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旅游匹经营管理模式研究 论文摘要 旅游区经营管理模式研究 旅游管理专、【k 研究生张先智 指导教师石应平教授 近年来，我国旅游业快速发展，旅游市场规模迅速扩大，旅游资源的经济价 值不断增长，潜在利润增加，旅游资源的稀缺性变得更加普遍，开始诱致对旅游 区的现有经营管理模式进行变迁的制度需求，突出表现在近年来理论界和实业界 对这一现象从理论和实践两个层面上进行了深入的研究和有益的探索。 由于受我国自然资源管理体系及其法规、制度安排的影响，旅游区产权界定 及其制度安排至今还没有走出计划经济的圈子。经过旅游丌发的实践证明：现有 的旅游区经营管理模式在某种程度上已束缚旅游业的进一步持续发展和妨碍旅 游资源的持续利用，变革现有的旅游区经营管理模式成为必然的趋势。本文试图 从理论和实践两个层面上对我国旅游区经营管理模式进行探讨和实证分析。 本文在理论篇首先论述和分析了旅游区经营管理模式划分的依据、旅游区的 相关利益者和旅游区经营管理模式的影响因素。在此基础上论述了1 0 种旅游区 经营管理模式的主要特征。最后，笔者还对旅游区经营管理中的外部性进行了探 讨。 在实践篇，笔者选取了我国现阶段有代表性的整体租赁经营模式和上市公司 经营模式等4 种主要的旅游区经营管理模式进行实证研究。在进行理论和实证研 究的基础上，文章的最后部分为本文研究的结论。 关键词：旅游资源 旅游区经营管理模式 所有权和经营权 旅游区经营管理模式研究 a b s t r a c t w i t ht h ef a s td e v e l o p m e mo f c h i n a st o u r i s ti n d u s t r ya n dt h er a p i de x p a n s i o no f t o u r i s tm a r k e t i nr e c e n ty e a r s ，t h ee c o n o m i cv a l u e sa sw e l la st h es c a r c i t yo ft o u r i s ti _ e s o u m e sh a v eb e e ni n c o n t i n u o u si n c r e a s e t h ec u r r e n tm a n a g e m e n tm o d e lo ft o u r i s td e s t i n a t i o n sm u s tb er e f o r m e dt o a d a p tt ot h i ss i t u a t i o n r e s e a r c hh a sb e e nm a d eo l l t h i s p h e n o m e n o nb ys c h o l a r sa n dt o u r i s t e n t e r p r i s e s d u et ol a w sa n dr e g u l a t i o n so nc h i n a sn a t u r a lr e s o u r c e s ，h o wt oi d e n t i f yt h eo w n e r s h i pa n d p r o p e r t yr i g h to f as c e n j ca r e ai ss t i l lb a s e do np l a n n e de c o n o m y t h ep r a c t i c eo f t o u r i s td e v e l o p m e n t s t a g e st h a tt h ep r e s e n to p e r a t i o nm o d eo fs c e n i ca r i sa l lo b s t a c l e t os o m ee x t e n t , t ot h ef u r t h e r d e v e l o p m e n to f t o u r i s ti n d u s t r ya n dt h es u s t a i n e du t i l i z a t i o no f t o u r i s tr e s o u r c e s t h ew r i t e rt r i e st o p r o b ei n t oa n dm a k ea n a l y s i so nt h ew a y so fm a n a g e m e n to fs c e n i ca r e ai nt h e o r ya n dw i t h f i r s t - h a n dd a t a i nt h e o r y t h i st h e s i sd i s c u s s e sa n da n a l y z e st h ef o u n d a t i o n so nw h i c hm a n a g e m e n tm o d e l so f s c e n i ca r e aa ne s t a b l i s h e d t h eb e