a l i t ym e a s u r e ，p o i n tt h e c o n c e p t i o nt oi m p r o v et h ep u b l i cp o l i c y - - m a k i n gh e a r i n gs y s t e mf r o me x t e n d i n g h e a r i n gr a n g ep r o g r e s s i v e l y ，s e l e c t i n gh e a r i n gm o d e r a t o r sa n dd e p u t i e s ，d e e p e n i n g t h e t r a n s p a r e n c yo fh e a r i n g ，d e t e r m i n i n gl e g a l e f f e c to fh e a n n gr e c o r ds i x a s p e c t s f i n a l l y ，t h e a r t i c l e p o i n t e d o u tt h a te s t a b l i s ha n d i m p r o v ep u b l i c p o l i c y - - m a k i n gh e a r i n gs y s t e mi sas y s t e m a t i cp r o j e c ta n dac o u r s eg i v e ns t e pb y s t e pw h i c hi sc l o s e l yr e l a t e dt h et r a n s f o r mo fo r g a n i z e r sc o n c e p t i n c r e a s eo fq u a l i t y a n dc i t i z e n sc o n s c i o u s n e s s i ta l s oc a n ta p a r 【f r o ma p p r o p r i a t ec o o r d i n a t e ds y s t e m c o n s t r u c t i o n k e yw o r d s ：p u b l i cp o l i c y m a k i n gh e a r i n g i m p r o v e 列j i l 大学碗i 学位论文 引言 一、选题背景 公共决策是指公共组织为实现和维护公共利益，解决社会公共问题而进行 的政策选择过程，是公共管理的关键环节，公共决策的质量状况决定了公共管 理的水平。要保证公共决策的高质量和高效益，不仅要求透碉决策，而且要求 民主决策，科学决簧，高效决策和规范决策等。为提高公共决策质量，党的十 六大明确提出“要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍 惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。各级决策机关都要完善重大决策 的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的中大事项 社会公示制度秘社会雩荦证制度，完善专家咨询制度，实彳亍决策的论证制和责任 制，防止决策的随意性。”。其中之一就是要建立和完善听证制度。 “正义应该被伸张，而且要看见被伸张”，正义要看见被伸张主要是通过 程序正义来实现。听证制度的建立就是程序正义的具体表现之一。听证制度源 于西方法制健全的国家，最早可追溯到英国自然法的自然公f 原则：当事人非 经听证意见不受人身或财产豹处罚。听证制度首先应用于司法领域，后来逐渐 被引入行政领域和司法领域。而在现代西方国家的政策选择和政策制定中，听 证已被广为应用。 随着中国经济市场化、政治民主化程度的开益提高和经济全球化、世界组 织化、行政国际化进程的加快，在深化经济体制改革的同时，也迫切需要对政 治体制改革，尤其是公共决策体制改革，已成为摆在当翦中国各级政府面前的 一项重要而紧追的任务。公共决策的核心是科学化和民主化。实现公共决策科 学化和民主化，追切要求在公共决策领域引入听证制度。