（行政管理专业论文）绩效棱柱在公共部门绩效评估中的应用研究.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 公共部门绩效评估是提高公共部门效率和效能的有效途径。质量技术监督 部门是公共部门的重要组成部分，质量技术监督工作对经济社会的发展影响极 大，因此，研究质量技术监督部门绩效评估具有十分重要的现实意义。 本论文在参考国内外经验的基础上，运用在英国企业绩效评估中被广泛应 用的绩效棱柱方法。首先，介绍公共部门绩效评估的基本理论，分析了公共部 门绩效评估的类型、标准、指标、方法、新取向及其绩效评估的困境与出路。 其次，通过引进在英国企业绩效评估中的绩效棱柱方法的研究以及目前常 用的绩效评估方法的比较，分析了绩效棱柱在公共部门中应用的可行性。并建 立了公共部门的理论框架。 最后，结合四川省质量技术监督局的具体情况，把绩效棱柱方法进行修正， 构建了基于绩效棱柱的质检部门绩效评估模型。根据国家人事部评估政府绩效 的3 3 个指标，建立了绩效棱柱在质量技术监督部门中绩效评估的指标体系，结 合顾客满意理论并对质量技术监督部门中公众满意度的测量指标举例。 绩效棱柱方法为我国公共部门的绩效评估增进了新的方法。对我国质量技 术监督部门的绩效评估有重要意义，也为其他公共部门的绩效评估提供了一定 的参考价值。 关键词：公共部门绩效评估绩效棱柱质检部门 西南交通大学硕士研究生学位论文第| | 页 a b s t r a c t p u b l i cs e c t o rp e r f o r m a n c ea p p r a i s a li sa i le f f e c t i v ea p p r o a c ht oi m p r o v et h e e f f i c i e n c ya n de f f i c a c yo fp u b l i cs e c t o r s 。q u a l i t yt e c h n i q u es u p e r v i s i n gd e p a r t m e n t i sa ni m p o r t a n tc o m p o s i n gp a r to fp u b l i cs e c t o r sa n dt h eq u a l i t y t e c h n i q u e s u p e r v i s i n gw o r kc a n a f f e c tg r e a t l yt ot h ee c o n o m i cs o c i e t y t h e r e f o r e ，i ti so fg r e a t p r a c t i c a ls i g n i f i c a n c et od or e s e a r c ho np e r f o r m a n c ea p p r a i s a lo fq u a l i t yt e c h n i q u e s u p e r v i s i n gd e p a r t m e n t o nt h eb a s i so fr e f e r e n c i n gt h ee x p e r i e n c eh o m ea n da b r o a d ，t h i sp a p e re x e r t s t h ea p p r o a c ho fp e r f o r m a n c ep r i s mw i d e l ya p p l i e di np e r f o r m a n c ea p p r a i s a li n b r i t a i nc o r p o r a t i o n s i nt h ef i r s tp l a c e ，t h eb a s i ct h e o r yo fp u b l i cs e c t o rp e r f o r m a n c e a p p r a i s a li si n t r o d u c e d ，a n dt h e nt h ep a p e ra n a l y s e st h et y p e s ，s t a n d a r d ，i n d i c e s ， m e t h o d s ，n e wo r i e n t a t i o na sw e l l a st h es t r a i t sa n do u t l e to ft h ep e r f o r m a n c e a p p r a i s a l i nt h es e c o n dp l a c e ，b yc o m p a r i n gt h ea p p r o a c ho fp e r f o r m a n c ep r i s m i n t r o d u c e df r o mb r i t a i nc o r p o r a t i o n sw i t ht h a to fp e r f o r m a n c ea p p r a i s a la p p l i e di n c m n m o np r e s e n t l y , t h ep a p e ra n a l y s e st h ef e a s i b i l i t yo fp e r f o r m a n c ep r i s ma p p l