（管理科学与工程专业论文）基于过程评价的电网建设管理模式研究.pdf

华北电力大学硕士学位论文 摘要 本文从后评价反馈的角度出发，通过对电网建设过程的后评价，进而引申到当 前电网建设管理模式应用的深入探讨，希望以此来发挥后评价成果更为积极的作 用。 本文首先分析了目前国内电网建设管理的现状及后评价开展的状况，并从生产 力与生产关系的客观规律出发对过程评价与建设管理模式的关系做了论述。其次， 结合目前电网建设的现状，在实证研究的基础上建立了电网建设过程评价指标体系 并应用多层次模糊综合评价方法对其进行了综合评价。最后，在过程评价的基础上， 针对目前电网建设管理中存在的一些问题，提出p m c 模式是一种适合我国国情的电 网建设管理模式，并基于全面成本管理的思想，对项目公司与p m c 承包商之间的激 励约束问题做了进一步探讨。 关键词：电网建设；过程评价；评价指标；模糊综合评价；p m c t h i sp a p e f f r o mt h ep o i n to ff b e d b a c ko fp o s t e v a l u a t i o n ，p e o m sf u r t h e rr e s e a r c ho n t h ep o w e r 鲥dc o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n tm o d ei n0 r d e rt ob r i n gm o r ep o s i t i v ea c t i o no ft h e r e s u l to f p o s t - e v a l u a t i o na c c o r d i n gt ot h ep o s t - e v a l u a t i o no fp o w e rg r i dc o n s t r u c t i o np r o c e s s f i r s t l y , t h i sp a p e ra n a l y s i st h es i t u a t i o no ft h ec i v i lp o w e rg r i dc o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n t a n dt h ei m p l e m e n t a t i o no fp o s t e v a l u a t i o na tp r e s e n t ，a n dd w e l l i n go nt h er e l a t i o nb e t w e e n p o s t - e v a l u a t i o no fp r o c e s sa n dc o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n tm o d ef r o mo b j e c t i v er u l eo f p r o d u c t i v i t ya n dp r o d u c t i o nr e l a t i o n s s e c o n d l y , a c c o r d i n gt ot h ec u r r e n ts i t u a t i o no fp o w e r g r i d ，t h ep a p e rb u i l d st h ea p p r a i s ei n d e xs y s t e mo fp o w e rg r i dc o n s t r u c t i o nb a s e do np r a c t i c a l r e s e a r c ha n dp l a yac o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o nw i t hm u l t i p i eh i e r a r c h yf u z z yc o m p r e h e n s i v e e v a l u a t i o n a tl a s t ，b a s e do np o s t e v a l u a t i o no fp r o c e s s i na l l u s i o nt os e v e r a lp r o b l e m so f c u r r e n tp o w e rg r i dc o n s t r u c t i o n , t h ep a p e r s u g g e s t st h a tt h ep m cp a t t e r ni so n ek i n dw h i c hi s s u i t a b l et oo u rp o w e rg r i dc o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n tm o d e ，a n dt h ep a p e ra l s og i v e sas t e p f u r t h e rd i s c u s s i o no fe x c i r a t i o n c o n s t r a i n tb e t w e e np r o j e c tc o m p a n ya n dt h ep m