n e f i c i a r i e si nt h ed e v e l o p m e n to fs c e n i ca r e a , a n dt h ef a c t o r sw h i c h i n f l u e n c et h em a n a g e m e mm o d e l s m a j o rf e a t u r e so f1 0m a n a g e m e n tm o d e l sa n dt h ee x t e r n a l i n f l u e n c ea r ea l s od i s c u s s e do nt h eb a s i so f a b o v ea n a l ) ，s i s t h i sw r i t e ra l s ot a k e sa se x a m p l e s4m a j o rm a n a g e m e n tm o d e l so fs c e n i ca r e a s u c ha st h e t y p i c a ll e a s e h o l dm o d e la n dl i s t e dc o r p o r a t i o n s t h el a s tp a r ts e e st h ec o n c l u s i o no f t h i st h e s i s k e y w o r d s ：t o u r i s tr e s o u m et o u r i s ma r e a m a n a g e m e n tm o d e l o w n e r s h i pa n dr i g h t o f m a n 姆e m e n t 旅游区经营管理模式研究 导言 改革开放以来，中国旅游j 世取得了巨大成就，经济总量逐年攀升，产业领域 不断扩大，产业结构曰臻完善，国际地位稳步提高，中国已成为亚洲第一大旅游 接待国和世界上最大的旅游市场，旅游业已成为中国国民经济体系中新的经济增 长点。 旅游区是旅游业的核心要素，是旅游产品的主体成分，是旅游产业链中的中 心环节，是旅游消费市场的吸引中心。作为旅游产业核心要素的旅游区，却是中 国现阶段旅游产业发展中的薄弱环节。长期以来，由于旅游区体制复杂、政出多 门的宏观管理格局，加之普遍存在资金投入不足、交通等基础设旌薄弱和人才匮 缺等问题，使得中国旅游区专业化经营水平低，市场经济适应性差，可持续发展 的后劲不足，特别是以自然景观和文物景观为主体吸引物的旅游区的经营和管理 水平，已经严重滞后于旅游市场的发展，难以适应旅游产业发展的内在要求，难 以满足地方经济社会发展的需求。 当前，为了适应市场经济发展的需要，各地方政府开始了对现有旅游区经营 管理制度进行变革的尝试，一些新的景区经营管理模式正在各地探索、酝酿和创 新。特别是在改革中创新而形成的旅游区整体租赁经营模式、股份制企业经营模 式、上市公司经营模式以及兼具旅游行政职能的网络复合经营管理模式等4 种模 式。可以预见，随着我国旅游业的蓬勃发展和改革开放的不断深入，新的旅游区 经营管理模式还将层出不穷。旅游区经营管理模式的创新在一定程度上推动了我 国旅游业的发展，提高了旅游资源的利用效率，景区经营管理中的一些成功的经 验，尤其是上述4 种创新模式，正在被各地广泛地推广和运用。另一方面，应当 清醒地认识到，旅游区的创新经营管理模式产生于特定的环境与条件f ，存在蔫 许多弊端，还需要不断完善，在实践中不断发展，需要结合各地不同的实际，灵 活地加以运用。为了提高旅游区丌发建设和经营管理水平，本文将对我国旅游区 主要的经营管理模式进行研究。 作为发展中幽家国民经济的一部分，我国旅游市场存在许多不成熟的地方。 从宏观上讲，旅游宏观调控乏力，行政管理部门权威不够，各自为政，难以协调。 经济全球化的发展，引起旅游市场内容的变化，现有经营体制却无法满足旅游者 不断提出的旅游需求。在旅游业发展如此快捷的情况下，“旅游法”等相关的法 旅游区经营管理模式研宄 律法规至今尚未出台，使旅游行业管理范围、职能的划分这一些长期有争议的问 题得不到懈决，市场秩序混乱，盲目竞争、恶性竞争现象时有发生。另外，由 于政府财力不足，仅能以有限资金开发一些“拳头产品”，无法充分利用旅游资 源的经济价值，造成资源“睡大觉”问题。如今，随着中国加入世贸组织后改革 开放的深化，必然面临市场化资金大规模注入和市场化体制的挑战这一态势，我 们要如何在景区完成“卖方市场”向“买方市场”的根本性转化9 ，是我们面临 的严峻形式。 近年来，全国各地开始对传统旅游区经营管理模式进行变革的尝试，据不完 全统计，截至2 0 0 2 年底，全国已有至少1 9 个省市3 0 0 多个大小景点加入出让经 营权的行列。理论界和实业界对出让旅游资源经营权这一现象进行了高度的关注 。现就此问题所涉及的开发管理模式、优势分析、经营危机、发展前景作一探 讨。 i 姜润山旅游市场嚣睦的法律问题 r 学生大论文中心网2 0 ( 1 2 0 5 1 0 + 魏小安再地方旅游景区的现状与趋势! j j 中国广播网2 0 0 2 。