（技术经济及管理专业论文）民间投资参与基础设施建设法英模式比较研究.pdf

摘要 摘要 国家“十五”计划、全面建设小康社会、奥运会、西部大丌发等 重大举措的实施无不需要我国基础设施建设超前快速发展，以满足经 济和社会发展需要。这进一步加大了本来就紧张的基础设施建设资金 供给压力。而近年来，我国民间投资无论从经济实力还是投资能力上都 已经获得飞速发展。但由于各种因素，大量民问投资只能拥挤在少数 几个行业中，极大阻碍了民间投资的进一步健康发展。积极引导民问 投资参与基础设施建设不仅可以缓解基础设施建设资金供给压力，减 轻政府财政负担，提高基础设施建设管理的效率；而且可以促进民问 投资的投资结构与经济结构优化，提高其自身的经济积累能力，增强 企业竞争力等。 目前，国内关于民间投资参与基础设施建设方面的研究大多注重 于对参与方式的研究，但是任何一种方式只有在具体的模式中才能发 挥具体的作用，而模式的建立离不开一国具体的政治、经济及文化背 景。民间投资参与基础设施建设的法国模式与英国模式各具特色。两 种模式采用了不同的政策、体制安排，在某些方面甚至是完全相反的， 但两种模式在各自的国家里都取得了成功的实践效果。通过对两种模 式的比较研究，发现一种模式的建立与政治制度、经济政策、文化环 境等因素之间的内在联系，对于结合我国实际情况建立起真正适合我 国国情的民间投资参与基础设施建设模式具有重要的意义。这也正是 本文的创新之处。 本文的主要研究内容包括：分析民间投资参与基础设施建设的理 论基础；对民问投资参与基础设施建设的法国模式与英国模式分别进 行分析介绍，并对两种模式进行比较分析：在此基硎j 上，结合我国目 前实际情况分析探讨我国民问投资参与基础设施建设模式的建立。 关键词民问投资基础设施建设法英模式比较研究 a b s t r a c t a b s t r a c t n o wt h ee c o n o m i c d e v e l o p m e n tr e q u i r e s a s t e a d y i n c r e a s ei n i n f r a s t r u c t u r a li n v e s t m e n t t h i sw i l l 血r t h e ri n c r e a s et h es e r i o u ss u p p l y i n g c o n d i t i o no ff u n d st h a ti n v e s ti ni n f i a s t m e t u r e a tt h es a m et i m e ，t h e d o m e s t i cp r i v a t ei n v e s t m e n th a sa r a p i dd e v e l o p m e n tw h e t h e r o nt h ep a r t o fe c o n o m i cs t r e n g t ho ro nt h e p a r to fi n v e s t i n ga b i l i t y b u t m o s to f p r i v a t ei n v e s t m e n th a st o b er e s t r i c t e dw i t h i nn a r r o wl i m i t s t h i sf a c t r e s t r a i n s p r i v a t e i n v e s t m e n tf r o m d e v e l o p i n gh e a l t h i l y e n c o u r a g i n g p r i v a t e i n v e s t m e n tt o p a r t i c i p a t e i ni n f r a s t r u c t u r a lc o n s t r u c t i o nh a s i m p o r t a n tm e a n i n g s f o re x a m p l e ，i tc a l lr e l i e v e t h eb u r d e no f g o v e m m e n t f i n a n c e ，a n di tc a ni m p r o v et h ea d m i n i s l r a n te f f i c i e n c yo fi n f r a s t r u c t u r e f u r t h e r m o r e ，i tc a na d v a n c et h ei n v e s t i n gs t r u c t u r eo f p r i v a t ei n v e s t m e n t , e n h a n c et h ep r i v a t ee n t e r p r i s e 7 sc o m p e t i t i v e n e s s ，a n ds oo n a tt h ep r e s e n tt i m e m o s to f t h ed o m e s t i cs t u d i e sd e a l i n g 、i t l lh o wt o m a k eu s eo