cc o n t r a c t o r b a s e do nt h et h o u g h to ft o t a lc o s tm a n a g e m e n t m i a oy u ( p r o i e e tm a n a g e m e n t ) d i r e c t e db ya s s o c i a t ep r o ly it a o k e yw o r d s ：p o w e r g r i dc o n s t r u c t i o n ，t h ep o s t - e v a l u a t i o no fp r o c e s s ，e v a l u a t i o n i n d e x ，f u z z yc o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o n ，p m c 声明 本人郑重声明：此处所提交的硕士学位论文基于过程评价的电网建设管理模式研 究，是本人在华北电力大学攻读硕士学位期间，在导师指导下进行的研究工作和取得 的研究成果。据本人所知，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他入 已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得华北电力大学或其他教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了 明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：直圣e t e t 期：盘竺2 ：i ：罗学位论文作者签名：固互期：盘竺z ：? 关于学位论文使用授权的说明 本人完全了解华北电力大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保管、 并向有关部门送交学位论文的原件与复印件；学校可以采用影印、缩印或其它复制手 段复制并保存学位论文；学校可允许学位论文被查阅或借阅；学校可以学术交流为 目的，复制赠送和交换学位论文：同意学校可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学 位论文的全部或部分内容。 ( 涉密的学位论文在解密后遵守此规定) 作者签名：萤里 e t期：鲨2 ：三： 导师签名： 日期：吾盖 华北电力大学硕士学位论文 1 1 论文选题的背景及意义 第一章引言 为了转变政府职能、实行政企职责分开、深化电力工业体制改革、建立现代化 的企业制度，1 9 9 6 年1 2 月7 日国务院下发国发 1 9 9 6 1 4 8 号文国务院关于组建国 家电力公司的通知，就此国家电力公司正式挂牌成立，与电力部“一套人马、两 块牌子”双轨运行，这也标志着中国的电力体制改革进入到实施阶段；1 9 9 8 年3 月， 九届全国人大一次会议通过国务院机构改革方案，决定撤销电力工业部，国家 电力公司也因此脱离政府职能，完全按现代化的企业制度进行运作；2 0 0 2 年2 月， 国务院以国发 2 0 0 2 1 5 号文印发电力体制改革方案，经过将近一年的改革方案的 讨论研究，于2 0 0 2 年1 2 月2 9 日作为中国电力系统完全垄断的大型企业国家电力 公司以“2 + 5 + 4 ”( 即两大电网公司、五大发电集团公司和四大辅业集团公司) 的 模式拆分成十一家具有独立法人的电力企业，初步实现了厂网分开、打破电源垄断、 优化资源配置，在全国已经构建了在政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、 健康发展的电力市场体系的雏形。 随着2 0 0 0 年至2 0 0 4 年我国国民经济的高速增长，电力需求猛增，全国电力供 需形势全面紧张，因此加快电力建设的步伐刻不容缓，大批电源、电网工程上马建 设。为了提高公司投资决策水平，完善电力建设投资决策机制，避免无效投资，2 0 0 5 年国资委以国资发规划2 0 0 5 1 9 2 号文中央企业固定资产投资项目后评价工作指 南、国家电网公司分别以国家电网发展 2 0 0 5 1 8 3 号文下发关于开展重点投资项 目后评价工作的通知1 1 j 和国家电网发展 2 0 0 5 1 6 5 6 号文下发国家电网公司固定资 产投资项目后评价实施细则( 试行) 【2 1 。本文正是基于这种电力建设大环境下，结 合正在处于起步阶段的电网建设后评价( 电源项目的后评价在我国己开展十几年， 电网后评价在我国迄今为止才刚刚起步) ，基于电网建设过程建立一整套的电网建 设过程评价指标体系，通过这些指标体系的建立，为电网过程评价的开展提供理论 依据；另外，还将通过评价指标体系针对现阶段我国电网建设过程进行评价，找出 并着重分析我国电网建设在工程管理模式上的不足，根据我国电网建设二级委托管 理和“小业主、大监理”的管理现状引入一种适合我国国情的电网建设管理模式 一p m c ，并对其在具体的应用过程中有关各方的协调关系、约束和激励体系进行了 阐述，力图通过后评价对已实施电网建设项目的过程评价，达到改进现阶段我国电 网建设管理模式，真正实现后评价最重要的目标之一一为改进未来工程的决策和管 理服务。 