王小润、黄秋丽旅游景区经营权出让是福是祸i 蝴光明日报2 0 0 1 0 4 1 3 旅游区经营管理模式研究 上篇一旅游区经营管理模式的基础研究 传统的旅游区行政风景区管理委员会模式是计划经济时期的经营管理模式， 已不能适应现代资源管理和现代市场的需求。传统模式的缺陷在于：旅游资源的 无偿使用，既造成旅游资源的低效开发，也造成旅游资源的不公平竞争；同时， 管委会只将风景区作为一种日常行政工作，缺乏市场化的管理机制。其次，传统 管理模式往往导致几百平方公里的风景区只成为管委会自己的财富，既不能带动 当地国民经济的发展，也不能富民。市场机制的缺乏，使旅游资源的经济价值不 能得到应有的挖掘，旅游区常常处于亏损状态，更无力对旅游资源的保护进行投 资。其结果是，既无力开发，也无力保护，形成“双亏格局”。 近年来我国旅游业快速发展，旅游市场规模迅速扩大，旅游资源的经济价值 不断增长，潜在利润增加，旅游资源的稀缺性变得更加普遍，开始诱致对旅游区 的现有经营管理模式进行变迁的制度需求突出表现在近年来理论界和实业界对 这一现象从理论和实践两个层面上进行了深入的研究和有益的探索，形成了不同 类型的经营管理模式。 第一章旅游区经营管理模式划分的依据 目前，我国旅游区经营管理模式可以划分为l o 种不同的类型，划分的依据 包括旅游区经营主体的市场化程度、旅游区经营主体的所有制性质、旅游区及其 经营主体的行政隶属关系和旅游区的权属关系。 i 1 旅游区经营主体的市场化程度 即旅游g x - 体是否为景区企业，或者说是以独立的市场主体资格进行景区经 营，走市场化发展之路，还是以事业主体资格进行景区经营，按事业型进行管理， 这是旅游区治理的方向性问题，也是景区发展的动力所在，它决定着旅游区的管 理体制与经营机制。因此，旅游区是否按照市场机制进行经营管理，是划分景区 经营管理模式的首要因素。按此，将中国旅游区经营管理模式分为企业型与非企 业型两大类别。 张进福经营权出让中的景区类型与经营主体分析 j j 旅游学刊，2 0 0 4 ，( 1 ) 3 旅游区经背管理模式研宄 1 2 旅游区经营主体的所有制性质 对于按照企业化进行经营管理，走市场化发展的旅游区企业来说，经营主体 的所有制性质，将直接影响景区经营管理体制，决定景区的经营机制和经营行为。 按照景区经营主体性质，可分为国有全资企业经营、股份制企业经营( 包括国有 股份制企业经营和混合股份制企业经营) 以及整体租赁经营3 种类型。 1 3 旅游区及其经营主体的行政隶属关系 景区的行政隶属关系决定着景区的经营治理结构，是旅游区的功能体现与经 营目标体现。按照我国现行的行政体制，政府部门的管理职责，都是功能性管理， 而不是区域性管理。在对旅游区的管理方面，国土、建设、园林、林业、环保、 文物、旅游等部门都有各自的管理职能，但国土、建设、园林、林业、环保、文 物等部门对景区的管理分别是对景区的土地、规划、风景名胜、生态环境、文物 保护等旅游资源的管理，而旅游部门主要是对旅游经营秩序、服务质量等市+ 场行 为进行管理。因此，国土、建设、园林、林业、环保、文物等部门是景区的资源 主管部门，旅游部门是景区的市场主管部门。对于实行企业型经营的旅游区，其 经营主体是国有全资企业时，它可能直接隶属于当地政府，或隶属于当地建设局、 目林局、林业局、文物局、文化局等旅游资源主管部门，或隶属于当地政府的旅 游市场主管部门旅游局，或隶属于国有企业集团( 旅游企业集团、国有资产 管理公司等) ：对于不实行企业型治理的旅游区，它也可能隶属于当地政府资源 主管部门或市场主管部门。行政隶属关系不同，其管理职责与治理目标不同，经 营管理模式也就不同。 1 4 旅游区的权属关系” 在旅游区的治理管理中，疑重要的权属关系是旅游区的所有权与经营权、资 源保护权与开发权的相互关系。景区的所有权与经营权是否分丌，资源的开发权 与保护权是否统一，是旅游区的核一l l 、内涵。这“四权”关系，决定着旅游区的管 理体制、经营机制、动力机制及景区经营的任务、职责与目标。“四权”关系不 同，旅游区的经营管理模式4 ：同。 j 杨振之、马治鸯、陈谨我国风景资源产权及其管理的法律闯题 j j 旅游学刊，2 0 0 2 ，( d ) 望塑堕丝堡筻堡篓垄璺窒 按照上述原则与依据， 可以把我国旅游区经营管理模式大体划分为两大类 别、5 种类型、1 0 种模式。即旅游区经营管理模式共分为企业化治理与非企业化 治理两大类别。前者分为整体租赁经营、股份制企业经营和国有企业经营3 种类 型，后者分为具有行政职能的治理与不具有行政职能的治理两种类型。 中国旅游区经营管理模式体系共包括l o 种经营管理模式，按其经营的市场 化程度从高到低依次排列如图l 所示。 第二章各经营管理模式的主要特点 2 。1 整体租赁经营模式 这一模式的特点是，旅游区实行企业型治理，其经营主体是民营企业或民营 资本占绝对主导的股份制企业。其代表性景区是四川碧峰峡景区，重庆芙蓉洞景 区、天生三桥景区、金刀峡景区，及桂林阳朔世外桃源景区。在这一模式中，景 区的所有权与经营权分离，开发权与保护权统一。景区的所有权代表是当地政府， 民营企业以整体租赁的形式获得景区3 0 年至5 0 年的独家经营权：景区经营企业 在其租赁经营期内，既负责景区资源开发，又对景区资源与环境的保护负有当然 责任。 2 2 上市股份制企业经营模式 这一模式的特点是，旅游区实行企业型治理，其经营主体是股份制上市公司。 