（工商管理专业论文）对区级财政国库集中支付制度的研究——以QH区财政为例.pdf

对区级财政国库集中支付制度的研究 以q h 区财政为例 研究生：刘倩导师：吴斌东南大学 摘要 国库集中支付制度就是从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算，直至资金到 达商品和劳务供应者全过程的制度。它是改变现行的财政资金层层拨付方式，将政府的 所有财政性资金( 包括预算内资金和预算外资金) 集中在人民银行或指定代理银行开设 的国库单一账户上，所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时，由预算单位提出申 请，经国库支付机构审核后，将资金直接从单一账户支付给收款人的制度。它是在借鉴 国外经验的基础上，按照我国国情进行补充修改后实施的。 国库集中支付制度改革虽然已成为我国当今最热门的话题之一，但对于它的研究至 今大多停留在宏观层砸上，具体到基层的研究仍显不足。本文拟对我国国库集中支付制 度在区级财政中的应用进行一些粗略的研究，并尝试利用委托代理理论构建有效的监 督框架。 本文将从理论和实践两方面入手，围绕国库集中支付制度展开论述。文章分五部分： 第一部分为绪论。从国库支付制度改革的背景出发，表明文章研究的目的、内容和 方法及力求达到的创新点。 第二部分为文献回顾。回顾国库支付制度变革的历史；描述国库支付制度现状；国 内外对国库支付制度的研究；国库支付制度涉及的相关理论问题。 第三部分为区级国库集中支付制度框架。区级国库支付制度现状、弊端；构建国库 集中支付的原则、模型；减少委托一代理风险的途径。 第四部分为应用。阐述q h 区财政的特点：q h 区推行国库集中支付制度过程中的制 约因素；相应的解决方法；实施国库集中支付制度的效应。 第五部分为结论和建议。总结论文的结论并提出今后研究的方向。 关键词：区级财政、国库集中支付制度、公共财政体制 t h er e s e a r c ho n t r e a s u r y c o n c e n t r a t e d p a y m e n ts y s t e m i nd i s t r i c t e x e m p l i f i e db yq h d i s t r i c t g r a d u a t e ：l i uq i a n s u p e r v i s o r ：w ub i n s o u t h e a s tu n i v e r s i t y a b s t r a c t t r e a s u r yc o n c e n t r a t e dp a y m e n ts y s t e mi s t h ef i l l l ym o n i t o r i n gs y s t e mf r o mb u d g e t d i s t r i b u t i o nt oc a p i t a lt r a n s f e r r i n g ，c a p i t a lu t i l i z a t i o n ，b a n ks e t t l i n ga n dt h ec a p i t a lr e a c h i n g c o m m o d i t yo rl a b o rs u p p l i e r sa c c o u n t t r e a s u r yc o n c e n t r a t e dp a y m e n ts y s t e mi st h es y s t e m t h a tc h a n g e st h ec u r r e n tf i n a n c i a lc a p i t a lt r a n s f e r r i n gm e t h o d s , c o n c e n t r a t ea l lf i n a n c i a lc a p i t a l ( i n c l u d i n gb u d g e tc a p i t a la n dt h ec a p i t a lw h i c hi sn o tl i s t e di nb u d g e t ) i n t h es i n g l et r e a s u r y a c c o u n ti nt h ea p p o i n t e da g e n c yb a n ko f p e o p l e sb a n ko f c h i n a , a n da l lb u d g e to r g a n i z a t i o n s s h a l l p r e s e n ta p p l i c a t i o nf o rp u r c h a s i n gc o m m o d i t i e so fp a y i n g f o rl a b o rs e r v i c e ，a f t e r a p p r o v i n gb yt h et r e a s u r yp a y m e u ta d m i n i s t r a t i o n ，d i r e c t l yt r a n s f e