fp r i v a t ei n v e s t m e n ti ni n f r a s t r u c t u r a lc o n s t r u c t i o np u tt h e i r e m p h a s i so np a r t i c i p a t i n g m a n n e r s y e te v e r ym a n n e rb r i n g s s p e c i f i c e f f e c t si ns p e c i f i cm o d e l s a n d e v e r ym o d e li sa l s ot i g h t l ya s s o c i a t e dw i t h t h eb a c k g r o u n do fn a t i o n a lp o l i t i c s ，e c o n o m ya n d c i v i l i z a t i o n c o n c e r n i n g t h em o d e l o f p r i v a t es e c t o r s i n v e s t m e n ti ni n f r a s t r u c t u r a lc o n s t r u c t i o n ， f r a n c ed i f f e r sf r o me n g l a n di n m a n yw a y s t h et w oc o u n 仃i e sa d o p t d i f f e r e n t p o l i c i e sa n ds y s t e m ，a n d i ns o m ea s p e c t s ，t h e y p u tu pc o m p l e t e l y r e v e r s ea t t i t u d e s b u tt h et w om o d e l sh a v ea l la c q u i r e ds u c c e s si nt h e i r r e s p e c t i v ec o u n t r i e s t h r o u g hc o m p a r i n ga n da n a l y z i n gb e t w e e nt h et w o m o d e l s ，t h i sp a p e rt r yt od i s c o v e rt h ei n h e r e n tr e l a t i o n sb e t w e e nam o d e l a n d p o l i t i c s ，e c o n o m i cp o l i c y a n dc u l t u r ec i r c u m s t a n c e ，t h i si st h e i n n o v a t i o no f t h i s p a p e r t o o a n do nt h eb a s i so f i t , s e t t i n gu pam o d e lt h a t w o u l db er e l a t e dt ot h es i t u a t i o no f o u rc o u n t r yi st h em a i np u r p o s eo f t h i s p a p e l t h i s p a p e rm a i n l yc o n s i s t s o ff o l l o w i n gc o n t e n t s ：a n a l y z i n gt h e 北京交通大学硕i 二学位论文 t h e o r e t i cf o u n d a t i o na b o u t p r i v a t es e c t o r s i n v e s t m e n ti ni n f r a s t r u c t u r a l c o n s t r u c t i o n ；a n a l y z i n gt h ef r a n c e a n d e n g l a n d m o d e l s o f p r i v a t e s e c t o r si n v e s t m e n ti ni n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o nr e s p e c t i v e l y , a n dc o m p a r i n g t h et w o m o d e l s ；d i s c u s s i n g h o wt os e tu pam o d e l c o n c e r n i n g t h es i t u a t i o n o f o u r c o u n t r y k e yw o r d s ：p r i v a t ei n v e s t m e n t ； i n f r a s t r u c t u r a lc o n s t r u c t i o n ； f r a n c ea n de n g l a n dm o d e l ；c o m p a r i n gr e s e a r c h ； 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽本人所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得北方交通大学或其他教学机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一起工作的同志对本研究所做的任何贡献已在论文中作了明确 的说明并表示了谢意。 