其代表性景区是峨眉【hj x i 景旅游区和黄山风景旅游区。在这一模式中，景区的所 有权与经营权、资源开发权与保护权完全分离。地方政府设立景区管理委员会， 作为政府的派出机构，负责景区统一管理。景区的所有权代表是景区管理委员会， 经营权通交纳景区专营权费由景区管理委员会直接委托给上市的黄山旅游发展 股份有限公司和峨屉山旅游股份有限公司长期垄断；景区管理委员会负责旅游资 源保护，上市公司负责旅游资源开发利用。 旅i 旃区经荷管理模式研究 旅游景区企 业型治理 旅游景区非 企业型治理 1 整体租赁经营 股份制企业经营 国有企业经营 景区管理机构与政府 部门合并( 景区管理机 构具有行政职能) 景区管理机构与政府 部门分离( 景区管理机 构玎i 具有行政职能) 图1 旅游区经营管理模式结构 2 上市公司经济 3 非上市公司经营 4 属国有企业 5 属当地政府 6 属政府部门 7 与当地旅游市场主 管部门合并 8 与当地景区资源土 管部门台并 9 属当地旅游市场主 管部门 1 0 属当地景区资源 主管部门 2 3 非上市股份制企业经营模式 这一模式的特点是，旅游区实行企业型治理，其经营主体是未上市的股份制 企业。它可以是国有股份制企业，也可以是国有与非国有参与的混合股份制企业。 其代表性景区有青岛琅琊台景区、浙江桐庐瑶林仙境景区、浙江柯岩景区及曲阜 孔府、孔林、孔庙景区。在这一模式中，景区的所有权与经营权分离，但资源丌 6 旅游区经营管理模式分类结构 旅游区经营管理模式研究 发权与保护权统一。景区的所有权代表是作为政府派出机构的景区管理委员会 等景区经营由政府委托给股份制企业；景区经营企业既负责景区资源的开发， 又负责景区资源的保护。 2 4 隶属国有旅游企业集团的整合开发经营模式 这一模式的特点是，旅游区实行企业型治理，其经营主体是国有全资企业， 但隶属于当地政府的国有公司。其代表性景区有陕西华清池、华山等文物景区， 及海南天涯海角、桂林七星公园等景区。这些景区均由国有的旅游区公司负责经 营，分别隶属于陕西旅游集团公司、海南三亚市旅游投资有限公司及桂林旅游总 公司。在这一模式中，景区的所有权与经营权分离，但资源开发权与保护权统一。 景区的所有权代表是政府，旅游经营由国有全资的景区经营企业掌管；景区经营 企业既负责景区资源的开发，又负责景区资源的保护。这一模式的优势是能够按 照旅游市场的需求，全面整合各旅游区的资源，通过整合开发，全面促进当地旅 游区的发展。 2 5 隶属地方政府的国有企业经营模式 这一模式的特点是，旅游区实行企业型治理，其经营主体是国有全资企业， 且直接隶属于当地政府。其代表性景区有浙江乌镇和江苏周庄，它们均由国有的 旅游开发公司直接经营，分别隶属于当地县人民政府和镇人民政府。在这一模式 中，景区的所有权与经营权分离，但资源开发权与保护权统。景区的所有权代 表是政府，旅游经营由国有全资的景区经营企业掌管；景区经营企业既负责景区 资源的开发，又负责景区资源的保护。 2 6 隶属政府部门的国有企业经营模式 这一模式的特点是，旅游区实行企业型治理，其经营主体也是国有全资企业， 而它隶属于当地政府的有关部门，而不是直接隶属政府。其代表性景区有南宁青 秀山景区及宁夏沙坡头、沙湖景区，它们均由国有的旅游区经营公司直接经营， 分别隶属于当地国有资产管理局和当地旅游局。在这一模式中，景区的所有权与 经营权分离，但资源开发权与保护权统一。景区的所有权代表是政府，旅游经营 旅游区经营管理模式研究 由国有全资的景区经营企业掌管；景区经营企业既负责景区资源的开发，又负责 景区资源的保护。 2 7 兼具旅游行政管理的网络复合经营管理模式 在这一模式中，旅游区实行非企业型治理，经营主体是是作为当地政府派出 机构的景区管理委员会或管理局( 以下简称景区管理机构) ，但同时，景区管理机 构与当地旅游局合并，使得景区管理机构不但要负责景区的经营管理，还具有当 地旅游市场管理的行政职责。在这一模式中，景区的所有权与经营权、开发权与 保护权对外统一、对内分离。景区管理机构既是景区所有权代表，又是景区经营 主体；既负责景区资源开发，又负责景区资源与环境保护。但在景区内部，管理 职能与经营职能、开发职能与保护职能由不同的部门或机构承担。其代表性景区 是长春净月潭、江西龙虎山、山东蓬莱阁等景区。这些景区的管理机构都与当地 旅游局合并为一套班子、两块牌子，在承担景区的经营管理职责时，还负责对当 地旅游业的管理，对促进当地旅游业发展负有重要责任。这一模式是近年各地旅 游区体制改革与机制创新的成功实践，具有较强的发展优势和良好的发展前景。 2 8 兼具资源行政管理的复合经营管理模式 在这一模式中，旅游区实行非企业型治理。经营主体是景区管理机构。但同 时，景区管理机构与当地某一资源主管部门合并，使得景区管理机构不但要负责 景区的经营管理，还具有对当地这种资源管理的行政职责。在这一模式中，景区 的所有权与经营权、开发权与保护权对外统、对内分离。景区管理机构既是景 区所有权代表，又是景区经营主体；既负责景区资源开发，又负责景区资源与环 境保护。但在景区内部，管理职能与经营职能、开发职能与保护职能由不同的部 门或机构承担。其代表性景区是泰山。泰山风景区管理委员会与泰安市文化局合 并成一套人马，在负责对泰山景区的保护、开发、经营、管理的同时，对全市文 化事业和文化市场进行管理。