rt h ec a p i t a lf r o mt h es i n g l e a c c o u n tt ot h ep a y e e t h es y s t e mi si m p l e m e n t e da f t e rs u p p l e m e n ta n dm o d i f i e da c c o r d i n gt o c h i n e s ec o n d i t i o nb a s i n go na b s o r b i n gt h ee x p e r i e n c eo ff o r e i g nc o u n t r i e s t r e a s u r yc o n c e n t r a t e dp a y m e n ts y s t e mr e f o r m a t i o nh a sd e v e l o p e di n t oo n eo ft h e h o t t e s ts u b j e c t si nc h i n a , h o w e v e r , t h er e s e a r c ho nt r e a s u r yc o n c e n t r a t e dp a y m e n ts y s t e mi s s t i l ls u p e r f i c i a lw i t hi n a d e q u a t e dt h e o r e t i c a lr e s e a r c h t h et h e s i si si m p l e m e n t i n gt h er e s e a r c h o nt r e a s u r yc o n c e n t r a t e dp a y m e u ts y s t e mf r o mp r i n c i p l e - a g e n c yt h e o r y , t h u ss e a r c h i n gt h e t h e o r e t i c a lf o rt h er e f o r m a t i o na n di m p r o v e m e n to fc h i n e s et r e a s u r yc o n c e n t r a t e dp a y m e n t s y s t e m t h i sd i s s e r t a t i o nt r i e st od i s c u s st r e a s u r yc o n c e n t r a t e dp a y m e n ts y s t e mf r o mt h ep o i n t o f t h e o r ya n dp r a c t i c ea n dc a nb ed i v i d e di n t of i v ec h a p t e r s c h a p t e r1a n a l y s e st h eb a c k g r o u n do f i m p l e m e n t i n gt r e a s u r ys i n g l ea c c o u n ts y s t e mi no u r c o u n t r yf r o mt w od i f f e r e n ta n g l e s ，t h a ti s ，e c o n o m i ca n df i s c a lb a c k g r o u n d c h a p t e r2 l o o k sb a c kt h ec h a n g i n gh i s t o r yo ft r e a s u r yp a y m e n ts y s t e m ；d e s c r i b e st h e a c t u a l i t y , t h er e s e a r c ha n dt h ee c o n o m i ct h e o r yo f t r e a s u r yp a y m e n ts y s t e m c h a p t e r3d e s c r i b e st h ea c t u a l i t ya n da b u s eo ft r e a s u r yp a y m e n ts y s t e mi nd i s t r i c t ； c o n s t r u c t st h ef u n d a m e n t a la n dm o d e lo f t r e a s u r yc o n c e n t r a t e dp a y m e n ts y s t e mi nd i s t r i c t i i c h a p t e r4e x p o u n d st h ec h a r a c t e ro fq hd i s t r i c tf i n a n c e ，t h ec o n f i n e m e n tf a c t o r si n p u s h i n gp r o c e s s ，t h es o l u t i o na n dt h ee f f e c t c h a p t e r5c o n c l u s i o na n ds u g g e s t k e yw o r d s ：f i n a n c eo fd i s t r i c t ，t r e a s u r yc o n c e n t r a t e dp a y m e n ts y s t e m ，p u b l i cf i s c a l s y s t e m u i 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过 的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。 