本人签名： 日期：2 丝年三月i e t 1 综述 1 1 研究现状与意义 1 1 1 研究背景与现状 目前，基础设施建设投资资金不足以及基础设施管理效率低下是 世界各国普遍面临的一个难题。为了解决基础设旌投资资金不足问题 以及提高基础设施的管理效率，各国纷纷探讨利用民间投资进行基础 设施建设的途径与方法。并且取得了一定的成效。在电力生产、饮用 水供应、废水处理、高速公路等方面都取得了相当不错的进展。在铁 路等大型基础设施建设方面也进行了一定的尝试。目前，民间投资参 与基础设施建设的方式主要有b o t 、t o t 、租赁、特许经营、p p p 等。 在世界范围内，民间投资参与基础设施建设形成了几种不同的模式， 主要有法国模式、英国模式、美国模式、日本模式以及近来的俄国模 式。 本文主要比较了法国模式与英国模式。两个国家在大力引导民间 投资参与基础设施建设之前，在欧洲都属于公有化程度较高的国家。 为了解决基础设施建设投资资金不足及效率低下问题，两个国家纷纷 在基础设施建设领域大力引入民间投资，改革的幅度较大，影响也比 较广泛。而且，在利用民间投资进行基础设施建设方面，两个国家采 取了不同的政策与方式，在许多方面甚至是完全相反的。因此，这两 个国家的经验既具有广泛的影响力，又具有很大的可比性，这正是为 什么选择这两个国家的模式进行比较研究的原因之所在。 我国在利用民间投资参与基础设旌建设方面明显落后于其他国 家，这和我国的具体国情有关。随着改革开放的进一步深入，市场体 系的不断完善，如何积极有效的引导民间投资参与基础设施建设以缓 解国家财政压力、提高基础设施建设效率已经引起了广泛的重视，许 北京交通大学硕士学位论文 多学者纷纷对此进行了研究。目前，国内学者对b o t 、t o t 、租赁、特 许经营、p p p 等这些方式甚至是直接私有化方式的具体应用都进行了 相当细致的介绍与研究。但是，任何一种方式只有在特定的模式中才 会发挥特定的作用，而每一种特定的模式又包含着特殊的政治、经济、 文化环境以及相配套的体制。在学习借鉴国外任何一种方式的时候， 必须将这些因素考虑进去，结合我国的实际来应用，否则会适得其反。 目前，国内关于这方面的研究还不是很充分。 1 1 2 研究目的与意义 改革开放以来，特别是2 0 世纪9 0 年代以来，我国对基础设施建 设投资力度明显加大，很大程度上缓解了基础设施供给的紧张状况。 但从经济增长和产业结构合理化进程看，即使在历史最好时期，对基 础设施的投资力度也显得相对不足，更何况还要“偿还历史欠债”。 目前，国家“十五”计划、全面建设小康社会、奥运会、西部大开发 等重大举措的实施无不需要我国基础设旋建设超前快速发展，以满足 经济和社会发展需要。进一步加大了基础设施供给压力。 我国在建国以来包括改革开放以来，一直由国家为主体进行基础 设施投资建设。直至目前，政府在基础设施投融资中仍占绝对控制地 位。铁路路网、输配电网、通信网等全国性基础设施几乎全部是政府 投资，即使是在地方性城市基础设施建设中。政府投资也占绝对大的 比重。随着改革的不断深入，经济发展对基础设施的要求越来越高， 国家财力和国有资本在g d p 中的份额越来越少，财政收入由1 9 7 9 年 占g d p 2 6 7 降到2 0 0 2 年的1 8 0 9 l 。国家投资资金来源相对减少，建 设任务却越来越重。投资资金不足已经成为制约我国基础设施发展的 严重问题。 我国基础设旌建设投资资金量有很大的缺口，效率问题更为突 出。重复建设和运营维修不当等方面的效率低下问题造成了巨大的资 金浪费。现在我国固定资产交付使用率的平均数据是7 0 左右，即有 3 0 的固定资产投资在中间流失了。国营经济的固定资产交付使用率 2 比全社会的固定资产交付使用率还要低l o 个百分点。再有从投资效 果系数来看，目前我国的平均投资效果系数是0 5 2 ，最高与最低相差 0 3 6 。这表明每投资1 0 0 元，就有5 0 元不能发挥效果，资源浪费严 重。 与此同时，我国的民间投资在经历了从异己力量到补充地位，再 到重要组成成份的地位提升之后，已经得到了迅猛发展。改革开放以 来特别是9 0 年代以来，我国民间投资实现了高速、持续、全面的增 长。一大批资产超千万元、超亿元的民营企业迅速崛起。意味着民间 投资量的扩大和投资空间的拓展。2 1 世纪初民间固定资产投资已经占 到全社会固定资产投资的4 8 6 。但是由于各种因素的存在，大量民 间投资只能拥挤在少数几个行业中，极大阻碍了民间投资的进一步健 康发展。 在这种情况下，充分研究国外民间投资参与基础设施建设模式， 结合我国实际情况，建立适合我国国情的民间投资参与基础设施建设 模式，不仅可以解决我国基础设施发展的资金短缺问题，而且对于在 基础设施领域引入竞争、提高效率以及基础设施领域的投融资体制改 革等方面都具有很重要的现实意义。