价格法中对听证 程序的规定标志着我国公共决策领域引入昕证程序。 听证制度在我国还是一个新生事物，还有很多不完善的地方，影响到听证 功能的发挥，影响到人们对听证的态度。比如在每次听证会举行后，人们都会 提出各种各样的质疑。为了实现听证程序的民主、公平、公诈、透明、高效、 规范，切实有效的发挥听证的功能，必然要求对听证制度进行程序改进设计和 9 江弹民。全面建设小康祉会。开创中国特色礼会主义事业靳局面 ：中田共产党第1 六次争困代表 犬会上的报告北京：人民出版社2 0 0 2 年版第3 4 3 5 负 娜川大学碰，卜学位论文 相应的配套制度建设。这正是本文目的所在。 二、研究现状 听证制度在引入中国时间短，实践则属于刚刚起步，虽然也受到广泛关注 但研究成果总体上很少。 研究听证制度的论文统计表 惑 1 9 9 9 前2 0 0 0 2 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 42 0 0 5合计 行政处罚听证 2 841 01 42 l1 39 0 价格昕证 5 67【81 11 646 7 立法听证 51 11 0981 15 4 行政许可听证 1 07 1 7 研究听证制度的专著 行政听证程序研究与适_ l j 刘勉义 警官教育山版社， 行政处罚昕证蒋勇1 9 9 7 年版。 听证程序理论与实务杨惠基上海人 t | _ 【5 版社，1 9 9 7 年版 听证程序概论杨惠基上海入学出版社，1 9 9 8 年版。 行政处罚听证程序研究圳锦光法律出版社。2 0 0 4 年版 刘e 宁 立法听证 立法听证研究 征全胜 北京火学山版社，2 0 0 4 年版 立法昕证与价我国昕证程序研究刘勉义中国法制出版社，2 0 0 4 格听证 年版 听证制度：透明决策与公共治理彭宗超消华人学出版社，2 0 0 4 年版 蛸川人学坝l 学位论文 通过收集的文献资料和上面两个表，可以看出我国听证制度的研究特点： ( 1 ) 研究成果主要以论文方式表现出来研究专著较少；( 2 ) 研究侧重点为行 政处罚听证。由于听证制度最先引入行政处罚法，所以行政法学界对此的研究 相对较多。( 3 ) 对于价格听证和立法昕证，价格听证实行的时间要早，所以对 其的研究比立法听证要多一些。( 4 ) 对听证制度的研究，从法学角度研究较多， 从公共行政和公共管理角度非常少。在专著中只有听证制度：透明决策与公 共治理是从公共行政学和公共管理学角度研究听证制度。( j ) 对听证的功能 分析仅停留在民主价值层面，”缺乏对听证的技术价值分析。( 6 ) 研究听证制度 改进的必要性，大多从听证制度本身的缺陷来论证，。没有从公共决策问题自身 的复杂性，政府公共决策的“非公共性”，w t o 的透明原则等进行多角度论证。 ( 7 ) 对昕证制度的改进和完善，缺乏对国外听证制度系统的考察和比较，因而 提出的见解创新性不足。 三、研究意义 本论题的研究意义不仅体现在理论层次，而且也具有重要的现实意义。 理论意义：本文认为我国没有产生“自然公f ”原则、“正当法律程序”， 所以这些传统的理论基础不能成为我国听证制度的产生和发展的理沦依据。但 是，公共行政和公共管理的最新理论公民参与学说和治理理论的兴起，为 听证制度的本土化提供了一个锲合点，因为公民参与学说和治理理论更加符合 我国宪法基本精神，使我国听证制度的法律基础人民民主原则和依法治国 原则更具有沈眼力。 现实意义：( 1 ) 提高公共决策科学化和民主化，否定认为听证制度只具有 公平、民主等价值，忽视听证制度的技术功能比如提高效率、降低成本等的观 念。( 2 ) 扩大宣传，增强公民的听证意识。听证功能的发挥，不仅与决策者有 关，还与公民的参与自觉性和积极性有关。通过对听证制度的程序改进设计， 有效实现昕证功能，从而改变公民观念，提高公民的听证意识，激发公民的参 与听证的自觉性和积极性。( 3 ) 迎接w t o 透明条款对公共决策方式的冲击，使 公共决策内容和公共决策的制定过程公开化、透明化，彻底改变暗箱操作的做 。丁煌论行政听证制度的民主底蕴武汉大学学撤2 0 0 i ( i ) ，第8 7 9 2 且。 。魏埘艳扫描我国公共决策中的听证制度北京舰察，2 0 0 3 ( i ) ，第4 9 5 4 虹。 3 蚪川大学倒l ：学位论立 法，使公共决策从不公开不可观察，走向公丌和可观察。 