i e di n p u b l i cs e c t o r s f u r t h e r m o r e ，i ta l s os e t su pt h et h e o r yf r a m e w o r ko f p u b l i cs e c t o r s f i n a l l y , c o m b i n i n gw i t ht h ei d i o g r a p h i ci n s t a n c e so ft h eq u a l i t yt e c h n i q u e s u p e r v i s i n gb u r e a uo fs i c h u a n ，t h ep a p e rm o d i f i e st h ea p p r o a c ho fp e r f o r m a n c e p r i s ma n de s t a b l i s h e st h em o d e lo fp e r f o r m a n c ea p p r a i s a lo fq u a l i t yd i c t a t i o n d e p a r t m e n tb a s e do np e r f o r m a n c ep r i s m i na c c o r d a n c ew i t ht h e3 3i n d i c e sw i t h w h i c ht h es t a t em i n i s t r yo fp e r s o n n e la p p r a i s e st h ep e r f o r m a n c eo ft h eg o v e r n m e n t ， t h ep a p e rs e t su pt h ei n d e xs y s t e mo fp e r f o r m a n c ep r i s mi np e r f o r m a n c ea p p r a i s a lo f q u a l i t yt e c h n i q u es u p e r v i s i n gd e p a r t m e n t i ta l s o t a k e se x a m p l e so nm e a s u r i n g i n d i c e so f c i t i z e ns a t i s f a c t i o n c o m b i n i n g w i t h t h et h e o r yo f c u s t o m e r s s a t i s f a c t i o n t h ea p p r o a c ho fp e r f o r m a n c ep r i s mg a i n san e ww a yt ot h ep u b l i cs e c t o r p e r f o r m a n c ea p p r a i s a lo fo u rc o u n t r y i ti so fg r e a ts i g n i f i c a n c eo nt h ep e r f o r m a n c e a p p r a i s a lo fc h i n a sq u a l i t yt e c h n i q u es u p e r v i s i n gd e p a r t m e n t ，a n dh a sag o o d r e f e r e n c ev a l u ef o rp e r f o r m a n c ea p p r a i s a lo f o t h e rp u b l i cs e c t o r sa sw e l l k e yw o r d ：p u b l i cs e c t o r ：p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l ：p e r f o r m a n c ep r i s i n ) q u a l i t ys e r v e i l l a n cd e p a r t m e n t 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 第一章绪论 1 1 选题的背景和研究意义 1 1 1 选题的背景 公共部门绩效评估是一个国际公认的难题。绩效评估作为一种评估 和改进政府公共事业管理绩效的治理工具，引起了世界各国政府的普遍 关注，已成为现代公共管理研究的前沿课题。 ( 1 ) 西方国家政府公共事业管理绩效评估受到广泛重视和推广但仍 然处在襁褓时期。 2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初以来，为了应对经济全球化的猛烈冲击、国内环 境的巨大变化，进而走出政府财政危机、管理危机和信任危机的困境，伴随着 风起云涌的“新公共管理运动”，特别是由于高层领导人的大力支持和积极推 动，英国、美国、欧洲大陆国家澳大利亚、新西兰和日本等国相继掀起了政府 管理创新浪潮。尽管各国政府管理创新的起因、议程、战略、策略以及刨新的 范围、规模、力度各有千秋，但都有一个共同的基本取向，即在公共部门引入 市场竞争机制，运用商业管理的理论、方法和技术来提高公共部门管理水平及 公共服务质量和绩效。