同时，对于我国民间投资来说， 有利于我国民间投资进一步扩大投资范围，实现投资结构优化，增强 其自身的经济积累能力，实现健康快速的发展。 1 2 主要研究内容与研究方法 1 2 1 主要研究内容 基础设施建设投资资金短缺一直制约着我国基础设施建设的发 展步伐。而我国民间投资却获得了飞速的发展。如何积极引导民间投 资参与基础设施建设，在不增加政府财政压力的情况下促进基础设施 的持续快速发展，并且充分利用民间投资的活力促进基础设施领域效 率的提高，是我国基础设施投融资体制改革的主要内容。 本文将首先从公共物品理论和公共选择理论两个方面来分析探 北京交通大学硕士学位论文 讨民闯投资参与基础设旌建设的理论基础。然后分别对世界上两个比 较典型的民间投资参与基础设施建设模式法国模式与英国模式 分别予以剖析，并且在此基础上对两种模式进行比较分析。本文将着 重从模式的运行机制、制度安排、政策环境等方面分析比较两种模式。 关于其具体的民间投资参与基础设施建设方式，由于目前国内对此研 究的比较多，在本文中将不再多作介绍。在比较分析的基础上，结合 我国基础设施建设与民间投资的现状以及政策环境，探讨我国民间投 资参与基础设施建设模式的建立、以及所需要的制度安排与政策环境 条件等。 i 2 2 主要研究方法 本文中主要运用的研究方法有比较分析法、统计分析法和理论分 析法。 在第2 部分中，主要运用了理论分析法来分析民间投资参与基础 设施建设的理论基础。在第3 、4 、5 部分中本文主要运用了比较研究 方法，从合作、竞争、调节方式等几个方面对民间投资参与基础设施 建设的法国模式与英国模式进行比较分析。比较了其异同点、优缺点 以及各自存在的理由与基础。在第6 部分中，主要运用了统计分析方 法，分析了我国基础设施建设资金需求、供给状况以及我国民间投资 的投资现状。 l - 3 相关概念界定 1 3 1 民间投资概念 民间投资是相对于政府投资而言的。界定两者的范围，理论上有 两种方法：一种是从投资的资金来源划分，一种是从投资主体来划分。 按投资的资金来源划分，政府投资即政府投入财政资金用于建造 和购置固定资产，其余部分扣除外资( 包括港澳台) 后，均为民间投 4 综述 按投资主体来划分，其概念的界定主要包括以下几种： 第一种将非国有经济投资视为民间投资，即包括新型的集体经济 ( 不含带有“二国营”性质的传统集体企业) 、部分乡镇经济( 不合 乡镇政府主办的企业) 、私营经济、个体经济、联营经济、股份制经 济、外商和港澳台侨胞投资经济等形式在内的各种经济形式。这是一 利，广义上的民问投资。 考虑到对民间投资问题研究的着眼点主要是立足于国内，因此， 按照国家统计局和国家工商行政管理总局制订的关于经济类型划分 的暂行规定中对我国目前经济类型的划分( 分别是：国有经济、集 体经济、私营经济、个体经济、联营经济、股份制经济、外商投资经 济、港澳台投资经济和其他经济九类) ，国家统计局将民间投资范围 概括为非国有经济投资中扣除外资和港澳台投资的部分，它包括联 营、股份制、集体、个体、私营和其他经济类型的投资。 当然，也有的学者认为，股份制经济大多还是国有控股，也应视 为国有经济的一部分，在民间投资的范围中应剔除它。另外，还有的 学者将民间投资就定义为集体经济投资和城乡个人投资。这是一种狭 义的民间投资。 从理论上来说，本来第一种划分方法是准确的。但是迄今为止， 我国的银行还不是真正意义上的商业银行，其固定资产投资贷款及地 方配套资金中相当部分是指令性的，即使改为指导性的部分，行政色 彩仍然很浓，其投资规模及方向并不一定能代表真正意义上的“民问 投资”，所以单纯从现有统计的资金来源划分我国的“政府”与“民 间”，反而可能变得不准确了。第二种方法因为不同行为主体代表新 各自的利益，其投资更能真实反映各自的投资意愿和投资能力，而且 这种划分方法与现行固定资产投资统计制度也比较相符。因此，以投 资主体来区分政府投资和民间投资是比较恰当的。 目前，大多数经济学者采用的是国家统计局对民间投资定义的界 定，本文中的民问投资除特别注明的以外也都采用这一定义。 北京交通大学硕士学1 1 i ) = 论文 1 3 2 基础设施概念 基础设施最早为一t 程术语，主要指建筑物承重部分的结构问 题。二二战以后，这一术语被用于军事研究领域，北大西洋公约组织把 基础设施用于对战争能力的研究。韦氏词典解释基础设施是“指 用于部队军事行动的基地、服务训练设施等构成的系统”。如此定义 的服务于战争的基础设施实际上可以称之为“军事基础设施”。 2 0 世纪4 0 年代末，西方经济学家开始将“基础设施”一词引入 经济结构和社会再生产理论研究之中，用以概括和代表那些为社会生 产提供一般条件的行业。如r a n d o mh o u s e 全文词典记录的 基础设施是“服务于国家、城市或区域的基本的设施和系统，比如交 通运输、发电站和学校”。随着对基础设施认识的深入，发展经济学 家对基础设旌下的定义涵盖更广的内容。m c g r a w - h i l l 图书公司1 9 8 2 年出版的经济百科全书提供的定义认为“基础设施是指那些对产 出水平或生产效率有直接或间接提高作用的经济项目，主要内容包括 交通运输系统、发电设旌、通讯设施、金融设施、教育和卫生设施， 以及一个组织有序的政府和政治体制。”