目前，这一模式在景区经营中逐步退缩。 2 9 隶属旅游主管部门的自主开发模式 在这一模式中，旅游区实行非企i k 型治理，经营主体是景区管理机构。但景 整苎堕丝笪笪里堡苎堕塾一一 区管理机构隶属于当地旅游局。在这一模式中，景区的所有权与经营权、开发权 与保护权互不分离。景区管理机构既是景区所有权代表，又是景区经营主体；既 负责景区资源开发，又负责景区资源与环境保护。这模式也是近年各地为理顺 旅游管理体制而进行的改革与创新。在这一模式中，旅游区的经营总体上以市场 为导向，以谋求旅游区的发展为主要目标。其代表性景区有河北野三坡、重庆四 面山等景区。 2 1 0 隶属资源主管部门的自主开发模式 这是一种传统的景区经营模式。在这一模式中，旅游区实行非企业型治理。 经营主体是景区管理机构，并且隶属于当地建设、园林、文物等旅游资源主管部 门。在这一模式中，景区的所有权与经营权、开发权与保护权互不分离。景区管 理机构既是景区所有权代表，又是景区经营主体；既负责景区资源开发，又负责 景区资源与环境保护。这一景区经营模式主要集中于传统的大型文物类旅游：景 区，如北京故宫、颐和园、八达岭长城等景区。 上述1 0 种旅游区经营管理模式，都是我国目前旅游区经营中较为普遍采用 的模式。特别是民营企业整体租赁经营模式、股份制企业经营模式、上市公司经 营模式、兼具旅游行政职能的网络复合经营管理模式，都是近年各地为适应旅游 业发展需要，发挥旅游资源优势，促进当地国民经济增长和人民生活水平提高而 进行的不断探索。这些模式，都是发展的需要、改革的结晶、实践的刨举。当前， 我国旅游区开发建设和经营管理正处于关键的改革时期，一些新的景区经营管理 模式正在各地探索、酝酿和创新。可以预见，随着我国旅游业的蓬勃发展和改革 开放的不断深入，新的模式将层出不穷。与此同时，景区经营管理中的一些成功 的经验，尤其是上述4 种创新模式，正在被各地广泛地推广、运用。但是，在当 前景区快速发展、模式需求膨胀的情况下，应当清醒地认识到，这螳创新模式产 生丁| 特定的环境与条件下，同样具有一定的风险与局限，需要在运用中不断完善， 在实践中不断发展，需要结合各地不同的实际，灵活地加以运用。为了更好地服 务于各地旅游区丌发建设和经营管理，本文将在旅游区的实践篇重点对上述4 种 模式进行深入研究。 旅游区经营管理模式研究 第三章旅游区经营管理模式的影响因素分析 旅游区是一个由众多的相关利益者的复杂利益关系交织而成的利益综合体， 由此而导致了旅游区的兼具多种目标性。旅游区的经营管理，需要兼顾各相关利 益者的利益需求。旅游区经营管理模式的选择，实质上也就是旅游区经营利益的 获取途径及分配取向。由于旅游区存在着多元化的利益主体、多样化的利益需求 和复杂化的利益关系，因此，旅游区的经营管理模式的选取，必然要受到众多因 素的影响和制约。这些影响因素的作用机制，是旅游区经营管理模式生成的主要 力量。综合起来，我国旅游区的经营管理模式受以下因素的影响。 3 1 法律法规的约束 按照我国有关的法律法规，无论是i | ) ( 1 景名胜区、自然保护区、国家森林公园 等旅游区，还是国家文物保护单位性质的旅游区，都是国家所有的公共资源，是 全社会的共同财产。它们既承担着为当地国民经济和社会发展服务的功能，更负 有满足全社会长远发展需要的职责。国家对这些公共资源的管理，是通过制定和 监督实旌相关的法律法规和政策来实现的。这些政策法规体现的是国家和社会公 众对这类公共资源的利益需求。因此，旅游区的经营管理模式，首先要接受国家 相关法律法规和政策的约束，需要服从国家大政方针的管理。可以说，国家的法 律法规是影响旅游区经营管理模式的首要因素。在固有的法律法规强约束条件 下，旅游区通常走向传统的经营管理模式。如，实行非企业型治理、隶属资源主 管部门等。由于我i 翌有关风景资源和文物资源的法律法规建设滞后于旅游区的发 展，特别是滞后于景区所在地国民经济和社会发展的要求，近年来，一些地方在 贯彻落实这些法律法规的实践中进行了新的探索。这种探索把国家利益、社会利 益与当地利益相结合，把长远利益与近期利益相结合，把经济效益与社会、环境 效益相结合，一定程度上突破了现行的政策框架。随着旅游区管理体制改革的不 断深入，旅游区逐步走向市场化，经营管理模式也将不断创新。 3 2 地方政府的影响 我国旅游区实行属地管理。景区所在地人民政府对景区的控制力度与管理导 向，对景区经营管理模式的选择和确立具有重大影响。地方政府通常是景区治理 旅游区绎背管理模式研究 创新模式的主导力量，是经营管理模式的设计者和实施主导者。尤其是一些大型 旅游区经营管理模式的创新与发展，无不与当地政府的主导作用息息相关。在西 部大开发中，当地政府通常希望通过开发旅游资源、发展旅游产业，来增加财政 收入，带动经济社会发展。因此，当地政府会下大力气，采取多方面的有力措施， 包括突破现有政策法规框架，创新旅游管理体制和景区经营机制，来促进旅游资 源开发。在这些地区，旅游区治理通常实行经济发展导向。在带动经济发展的战 略导向下，政府对景区发展的需求越强，支持和影响景区治理的力度就越大，就 越有可能创造适应市场需求和经济发展的新型模式。 3 3 景区发展导向 旅游区发展导向直接影响着景区经营管理模式的选择与使用。