绩效评估得到了极大的重视和推广，以至西方学术界惊 呼：现代“评估国家”正在取代传统的“行政国家”。 ( 2 ) 我国政府公共事业管理绩效评估还处于初始阶段，具有半自发性、盲 目性和随意性等特征。 绩效评估在企业部门已逐渐形成了一整套比较科学的测评体系。近年来， 特别是随着公务员制度的深入实施和岗位责任制的深入推行，我国公务员评估 已趋向普遍化、经常化和规范化。1 9 9 8 年1 2 月初到1 9 9 9 年1 月中旬，拥有5 7 0 多 万人口的特大城市沈阳举行了大规模的市民评议政府活动f 见1 9 9 9 年1 月2 9 日 环球时报) 。据说，还有一些城市也将开展市民( 公民) 对政府活动进行评议 的活动，有些公共服务部门，也将通过公民评议来评估公共服务的绩效，从而 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 充分体现公共服务部门为人民服务的精神，促进公共服务绩效的提高。早在1 9 9 7 年，福建省漳州市率先启动机关效能建设试点工程，在社会上引起强烈反响。 2 0 0 0 年，福建全省全面铺开机关效能建设。机关效能建设从建构行政投诉中心 发端，历经政务公开、政府审批制度改革、全面清理法规文件、政务超市等发 展阶段。机关效能建设从理顺政府与社会、与公民的关系中寻求行政发展，以 提高服务质量为核心，以公民满意为标准，以建构服务陛政府作为基本导向。 机关效能建设实际上就是公共部门绩效管理，或者说，就是富有中国特色的新 公共管理运动。国务院总理温家宝2 0 0 4 年3 月5 日在十届全国人大第二次会议上 作政府工作报告时强调，要弘扬求真务实的精神，树立科学的发展观和正确的 政绩观。这为科学评估领导干部绩效和准确评估公共部门业绩提出了总的指导 思想。 我国公共部门和公共事业管理绩效评估还处于初始阶段，“还处在原始的 手工业水平上”，具有“半自发性”、“盲目性”、“随意性”、“单向性”、“消极被 动性”和“封闭神秘性”等特征，还存在许多必须解决的重大问题； 公共部门绩效评估尚未形成制度。 公共部门绩效评估不规范。 公共部门绩效评估体系不科学。 有的公共部门绩效评估的导向不正确。 ( 3 ) 公共部门缋效评估与治理对策研究总体上还处于起步阶段，亟待加强。 尽管自2 0 世纪8 0 年代我国公共行政学恢复建立以来，周世逑、夏书章、黄 达强等早期行政学者为我国行政效率的理论研究做出了开拓性的贡献。学术界 对影响行政效率的综合因素，诸如提高行政效率的途径、行政效率与公平的关 系等问题给予了重视和关注，并取得了可喜的成果。不少学者对我国传统的行 政效率研究方法提出了反思和批判，对公共部门绩效评估做了非常有益的新的 探索。但是，从理论和实践的结合上系统研究公共部门绩效评估仍然还是一个 新的重大课题。党的十六届三中全会第一次全面、系统地提出了“科学的发展 观”和“正确的政绩观”。无论是实践科学的发展观还是实践正确的政绩观，都 客观要求科学评估公共部门绩效，都客观要求系统、深入地研究公共部门绩效 评估。但总体来讲，目前对于政府公共事业管理绩效评估问题的研究还相当薄 弱，亟待加强： 虽然有了一些零散的研究成果，但尚未进行系统的研究。 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 比较注重定性分栀，但定量分析比较欠缺。 比较注重一般性的原则研究，但研究的相关性、针对性和可操作性不强。 停留在绩效评估的技术层面，对绩效评估的价值取向、制度安排及基于 绩效评估结果的公共部门的治理对策研究尚未引起高度的重视。 1 1 2 课题的研究意义 从选题的背景中我们可以领悟到公共部门绩效评估研究的重要理论价值和 实践意义。我国公共部门绩效评估理论可以借鉴工商管理领域的相关成果，但 不能简单套用；我国公共部门绩效评估理论可以借鉴英美等国家的有关研究成 果，但同样不能简单移植，更不能“全盘西化”。 本论文基于四川省软科学研究项目：基于电子政务的质量技术监督部门的 绩效考评方法与实证研究，从前面的背景我们可以看出，如何提高政府的工作 效率，改进工作效果是公共行政永恒的话题。在我国“三个代表”重要思想要 求政府“立党为公，执政为民”，要求政府向服务型、责任型政府转变，在初步建 立社会主义市场经济与加入世贸组织的背景下，实施政府改革的必要性和迫切 性凸显。公共部门绩效评估是公共部门绩效管理过程中的重要工具和手段。据 中国政府绩效评估研究课题组组长桑助来透露，他们设计的评估体系，将 用3 3 个指标来评估政府的绩效。该评估体系将“满意原则”作为政府绩效评估的 最终制度。绩效评估是现代政府提高工作效率，建立满意型政府所采取的行之 有效的方法。而绩效棱柱又是解决利益相关者的满意最好的方法。故然，应用 绩效棱柱新方法对在质监部门制定公正、公平、科学的绩效评估体系是有实用 价值的。 1 2 国内外相关研究的现状与问题 1 2 1 国外现状 公共部门绩效评估在2 0 世纪8 0 年代受到极大的重视和青睐。西方国家为解 决经济停滞、财政危机、公众对政府的满意度下降等问题，兴起重塑政府 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 ( r e i n v e n t i n gg o v e r n m e n t ) 的改革运动。鉴于撒切尔政府对组织绩效评估的迷 恋和组织绩效评估在其他国家的广泛应用，西方学者惊呼“评估国”( e v a l u a t i v e s t a t e ) 正在出现。 