四、研究方法 本文主要采用归纳法，比较研究法和逻辑演绎法。 归纳法体现在对我国听证制度的实施历程回顾，对听汪制度实施的成效和 缺陷进行归纳总结。 比较研究是通过对美国、德国、同本的听证制度的考察比较分析，找出其 对中国听证制度有借鉴意义的地。 逻辑演绎是以公民参与学浣和治理理论作为听证制度改进的理论静提，结 合我国的现实条件，提出听证程序改进的可行性设计和相应的配套制度建设。 五、逻辑结构 本文除导言和结束语外，正文共分五个部分。第一章主要梳理公共决策听 证的概念，在西方和中国产生的理论基础和法律依据，从六个方面探讨了听证 的功能。第二章回顾了中国听证初步确立的过程和实施昕证取得成效，从四个 方面指出听证制度本土化改进豹必要性。第三章考察比较了美国、德固、只本 的公共决策听证制度，揭示其对我国听证制度改进的借鉴意义。第四章以治理 理论和公民参与学说为我国听证制度改进的理论出发点，根据我国的现实条件， 提出从逐步扩大听证范围、科学遴选听证主持人和听证代表、公f 和有效率的 听证程序形式、听证笔录的法定效力、提高听证的透明度等六个方面改进我国 公共决策听证制度的构想。在第五章指出我国听证制度的建立健全是一个渐进 的过程，需要进行相应的配套制度建设。 六、创新和不足 本文的创新点主要体现在研究方法和研究视角。 研究方法上运用比较法，因为听证制度源于西方，在西方发展较为成熟， 所以通过对美国、德国、日本的公共决策听证制度考察比较，从中找到在我国 公共决策昕证制度建设中可以借鉴的经验。 研究的视角不再局限于法学，而是从政治学，行政学，经济学多角度切入。 在基础理论研究方面，在继承听证制度建立的三大法理基础上，提出听证制度 驯川人学坝l 。学位论文 改进的理论前提是治理理论和公民参与学说。在对听证制度的功能分析上，一 个方面继续强调听证的民主价值，另一个方面运用经济学的成本概念，指出听 证的降低成本，提高效率功能。 本文的不足主要在于两个方面：一是在基础理论研究方面，能否引入公共 选择学派的理论作为听证制度改进的理论依据，这是本文没有涉及到的。二是 在具体的制度设计上，有的只涉及到一些原则的东西，还需细化。比如；关于 听证主持人，如何执行职能分离原则，如何有效保障听证主持人的独立地位； 如何完善审查制度等。这些有待于在以后的工作中进一步深入研究。 州川i 大学碗。i 。学位论文 第一章昕证概述 听证制度是一个舶来品，是从国外引进的一种民主、公f 的程序制度。听 证起源于英国1 2 1 5 年的自由大宪章，最初适用于司法程序谓之司法听证。 后来，随着司法听证的广泛应用和不断发震，而被移用到行政程序、立法程序 形成行政听证、立法听证制度。目前，听证已成为世界上大多数国家在公共决 策过程中普遍运用的一种程序制度。 一、公共决策昕证的概念 各国在使用这个词时，又有不同的涵义和范围，有广义听证与狭义听证+ 正式听证与非正式听证，口头听证与书面听证等之分。“本文借用应松年教授把 听证分为广义听证和狭义听证的提法，也把公共决策听证制度分为广义昕证和 狭义听证。 ( 一) 广义昕证 有学者认为“听证是指政府组织在作出直接涉及公众或公民利益的决策 时，应当听取利害关系人、社会各方及有关专家的意见以实现良好治理的一种 必要的规范性设计。”这里的政府组织包括立法机关、行政机关、司法机关。有 学者认为“广义听证是指在国家机关作出决定之自口给利害关系人提供发表意 见的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序。听证的内涵是听取当事人的意 见，听证的外延则涉及立法、执法和司法领域。”。有学者认为，“在最广泛意义 上，听证包括司法听证、立法听证，和行政听证。即指有关国家机关在作出决 定前，为使决定公正、合理，广泛听取和害相关人意见的程序。”o 在国外，一 些非政府组织在公共决策过程中，也越来越多的采用听证制度。 。详见应松年：行政程序立法研究中国法制小版扑如0 1 年版。第5 1 3 5 1 6 。 。彭宗超听证制度：透明决镱与公共治理，清。芦人辛版杜，2 0 0 4 年版，第2 负 8 杨惠幕主编：听 正程序理论与实务上海人民版十i ：1 9 9 7 年版第l 2 “。 。麻松年主编：行政程序法立法研究，中国法制j i 版扎2 0 0 1 年版，鬻5 1 6 负。 