不同的发展导 向将导致景区不同的管理体制与经营机制。旅游区的发展导向可分为3 种：一是 经济发展优先导向，即通过景区经营获取良好的经济效益，进而带动环境保护和 社会发展。这种治理导向在我国中西部一些经济落后而旅游资源丰富的地区，表 现更为突出。二是社会环境发展导向，即景区治理的主要目标是保护资源与环境， 追求景区资源的存在价值，维护社会公众的长远利益，在此前提下兼顾经济效益 的获取。这种发展导向是传统的发展导向，在一些经济社会发展水平低，人们的 市场观念和改革意识还不强烈的地区较为突出。三是综合效益导向，即景区治理 既要追求经济效益，又要追求社会环境效益，经济效益、社会效益、环境效益， 三者并重，不可偏颇。这种发展导向往往是在经济社会发展水平较高，人们既具 有较强的市场观念，又具有较强的环境保护的意识，同时还具有环境保护实力的 条件下产生的，在我国东部沿海经济发达地区较为普遍。在经济发展优先的导向 下，旅游区会采取更多的追求经济效益的经营管理模式；在环境保护优先发展的 导向下，旅游区趋向于更有利于保护的经营管理模式；在追求综合效益发展的导 向下，旅游区的治理将更为注重经济效益与环境效益的结合。 3 4 景区赍本性质与结构 参与旅游区经营的资本，其性质与结构也将影响到景区经营管理模式的选择 与运用。总体上，作为资本性质的旅游区经营投入，不论其来源，都主要以经济 旅游区经营管理模式研究 利益为导向，追求资本的保值增值。但是不同性质的资本在景区经营总资本中的 比重不同，会影响到景区治理导向与经营管理模式取向。一般地，由政府直接投 入或由国有企业投入的资本，通常要兼顾经济与社会效益的协调发展。如果国有 资本的比重较大，国家对景区治理决策的控制程度就比较高。而来自干民营企业 或自然人的资本，主要以追求资本增值为目标。如果民间资本的比重较大，国家 对景区治理的决策控制程度就比较小，景区治理趋向高度市场化的模式。需要指 出的是，民营资本追求经济效益，并= ：j f ；意味着对景区资源与环境的破坏，因为要 谋取长久的经济效益必须以景区良好的生态环境为前提。 3 5 资源主管部门的影响 按照传统的管理体制，旅游区更多的是承担社会文化发展与生态环境保护的 功能，其经济功能要在确保社会与环境功能的前提下实现。因而传统上，旅游区 主要隶属于资源主管部门，在性质上被视为事业单位，充其量实行企业化管理， 不实行企业型经营。旅游区经营管理模式能否创新，资源主管部门对景区的控制 力度是至关重要的因素。当资源主管部门的控制力度增强时，景区经营管理模式 可能趋向于传统化，或者通过加大景区资源保护的监管力度，或者变更资源保护 方式，来影响景区经营管理模式。 3 6 旅游产业发展水平 景区所在地旅游产业发展水平也是景区经营管理模式的重要影响因素。旅游 业是一个开放程度和市场化程度较高的产业。在旅游业较发达的地区，人们的思 想观念、行为方式受传统束缚较少，易于接受新思维、新文化的影响。在这种产 业背景下，旅游区经营管理模式的市场导向就会增强。更何况旅游区还是重要的 旅游产业要素，它处于旅游产业链的中心环节，旅游产业的发展，必然推动旅游 区经营的市场化水平，景区经营管理模式适应产业发展的要求，从而影响经营管 理模式的选择与确立。 3 7 经济社会发展水平 景区所在地经济社会发展水平，构成了旅游区主要的经营环境。旅游区的经 营是一个资源与资本相结合的产出过程，模式是实现这一产出过程的途径。因此， 旅游区经营管理模式研究 它不但要受到当地经济水平的影响，也必然与当地文化、观念、习俗等社会因素 相碰撞。实践证明，在我国中西部一些区域经济很不发达、社会文化十分落后的 地区，旅游区则有可能在一个“穷则思变”的政府主导下，依靠社会资本，实行 全新的管理体制和经营机制，走市场化经营发展之路，以经济发展为导向，带动 社会发展与环境保护。在我国东部沿海经济社会发展水平较高的地区，市场机制 比较成熟，旅游区走市场化经营之路，则是“水到渠成”的结果。 3 8 市场机制发育程度 市场机制的发育程度，是影响旅游区经营管理模式至关重要的因素。一个新 的旅游区经营管理模式，往往是在现行法律法规的制约下、在政府力量的主导下、 在市场机制的推动下，才能建立和发展起来。在一个市场机制不甚发育的地区， 旅游区经营管理模式的创新，必须在更加有力的政府主导下才能生成。市场机制 越完善，资本市场、人才市场等要素市场越发育，旅游区的所有权与经营权越有 可能分离，景区治理结构越有可能完善。这些都将直接影响景区经营管理模式的 选取。 3 9 当地社区发展要求 当地社区的发展要求，主要是从旅游区的利益分享机制上来影响景区经营管 理模式的。社区对旅游区的利益分享可以通过多种方式实现。一是要求按比例分 享景区门票收入：二是要求景区经营税收按属地缴纳，按比例提留；三是要求景 区经营者向当地社区缴纳一定的资源使用费：四是要求上级政府转移财政支付。 除了利益分享外，当地社会还可能剥景区经营者提出资源和环境保护的具体要 求，提出外来人口管理要求，以谋求社区发展的长远利益。这些利益分享机制、 环境保护机制和管理机制，都将影响到景区经营管理模式。 3 1 0 当地居民发展要求 当地居民发展要求，也是不可忽视的影响景区经营管理模式的重要因素。