英国：公共部门绩效评估应用最持久、最广泛、技术上比较成熟的当属英 国。1 9 7 9 年的雷纳评审促使政府部门开始关注政府的产出和结果，树立了政府 绩效和成本意识。1 9 8 2 年，英国财政部颁布的财务管理新方案标志着公共部门 绩效评估正式推行。1 9 8 8 年，英国政府推行的下一步行动方案使组织绩效评估 广泛运用于各公共部门。1 9 8 6 年开始，随着效益和质量被重视，公共部门绩效 评估的重点转向效益和顾客满意，质量逐渐被提到了重要地位。 美国：2 0 世纪7 0 年代，是测量、评估以及提高公共生产力的重要十年。1 9 7 3 年尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”。8 0 年代，联邦行政官员仍然 提高了绩效测量、项目评估以及政府生产力的价值取向。9 0 年代，美国政府对 公共部门绩效评估的重视程度在这个时期达到了顶峰。如：戈尔副总理亲自负 责国家绩效评估委员会( n a t i o n a lp e r f o r m a n c er e v i e w , n p r ) ，t 9 9 3 年政府绩 效与结果法( g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c e a n dr e s u l t s a c t , g p r a ) 的通过等等。 1 2 2 我国现状 近年来，我国各级地方政府持续进行行政管理体制改革，在交革理念、转 变职能、调整组织结构和改革行为方式的同时，积极借鉴和引进国际流行的新 的管理机制、管理技术和工具，努力提高政府的效能，政府绩效评估由此走上 了实践舞台。2 0 0 2 年5 月厦门市思明区人民政府公共部门绩效评估项目的可 行性论证、评估体系构建及评估系统软件开发等取得了一定进展。由于起步较 晚，我国政府绩效评估的发展还处于初级阶段。在我国，政府部门采用的绩效 考评方法主要有：个人总结、小组评议、主管评估法、组织考察法等，以政务 公开、政风行风测评、目标管理等形式对政府部门的绩效进行评估，续效评估 从内容到程序缺乏规范，存在很大的随意性。评估结果难以客观、公正，甚至 完全流于形式。评估方法多为定性，较少采取定量方法，导致评估结果不够科 学。新公共管理运动中，企业管理技术和方法推动了以政府部门为主的公共部 门管理创新。顾客导向、企业家政府、战略管理、目标管理、结果导向等新型 管理理念在公共领域的涌现，无不源于企业管理的示范效应。处于探索阶段的 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 政府绩效评估实践可以借鉴、应用国内外企业绩效评估中一些比较成功的技术 和方法，以院来提高管理水平、降低管理成本。绩效棱柱方法是最近引进的一 种绩效评估新方法而其使用在国内却属空白。 1 3 研究的目标与方法 1 3 1 研究的目标 用绩效棱柱方法为四川省质量技术监督局建立绩效指标、绩效模型。 1 3 2 研究的方法 ”首先采取实地调研和调查阔卷的方法，详细了解四川省质量监督局的具体 情况，将英国企业管理中的绩效评估方法一绩效棱柱经过适合公共部门的改 进，综合运用到质量监督部门的战略绩效管理中去。主要运用绩效棱柱方法， 再综合运用顾客满意测量法和数学分析等方法。 1 3 3 研究内容 本文立足于四川省质量技术监督部门和国家相关规定，引进英国新的、先 进的绩效评估理论绩效棱柱方法。运用绩效棱柱方法围绕利益相关者的满 意、利益相关者的贡献、战略、流程、能力互相关联的五个方面展开。通过收 集、分类、分析、和解释相关数据，运用管理学相关方法量化过去行为的效率 和效果。制定方案、付诸实践、检验论证。定性、定量相结合。确保绩效评估 结果客观、公正、科学。 1 3 4 拟解决的关键问题 在对绩效棱柱方法深入了解的基础上对质监部门现状的评估体系进行改 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 进，运用绩效棱柱方法建立新的评估体系。找出公共部门绩效评估的核心指标： 利益相关者的满意，即公众的满意度。以此建立质监部门绩效评估指标体系和 模型。 1 3 5 论文的创新性 新公共管理运动中，企业管理技术和方法推动了以政府部门为主的公共部 门管理创新。很多优秀的理论和方法是从国外企业引进到国内政府部门的且两 者之间确实存在相似性。顾客导向、企业家政府、战略管理、目标管理、结果 导向等新型管理理念在公共领域的涌现，无不源于企业管理的示范效应。处于 探索阶段的政府绩效评估实践可以借鉴、应用国内外企业绩效评估中一些比较 成功的技术和方法，以此来提高管理水平、降低管理成本。绩效棱柱方法是最 近引进的一种绩效评估新方法而其使用在国内却属空白。本论文有以下匈新： 1 、方法新：绩效棱柱是超越平衡计分卡的战略绩效管理的又一新方法。 2 、应用领域新：绩效评估是企业界关心最多、应用最广的课题，而绩效评 估的方法之绩效棱柱只在国外企业应用。在国内且在政府部门属首次。 3 、理论创新：对四川省质量技术监督部门的战略绩效管理制定可行性方案， 综合运用电子政务理论、绩效评估理论和中国化了的绩效棱柱方法。为我国政 府部门应用绩效棱柱这一新方法提供新思路。 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 第二章公共- 音gf - 绩效评估概述 2 1 基本概念的界定 2 1 1 绩效 “绩效”一词，一般解释为成绩、成效，含有成绩和效益的意思，它最早 用于社会经济管理方面，后来在人力资源管理方面又有广泛应用。