如此定义的服务于社会发展 的基础设施现在被人们称为“社会基础设施”。 山于基础设施的概念所涵盖的内容过于广泛，所以，以“为发展 提供基础设施”为主题的1 9 9 4 年世界银行发展报告中将重点放在 了经济基础设施上，并将其定义为“永久性的工程构筑、设备、设施 和它们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务。这些基础设施包 括公用事业( 电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施和排污系 统、固体废弃物的收集和处理系统) ，公共工程( 大坝、灌区和道路) 以及其他交通部门( 铁路、城市交通、海港、水运和机场) ”。该报告 将经济基础设施以外的其它基础设施定义为“社会基础设施”。这一 定义比较有权威性，也被经济学者更广泛的接受。本文中也采用这。 舞j 义。 民间投资参与基础设施建设的理论基础 2 民问投资参与基础设施建设的理论基础 2 1 基础设施与公共物品理论 2 1 1 公共物品理论 消费中的非竞争性和技术上的非排他性是公共物品最基本的特 性。以排他性和竞争性为标准，人类社会中的经济物品可以划分为四 类：纯公共物品、纯私人物品、可能发生拥挤的公共物品、价格排它 的公共物品。所谓“拥挤”，是指有限消费容量和无限消费需求的冲 突。纯私人物品和纯公共物品的消费都不会出现拥挤。对于可能发生 拥挤的公共物品，在消费者人数低于拥挤点时，该物品是非竞争的， 而消费者人数超过拥挤点时，该物品的消费就变成竞争的。 纯私人物品既是排它的又是竞争的，纯公共物品既是非排它的又 是非竞争的。所有介于纯公共物品和纯私人物品之间的物品成为准公 公共物品，具有不同程度的公共性。 有许多的变化可以导致物品的竞争性和排他性发生变化，从而改 变物品的公共性。技术水平的提高会改变物品的性质，通常情况下， 技术进步会使物品的排他性增强而竞争性减弱，但技术的飞跃使物品 的竞争性和排他性发生质变；制度设计水平的提高可以改变物品的性 质，比如b o t 的出现使私人投资兴建的公共设施可以合法的对使用者 收费，从纯公共物品变成价格排它的公共物品；消费者收入和购买力 的提高使公共物品趋向于成为私人物品。 2 1 2 基础设施的公共性 大多数基础设施不是纯公共物品，但大多具有一定的公共性，属 于准公共物品。如图2 1 所示，经济基础设施中公共性比较确定的有 四类：第一类，电信和地方电力分配的竞争性和排他性都比较强，属 北京交通大学硕士学位论文 于私人物品，在西方国家也主要以私人企业投资为主：第二类，城市 间的商速公路和高压输电网竞争性较弱，几乎不发生拥挤，但是排他 性强，可以通过收费获得投资回报，属于价格排它的公共物品：第三 类，城市环卫、交通标志和农村道路的竞争性和排他性都很弱，属于 纯公共物品，一般需由政府公共财政出资建设；第四类，相对于居民 消费需求和现代化工业生产的需要，地下水是稀缺的资源，具有很强 的竞争性，另外大中城市道路高峰期的交通拥挤是普遍现象，到目前 为止，人类掌握的科学技术尚不足以在这两类物品的使用上实施有效 的排它而不损失效率，属于拥挤的公共物品。 私人物品 电信 地方电力分配 城际高速公路 高压输电 ( 收费公路) 城市公共汽车 农村环境卫生设施矿物燃料发电 管道供水 地表水灌溉 铁路、机场、港口环境卫生 填埋垃圾 城市污水系统 拥挤的公共物品 地下水 城市道路 农村道路 城市环卫 交通标志 强排他性弱 图2 1 基础设施的竞争性和捧他性 由此可见，大多数基础设施不是纯公共物品，只是具有一定的公 共性，那么政府就没有必要独揽基础设施投资的权利，而应该按照基 础设施的具体特性( 竞争性和抨他性的强弱) 采取不同的措施吸引民 间投资的参与。 民间投资参与基础设施建设的理论基础 2 2 公共选择理论 2 2 1 公共选择理论的起源 从西方市场经济的理论与实践看，市场缺陷及市场失灵被认为是 政府干预的基本理由。用公共选择学派的奠基者布坎南( j b u c h a n a n ) 的话来说；“市场可能失败的论调被广泛的认为是为政治和政府干预 作辩护的证据”。在市场经济体制条件下，社会资源配置通过价格机 制的作用来实现，但市场调节及价格机制发生作用有一定的前提条 件，而且市场本身不是万能的，“市场不是理想的，存在着市场失灵” ( p a s a m u e l s o n 语) 。市场缺陷主要表现在公共物品、外部性、垄断、 市场的不完全、分配的不公平和宏观经济失衡等方面。 因此，为了弥补市场的缺陷和纠正市场失灵，现代市场经济国家 的政府在社会经济生活中扮演公共物品的提供者、负的外在效应的消 除者、市场秩序的维护者以及宏观经济的调控者。然而，人们逐步发 现，如同市场本身是有缺陷的、市场会失灵一样，政府本身的行为也 有其内在的局限性，政府同样会失败；市场解决不好的问题，政府也 不一定能解决的好，而且政府的失败将给社会带来更大的灾难，造成 更大的资源浪费。逐渐的，人们在分析政府与市场关系问题时，从原 来对市场缺陷和市场失灵的关注转向对政府行为局限性及政府失败 的关注。当代西方社会科学尤其是公共选择学派和政策分析学派的政 府失败论或非市场缺陷论，正是在这种背景下形成和发展起来的。 