华北电力大学硕士学位论文 1 2 国内外相关领域发展研究现状 建设工程项目后评价( c o n s t r u c t i o ne n g i n e e r i n gp r o j e f tp o s t e v a l u a t i o n ) 是投资 项目周期的一个重要阶段，是项目管理的重要内容，它主要指在项目投资完成之后 对项目的建设目标、实施过程、效益、作用和影响所进行的全面、系统、客观的分 析和评价，旨在从建设工程项目中吸取经验教训，科学合理地做出决策，提高工程 项目管理水平和改进建设工程效益。项目后评价主要服务于投资决策，是出资人对 投资活动进行监管的重要手段，项目后评价也可以为改善企业经营管理提供帮助。 鉴于笔者曾经多次参与电网建设项目后评估理论的应用研究并负责过程评价 部分指标体系的建立，多次深入基层电网建设项目进行实际调研，积累了第一手的 资料。在笔者阅读大量文献、实际调研和实证分析中发现：( 1 ) 现阶段我国电网建 设在管理模式上存在诸多问题，已不再适应电网独立法人企业制的行为；( 2 ) 在电 网领域还没有一套完整的操作性较强的后评价指标体系对刚刚起步的电网建设后 评价工作进行理论指导；( 3 ) 在理论领域尽管有关后评价的文献很多，但是仅限于 对已建工程的评价和对结果的论述与研究，并没有通过后评价为以后的待建工程提 出一些有针对性的建议和具体的理论指导方案。 因此，下面笔者先就后评价和p m c 两方面对国内外的研究动态进行阐述： 1 后评价 就世界范围而言，从3 0 年代美国政府第一次有目的地开始对项目进行后评价 以来已有近6 0 年的历史，然而，直到7 0 年代中期后评价才广泛地被许多国家、世 行和亚行等双边及多边援助组织在评价其世界范围的资助活动中使用。目前各国的 后评价机构不相同，而且随着其社会和经济的发展而变化。 美国是后评价做得比较好的国家之一。在过去7 0 多年中，为促进社会和经济 发展，美国对两次主要由政府控制的建设工程计划进行后评价。第一次是在3 0 年 代经济大萧条期间所进行的“新分配”( n e wd e a l ) 计划。当时的后评价仅为少 数人的行为。第二次是在6 0 年代，在称为“向饥饿宣战”( w a ro np o v e r t y ) 的计划中，联邦政府为新建一大批大型公益项目投入了数以亿计的美元，国会和公 众对资金的的使用、效益和影响表现出极大的关注，于是在计划实施的同时进行了 以建设工程效益评价为核心的后评价。这种效益评价的原则延续至今，并为各国所 接受和采纳。 近年来，执行部门中的管理和预算办公室越来越强调对计划执行情况的评价， 并把评价结果作为决定国家预算分配的一个重要因素。而且，美国国会将其后评价 研究作为一种监督职能。1 9 8 0 年以来一些私有公司开始使用被称为“战略计划”的 方式，通过所确立的发展目标，公司可以不断地检查其计划，调动雇员的积极性， 根据实际结果监测和评价其部门的执行情况，不断调整和修订其目标和策略。 2 华北电力大学硕十学位论文 另外，其他一些发达国家的援外机构为了保证资金使用的合理性和效益性，也 都在各自的机构设立一个相对独立的办公室专门从事海外援助项目的后评价。例 如：英国o d a 就是设在英联邦外交办公室的一个专门从事海外援助项目后评价的 政府部门。 中国的后评价工作起步于2 0 世纪8 0 年代中后期，1 9 8 8 年原国家计委正式委托 中国国际工程咨询公司进行第一批国家重点建设项目的后评价。1 0 多年来，中国的 后评价事业有了长足的进步并且初步形成了自己的后评价指标体系。 但是，由于电网建设及建成效益的特殊性，我国在电网建设后评价方面的指标 体系还有待具体的划分和细化。 2 p m c 项目管理模式 国外的p m c 管理模式是由从业主的角度所进行的工程建设项目管理模式发展 起来的。从业主的角度进行工程项目管理最早出现在英、美、德等国家。早期，代 表业主的工程建设管理工作是由建筑师、结构工程师等专业人才在自己的专业工作 之外完成的，这是项目管理服务的早期形式。然而，随着工程建设项目规模的日趋 扩大，专业分工越来越细，协作单位越来越多，对工程建设项目进行的全方位综合 管理的的要求也越来越高，一些建筑学或结构方面的专业人员已不能有效地管理、 协调工程建设的规划、设计、建造等全过程。因此，有必要设立一个对建设全过程 进行有效管理的新专业和管理组织。在这种情况下，p m c 管理模式研究在英、美、 德等国于2 0 世纪7 0 年代出现。 在7 0 年代，联邦德国由工程项目管理公司提供的项目管理咨询服务的范围由 实施阶段扩展到工程建设的全过程，工程项目管理也发展成为一项专门的职业。 1 9 8 8 年，英国皇家特许建造学会( c i o b ) 出版发行的工程建设项目管理一书 中，代表业主的项目管理被定义为“对一个建设项目从开始到结束所进行的全方位 的计划、控制和协调，以满足业主的要求，并保证工程按时、保质，并在规定的预 算内完成”。英国的新工程合同的建造合同( n e c e c c ) 将设计与管理的职能明确 地分开了，即设计师负责设计，而代表业主的工程项目管理人员负责整个项目、包 括设计、建造在内的全过程管理。英国建设部与1 9 9 8 年出版的建筑生产的反思 一书中，代表业主的工程建设主体被认为是整个工程建设项目的关键任务。 2 0 世纪8 0 年代初，我国开始接触工程建设项目管理方法。由于起步较晚，加 之一些客观原因，项目管理水平与世界同步水平相去较远。