该词用在经 济管理活动方面，是指社会经济管理活动的结果及成效。 绩效是指“从过程、产品和服务中得到的输出结果，并能用来进行评估和 与目标、标准、过去结果以及其他组织的情况进行比较”。绩效可通过财务和非 财务的项目表示。绩效一般有三种类型：( 1 ) 以顾客为中心的绩效，包括产品和 服务绩效。以顾客为中心的绩效是指关于顾客感觉、反应和行为的测量和指示 物，以及相对于顾客的产品和服务特性的测量和指示物。包括顾客保留、投诉、 顾客调查结果、产品可靠性、准时交付、顾客经验的缺点水平和服务反应时间。 ( 2 ) 财务与市场绩效，指的是关于成本、收入和市场地位的测量，资产利用、资 产增产和市场份额。包括投资回报、增加于每个雇员的价值、资产负债率、资 产回报、运作利润、其他盈利性和流动性测量以及市场增产。( 3 ) 运作绩效，指 组织上、人力资源和供应商在有效性和效率方面的测量和指示物。包括周期、 生产率、浪费减小以及社区参与。可以在工作单位水平、关键过程水平和组织 水平上测量。 把绩效用于对政府行为效果的衡量，反映的是政府绩效，其含义更广泛一 些，包含政府在社会经济管理活动中的业绩、效果和效率，是政府能力的基本 体现。因此，政府绩效是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益、效能， 是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。政府绩效可以分 为四个方面：( 1 ) 政治绩效。在市场经济条件下，政治绩效最经常地表现为制度 安排和制度刨新。市场经济的游戏规则或社会秩序的供应是一种政府制度安排， 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 这是政府核心能力之一。政府制度安排的能力越强，政治绩效就越容易体现。 ( 2 ) 经济绩效。经济绩效表现在经济持续发展上，国民经济不仅仅是在量上扩张， 而且在结构合理的前提下有质的提升，良好的经济绩效还包括经济可持续发展 程度较高、政府能供应推进经济与社会协调发展的宏观经济政策。( 3 ) 社会绩效。 社会绩效是经济发展基础上的社会全面进步，是社会的稳定与发展。其中安全 与犯罪、公平与正义、福利与贫困、稳定与动乱等指标是重要的参数。( 4 ) 文化 绩效。文化绩效主要指精英文化与大众文化的互补与渗透，以及文化的繁荣与 整合。 2 1 2 绩效评估 关于绩效评佶，目前国内外尚无一致公认的定义。对绩效评估的研究广泛 地分布于管理学、组织行为学、人力资源管理等学科中，学者们基于各自学科 角度对绩效评估予以不同的理解和界定。到目前，在各种进行绩效评估的组织 中，并没有一个对此一致的定义。 美国学者史密斯穆飞认为，“绩效评估是组织对雇员价值秩序的决定”。 美国学者朗格斯纳认为，“绩效评估是基于事实，有组织地、客观地评估组织内 每个人的特征、资格、习惯和态度的相对价值，确定其能力、业务状态和工作 适应性的过程”。也有人认为，“绩效评估是对雇员与职务有关的业绩、能力、 业务态度、性格、业务适应性等诸方面进行评定与记录的过程”。“绩效评估是 定期考察和评估个人和小组工作的一种正式制度”。从以上列举的几种定义中， 可见对绩效评估理解上的差异，从过程到制度，从实际工作成就到影响工作成 就的种种因素。或换一种角度来说，便意味着绩效评估包含着丰富的内容，不 仅仅是“绩效”字面层级上的工作成绩效果贡献，包括对雇员的特征、工作态 度、工作适应性、能力、潜在能力的认定，这些在一定程度上反映了对绩效评 估认识的演进过程。 显然，对公共部门绩效评估的认识不能从单一层面来理解。“但组织层面的 绩效确切界定则更为困难，因为政府的行为，即便是一种简单的服务，也是个 复杂、多面的概念，在过去无法定义它已成为阻碍测评发展的关键所在之一”。 对其界定依然众说纷纭，如：“绩效评估是一个适用于为评估政府活动、增强为 进展和结果负责的一切有系统的努力的术语”。 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 “绩效评估是评估达到预定目标的过程，包括以下信息：资源转化为物品 和服务( 输出) 的效率，输出的质量( 提供给顾客的效果，顾客满意程度) 和结果 ( 与所期望目的相比项目活动的后果) ，政府在对项目目标特定贡献方面动作的有 效性”。“绩效评估指政府体系的产出产品在多大程度上满足社会公众需要”。 美国审计总署提供的公共部门绩效评估的定义也许是最具有代表性，“是便于 公共决策者获取楣关信息的一种方法，比如关于某一问题，关于为解决或缓解 该问题所采用策略的相对有效性，关于特定方案的实际有效性”。 可见，对绩效评估没有一个普遍公认的定义。我们可以从三个方面来理解 政府绩效评估的内涵：在微观层面，绩效评估是对个人工作业绩、贡献的认定： 中观层面，便是政府分支的各部门，包括事业单位、非营利组织如何履行其被 授权的职能，如政策制定执行的效果，项目管理实施的状况影响，给民众提供 服务的数量、质量等；从宏观层面来说，是整个公共部门或狭义上指政府的绩 效的测评，政府为满足社会和民众的需求所履行的职能，体现为政治的民主与 稳定，经济的健康、稳定与快速发展，人们生活水平和生产质量的持续提高， 社会公正与平等，国家安全和社会秩序的改变，精神文明的提高等方面。 