研究生签名：日期：尘生兰塑 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内 容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文於，允许论文被查阅和借阅，可 以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研 究生院办理。 研究生签名：牝导师签名：至j 盟日 期：塑：! ：生 东南大学硕士学位论文 第一章绪论 第一章绪论 国库集中支付制度是国库集中收付制度的一个重要组成部分。主要是指对从预算分 配到资金拨付、资金使用、银行结算，直到资金到达商品和劳务供应者账户全过程的监 控制度。 1 - l 国库集中支付制度研究背景 i 1 1 国库集中支付制度财政背景 在从传统的计划经济向市场经济体制过渡的过程中，我国财政体制经历了多次改 革，以往的改革主要涉及的是收入方面，如预算管理体制实行了分税制，税制进行了较 大的调整，取得了较为明显的成效。但这也暴露出了我国财政工作中“重收入轻支出， 重开源轻截流，重生财轻聚财和用财”的弱点。以往的体制改革没有太多的涉及到支出 方面，支出结构也没有根本性的调整。事实上，财政收入是手段，财政支出才是目的。 与发达国家相比，较为突出的问题之一就是目前我国财政性资金拨付实行的是分散支付 制度，也就是将预算以确定的年度支出总额拨付到一级预算部门和单位在商业银行开立 的账户上，再由他们层层往下拨，财政对预算资金的监督也就到此为止了。很多财政 资金是否发挥了效用、达到了预期目的，也就不得而知。这种拨付方式可由图1 1 看出。 m 失去监督 图1 1 分散支付方式图 。李化国j 牢集中支付制度的研究 d b o l h t t p ：w w w c k r d c n k in e - d g d d 2 0 d e t a i la s ! a x ? q u 叫l d = 2 & c u r r c 。= 1 9 2 0 0 3 1 10 4 1 东南大学硕士学位论文第一章绪论 随着社会主义市场经济体制下公共财政体系的建立和发展，这种在传统体制下形成 的运作方式显露的弊端越来越突出。一是重复和分散设立账户，导致财政支出活动透明 度不高，大量预算外资金游离于财政管理之外，不利于实施有效的全面管理和监督。二 是财政支出信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供可靠依据。 三是支出执行中资金分散拨付，相当规模的财政资金滞留在预算单位，难免会出现截留、 挤占、挪用等问题，既降低了资金使用效率，又容易诱发腐败现象。四是一方面沉淀在 预算单位的资金使用效率低，另一方面当政府需要修建公共设施时又无财力，造成大量 增发国债，资金使用成本增加。因此，现行的以多头设置账户为基础，分散进行的资金 拨付方式，已经不能适应新形势下加强预算管理和提高政府效率的需要，也不适应国库 管理制度的发展要求，必须从根本上进行改革。为改革财政资金的这种粗放管理方式， 在借鉴西方发达国家的经验基础上，国家财政部要求在全国范围内逐步推广实施国库集 中支付制度。 此次财政体制的改革以财政支出为改革重点，进而走向公共支出改革与整个预算制 度的改革。这种改革趋势并不是财政改革设计者的随意安排与刻意追求，而是有着深刻 历史原由的。首先，公共支出与预算制度的改革更能够体现政府宏观控制的方针政策， 相对于财政收入而言，其改革的难度更大；其次，在财政改革中，一些收入制度的改革 虽然可以首先启动，但难以单兵突进，必须与支出制度的改革相配套，否则将是不完整、 不彻底的改革；再次，适应社会主义市场经济的公共财政模式的建立与完善，需要重点 在公共支出与预算制度改革上有所突破，没有这方面的根本性突破而局限于在收入改革 上做文章，是不可能建立公共财政模式的；最后，以公共支出与预算制度改革为重点， 也体现了现代财政民主决策、民主理财的要求与趋势。正如诺贝尔经济学获得者詹姆斯 布坎南所强调的那样，收入改革即税收制度的最优与否不仅取决于它与经济增长的关 系，还取决于对收入的使用即财政支出的方向与效益。 建设公共财政是市场经济的客观要求，国库集中支付制度则是其主要内容之一。因 为在公共财政体系的建设中，支出问题具有决定意义。正是政府有支出需要，才有必要 建设收入体系。如果支出上存在很大漏洞，则无论收入怎样筹措，都是无法满足的。