。畅j ；l f 基主编：听证程序理论与实务上海人民“：版f i9 9 7 年版，第1 2m 。 6 蚂j i l 大学唢卜学位论文 ( 二) 狭义听证 对于公麸决策的狭义听证，主要指行政机关举行的听证，这种观点在我国 比较普遍。在国外公共决策听证的概念中，也有把决策听证局限于行政机关， 如“有些国家的法律还规定，当公共决策所涉及的相对一方当事人是众多而又不 确定范围的公众时，则应当召丌适当规模的听证会，听取公众意见，这种听证 常被称之为公听，政府决策机关除有币当理出认定公听不能实现、没有必 要或有损于公共利益外，不能随意取消公听程序。”而在国内目前有下列这些 解释：有学者认为“听证作为一种程序规定和制度安排，要求公共决策主体在决 策过程中依法直接听取与该决策有利害关系的各方当事人意见。以确保公共决策 的科学化、民主化。”9 有学者认为“政策听证指的是在重大政策出台之前或实 施之后，就政策动议政策方案或政策效果听取社会非常规决策主体( 在这里，常规 决策主体指政府与执政党) 的意见。有学者认为“公共决策中的听证制度是现 代民主社会政府行使公共权力的重要程序设计，它主要用于促进公共决策过程 中各方利益主体的平等参与，从而保证政府公丌、公f 、公平的行使公共权力， 最终实现公共决策的科学化、民主化、法治化。”有学者认为“决策听证又称 辩明性听证，是公共决策主体在决策过程中依法直接听取有关团体、专家学者特 别是与该决策有利害关系的当事人意见的一种程序规定。”茴有学者认为“公共 决策听证是在现代民主社会普遍推行的用于保证各方利益主体平等参与，以最 终实现公共决策的民主化、公开化、科学化、法治化，实现政治文明的一项重 要制度设计。从广义上看，听证是指行政机关在行政立法或作出行政决定的过 程中征求有关利益楣关者意见的活动，包括正式听证和非正式听证；狭义的听 证就是正式听证，是指由行政机关为广泛听取意见而公丌举行的、全部利益相 关者参加的听证会。”o 综上所述，本文认为公共决策听证是指公共决策主体( 主要指政府) 在作 出影晌公民、法人或其它组织合法权益的公共决策前，依法公开听取各利害方、 。参见曾繁正等编译西方主要国家行政法、行政诉埝法红旗版礼1 9 9 8 年版，第2 0 2 1 撕。 4 宁困良听证在公共政策选择中的作用湘评人学 i ：会科学学撇，2 0 0 2 ( 6 ) 第13 8 妪 。黄剑青政策听i e 我国政府亟持建盘的制度江两行政举巯学报，2 0 0 5 ( 1 ) ，第2 5 豇。 。贾博我国地方政府公共决策听证制度的民主价值分析探索。j 争鸣2 0 0 2 ( 1 1 ) ，锖15m 。二】三身余、刘满华决策听证是公共决策的必然萤求湖南财经捕，等专科学校学| l ，2 0 0 2 ( 6 ) 第8 5 负 。李郁芳公共决策听证与政府燃制失灵的防治援南学_ i l ，2 0 0 4 ( 6 ) ，籀3 3 负 7 四川大学硕j ：学位论义 社会团体及有关专家提供的意见一套程序性法律制度，是公民广泛直接参与国 家和社会事务的主要途径。 公共决簧听证至少具有如下几个显著特征：( 1 ) 主要在涉及非特定主体合 法权益的公共决策过程中运用，丽非像行政处罚听证、行政许可听证那样解决 具体纠纷，一般须公开进行；( 2 ) 它不仅要求有与决策相关的利害相关人参加， 而且也要求相关领域的专家学者参加：( 3 ) 决策主体或申请听证的其它主体必 须提供与决策有关的背景资料和相关材料；( 4 ) 它不仅要求决策主体提供和接 收各种事实证据与书面材料，而且要求根据需要组织当事人直接进行辩论和质 证；( 5 ) 它不仅要求决策主体当面听取听证各方的申述建议，应将将当事人所 提交的事实、所进行的争论、相互质证、当事人解决争执的方案或者建议等均 记录在案，而且必须在决策方案的抉择中充分考虑、权衡并尽量体现各种听证意 见i ( 6 ) 听证各方的意见必须交由提出意见的听证代表签字，听证结果应该作 为抉择决策方案的重要依据并连同公共决策的结果一起公丌；( 7 ) 听证程序应 当成为重大决策作出之必经程序，是公民广泛、直接参与国家和社会事务的主 要途径。 二、听证制度产生的理论基础 ( 一) 西方国家听证制度产生的理论基础 西方有关听证的思想已有很长的历史。