2 1 3 绩效管理 成功的绩效评估不仅取决于评估本身，而且很大程度上取决于与绩效评估 相关联的整个绩效管理过程。在工商管理中，绩效管理是指为了达到组织目标， 通过持续开放的沟通过程，形成组织目标所预期的利益和产出，并推动组织和 个人做出有利于目标达成的行为。美国学者罗伯特巴克沃认为，绩效管理是 “一个持续交流的过程，该过程由员工和其直接主管之间达成的协议来保证完 成，并在协议中对未来工作达成明确的目标和理解，并将可能受益的组织、管 理者及员工都融人到绩效管理系统中来”。 绩效管理可以说是公共部门改革的重要策略。有关公共部门绩效管理的含 义，学者夏夫里茨和卢塞尔认为，绩效管理是组织系统整合组织资源达成其目 标的行为，绩效管理区别于其他纯粹管理之处在于它强调系统的整合，它包括 了全方位控制、监测、评估组织所有方面的绩效。西方各国开展的政府再造， 都是把追求绩效作为首要的目标。美国国家绩效评估小组的定义是，绩效管理 是利用绩效信息协助设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排， 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 0 页 以告知管理者维持或者改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程 2 2 公共部门绩效评估与公共部门绩效管理 公共管理的核心阿题是提高绩效。现代公共组织特别是政府，以向公民和 社会提供优质高效的服务作为宗旨，以提高政府绩效为目标。从2 0 世纪7 0 一8 0 年代至今的各国政府再造运动，莫不把绩效放在追求的首要目标。绩效管理作 为一种有效的管理方式，在公共管理中受到广泛的关注。 什么是公共组织的绩效及其绩效管理? 公共组织的绩效管理又是怎样进行 的? 公共部门绩效管理面临怎样的困难? 其出路又怎样? 这些都是我们要涉及 的主要问题。 2 2 1 公共部门绩效及绩效管理的含义 绩效如果单纯从语言学的角度来说，它包含有成绩和效益的意思。从管理 学的角度来说，绩效指的是个人或组织，完成某种任务或者达到某个目标的行 为，通常是有功能性或有效能的表现。绩效由个人绩效和组织绩效构成。个人 绩效主要指个人的工作表现，工作成绩、工作态度，以及他的专业知识，熟练 程度等。组织绩效是以特定的政府机构或公共部门为关注对象，体现为这些组 织的工作成就或效果，具体以效率、效果、公平等来衡量。 一般来说，在公共部门人力资源管理过程中大多使用的是个人绩效这一概 念；而在绩效管理这一管理方式中使用的则是组织绩效的概念，即指公共部门 的行为及其取得的业绩、成绩和实际效果。公共部门绩效的内容包括公共部门 的活动成本、工作效率、政治稳定和社会进步等社会效益。 现代政府管理的核心问题是提高绩效。要改进绩效，你必须首先了解目前 的续效水平是什么。如果不能测定它的绩效，就无法改善它。而绩效管理正是 以对公共部门的绩效评估和测定为基础而进行的；更为重要的是，某一阶段的 绩效评估结果有助于确定下一阶段的工作目标，并依此合理配置资源，采取有 效的措施，进而取得更好的成效。科学的绩效评定有助于提高政府的绩效，同 时也为工作中的监督提供了信息上的支持。总之通过绩效评估与衡量，将提高 绩效的努力贯穿于公共管理活动的每一个环节，就是我们所说的绩效管理。 西南交通大学硕士研究生学位论文第11 页 这正如，美国国家绩效评估中的绩效衡量小组所解释的那样，绩效管理就 是利用绩效信息协助设定一定的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排， 以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。 据此，我们可以认为绩效管理乃是对公共服务或计划目标进行设定与实现， 并对实现结果进行系统评估的过程。 公共部门绩效管理过程一般包括三个最基本的功能活动： ( 1 ) 绩效评估。系指一个组织试图达成某种目标，如何达成以及是否达成 目标的系统化过程。 ( 2 ) 绩效衡量。为了进行绩效评估，管理者必须设计一套足以衡量组织目 标实现的指标系统，也就是衡量组织绩效的标尺，这样才能进行不同机关与不 同时期的比较。 ( 3 ) 绩效追踪。绩效追踪系指对组织的绩效进行持续性的监测、记录与评 估，以作为改进组织绩效的基本依据。 由此看来。续效管理是收集绩效信息，进行绩效衡量，并以此设计与执行 有效的管理，推动绩效不断持续改进的整体活动和过程。 绩效管理作为一种动态的改进公共部门绩效的管理方式，它以公共部门的 整体绩效为分析单位，更加强调结果导向、战略与系统管理。 在公共部门进行绩效管理具有促进民主政治发展、提高管理绩效、明确责 任、强化激励机制、优化资源配置、改善公共部门形象等方面的作用。 2 2 2 公共部门绩效评估 绩效评估就是运用科学的标准、方法和程序，对组织的业绩、成就和实际 作为做尽可能准确的评估。绩效评估是绩效管理的核心，通过评估提供公共组 织绩效方面的信息，鼓励和促进单位之间的竞争，有助于公众监督，还可以诊 断组织中的问题并提出针对性的改进措施，从而推动工作效率和服务质量的提 高。 2 2 3 公共部门绩效评估类型 随着公共组织活动的日盏复杂化和影响的深远化，公共组织管理绩效评估 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 2 页 也呈现出多样化的特点。