函 1 9 9 9 年以来，财政部先后推行了一系列加强财政支出管理制度改革的措施，主要包 括部门预算改革、收支两条线改革、政府采购制度改革、会计委派制度改革、国库集中 支付制度改革等。这些改革相辅相成并相互促进，在整个财政支出管理体制改革框架内， 是不可分割的整体。目前，部门预算管理、政府采购制度等改革已率先推行。财政部自 开始着手国库集中支付制度改革以来，在深入研究和借鉴国外经验的基础上，经过理论 上的反复探讨和可行性论证，国库集中支付制度改革所需的外部条件和技术环境已初步 成熟，在此基础上，财政部协同有关部门制定了国库集中支付制度改革方案，并于2 0 0 1 。李化国库集中支付制度的研究 d b o l h t l p ：l l 帆d c r d c n l d n e t g d d 2 0 d e m i l ，a s p x ? q u e r y l d = 2 & c u r r e c = 1 9 2 0 0 3 0 4 2 东南大学硕士学位论文 第一章绪论 年7 月1 日在中央6 部门进行试点，国库集中支付制度改革正式列入日程。 1 1 2 国库集中支付制度经济背景 建立适应社会主义市场经济体制的国库管理制度是经济发展的客观要求。 首先，市场缺陷需要政府加强宏观调控能力。因市场机制的“不完全”性、外在因 素的影响和不能提供公共产品所造成的资源无效配置，需要政府通过财政政策和货币政 策修正：因市场的收入分配缺陷，需要政府干预才能够实现帕雷托福利：垄断造成的价 格失灵，消费倾向、流动偏好、资本边际效益的正向联动造成的供求总水平不平衡，也 需要政府利用宏观经济政策( 主要是财政政策和货币政策) 来调节经济运行，实现国民 经济稳定增长。进入九十年代以来，我国经济逐渐摆脱了物资短缺局面，初步形成了买 方市场，这是一个具有深亥4 意义的历史性转变，但同时，这一历史性的转交也使我国经 济发展越来越受到市场的约束。加上亚洲金融危机对我国外贸及出口的影响加剧，9 8 年上半年，我国经济增出现一度下滑趋势。为了应对亚洲金融危机和解决国内需求不足 的矛盾，防止经济下滑，从9 8 年下半年开始，中央实施了以增发长期国债、扩大支出 为主要内容的积极财政政策，使国民经济保持了较高的增长幅度，在今后的一段时间内， 我国仍将继续实施积极的财政政策。由此可见，在社会主义市场经济初级阶段，我国政 府要实现资源高效配置、收入公平分配和经济稳定发展三大经济目标，就需要政府以巨 大的财力做保障。但由于我国传统的国库管理体制是将政府财政性资金分散在各部门及 行业管理，国库实行中央银行经理制度，实际上仅仅履行了市场经济国家的国库资金账 户职能，且仅限于对预算内资金的管理。各预算单位包括预算外在内的其他各类财政性 资金游离于国库系统的监管之外。因此政府无法从整体上利用财政资金对经济进行宏观 调控。 其次，政府财政在实现上述三大经济目标时，应以社会经济福利最大化为准则，即 资源配置的效率与收入分配的公平为标准。只有当边际社会效益等于边际社会成本时， 资源配置的效率才是最大；只有当接受者和给予者的边际效用相等时，社会经济福利才 是最大的，即当接受者效用的增加超过给予者效用的损失，就应当进行收入再分配。 从我国传统的国库管理制度看，由于政府财政性资金分散管理，国库不能及时获得 预算单位所有账户的收支情况，财政收支总体信息反映迟缓，政府很难获取足够信息编 制有效的财政资金流动性计划，也难以及时为编制、执行分析预算和宏观经济调控提供 准确的依据，从而导致预算拨款不能按支出进度而只能定期划拨。一方面各预算单位存 在大量闲置财政资金用不出去，另一方面国库资金紧缺，无法进行宏观调度，不得不增 发国债。限制财政资金的边际社会成本远小于其边际社会效益，资源配置严重缺乏效率。 同时，由于财政资金的拨付采取多级多户层层下拨的方式，商业银行代理国库业务采取 的是“国库存款不计息，汇划业务不收费，无偿代理”的模式，有关各部门在本位利益 的驱动下，利用财政性资金为本部门谋取福利，财政资金拨付各环节中截留、挤占、挪 东南大学硕士学位论文 第一章绪论 用、转移、延压，甚至漏缴、少缴财政性存款等现象时常发生。财政目标给予者( 拨付 上游环节) 的边际效用远小于目标接受者( 拨付下游环节) 的边际效用，财政收支过程 显失公平。所以，传统国库管理制度已成为社会经济福利最大化的阻碍。 综上所述，为实现财政经济目标和社会经济福利最大化，改革国库管理制度，在我 建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中支付为主要形式的国库管理制度 已成为必然。 1 2 课题研究的目的 国库集中支付制度是财政管理的重要内容，也是公共财政的主要组成部分。 作者想通过本文的研究明确以下三个闷题： 1 、推行国库集中支付，不仅仅是财政支付方式的转变，更是财政管理方式的转交， 这有利于加强财政监管，提高财政资金使用效益，促进依法理财，增强财政的调控能力。 2 、综观之前关于国库集中支付制度的研究，大都是从宏观的角度进行论述和分析。 涉及区级财政国库制度改革的内容，几乎没有。区级财政无论是收入还是支出虽然规模 较小，但正所谓“麻雀虽小，五脏俱全”，它有其它层级财政历不具备的特点。 3 、随着财政部在中央、省、市各部门推行国库集中支付制度的进程，区级财政国 库集中支付制度的建立也提上了日程。