公共选择理论实际上是经济学和政治学交叉融合而产生的一种理 论。用布坎南的话来说：“公共选择是政治上的观点，它从经济学家 的工具和方法大量应用于集体和市场决策而产生”。公共选择所使用 的是经济学的方法，它的基本假定就是“经济人”的假定，即人是自 利的、理性的效用最大化者。其核心主题是用经济学的方法来说明市 场经济条件下政府干预行为的局限性以及政府失败问题。布坎南在 公共选择理论( 1 9 7 2 ) 一书中说过，公共选择学派想要做的事情 是把4 0 年来人们用来检查市场经济缺陷和不足的方法，完全不变的 9 北京交通大学硕士学位论文 用来研究国家( 政府和公共经济的一切部门) 。依该学派之见，它无 非是要设计一种模式来说明西方民主社会中左右公共物品生产和供 应的决策过程，指出政府干预行为的限度尤其是分析政府失败的原 因，并提供改进措施。布坎南声称：公共选择学说的主要贡献在于证 明市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分条件。 2 2 2 公共选择理论与政府失败 公共选择理论认为政府组织与官僚和常人没有什么区别，都是个 人效用最大化的经济人，追逐着自己的私利；他们没有控制政府成本 的激励，因此他们拼命的去扩大自己的预算；他们首先追求个人利益 和机构利益，然后才会照顾公共的利益。这正是产生政府失败的根源。 a “公共政策失效” 在市场经济条件下，存在着两种基本的决策类型：市场决策和非 市场决策( 公共决策) 。所谓市场决策是指市场主体( 主要是企业和 个人) 根据市场供求关系来决定民间物品的生产和供应。所谓的非市 场决策或公共决策则是国家或政府部门为公共物品的生产与供应、为 干预社会经济运行而做出的决策。与市场决策相比，公共决策是一个 更复杂的过程，存在着种种困难、障碍和制约因素，使得政府难以制 订并执行好的或合理的公共政策，导致公共政策失效。这非但不能起 到补充市场机制的作用，反而加剧了市场失灵，带来更大的资源浪费， 甚至引发社会灾难，这是非市场缺陷及政府失败的一个基本表现。 按照公共选择和政策分析者的看法，公共决策失误或政策失效的 主要原因是：社会实际并不存在作为政府公共政策最优目标的所谓公 共利益；现有的各种公共决策体制及方式的缺陷；信息的不完全、公 共决策议程的偏差、投票人的“近视效应”、沉淀成本、先例等对合 理决策的制约：政策执行上的障碍等。 b “公共物品供给的低效率” 非市场缺陷或政府失败的这一表现也可以说成是官僚机构的低 效和浪费。公共组织尤其是政府机构为了弥补市场缺陷、纠正市场失 1 0 民问投资参与基础设施建设的理论基础 灵，将履行公共物品提供者的职能，即直接提供市场可能供给不足的 公共物品，并履行市场秩序维护者、外在效应消除者等角色，管制自 然垄断、外在效应、信息不对称等等。然而，由于公共机构尤其是政 府机构的本性以及公共物品供求关系的特点，使得他们提供公共物品 也难以做到高效，尤其是产生提供过剩公共物品和成本增加现象。关 于这方面的原因下面将专门介绍。 c “内部性与政府扩张” 公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身 利益而非公共利益或社会福利，这种现象被人们称为内在效应或内部 性。犹如外部性被看成市场缺陷及市场失灵的一个重要原因一样，内 部性或内在效应被认为是非市场缺陷以及政府失败的一个基本原因。 “市场缺陷理论的核心是外在性，而非市场缺陷理论的核心是内在 性”( 沃尔夫语) 。 d “寻租及腐败” 寻租及腐败是非市场缺陷或政府失败的又一个基本类型。寻租是 政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会经常形成集中的经济利 益和扩散的经济费用，政府干预带来了可以“租金”形式出现的经济 利益按照布坎南的定义，租金是支付给资源所有者款项中超过那 些资源在任何可替代的用途中所得款项的那一部分，是超过机会成本 的收入。寻租则是为这样的干预而进行的游说活动，是“用较低的贿 赂成本获得较高的收益或超额利润”( 缪勒语) 。寻租活动导致资源配 置扭曲；寻租作为一种生产性活动，并不增加任何新产品或新财富， 只不过改变生产要素的产权关系，把更大一部分的社会财富装入民间 腰包；寻租导致不同政府部门及官员争权夺利，影响政府声誉和增加 廉政成本；妨碍公共政策的制订与执行过程。 2 2 3 导致公共物品供给低效率的因素 根据公共选择和政策分析学者的观点，导致公共机构提供公共物 品低效率尤其是官僚机构低效率的主要因素主要有四点。 北京交通大学硕士学位论文 a 公共物品估价或评价上的困难 官僚机构提供公共物品所追求的是社会效益，而非经济效益，社 会效益的衡量缺乏准确的标准和可靠的估算方法及技术；同时要合理 的确定社会对某一类公共物品需求的数量、提供公共物品的政府机构 规模以及对这些机构绩效的评估是困难的，甚至是不可能的。按照沃 尔夫的说法，并没有一个共识能够说明政府活动产出的必要和最小的 限度，也没有简单而一致的标准可以准确衡量“非市场”规模的大小。 b 公共机构尤其是政府部门垄断了公共物品的供给，缺乏竞争机 制 市场竞争迫使民间企业设法降低成本和提高效益，那些不以最高 效率的方式来有效使用资源的企业最终将被淘汰出局。然而，在公共 机构中却没有这种优胜劣汰的竞争机制。