从不同角度，我们可以将绩效评估分为不同的类型。 绩效评估的类型有： 从评估的组织活动形式上看，可分为正式评估和非正式评估； 从评估机构的地位上看，可以分为内部评估和外部评估： 从评估的时限上看，可以分为短期评估、中期评估移长期评估； 从评估的层次上看，可以分为宏观评估、中观评估和微观评估； 从评估的指标上看，可以分为定量评估和定性评估； 从评估的内容上看，可以分为政治效益评估、经济效益评估和社会效益评 估等等。 其中正式评估是指事先制定完整的评估方案，严格按规定的程序和内容执 行，并由确定的评估者进行评估。非正式评估是指评估者、评估形式、评估内 容没有严格的规定，对评估的最后结论也不做严格的要求。人们根据自己掌握 的情况对公共组织的管理绩效进行评估。 内部评估是由公共组织内部人员对其管理绩效进行的评估。外部评估是由 公共组织以外的评估者所完成的评估。它可以是由公共组织委托营利性和非营 利性的研究机构、学术团体、专业性的咨询公司，大专院校的专家学者进行的， 也可以是由立法机构组织的或报纸、电视、民间团体等其他各种外部评估者组 织的。 那么公共组织管理绩效应该由谁来评估昵? 无论由谁来评估，客观性和准 确性都应放在重要的位置上。 公共组织管理绩效的评估主体主要可以归结为两大部分：一是公共组织服 务的对象社会公众，二是公共组织自身。 2 2 4 公共部门绩效评估标准 在绩效评估中最困难的工作莫过于确立衡量的标准，或者说确定评估的内 容和指标。由于公共组织受自身宗旨、活动特点的复杂性所决定的，单一的量 化的绩效标准不可能准确地反映一个公共部门的运作情况，所以，就公共部门 而言，其绩效标准是一些复杂的要素的综合，这些要素共同反映着公共部门的 运作状况。 公共部门绩效评估的标准主要包括如下几方面的内容： 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 3 页 ( 1 ) 经济。资金是行政管理活动的基础，然而，一个公共组织从事管理 活动时实际投入的并不是金钱，而是由金钱转化而来的人力、物力、设备等等。 公共管理活动中的人力、物力、设备等构成了公共部门对特定管理活动的投入， 而获得和维持这些人力物力设备所花的资金，就是投入的成本。 不经济既可以表现为获得某一投入( 如购买一台设备) 花了高于市场最低 价的资金，又可以表现为超量投入，如办公条件过于豪华、设备闲置等。经济 的标准要求的是以尽可能低的成本( 资金) 而获得最大限度的投入，从而提供 与维持既定数量和质量的公共产品或服务。在实践中，它通常用经由向低成本 投入的转移而节省的资金来度量，如通过市场检验或使用较低等投入( 如用二 等邮票代替一等邮票) 而获得的成本的降低。 为此，经济侧重的是成本( 资金) 的节约程度，强调是投入与成本之间的 关系，其主要目的是在获得特定水平的投入时，使成本降低到最低水平。 ( 2 ) 效率。效率是单位时间内所完成的工作量，即投入与产出之比。效 率标准要回答的问题是：“机关或组织在既定时间内，预算投入，究竟产生了什 么样的结果”。因此，效率简单地可以理解为投入与产出之间的比例关系，效率 与投入成反比，而与产出成正比，效率关心的是我们如何在可供利用资源的条 件下提供更多更好的服务。 ( 3 ) 效果。以效率作为衡量标准，仅适用于那些可以量化的或货币化的 公共产品或服务，而许多公共服务性质上很难界定，更难量化。在此情况下， 效果便成为衡量公共服务的一个重要标准。效果关心的问题是“情况是否得到改 善”。这样，效果通常是指公共服务实现目标的程度，如福利状况的改变程度， 使用者满意程度，政策目标的成就程度等。因此，效果通常以产出与结果之间 的关系加以衡量。 就公共部门而言，主要是指管理活动的产出是否满足了社会公众的需要， 以及这种产出对既定目标的实现做出了多大贡献。效果可以分为两类：一类为 现状的改变程度，例如国民健康状态、水质的净化程度、道路的耐用程度；另 一类为行为的改变幅度，例如以犯罪行为的改善幅度来衡量刑事政策的效果， 用接受辅导的病情改善状况来衡量社会工作的效果等。 ( 4 ) 公平。传统的公共行政管理重视效率、效果，而不大关心公平问题。 自新公共行政以来，公平问题日益受到广泛重视，并成为衡量政府绩效的重要 标准。公平作为衡量绩效的标准，它关心的主要闯题在于“接受服务的团体或个 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 4 页 人都受到公平的待遇? 弱势群体是否能够享受到更多的服务”。因此，公平标准 强调的是政府提供公共服务的平等性。 ( 5 ) 责任。责任标准强调的是公共组织在决策和执行过程中对公众的要 求做出积极的回应，而不是以追求公共组织自身需要满足为目的。回应，就是 公共组织在公共管理过程中对公众的需求和所提出的问题做出积极敏感的反应 和回复过程。公共组织的回应是一个公共管理过程，在这一过程中制定公共服 务政策要符合公众的利益，关注公众，这只是一个方面。更重要的是公共组织 要能够及时获取公众对公共组织所提供服务的意见、建议和批评，以及公众的 最新嚣求，对这些意见和需求做出积极灵敏的反应，势做出令公众满意的答复， 按公众的意愿解决问题。 这五种标准相辅相成，共同构建了公共部门绩效评估的综合评估体系；在 经济标准内，考虑资源与成本；在效率标准内，考虑资源与产出；在效果指标 内考虑产出与结果；在公平与责任标准内，考虑某种产出及其相应的结果是否 增进了社会公平，是否符合公共的利益，反映了公众的意志。