作者所在市级财政要求各区全面推行国库集中支 付制度，希望通过这方面的研究，在推行和实施过程中能有所帮助。 1 3 论文的创新点 本文可能成为创新之处表现在以下三个方面： 1 、对国库制度的研究进行了系统地综述。 2 、将委托代理理论应用于国库集中支付制度的框架之中。 3 、以q h 区财政为例，构建了区级财政国库集中支付的框架，并重点分析教育经费 因此而产生的效果。 1 4 国库集中支付制度的概念界定 国库集中支付制度在市场经济发达国家已实行多年。从国际上这方面的理论研究和 实践情况来看，目前单从词汇上，很难找到与我国所使用的国库集中支付制度完全相同 的日法。尽管国际上把这一制度统称为国库单一账户制度( t h et r e a s u r ys i n g t ea c c o u n t s y s t e m ) ，但具体到每个国家，其称谓有所不同。如美国的国库总账户( t h et r e a s u r y g e n e r a la c c o u n t ，简称t g a ) ，法国的国库特别账户等等。但它们的内涵和外延差别不 大，都是统一设置国库单一账户体系，政府所有财政资金的收付都通过这一账户体系。 1 、国库集中支付制度。 4 东南大学硕士学位论文 第一章绪论 国库集中支付制度又叫国库单一账户制度( t h et r e a s u r ys i n g l ea c c o u n ts y s t e m ) 。 是改变现行的财政资金层层拨付方式，将政府的所有财政性资金( 含预算内外) 集中在 人民银行或指定的代理银行开设的国库单一账户，所有预算单位需要购买商品或支付劳 务款项时，由预算单位提出申请，经国库支付机构审核后，将资金直接从单账户支付 给收款人的巷4 度。 2 、国库单一账户。 财政部门在人民银行开设该账户，所有财政资金均在此账户中核算。 3 、零余额账户。 财政部门在商业银行开设的零余额账户以及相应为预算单位开设的零余额账户。为 预算单位开设零余额账户，是用于财政授权支付和清算。 4 、小额现金账户。 财政部门在商业银行为预算单位开设的小额现金账户。给有关单位开设个小额现 金账户，主要核算一些很小的、零星的支出，使这些单位的差旅费、招待费等一些费用 支出方便。 5 、财政预算外资金专户。 用于记录、核算和反映预算外资金的收入和支出，并对预算外日常收支进行清算。 随着财税改革的逐步深化，预算外财政专户的作用将相应缩小。 6 、公共财政制度。 公共财政就是市场经济体制下，政府按社会公众的集体意愿，提供市场机制无法有 效提供的公共物品，以满足社会公共需要的经济活动或分配活动，而公共财政制度就是 确保政府按社会公众的集体意愿，提供公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活 动的基本规则。 7 、国库集中支付制度涉及的委托一代理关系。 委托代理关系泛指任何一种涉及信息非对称的交易，交易中拥有信息优势的一方 称为代理方，另一方称为委托方。国库集中支付制度的交易主体分为财政部门、预算单 位和代理银行三方。在它们的交易关系中，具有交易信息劣势的财政部门是委托人，具 有交易信息优势的预算单位与代理银行构成代理人，它们之间形成委托代理关系。 1 - 5 论文的结构 本文将从理论和实践两方面入手，围绕国库集中支付制度展开论述。文章分五部分： 第一部分为绪论。从国库支付制度改革的背景出发表明文章研究的目的及力求可 能达到的创新点等。 第二部分为文献回顾。回顾国库支付制度变革的历史；国内外对国库支付制度的研 究；国库制度涉及的理论问题。 5 东南大学硕士学位论文第一章绪论 第三部分为区级国库集中支付制度框架。区级国库支付制度现状、弊端；构建国库 集中支付的原则、模型；减少委托一代理风险的途径。 第四部分为应用。阐述q h 区财政的特点；q h 区财政支出管理现状：解决问题的途 径；实行国库集中支付制度的可能成效。 第五部分为研究结论及建议。总结研究结果；提出以后研究的建议。 本文的研究结构见下图1 2 ： 关于国库集制度的文献综述 国库集中支付制度涉及相关理论 l确定本文研究重点 ?建立区级财政国库集中支付制度模型 i以q h 区为例，运用建立的模型 图1 2 本文的研究结构 6 东南大学硕士学位论文 第二章文献综述 第二章文献综述 2 1 我国国库制度的历史沿革 2 1 1 建国前的国库 国库是随着国家的产生而产生，随着财政职能的逐步加强而发展。我国的国库起源 于周朝，至今约有3 0 0 0 年的历史。总体来讲，可分为两种形式：一是以实物为主的国 库，一直延续到清朝末期；二是银行代理国家金库。 公元1 9 0 8 年一1 9 1 0 年，清朝整理财政，先后建立预算，将户部银行改为大清银行， 制定大清银行条例，确定大清银行为国家银行，办理户部的各种出入款项，并且代国家 经理公债及各种证券。其后，资政院提议统一国库办法，将国库分为总库、分库、支库。 辛亥革命爆发后，1 9 1 2 年大清银行改组成中国银行。1 9 1 3 年4 月北京临时参议院 通过中国银行条例3 0 条，明确中国银行为中央银行。1 9 1 4 年交通银行修改章程，除原 有经理“四政”( 轮、路、电、邮) 以外，并代理国库。因此，北洋政府统治时期，由 中国银行和交通银行代理国库。