被公认的理论基础为英国普通法中的 自然公正原则，被认为是西方昕证制度最早的法律基础；而后美国“正当法律 程序”又深化了这一法理基础；在大陆法系国家，法治国理论，特别是依法行 政理论的完善，也为这些国家的听证制度直接提供了法理基础。 1 、英国的“自然公正”原则 自然公正原则在英国是一个非常古老的普通法原则，它不仅是支配各种权 限( 不仅支配行政机关和法院，而且支配其他行使权力的人和团体) 必须正当 行使，要求实行最低限度公正的原则。自然公f 原则的法律条文最早见于英国 1 2 1 5 年的自由大宪章第3 9 条：“凡自由民除经其贵族依法判决或遵照国内 法律之规定外，不得加以扣留、监禁、没收财产、剥夺其法律保护权，或加以 列川大学颅l 学位论文 放逐、伤害、收缩或逮捕。”o 在早期英国判例史上，将自然公f 原则解释为“自 然法”的一部分，并且将自然法优位的原则判定为英国法的组成部分：但自然 法优位的原则在十九世纪中叶被判例所否定，代之而起的是议会优位原则。目 前，英国自然公正原则仅是解释议会制定法的判例法上的原则，成为法院在司 法审判中必须遵循的原则：同时它也要求行政机关的权力必须被公f 地行使， 因此自然公正原则完全适用于行政领域，以至成为法院法官据以控制行政行为 的原则。在英国自然公正原则是最基本的公正程序原则，只要成文法没有排除 或另有特殊情况外，行政机关都要遵守。 自然公正原则在适用上有很大灵活性，其具体内容随情况变动有所变化， 但在英国普通法上。它包括两个最基本的程序规则：( 1 ) 任何人不能成为与自 己有关案件的法官( d om a ns h a l lb ej u d g e i nh i so w nc a s e s ) ； ( 2 ) 任何人的辩护必须被公平地听取，亦即“听取另一方意见”原则( ai n a f l s d e f e n c em u s ta l w a y sb ef a i r l yh e a r d ) 。 上述自然公正原则的第二个程序 规则是现代听证制度的直接的法理基础。具体来淡，行政机关必须听取对方意 见的原则包含三个内容：公民有在合理时间以融得到通知的权利；公民有了解 行政机关论点和根据的权利；公民有为自己辫护的权利。总之，自然公_ f 原则 为英国听证制度奠定了法理基础。美国著名行政法学家伯纳德- 施瓦茨在评述英 国行政程序时说：“英国行政法中的听证权基于自然公f 的概念。”“最低限 度听取对方意见这一格言是自然公讵的根本要求。公丁f 将要求一个或许 会收到行政决定不利影响的人有机会在决定作出以前代表自己的利益为导致一 个有利的结果而作出陈述，或者在决定作出以后为了促成改变这一决定而作出 陈述，或两者兼而有之。”固英国行政法中听证制度的发展，以及听证权的不断 扩大，都被认为是自然公正原则的进一步适用。 2 、美国的“正当法律程序”( d u ep r o c e sso fl a w ) 从历史渊源看，美国法源于英国法j 美国“正当法律程序”则可追溯到英 国的普通法原则以及英国1 2 1 5 年自由大宪章。美舀宪法修f 案第5 条规定： “未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产。”宪法修正案第1 4 o - g 扬：英国行政法，中国政法大学m 版祉，1 9 8 7 年版第1 , 5 2 吼。 。【英l 傅纳德- 施瓦菠：t 韦德所著( 行政法) 第七敝。最近荚圆行政法的蛙娃中外法学，1 9 9 7 ( 3 ) 。 鲫川大学硕：i ：学位论文 条又规定：“任何州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由和财产。” 可见正当法律程序，不仅适合于联邦政府，而且适用于各州政府。 根据美国最高法院的灵活解释，f 当法律程序不仅适用于司法程序，而且 适用于行政程序。正当法律程序表现在在行政领域，最基本要求包括通知 ( n o t i c e ) 、听证( h e a r i n g ) 及理由之陈述( s l a t e m e n to fr e a s o n ) ，意即行 政机关在作出对公民个人权利或财产有不和影响的决定时，应及时通知当事人， 必须听取当事人的意见，给当事人充分陈述自己立场和观点的机会，并使当事 人获知作出该决定的理由。