在这样环环相扣 的过程中，公共部门的整体绩效才能得以真正意义的实现。 明确了绩效评估的标准，或者绩效评估所包括的内容，接下来就是确定绩 效评估的指标。绩效评估的指标是根据绩效评估的标准而确定的，它是绩效标 准的载体和外在表现，是公共管理活动中某一特定方面功效的规范化了的量的 显示。在整个绩效评估的过程中，评佶指标就是工具，没有指标就无法进行评 估。因此，设计评估指标是公共部门管理绩效评估的前提。 2 2 5 公共部门绩效评估指标 根据绩效评估标准的要求，绩效评估指标的设定应包括费用指标、时效指 标、数量指标、结构指标、质量指标等。 有了评估标准和评估指标，还需要采用一定的评估方法来对评估标准和评 估指标进行实际运用，以取得客观而公正的评估结果。 2 2 6 公共部门绩效评估方法 没有科学、合理的评估方法，评估标准和评估指标就是孤立的评估因素， 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 5 页 失去存在的意义。从国际上和国内目前流行的评估方法看，评估中常用的绩效 评估方法有对比法、逻辑框架法、快速农村评估法、参与式评估法以及质询和 民间调查等。 综上所述，我们可以看到，绩效评估标准、评估指标和评估方法都是绩效 评估不可或缺的基本要素，有了这些要素绩效评估才能进行。 2 2 7 公共部门绩效评估的新取向 如果我们把接受公共服务的对象公众比拟为顾客或用户，那么只有当 公共部门所提供的公共服务能够满足其用户的需要，并为用户所接受时，公共 部门的管理活动才是有绩效的。由此就揭示出公共部门绩效评估上的一种全新 价值取向用户满意原则。 用户满慈原则是针对公共部门绩效评估上所存在的单纯追求效率，及其所 引发一系列问题的反思的基础上提出的。 在此我们有必要正确地理解用户满意原则的基本内涵。在民主社会中，公 共部门是为公众而设立的，为公众所拥有的，主要从公共财政获取资源，以提 供公共物品为职责，以公共利益为其根本目标。公共部门的这种特点说明了， 公共管理就其本质而言，不是管制而是服务。作为其服务对象的社会和公众自 然成为公共部门环绕运行的中心，社会和公众的意愿与要求是公共管理的出发 点和归宿点。 如果我们把那些公共服务的对象，即受公共政策或公共管理行为影响的人 比拟为顾客或用户，那么只有当公共服务能满足其用户的需要并为用户所接受 时，才是有绩效的。因而，评估公共部门绩效优劣，主要不是看它投入了多少 资源，做了多少工作，而是要考察它所做的工作在多大程度上满足了社会和公 众的需要，社会和公众对这种服务是否感到满意，这就是用户满意原则。以用 户满意原则作为公共部门绩效评估的最终尺度，不仅是民主政治本质宗旨，同 时也是当今世界各国公共管理发展的客观要求。 在公共管理中倡导用户满意的理念，其目的在于改变传统上公共部门的权 威心态和公共部门为尊的状况，从而为公民提供更好的服务。 坚持以服务对象的满意度来测评公共管理活动的绩效。 首先，要明确公共管理的具体服务对象，即明确用户的含义。提出这一要 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 6 页 求似乎简单得多此一举，其实却是十分必要的。美国学者戴维奥斯本指出“大多 数美国政府都是顾客盲”，不知自己的行政顾客是谁，并非只是美国特有的现象。 其他国家都有不同程度的表现。 我国行政领域中并不罕见的“对上负责不对下负责”，“围着上级转，围着领 导转”现象，也表明我们的许多政府机关及其工作人员并不明了自己的具体服务 对象；一个行政机关如果连自己的服务对象是谁都不清楚，又怎能做到使服务 对象满意呢? 当然，更无从调查社会对他们行政服务的满意程度了。因此，解决 这一问题的关键在于明确用户，尊重用户，时刻为公众的利益着想，并把这种 观念上升为组织文化，成为每一个工作人员的价值取向和行为选择。 第二，要了解服务对象的需求结构。这是设计服务对象受益状态指标体系 的逻辑前提。要测评服务对象的满意程度，理当先了解服务对象的需求结构， 并加以分析、综合、归类，据此设计能够准确标示出服务需求满足程度的具体 指标体系。目前公共部门绩效评估中之所以存在指标完成情况良好，而服务对 象满意度低的悖反现象，主要是因为评估指据与服务对象的需求结构不相切合， 关系疏远。某些指标的超额完成，如计划生育领域的人流人次、超生罚款，菲 但不是工作绩效高的标志，恰恰是工作不力、绩效低劣的证明。如果对超额完 成人流人次、超生罚款的计生部门进行奖励，无异是奖励失败，对此服务对象 又怎能表示满意! 第三，要建立与用户( 公众) 之阄的长期互动关系。针对用户的需要，设 计、提供理想的产品或服务，加强与用户的直接互动，通过各种渠道了解用户 的期望，并将此信息作为改进工作和管理的方向。鼓励用户参与到公共事务管 理的过程中来，在参与过程中积极地表达自己的观点、看法和意愿。只有在这 种互动的过程中，公共部门才能真正了解其服务对象的真实需要，才能更好地 为其用户提供服务，才能准确地把握其用户的受益程度，同时，也有乖j 于公众 对公共部门活动的监督。 公共部门服务对象的满意程度，大致可以从税负水平、受益程度、投诉申 诉的数量和工作效率的高低等四个方面进行评估分析与衡量。 第四，要采用公共服务取向模式。这是目前最不成熟的模式，但仍展现出 无穷的潜力。它代表了一种将私人部门管理观念和公共部门管理观念的新融合， 强调公共部门的公共服务使命，但又采用私人部门的“良好的实践”中的管理思 想，它赋予新型的公共部门它们既与以往旧的公共组织决裂，又保留了