南京国民政府成立以后，1 9 2 8 年成立中央银行，改由中 央银行代理国库，负责国库出纳等事宜。 2 1 2 建国后的传统国库制度 建国后的半个多世纪，我国财政部门一直没有设立独立的国库机构，国库业务由人 民银行代理。我国实行的是由中央银行代理的四级国库管理体制，即在中国人民银行总 行设总库，各省、自治区、直辖市分行设分库，省辖市、自治州支行设中心支库，县( 市) 支行( 城市区办事处) 设支库。同时，在县以下和不设人民银行的地方，为了及时收纳 国家预算收入，方便缴库单位纳税缴利，则由人民银行委托商业银行( 主要是中国工商 银行和中国农业银行) 作为国家金库的经收处，代收财政预算收入。经收处只办理库款 的收纳，并向国库结报，其收纳的预算收入不作为正式入库。国库经收处不办理各级共 享收入的划分和报解，也不办理预算收入的退库。 传统的预算收入缴库方式有三种，即：就地缴库、集中缴库和自收汇缴。 传统国库最典型的特点是分散支付制度。其流程为：财政部门一国库一人民银行一主 管会计单位一基层用款单位一商业银行一货物或劳务的提供者。具体如下：在拨款阶段， 首先进行财政拨款，即由财政机关将预算资金拨给主管会计单位；接着由主管会计单位 直接取款使用或逐级转拨到基层用款单位。整个预算资金处于分配、解拨的过程。在支 出阶段，基层用款单位在开户银行提款后，根据国家有关规定和预算要求，自行支付各 类款项来购买商品和劳务，这样，财政预算资金便进入了使用、消费过程；年度终了时， 。马海涛唇库集中收付制度问题研究【m 】北京经济科学出版社2 0 0 4 p 1 0 0 7 东南大学硕士学位论文 第二章文献综述 预算单位编制财务决算报表并向财政部门报送，资金进入最后的结算审核阶段。回 2 2 国内外对该课题的研究和应用 2 2 1 国内外财政学及公共经济学的发展史 实行国库集中支付制度是政府预算管理改革的一项重要内容，因此对它的研究离不 开财政学及公共经济学的发展史。 在6 0 、7 0 年代，以布坎南为代表的美国学者在公共选择理论的研究方面取得突破 性的进展，他们基于对“理性人”这经济学基本假设的坚持，认为政治市场具有与经 济市场高度的相似性，帮助人们打破慈善政治家、慈善官僚政府的幻觉，成功地运用微 观经济学的分析方法研究政治决策过程，对隐含在公共支出和税收水平背后的政治因素 进行了深刻地分析留。在他们看来，离开经济利益冲突去分析政治行为是不够深刻的， 反过来，离开政治决策方式去分析公共部门的经济活动也是不切实际的。公共选择理论 的兴起大大拓展了财政学的视野，单( 双) 峰偏好、投票悖论、中间人投票人定理、官 僚行为、政府缺陷等内容的充实，彻底改变了传统财政学独立于政治活动过程，开创了 “就政治论财政”的全新局面。 此外，大量数学工具的运用又使公共产品理论、最优税收理论、公共定价理论等， 都得到严格的证明，这也是公共经济学兴起和发展的重要原因。从这个意义上说，公共 经济学是运用微观经济学原理分析公共经济活动的产物。 近年来，国内以“公共经济学”命名的译著和著作陆续出版，如上海三联书店1 9 9 2 年出版的由阿特金森和斯蒂格里茨合著的公共经济学( 中译本) ：复旦大学出版社 1 9 9 6 年出版的由华民编著的公共经济学教程。；经济科学出版社1 9 9 9 年由郭庆旺等 编著的公共经济学大辞典 ；中国人民大学出版社2 0 0 0 年出版的由布朗和杰克逊合 著的公共部门经济学( 中译本) ，以及由鲍德威和威德森合著的公共部门经济学 o ；中国人民大学出版社2 0 0 1 年出版的由迈利斯著的公共经济学( 中译本) 等。 公共经济学在国内的兴起意味着预算经费的分配将以弥补市场缺陷为出发点，财政 部门的业绩评判标准将从过去是否满足政府的需要，转移到是否为弥补市场缺陷提供财 力保障上来。虽然财政部门只是公共部门系统中的一个子部门，但公共部门能否优化资 源配置，财政部门是关键。支出规模是否合适，支出结构是否合理等，直接决定着其他 职能部门的行为，从而决定着政府能否有效地弥补市场缺陷。所以预算经费的分配不应 母马蒋涛国库集中收付制度问题研罗玎k 田北京经济科学出版社2 0 0 4p i o i o 朱柏铭公共经济学浙江大学出版杜2 0 0 2 年9 月第一版 。阿特金森，斯蒂格里茨公共经济学( 中译本) 上海三联书店出版社1 9 9 2 年 。华民公共经济学教程复旦大学出版社出版1 9 9 5 年 。郭庆旺等编著公共经济学大辞典经济科学出版社1 9 9 9 年 。布朗，杰克逊公共部门经济学( 中译本) 中国人民大学出版社2 0 0 0 年 。鲍德威，威德森公共部门经济学中国人民大学出版社2 0 0 0 年 。迈利斯公共经济学( 中译本) 中国人民大学出版社2 0 0 1 年 3 东南大学硕士学位论文第二章文献综述 被财政长官的主观愿望所左右，而必须由市场缺陷来决定。凡是存在市场缺陷的领域， 公共职能部门就要介入，财政部门就要充分保证经费的供给。否则，即便实现预算收支 平衡，仍然说明财政工作没有做好。 公共经济学在国内的悄然兴起也不是偶然的，它主要有两方面的原因。一是适应理 论创新的需要。中国传统的财政学理论也有“就财政论财政”的色彩，收一支一管体系 直是财政学理论的基本范式。虽说自2 0 世纪9 0 年代以来出版的财政学教材已开始摒 弃这种范式，但在许多人心目中，至今仍认为财政学仅仅是研究政府收支的学问。