由此，听证制度对行政机关来说，是履行其宪法上 的义务；对公民来说，是享有其宪法上的权利。公共决策听证在美国是宪法规 定的正当法律程序的具体内容，因此，它是直接来源于宪法的程序制度，其效 力高于一般程序规则。 特别是进入2 0 世纪以来，美国社会中行政权有着明显扩张的趋势，行政机 关拥有了行政立法权和行政司法权，这对公民合法权益构成了威胁，因此舆论 和法学界都要求公共决策听证制度适用范围扩大，以至使该制度成为1 9 4 6 年美 国联邦程序法典的核心。值得注意的是美国的f 当法律程序所保护的利益的概 念正在不断扩大，传统理论认为受下当法律程序保护的利益仅指普通法所保护 的权利，其他由政府所提供的利益一直被认为是“特权”，然而许多判例导致这 些“特权”逐渐变成了法律上可以主张的权利。在美国可以看到：一方面正当 法律程序适用范围爆炸性地扩张，另一方面导致行政听证程序具有更大的灵活 性。也就是说，在今天的美国，“f 当的法律程序是一个灵活适用的程序，只要 求某种形式的听证，不要求固定形式的昕证。然而任何一种昕证形式，必须包 含正当法律程序的核心内容：当事人有得到通知及提出辩护的权利，是否具备 这两种权利是区别公正程序和不公f 程序的分水岭。”。j 3 、德国等大陆法系国家法治国理论和依法行政原理 法治国理论和依法行政原理起源于欧洲大陆法系国家，使之臻于比较完善 的是德国的公法学家。德国最初的法治国理论被称之为形式上的法治国理论， 其依法行政原理认为：行政权发动时，只要形式上依照法律即可：如果行政权 。f g 扬： 美国行政法中国法制h 1 版社，1 9 9 5 年版，第4 1 0 负 f 0 叫川大学顾：j 学位论义 的发动违反了法律，对行政相对人造成成利益损害，除了行政机关自身纠正以 外，只要允许行政相对人提起行政诉讼即可达到法治主义目的。因此其依法行 政的重点放在行政权接受司法监督方面。随着社会发展，特别是福利国家、给 付行政的出现和民主思潮的激荡，传统“法律保留”原则遇到了挑战，所以当 行政权发动时，就使人民的意见主张反映到行政过程中，即事先的行政程序控 制思想应运而生。这种被称为实质的依法行政原则要求行政权不仅在形式上依 照法律，而且要在实质上具有公f 性和合理性。第二次世界大战后，德国、日 本等国除了借鉴英美法理论和制度外，都从民主宪政的整体性高度出发，推断 出公民享有法律上的行政听证请求权。他们认为从法治国理论和依法行政原理 出发，理应肯定公民个人有在行政机关作出决策前享有申请听证的权利。因为 法治国理论的最终目标是为了保障“人类尊严”，现代国家的民主性不能在行政 程序方面再把公民看作纯粹的出国家支配的客体或对象，“公民不再是施舍的对 象或恩赐的乞求者”。；作为主权者的公民应有政治参与、行政参与的权利， 他们不能仅仅依靠事后救济手段来弥补自己权益所受的损失，而应该在决策过 程中就表达自己的意愿和主张，这样做，不仅符合社会公共利益，而且符合公 民自身利益，因而是最经济、最富有实效的形式，“法治国家在根本上是权利保 护国家” 。“行政处分之听证系于行政决定作成前，给予当事人，就重要事实 表示意见的机会，借以避免行政机关之恣意专断，保障当事人之权益。学者又 称之为裁决听证( a d j u d i c a l o r yh e a r i n g ) 。”。深受大陆法系法学思想影响 的我国台湾地区学者有关行政听证的概念也大多是从法治、宪政和依法行政原 理推导出行政机关负有给予利益关系人听证的义务以及公民享有行政听证权利 的结论的。 ( 二) 我国听证制度产生的法律基础 中国没有孕育自然公正原则的历史，中国宪法也没有“f 当法律程序”的规 定。听证制度作为具体制度是向国外学习而引进的，它不是直接来源于宪法规 定，而是直接来源于对外国有益的行政法制度的借鉴和运用，但它符合我国社 。【德】，卜特纳著。朱林译德国普通行政法中冈政往人学f i j 版礼i9 9 9 年版，第4 4 负。 ” 德r l 特纳著，求林译德国普通行政泣中闽政泣人学m 版f i ：，i9 9 9 年版，染4 4 贝： 。【台1 罗传贤：行政程序法基础理论湾弧南| 茎| * 版公一d f | ：版，第2 2 9 。 洲川大学硕f 擘位论文 会主义宪法精神。所以中国宪法中的“人民民主”原则和“依法治国”原则为 我国听证制度提供了法律依据。 