公共机构提供公共物品并未 面临直接的竞争，即使他们低效率运作，仍能持续维持下去，造成了 “x 低效率”也就是说，由于没有竞争的对手，官僚机构有可能 过分投资，生产出多于社会需要的公共物品，如不适当的扩大机构、 增加雇员、提高薪金和办公费用，从而造成大量的浪费。 c 政府机构及官员缺乏追求利润的动机 民间企业经理具有降低成本追求利润的动机，其企业有创新激励 机制，而政府机构没有这方面的机制，其官员也无利润动机。由于官 僚不能把利润占为几有，加上公共物品的成本与收益难以测定，所以， 与企业经理不同，官僚的目标并不是利润的最大化，而是机构人员规 模的最大化，以此增加自己的升迁机会和扩大自己的势力范围。也许 某些公共部门的效率与民间企业的一样高，但却存在另一种浪费，即 提供公共物品的公共部门具有超额生产公共产品的内在倾向，这种 “过剩”的产品或服务最终是以社会所付出的巨额成本为代价的，是 一种社会浪费。 d 监督机制的缺陷 政府官员的行为必须受到立法者、公民或选民的政治监督。但是 现有的监督机制是不健全的，许多监督形式软弱无力。特别是监督信 息的不对称、不完全使得对官员的监督徒有虚名。政府官员一般都是 民间投资参与基础设施建设的理论基础 在信息不对称的环境中工作的，立法者和选民都缺少足够的必要信息 来有效监督公共机构及其官员的活动，官员( 被监督者) 比监督者( 立 法者和选民) 拥有更多的关于公共物品及服务方面的信息尤其是成 本、价格方面的信息。这样，监督者完全可能受被监督者所操纵，后 者可能制订并实施某些有利于自身利益而损害公共利益的公共政策。 2 2 4 解决公共产品供给领域政府失败的政策主张 不同于传统行政学致力于改革完善政府本身，公共选择理论关注 的中心是政府与社会的关系，它主张打破政府的垄断地位，将政府的 一些职能释放给市场和社会，建立公私之间的竞争，通过外部的政府 与市场关系的重组来改革政府。鉴于此，公共选择理论重新强调市场 的价值，它给政府开出的药方就是让政府将其不应该做或做不好的事 交给市场来完成。 公共选择理论在这里强调竞争，认为竞争能够提高效率，投入少 而产出多；通过竞争可以打破垄断，迫使垄断组织对顾客的需要做出 反应，从而实现消费者主权与“公共主权”；给公众提供“用脚投票” 的机会：竞争推动公共部门的创新等。奥斯本和盖布勒在改革政府 一书中将竞争分为三类：一是公对私的竞争，即让公共组织和民间组 织都来提供公共服务，从而促进其竞争：二是私对私的竞争，即政府 要让民间企业彼此竞争，提供一些公共服务；三是公对公的竞争，即 政府促使自己内部组织之间进行竞争。以达到良好的服务效果。 公共选择理论所主张的在公共服务领域进行市场化，引入市场竞 争机制，也就是民间投资进入基础设施领域的理论基础。如新公共管 理主张将那些已经在民间管理部门成功运用着的管理方法，如绩效管 理、目标管理、组织发展等完全运用到公共部门中来，将竞争机制引 入公共服务领域，鼓励民间投资和经营公共服务行业，打破政府垄断， 提高公共服务的效率和质量，缓解政府财政困难。 北京交通大学硕士学位论文 2 3 小结 由此可见，公共物品理论从基础设施本身的内在特性上揭示了民 间投资参与基础设施建设的可能性。基础设施所具有的一定的竞争性 和排他性为民间投资进入基础设施建设领域提供了可能性。而公共选 择理论则从供给效率方面揭示了民间投资参与公共产品供给的优越 性。 总之，尽管公共选择和政策分析学者的“政府失败论”因政府干 预行为的局限而往往得出反对国家干预、否定政府作用的保守主义结 论，但他们对政府失败以及政府提供公共物品低效率现象的表现、类 型和根源进行了相当深刻的分析，并提出了某些行之有效的建议，对 于促进民间投资参与公共产品的生产与供给具有重要的深刻意义。 民间投资参与基础设施建设模式法国模式 3 民间投资参与基础设施建设模式法国模式 3 1 以委托管理为主的模式 法国基础设施的委托管理已有悠久历史。该模式在第二次世界大 战以后法国所经历的大规模城市化建设进程中得到了充分验证。近三 十年来法国的经验在高速公路、停车场和城市供暖设旆的建设开发方 面再度发展了起来。最近一个时期，出现了这种做法的其它类型的设 施，如有线电视、收费电视，乃至监狱。而且法国企业集团在美国、 德国、拉丁美洲、东南亚、澳大利亚或是中欧和东欧的国家( 如布达 佩斯至维也纳的高速公路) 的大型国际招商活动取得的成功，说明了 法国的这种经验已经得到公认。 3 1 1 委托管理的概念与原则 a 委托管理的概念 法国政府机构根据多年的实践认为：所谓“委托管理”就是依照 法定程序，通过竞争，选定一家民间投资企业对基础设施进行建设和 管理，其经营管理过程受政府部门的监督。政府与企业之间的关系， 是一种严格意义上的合作关系。在委托管理中，行政部门( 经营权发 租方) 将基础设施经营权交给民间机构( 经营权承租方) ，或是自然 人或是法人，由其通过对用户征收租金等手段以及其他有利条件，对 承租的基础设施进行开发建设和管理，自负盈亏，并承担各种风险。 政府( 一般为地方政府) 拥有对城市基础设施的控制权，核实和监督 合同所规定的技术、财务等方面的运作情况。 b 委托管理的原则 法国的委托管理遵循两个主要原则，一是在相关公共权力部门和 民间投资企业之间建立一种真正意义上的合作关系：二是保证民间投 资企业的财务收支平衡。 