财政 学界对理论创新有强烈的冲动，欧美公共经济学理论的引进恰好适应这种需要。二是适 应经济转轨的需要。随着市场经济体制的逐步建立和完善，公共部门的体系在重建，公 共部门的职能也在转变，公共部门的行为方式在调整，公共部门的效果评判标准也在变 化。这就在客观上要求有一整套较为系统的理论，对公共部门的经济进行分析。在本土 化的公共经济学理论一时还难以诞生的背景下，引进欧美的公共经济学理论，或者据此 进行改写，就不失为一条较为现实的途径。o 2 2 2 国内研究集中支付制度的现状 财政学方面的研究与其他经济学研究的不同之处在于它与各国的政治体制紧密相 连，政府制定的收支政策不仅考虑到本国经济水平，还牵涉到各利益集团的所得，因此 虽然很多国家的学者早在2 0 世纪4 0 年代就以本国既定的政治体制框架为基础研究了国 库集中支付制，例如经合组织国家大部分都采用了该制度，但我国是在2 0 0 1 年才开始 逐步推广国库集中支付制度的。 虽然国库集中支付制度是借鉴国外的经验，但我国学者早在9 0 年代就提出了改革 国库管理制度，构建国库单一账户体系的设想。 廖俊英( 2 0 0 0 ) 在对改革国库体制的几点看法回中提到，需要进一步完善组织 结构和人员配套，明确制定各级国库的权责利及有关规章制度；国库资金应统一归口管 理，促进币值的进一步稳定；国库必须由核算型向管理型转化，以促进金融改革步伐加 快；要加快国库电子化建设，使之适应金融改革和经济增长的需要。 人民银行国库司副司长董文超( 1 9 9 4 ) 也发表文章中国国库的概况和管理体制 国，提出了完善国库管理的措施。 1 9 9 8 年全国预算会计研究会上喻文( 1 9 9 8 ) 撰写了关于国库管理体制改革的初步 设想回一文，提出了改革的三种设想，其中种就建议在财政部内部设置国库管理机 构。 在2 0 0 1 年国务院办公厅( 2 0 0 1 ) 颁发了关于财政国库管理制度改革方案有关问 。李化国库集中支付制度的研究【d b o k lh t t p ：w w w c k r d c n k i n c l g r i d 2 0 d d , a i l a s p x 7 q u e r y i i ) = 2 & c u r r e e = 1 9 2 0 0 3 1 10 4 o 廖俊英对改革国库体制的几点看法预算会计与管理2 0 0 0 ( 1 0 ) 1 3 1 5 o 董文超国库的概况和管理体制上海财税1 9 9 4 ( 4 ) 5 - 7 9 喻文关于国库管理体制改革的韧步设想国库改革与管理1 9 9 8 ( 9 ) 1 8 - 1 9 9 东南大学硕士学位论文第二章文献综述 题的通知囝后的一年时间内，国库集中支付制度的讨论更是层出不穷。 预算管理与会计( 财政部，中国人民银行，2 0 0 1 ) 刊载了中央单位财政国库 管理制度改革试点资金支付管理办法o ，该办法详细规定了财政性资金的银行账户设 立、使用和管理，并介绍了财政直接支付程序和间接支付程序。 张泽荣( 2 0 0 1 ) 在建立和完善国库集中收付制的考虑 文中谈到要从深化财 税改革和加强财政管理与监督的实际出发，对现行的财政资金收付管理制度进行根本性 的改革。一是转变职能，重新界定财政收支范围；二要规范标准，优化财政收支结构； 三要完善管理体制，保证国库集中收付制的顺利实施。 王俊峰( 2 0 0 1 ) 在实施国库集中支付制度的原则及意义。中，结合陕西省实行 国库集中支付制度试点中的基本做法，论述了现阶段实行国库集中支付制应遵循的原 则，以及实施此项制度在提高财政资金使用效益、降低财政资金运行成本、推进部门预 算改革等方面有重要意义。 张继珍( 2 0 0 1 ) 在关于我国国库集中支付制度改革的思考。中，分析了当前我 国财政改革的重点是支出管理改革，而国库集中支付制度是支出的重要内容之一。因此 该文首先谈到当前我国国库管理体制存在的主要问题和建立国库集中支付制度的必要 性，在此基础上提出了建立这一制度的指导原则，最后提出了关于建立我国国库集中支 付制度的一些具体设想。 吴娇( 2 0 0 0 ) 在经合组织国家的国库管理及其启示 中介绍了o e c d 国家国库管 理运作的基本情况，并对o e c d 国家国库管理的有关经验进行了总结，在此基础上，针 对我国的国库改革提出了若干建议。 赵鹏华、朱苏荣( 2 0 0 0 ) 在实地对国外考察后发表了意大利、挪威的国库管理模 式与启示o 。他们谈了两国的国库管理现状，并结合我国目前正在研究、进行的国库 集中收付制度改革的实际情况，对我国的国库集中收付制度改革提出几点建议。 财政研究、预算管理改革、经济学家等杂志连续不断刊登有关文章。一些 省人行分行的国库处也撰文讲述在实际操作中遇到的问题，表明国库改革的紧迫性与必 要性。 另外，自从2 0 0 0 年开始，各高校财政学专业的硕士学位论文也围绕国库及财政的管 理体制改革为内容进行研究。 如上海财经大学的赵乐平( 2 0 0 1 ) 就以论公共财政框架下的国库单一账户制度。 o 国务院办公厅关于财政国库管理制度改革方案有关问题的强知2 0 0 1 年 。财政部。