l 、人民民主原则 中国宪法的人民民主原则为听证制度提供了深厚的宪法和法理基础。我国 宪法第2 条载明：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事 务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”其第2 7 条第2 款载明：“一切国家 机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听 人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这是我国昕证制度的 宪法根据。这里，“人民”是作为占绝大多数的单个公民组成的一个集体概念，“倾 听人民的意见和建议”的规定比较充分地反映了我国政府管理的本质特点，它 为包括听证在内的行政程序制度规定了方向。l 听证制度的设计无疑是人民表达 自己的意志，行使民主权利，参与国家治理的一种有效方式。 2 、依法治国原则 中国宪法中的“中华人民共和国实行依法治国，建设法治国家”的法治原 则，是我听证制度建立和发展的最根本原则。中国共产党- 卜 大报告中揭示了 依法治国的内涵：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法 律的规定，通过各种途径和形式管理困家事务，管理经济文化事务，管理社会 事务，保证国家各项工作都依法进行。”其核心就是依法行政。这一法治原则包 含两个方面的内容：一方面是行政法治，要求国家机关在处理固家行政管理事 务的一齐活动中，都应以法律为规范，受法律规范制约。违反法律舰范、超越 法定权限的行政行为一律归于无效。另一方面，这一原则也内含着对公民权利 的保护以及在公民的权利收到侵害时，或者有可能对公民权利的造成不利影响 时，公民可以依照一定的法律程序进行救济。即是说，“法治”原则在公共决策 过程中表现为，法律保障公民参与决策，表达意见，提出建议的权利。 三、公共政策听证的功能 长期以来，在对听证的的功i i , n 析中，普遍偏重于听证的民主价值功能， 忽视甚至否定听证的在降低成本，提高效率方面的技术功能。笔者从听证的民 四川人学舰卜学位论立 主价值功能和听证的技术价值功能两个角度出发，从以下六个方面对听证功能 重新定位。 1 、听证制度能有效弥补代议制民主的缺陷 民主来源于古希腊文d e m o k r a t i a ，意为“人民的权力”或多数人的统治。 就其本质而言，是由人民当家作主，j 、l 属人民自己的事情，出人民自己决定。 但是“就民主制这个词的严格意义而者，真f 的民主制从来就不曾有过，而且 永远也不会有。我们不能想象人民无体止地丌大会来讨论公共事务；并且我们 也很容易看出，人民若是因此而建立起来各种机构，就不会不引起行政形式的 转变。”o 所以，在现代社会，建立直接民主制是不可能的，于是代议制民主就 有箕存在的合理性。然而，代议制民主是“不得己为之的民主，是无奈的民主， 不是理想的民主，不是民主的最终方式，因为代议制度本身存在着一定的弊 端，即：“人民选举了官吏议员之后，便不能再过问，也就是西方学者所谓：选 举一结束，专制即开始。人民只有在投票的时候才是主权者，投票完毕又成为 奴隶。” 代议制民主下，容易造成公民广泛的政治冷漠，使大部分公民游离于 正常的政治渠道外，不能共同参与政治，从而使这一个国家的政治空气具有潜 在的爆发性，影响社会稳定。 在利益多元化的现代社会，仅仅靠民选的，尤其是由多层间接选举产生的 立法代表和行政首长来做出公共决策，已经越来越难以充分反映公众的不同利 益要求。正因为如此，为公民提供多种可供选择的政治参与渠道，随时可以进 行政治表达显得十分必要。 所以，听证制度成为公民直接参与公共决策过程的突破口。在这个制度下， 理论上般百姓都可以主动地提出与他们切身利益相关的社会或经济问题，要 求召开听证会。在决策过程中，建立听证制度可以使民意得到更为充分而直接 的表达，使广大人民群众与决策主体有了更多直接交往，更好地表达利益要求 的机会，人民群众有意见和建议可以在听证会上提出。决策主体通过听证程序， 广泛听取来自各个方面的意见，便于决策主体及时地将更为广泛的人民群众的 。 