北京交通大学硕士学位论文 在法国的委托管理中，相关的公共权力部门与民间投资企业之间 的关系是种紧密的、长期的、相互信任的合作关系。他们的合作始 于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的全过程，双方共同 对项目的整个周期负责。双方共同参与项目的确认、技术设计和可行 性研究工作；对项目融资方式的可能性进行评估确认：采取有效的风 险方案，把风险分配给最有能力的参与方来承担。这种合作关系在特 许经营方式中表现得更为突出。 在法国，特许经营是委托管理的一个重要方式。特许经营方式取 得成功的个重要的决定因素就在特许经营项目财务的收支平衡。特 许经营权的发租方和承租方之间应根据项目的性质和企业经济、财务 收支平衡状况均衡的分担风险和分享利润。从表面上看，好像如这一 方式的定义所确定的那样“由其通过对用户征收租金等手段以及 其他有利条件，对所承租的公用事业进行开发管理，自负盈亏，并承 担各种风险。”( 奥比，杜高一阿戴尔，1 9 7 5 年) ，好像是民问投资企 业承担了所有的风险。但是事实上，事情对合同双方并不比那么截然 分明。一旦能遵循财务收支平衡的原则，对经营者来讲，所谓的风险， 意义也就不那么大了。在特殊情况下，发租方可能要对所承担项目的 财务担保责任进行兑现。在法国的模式中，项目的发租方通常是通过 各种担保的提供、一定的投入、收费标准的调整等合同条款来保证项 目的财务收支平衡。 3 1 2 委托管理的方式 a 特许经营 特许经营是法国委托管理的一个主要方式。依照法律，发租方在 招标细则中明确规定特许经营约束条件。当承租企业遵守招标细则 时，发租方不对其建设和经营进行干预。承租企业承担投资和经营管 理的全部费用，负责设旖的运转和维护，独自承担风险，设施产权属 于发租方，合同到期后，承租企业将设煎完好交给发租方。 在法国，发租方在选择承租企业时并不是完全严格依据招投标程 1 6 民间投资参与基础设施建设模式法国模式 序来进行筛选，许多时候，发租方会根据项目的要求提前和符合要求 的企业联系，而有意向的民间投资企业也可以提前接触发租方。 b 租赁管理 政府( 一般是地方政府) 承担项目的建设或扩建所需费用，经营 费用、风险费用则由承租企业来负担。合同中明确的租赁企业的基本 义务有：负责设施的正常运转，风险自担；负责设施、设备的维护和 管理，费用由租赁企业承担；更新运转的机器设备、水利设备零件、 计量仪器等。这种租赁管理方式在法国水务和污水处理部门应用普 遍。 c t 相关单位直接管理 由政府机构直接负责管理、承担设施建设的投资和所有风险。经 营方为公共部门服务、不直接从用户获得营业收入，而是从地方财政 预算中支出报酬。如法国交通运输就采用这种管理方式。这是因为单 靠用户所付的票款远远不能保证交通运输开发经营者的收支平衡。目 前，法国交通运输部门享受大约5 0 的国家补贴。 3 2 垄断和寡头经营 3 2 1 寻求规模经济性 法国模式中垄断和寡头经营局面的产生是由基础设旌建设与经 营本身的特性所决定的。基础设施建设所要动员的资金是大量的，建 设周期又长，所投资金在长期内才能收回，承担的风险又大。工业或 普通服务业投资一旦投资结束，它就会带来收益。而基础设施的情况 通常十分不同，原始开支更大，时间更长；收益迟迟才能见效。然而 收益会继续增长并至少持续许多年。见图3 1 ，这一图形很好的反映 出了高速公路、高速铁路、有线电视、大型土木工程、水务等方面的 情况。由于基础设施投资的特殊财务状况以及高风险性，使得参与的 民间投资寥寥无几。同时大部分基础设施产业的自然垄断性又决定了 它巨大的规模经济性，垄断可以避免这种规模经济性的丧失。因此通 1 7 北京交通大学硕士学位论文 过垄断带来的规模经济性可以给民间投资者带来一定的资本安全感。 1 9 世纪末，随着特许经营方式在电力供应部门的发展，该问题就 已经被完整的提出。市镇一级政府可以指定照明和发电方面的独家经 营部门。1 9 0 6 年颁布的一部法律( 阿耶雷，1 9 3 2 ) 就明确了这一点。 但是，法律并不在发电领域制造一种垄断局面，因为这样会限制开发 个地区的能源，从而严重影响该地区的发展。因而，该部门的工业 分析将能源的生产和输送区别开来，两个生产部门的组织方式也不一 样。 基础设施 一 工业 卜。 ：!，二：，2。马f 3 。匀f 7 3 2 2 寻求与大企业之间的合作 从形式上看，法国的模式总是依托于有关行政权力机构( 如市镇 政府，法国所有地方事业是市镇一级政府的首要责任) 与私营大企业 两者所形成的二元机制，二者在国家特定的法律条文的监督下协同工 作。 法国在基础设施建设中利用民间投资时倾向于选择那些规模大、 经济效益好的大企业，这源于这样一种思想：十七世纪在建立海军和 1 8 k 间投资参与基础设施建设模式法国模式 港口基础设施建设时期，对于如何选择民间投资进行基础设施建设、 怎样运作等这些问题引起了当时广泛的辩论。这一时期，数学家贝尔 努依发展了一套效用理论。在这套理论中，盈利的希望值不在于投入 资会数量的多少，而在于该笔资金在投资者的财富中所占的比例关 系。至于风险问题，则是企业主所拥有的财产越多，那么所承担的风 险越小。这样一种说法证明了大企业所享有的优势；他们享有优厚的 贷款利率，可以保障工程的质量和工期，尽管他们在其中可创造利润。 作