在 景区经营上，当地居民的利益要求主要是满足其就业需求，通过扩大就业，增加 l 发入谋求发展。| 一j 时，也希望有效维护当地居民的固有的文化、习俗，并有机 会表达对景区经营管理的意见，适当参与景区经营决策。居民的发展要求对景区 堕塑堕丝箜要里竖茎堕垫 经营管理模式的影响，主要是通过影响景区经营的劳动就业政策、利益分配机制 和经营决策的参与机制等方面来实现的。 3 1 1 景区员工利益要求 景区员工对旅游区的利益要求，主要是在景区经营机制上和可能存在的股份 结构方面，并对景区经营管理模式产生影响。员工的利益，首先要求旅游区具有 一个公平、公正、竞争的劳动用工制度和利益分配机制，确保每个员工都具有公 平参与景区经营的权利，并获得公正的劳动报酬和发展机会。在实行股份制经营 的旅游区，员工还可能希望通过个人入股，参与景区经营利益分享，进而形成景 区经营决策的员工参与机制与员工监督机制。因此，在景区经营管理模式的设计 和选择时，就需要采用能够体现员工利益要求的经营机制。 3 1 2 社会公众影响力度 社会公众包括公共组织、新闻媒体、学术机构、社会公民等方面也是景区经 营管理模式选择的重要力量。公众对旅游区的影响，主要体现在对旅游区资源与 环境保护的关注与监督上。这种关注与监督力度，将促使景区经营者在选择经营 模式时，必须充分考虑到如何调整和处理好景区经营中经济效益、社会效益和环 境效益的关系，公众利益与经营企业利益的关系，长远利益与近期利益的关系。 可以说，公众的关注程度越高，监督力度越大，景区经营者对资源与环境的保护 意识就越强，保护措施就越有力，景区经营管理模式就越有可能采取保护与开发 内在结合的方式。 总之，一种经营管理模式的产生、确立与运用，是这些众多影响因素共同作 用的结果。应当认识到，尽管上述众多的因素都可能对旅游区经营管理模式的选 择产生影响，发挥作用，但不同因素的影响程度和作用力度是不尽相同的。一个 新型的旅游区经营管理模式的建立，更多的是在现行法律法规的约束下，在当地 旅游产业和其他经济社会环境孕育中，由当地政府主导、景区投资者发动、市场 机制推动、其他因素配合的结果。凼此，政策法规、政府力度、资本利益、市场 环境是旅游区经营管理模式创新的主要力量。 旅游区经营管理模式研究 第四章旅游区相关利益者分析 旅游区的相关利益者呈现多主体化和多层次化，相互利益关系极为复杂。 各相关利益者对旅游区的利益要求不同，满足各自利益的方式与途径也不相同。 在旅游区治理中，多元化的相关利益主体、多样化的利益需求、多方式的利益实 现途径，构成了一个错综复杂的利益网络。在这个利益交织的网络中，不同的利 益主体，对旅游区经营管理模式产生的影响和作用不同。对于旅游区，大体上有 以下l o 个主要的相关利益者。 4 1 国家 国家是旅游区的所有者。按照中华人民共和国宪法以及文物保护法、 环境保护法、土地管理法、森林法和国务院自然保护区管理条例、风 景名胜区管理暂行条例等有关法律法规，旅游区的风景名胜资源、文物资源、 q 三态资源、森林资源、土地资源为国家所有。特别是列入世界自然与文化遗产名 录的国家重点风景名胜区和自然保护区、国家级文物保护单位，所有权属于国家。 围家对旅游区所追求的是公共资源的完整保全价值，体现的是全体国民对景区公 共资源的共同利益和长远利益。因家通过制定和监督实施相关法律法规和政策， 维护国家作为旅游区所有者的利益。 4 2 社会公众 社会公众是旅游区存在价值的分享者。法律法规赋予了陶家对旅游区的所有 权，就赋予了社会公众对旅游区的共享权。社会公众对旅游区的利益追求，一方 面是体现在对公共资源的保全保值上，要求景区在治理过程中有效地保持风景资 源、文物资源、生态环境的真实性和完整性，保护其不受破坏，满足社会公众的 长远发展需要；另一方面是体现在对公共资源的增值上，希望通过景区合理利用， 产生外部经济性，使公共资源得到增值。社会公众对旅游区的利益要求，是通过 政府机构、公共组织、新闻媒体、学术机构及公众个人对旅游区经营管理活动的 监督来实现。社会公众虽然不具备对旅游区经营管理模式选择和经营管理的决策 权但可以通过对景区经营管理活动的监督来表达意愿，形成影响，发挥作用。 旅游茎经营管理模式研究 4 3 地方政府 旅游区所在地人民政府通常被视为旅游区所有者的实质性代表，在国家政策 法规框架内，行使对景区公共资源的管辖权与处置权，依法享有景区经营收益权。 地方政府对旅游区的利益需求，必须与国家和社会公众对旅游区的总体利益目标 相一致，希望通过旅游区开发和经营，带动当地国民经济与社会发展，实现当地 经济、社会、环境持续、协调发展。实际上，许多地区，特别是在一些经济社会 发展水平较低而旅游资源比较优势明显的地方，当地政府开发旅游资源、经营旅 游区的第一动力来源于对经济效益的追求。就是希望通过开发旅游资源，增加地 方财政收入，增强当地经济实力，继而带动社会各项事业的发展。地方政府对旅 游区利益的追求，是通过推动旅游区经营发展来实现的。也就是说，只有旅游区 发展了，地方政府的利益才能得到实现。在这个过程中，政府要制定有关旅游区 开发经营的各项政策，及时有效协调各有关方面利益关系，并且采取一系列的各 方面措施来推动和促进旅游区的经营发展。应该说，在利益追求上，地方政府的 利益目标与旅游区的发展目标是完全一致的。 