法 卢梭社会契约论，何兆武译北京：商务日j 书馆，1 9 8 0 年版，第8 8 撕 。陈斯喜论我国立法的公众参与制度行政法学研究1 9 9 5 ( i ) 第3 5 弧 。罗传贤，行政程序法基础理论台北；五南| ! f | 斗 小版公州，1 9 9 3 年版第1 8 5 必 1 3 蛐川人学顾f ：学位论文 利益要求全面、准确地吸收到公共决策中来：便于及时发现拟制订的公共决策 中存在的问题和不妥之处，及时修f 、完善，以使尽可能多的人民群众的利益 在公共决策中得到最大限度的体现。听证制度是一种能够更加准确反映公众意 愿和要求的新的法律制度，它以公众的直接参与弥补了立法代表制和行政首长 负责制在反映民意方面不够充分的不足和缺陷，它拓展了民主的广度，推进民 主向纵深发展，迸一步提高了人民群众当家作主的地位。 2 、听证制度使公共政策更具公正合法形象 公正( i u s t i c e ) 词由来已久，内容十分丰富。但在西方近代思想家那里， 它则主要被用作评价社会制度的道德标准，被看作社会制度的首要价值。由于 公正把社会基本制度和结构作为研究对象，因而必然关系到每一个人的切身利 益，涉及伦理学、政治学、法学、社会学、经济学诸领域，从而引起各领域学 者乃至普通人的兴趣和关注。从政治学、法学和民主程序的角度来审视公正，“公 f 则是要为民主程序提供一种能够广泛地为人接受的价值基础，合理分配公民 的权利与义务，妥善屯分由社会产生的政治利益和政治责任，从社会角度对待 和排除由于社会的、历史的、自然的原因造成的人们之划实际的不平等因素， 达到不同意志主体的和睦相处和机会均等”。”因此，只有峰持把公正原则用于 民主程序的建构，才能确立一种公平、合理的政治和法律秩序，从而防止少数 人对多数人的统治和权力分配中的两极分化过程，使社会的人不仅在形式上而 且在事实上趋于平等。 昕证制度正是一项具有此种功能的重要制度。首先，公共政策属于公共事 务领域的游戏规则，这种游戏规则的制定其实是通过互动、协商、交涉、谈判 等博弈过程来完成的。一般而言，政府的公共政策存在经济学意义上的“信息 不对称”状况，政府的优势往往在于对“结果”信息的掌握比较全面、快速和 充分，政府的劣势则是缺乏过程信息。实践证明，举行听证可以通过吸纳民问 智识资源弥补政府公共决策过程的“过程”信息，有助于政府部门制定出民主 性、合理性和可行性兼容的公共政策。这也可以使得双方在一个平等的起点上 共同进行决策。其次，听证制度从法律程序上为利害相关人提供了陈述主张 。丁煌论行政听证制度的民主底蕴武汉大学学撤，2 0 0 1 ( i ) ，第8 8 见 i 9 ：l ；i 川大学t r i i ：i 。学位论史 的机会。每一项公共决策，经常会对的公民权利义务做出各种增减，这就违背 了宪法和法律对公民权利的保障规定。所以，如果决策影响到公民的合法权益， 就应当听取他们的意见再做决定，才能体现公共决策的公诈性。再次，程序公 正的关键在于作决策者必须中立，对任何一方不加以偏袒。听证制度规定，作 为主持听证的组织者，必须保持不偏向任何方行政相对入的中问立场，以确 保获得公正的听证结果。因为听证是做出公正决策的前提。因此，在听证程序 中为主持听证的组织者公正听证设置了诸如职能分离、回避、决定必须基于听 证记录，决定必须说明理由等措施，进而从程序上保障了社会公币。最后， 合理选拔听证代表，使公众不同声音和不同定位能够客观公f 地通过昕证制度 向上反映。按照中国的听证制度的相关规定，昕证代表不是按照他们的社会地 位或是与政党的联系来挑选，而是根据他们的利益相关性和意向观点来做出平 衡。比如，在有些举行听证的地方单位，要求报名人预先扼要登记他们的立场 和相关利益，以便在举行听证会时，能够最大限度包容不同观点，并避免同一 观点立场的过分垄断。 3 、听证制度关注利益协调，维护社会稳定。 公共决策是社会价值的一种权威性分配活动。项公共决策往往涉及个人 利益与社会公共利益、不同社会利益集团的利益、不同党派、不同社会阶级、 阶层利益等的整合问题。如何来有效的整合这些不同的利益? 最合适的方式就 是给予不同利益主体表白与申辩的机会，给予不同利益主体协调与整合的机会。 所以，“现代民主国家均设立法规听证制度，以公共和理性的沟通途径来化解冲 突，尤其赋予利害关系人参与表示意见之机会，使人民能直接参与决策机制， 实现人民直