中国人民银行中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法预算管理与会计2 0 0 1 ( 9 ) 5 1 2 o 张泽荣建立和完善国库集中收付制的思考经济与管理研究2 0 0 1 ( 3 ) 4 4 4 6 o 王俊峰实施国库集中支付制度的原则及意义山西财经大学学报2 0 0 1 年1 0 月9 1 - 9 3 o 张绺珍关于我国国库集中支付制度改革的思考中央财经大学学报2 0 0 1 年第7 期3 8 - 4 1 o 吴娇经合组织国家的国库管理及其启示外国绔济与管理2 0 0 0 年7 月3 9 4 3 o 赵鹏华，朱苏荣意大利、挪威的国库管理模式与启示预算管理改革2 0 0 0 年第3 期 9 赵乐平论公共财政框架下的国库单一账户制度上海财政大学顼士学位论文2 0 0 1 年1 2 月7 日 l o 东南大学硕士学位论文第二章文献综述 他在文章中主要谈到，目前存在两种实行单一账户制度的模式，一是财政集中收付制， 另一种是财政统一核算制度。财政统一核算包涵了财政集中收付，即不仅要求在财政资 金收付上做到集中，而且要在财政资金核算上做到统一记账。目前各地对于这两种模式 看法不同，各有所表，争执甚大。 东北财经大学的彭健( 2 0 0 0 ) 则撰写了我国预算支出管理方式改革研究o 论文。 他的论文从预算支出管理方式改革的背景和意义、中外预算支出管理模式比较、建立科 学规范的支出预算编制模式、改进预算执行，强化支出预算约束，加强预算监督，提高 管理的法制化程度几个方面谈了对预算改革的认识。 2 2 3 结论和启示 综上所述，大多数对国库集中支付制度的研究只是停留在宏观层面上，构建的模式 也只是针对中央级财政而言。像我们这样的大国，在各地经济条件和自然条件差异很大、 不同级次政府的财政收支存在较大差异的情况下，试图建设一个整齐、统一的国库单一 账户模式，这事实上是很难做到的。作者认为比较可行的方案是分别在各级政府，建立 不同的国库单一账户制度模式，这也是本文力求达到的目的之一。 2 3 国库制度的相关理论 2 3 1 国库制度创新的经济学分析 1 、现代国库制度改革的类型定位 我国财政国库管理制度改革的目标是建立现代国库集中收付制度，相对于传统的国 库管理制度来说，这是一次制度安排上的创新。林毅夫( 1 9 9 0 ) 用“需求供给”这一 经典的理论构架把制度变迁方式划分为诱致性变迁与强制性变迁两种。林毅夫认为，在 技术条件给定的前提下，交易费用是社会竞争性制度安排选择的核心，用最少费用提供 给定量服务的制度安排将是合乎理想的制度安排。由于自发诱致性制度变迁的交易费用 比较高，而且存在着“搭便车”( f r e er i d e r ) 问题，所以提供新的制度安排的供给将 少于最佳供给，由此而需要由政府命令引起的强制性制度变迁。 具体到我国来说，我国是一个有着长期集权而且市场经济不发达的国家，强制性制 度变迁将起主要作用。随着我国社会经济的不断发展，政府意识到必须进一步加强财政 监督，提高财政资金使用效益，制度上防范腐败现象，要对现有的“收入”在社会各个 利益集团之间进行再分配。建立现代国库制度的收益超过了对传统的国库制度进行改革 的交易费用，所以在政府主导下，通过颁布政策法令进行强制性制度变迁。 但是，诱致性制度变迁和强制性制度变迁的划分并不是绝对的，而且在多种因素的 影响下，如各集团利益冲突、意识形态刚性以及信息不完全等，政府不一定能够建立起 最有效的制度安排。因此，两种制度变迁方式应并存互补。 。彭健我国预算支出管理方式改革研究东北财经大学硕士学位论文2 0 0 0 年1 1 月1 日 1 1 东南大学硕士学位论文第二章文献综述 2 、现代国库制度的需求分析 经济增长时会出现制度不均衡，有些制度不均衡可以由诱致性创新来消除，然而， 有些制度不均衡又有私人和社会在收益、费用之间有分歧而继续存在下去。只要统治者 的预期收益高于他强制推行制度变迁的预期费用，他将采取行动来消除制度不均衡。我 国传统的国库审4 度是在计划经济条件下形成的，它在不周的历史时期都曾经发挥过积极 的作用。但是，2 0 世纪8 0 年代以来，我国经济体制结构发生了广泛深刻的变革，而制 度结构中的各个制度安排是相互依存的，在财税、金融等相关制度安排等许多方面作了 重大改革的情况下，作为财政金融管理重要内容的国库管理制度，改革严重滞后，问题 也日渐突出。在这种情况下，传统的国库制度被替代也就成为必然。这种传导机制正如 刘易斯所说的那样：“一旦制度开始变迁，它们会以一种自动强制实施的方式发生变迁。 老的信念和制度与相同方向上的未来变迁之间都逐渐变得协调一致。 传统的国库制度与随着经济发展建立起来的新的制度结构不适应的方面主要有三 点：一是在财政收入上，传统国库制度中的委托一代理问题严重。一方面，我国实行委 托国库制，某些银行从增加银行自身利益出发，对财政资金有意压票占款，导致财政收 入不能及时入库；另一方面，各中间部门设立过渡账户，让财政收入延时入库。这样降 低了国库数据的真实性和及时性，对政府的财政决策产生不利影响。二是在财政支出上， 分散支付容易发生资金被随意挤占的现象，使得财政资金使用的宏观效益降低。三是在 监督管理上，分散支付使得财政部门对财政资金运行情况不能进行有效的事前监督，很 容易诱发道德风险。 3 、制度供给的可能性分析 制度的不平衡将产生获利机会，社会将从抓住获利机会的制度安排创新中得到好处， 也就