4 4 旅游资源主管部门 按照我国现行行政管理体系的职责分工和管理权限，旅游区中的风景资源、 文物资源、生态资源、森林资源、土地资源的管理权在各级建设部门、园林部门、 文物文化部门、环境保护部门、柑1 2 部门和国土部门，并按其科学价值、历史文 化价值、美学价值和地域范围等划分为国家级、省级、县级，分别由各级有关行 政主管部门管理。这些部门对旅游区的管理，实质上是对其公共资源的功能性管 理，其目标是确保这些公共资源得到切实保护和合理利用。因此，这些部门可称 为旅游区的资源主管部门，行使对景区公共资源的管理权限。在旅游区经营中， 他们足直接的利益相关者，对景区经营的利益追求主要体现在确保其资源管理权 限的到位与强化。这种管理权限和管理行为的实现， 是通过制定和实施部门管 理规章来确保，二一是通过强化检查监督手段来确保。 旅游区经谚管理模式研究 4 5 旅游市场主管部门 各级旅游行政管理部门是当地旅游区的市场主管部门，承担着当地旅游产业 组织、旅游市场管理和旅游消费者权益维护的职责。旅游部门的利益追求在于， 引导旅游区资源如何得到科学合理的开发利用，形成符合市场需要的旅游产品； 有效地组织旅游区如何进行宣传促销，组织有效的旅游市场需求；指导旅游区如 何加强管理与服务，提供旅游消费者满意的旅游产品；监督管理旅游市场，确保 旅游区企业公平竞争，维护旅游消费者合法权益，促进当地旅游业健康、持续、 快速发展。旅游市场主管部门对旅游区的利益追求，主要是通过制定和实施相关 政策和旅游规划，强化市场监督检查，加强旅游区服务来实现的。在更多的情况 下，旅游部门对旅游区的利益是通过当地政府的综合协调来实现的。 4 6 景区管理机构 通常情况下，旅游区管理机构是景区所在地人民政府的派出机构，代表政府 行使对旅游区的管理权和监督权。在旅游区治理中，景区管理机构是旅游区产品 的生产方，是旅游区服务的提供者。景区管理机构对旅游区的利益追求，一是要 谋求旅游区的经济效益，推动旅游区的发展与壮大；二是要谋求旅游区的社会环 境效益，为当地居民的发展服务，为生态环境建设服务，促进景区资源的可持续 发展；三是要谋求景区管理机构自身的建设与发展。景区管理机构的利益，是通 过对旅游区的规划管理、项目审批、经营监督来实现的，或者通过直接组织旅游 区的丌发建设和经营管理来实现。 4 7 景区投资主体 景区投资主体是旅游区经营的主体，既可以是法人，也可以是自然人。他们 是实现旅游资源向旅游产品转化的主导力量。旅游区的经营，就是通过景区资源 与资本的结合，形成旅游产品，进而销售旅游产品，实现经济效益、社会效益和 环境效益的过程。旅游区投资人拥有景区经营的收益权，在旅游区经营中，他们 所追求的是投资回报。当旅游区实行企业型经营时，这种投资回报更主要的是体 现在经济效益的回报上。如果不追求经济效益，经营资本就不能实现保值增值， 就不符合市场经济规律。为了确保其投资回报，景区投资人通常要求拥有景区的 鳖塑竺丝堡笪里堡茎! ! 薹一 _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ - - _ - _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ 经营决策权，能够直接控制景区的经营管理，或直接参与旅游区的经营业务。但 是，景区投资人对景区经营业务的决策，需要在遵循相关法律法规和景区规划的 前提下进行，并接受景区管理机构的管理和监督。 4 8 旅游消费者 旅游消费者是旅游区产品的需求方，是旅游产品的购买者。旅游区的经营， 也是旅游区产品的生产过程和销售过程。旅游区经营效益能否实现，特别是其经 济效益能否实现，根本上取决于旅游消费者的满意度和消费的规模、结构与水平。 因此，向旅游消费者提供满意的旅游区产品和服务，是景区经营的主要目标。旅 游消费者对旅游区的利益追求，一是要求旅游区提供满足旅游消费者需要的旅游 设施、项目和服务，即要求旅游区产品适销对路，旅游消费者通过购买和消费景 区产品，获得物质、精神和文化的享受；二是要求旅游区提供的产品和服务做到 “物有所值”，不存在价格欺诈。旅游消费者对旅游区的利益需求，是通过谋求 与景区产品的公平交易来实现的。 4 9 当地居民 当地居民既是旅游区的依附者，又是景区经营利益的分享者或共享者，还是 景区经营的服务者。一方面，当地居民生产和生活水平的提高，常常依附于旅游 区的经营和发展，希望通过旅游区的发展带动当地居民的致富。特别是些大规 模、高品位的旅游区，对当地居民的发展问题起着至关重要的作用。另一方面， 当地居民又为旅游区的经营带来了丰富而廉价的劳动力资源，他们足景区经营的 参与者和服务者。当地居民对旅游区经营的利益需求，就是要通过景区的经营发 展来提高他们的生活质量和生活水平。旅游区所在地居民的利益，主要是通过吸 收当地居民就业，让他们参与景区的经营，为他们提供可靠的经济收入渠道来实 现的。在旅游区经营管理中，当地居民通常对如何确保其生活习惯和当地文化不 被外来文化所冲击具有较强的要求。这一利益追求，主要是通过吸收当地居民参 与景区经营决策来实现的，让当地居民拥有表达其意愿的机会与途径。应当认识 到，确保当地居民利益的实现，是旅游区可持续发展的重要内容。因此，充分重 视当地居民的切身利益，将有助于旅游区