伴随着中国加入w t o ， 中国公司加快了与国际接轨的步伐，p m c 这种先进的项目管理模式也在逐渐被引入 我国的建设领域中来。首先由于国内中外合资项目的不断增加，合资方中的外方业 主希望把p m c 这一国际通行模式运用到自己将要建设的项目去，以确保项目建设 的成功；其次在国有企业包括电网企业方面，目前大都在进行组织机构方面的改革， 精简机构，过去长期依附于企业的基建处，设计院所将逐渐从企业剥离，从而使业 3 华北电力大学硕士学位论文 主在进行新项目建设时基建管理力量不足，需要聘请专业的工程公司提供项目管理 服务，这些现象的出现为p m c 模式在中国的推广提供了良好的外部环境。与国外 业主选用项目管理承包不同的是，由于中国市场的特殊性，国内业主一般习惯选用 国内、外工程公司组成的联营体作为自己的项目管理承包商，以最大程度发挥他们 在各自领域的优势，以确保项目的成功。目前，p m c 模式已经在国内的石化建设项 目应用并取得了不错的管理效果。如中国海洋石油与壳牌公司合资的南海石化项目 就是采用的p m c 管理模式，中国石化工程建设公司( s e i ) 与另外两家国外工程公 司组成的联合体取得了该项目的项目管理承包商的资格。 1 3 论文研究的内容及方案 1 3 1 论文研究的内容 本文将根据某电网建设项目过程评价实证分析的结果，在国内外研究成果基础 上，重点剖析现阶段我国电网项目建设在管理模式上存在的问题并由此引进一种代 表业主进行项目管理的模式p m c 。这种模式一方面可以弥补目前我国电网企业建 设管理力量的不足，另一方面有效的实现了电网建设投资者、建设管理者、承包商、 最后产品使用者的分离，细化了项目建设管理过程中的专业分工，使资源达到更加 有效的配置和利用。 本文对在对传统电网项目管理模式过程评价基础之上，对p m c 管理方式进行 具有可操作性的系统研究，并应用全过程成本管理和博弈论中的委托一代理理论对 项目公司对p m c 承包商的激励约束机制进行了深入探讨。 文章大致包含以下几块内容： 1 结合实证研究建立了电网建设过程后评价指标体系，为目前正在积极开展的 电网建设后评价过程部分报告的编写提供纲要性的指导； 2 重点突出后评价的反馈职能，通过生产力与生产关系定律来说明电网建设过 程评价与建设管理模式之间的关系； 3 通过多层次模糊综合评价方法确立不同建设阶段不同层次指标权重，在评价 指标和评价结果( 通过模型的建立) 的量化方面做一些理论上的尝试； 4 提出适合我国现阶段电网建设实施的先进管理方式一p m c ，并在项目公司与 p m c 承包商之间建立一套行之有效的约束机制和激励机制。 1 3 2 研究方案 4 华北电力大学硕士学位论文 图1 - 1 论文研究框架图 具体步骤包括：论文首先主要介绍了国内电网建设管理的现状及后评价开展的 状况；其次，建立了电网建设过程评价指标体系，运用多层次模糊综合评价方法确 定各个指标的权重，建立评价结果的量化模型：最后，在电网建设管理中引进p m c 模式并建立p m c 管理公司的运作体系( 包括p m c 组织管理流程、p m c 承包商组 织机构设计、信息流及指令关系设计) ，构建基于全成本管理思想的项目公司对p m c 承包商的激励机制和约束机制。 5 华北电力大学硕士学位论文 第二章国内电网建设管理的现状及其后评价开展的情况 2 1 后评价的基本概念和内容 2 1 1 后评价的基本概念 项目后评价是指对已经完成的项目或规划的目的、执行过程、效益、作用和影 晌所进行的系统的、客观的分析。具体的说，后评价就是通过项目活动实践的总结， 确定项目预期的目标是否达到，检验项目是否合理有效；通过分析评价，总结经验 教训；并通过及时有效的信息反馈，提高未来新项目的决策水平和管理水平；也为 后评价项目实施运营中出现的问题提出改进建议，提高投资效益。 项目后评价是项目管理的重要内容，是出资人对投资活动进行监管的重要手 段。它通过对项目实施过程、结果及其影响进行调查研究和全面系统回顾，与项目 决策时确定的目标以及技术、经济、环境、社会指标进行对比，找出差别和变化， 分析原因，总结经验，汲取教训，得到启示，提出对策建议，通过信息反馈，改善 投资管理和决策，达到提高投资效益的目的。 2 1 2 后评价的内容 按时点划分，项目后评价可以分为项目事后评价和项目中间评价。项目事后评 价是指对已完工项目进行全面系统的评价，又称为全过程评价；项目中间评价是指 从项目开工到竣工验收前的阶段性评价，又称为行阶段性或专项后评价。按照国资 发规划 2 0 0 5 9 2 号文中央企业固定资产投资项目后评价工作指南和国家电网发 展 2 0 0 5 6 5 6 号文国家电网公司固定资产投资项目后评价实施细则( 试行) ，项 目后评价的基本内容主要包括以下五部分： ( 1 ) 过程评价( 包括前期工作和准备阶段) 。主要包括：项目的立项决策评价， 即立项条件和决策依据是否正确，决策程序是否符合规定等；勘测设计评价，即地 质勘探的深度、勘测工作对设计与施工的满足程度，设计方案的比较选择和优化情 况、技术上的先进性和可行性、经济上的合理性等；施工评价，即施工准备、招标 投标、工程进度、工程造价、工程质量、工程监理以及合同执行情况等；生产运营 评价，即生产和销售、原材料、燃料供应情况、资源综合利用、生产能力的利用、 财务收支和盈亏情况等。通过过程评价，还要查明项目成功及失败的原因。 ( 2 ) 经济效益评价。主要包括：企业财务效益评价，即以项目投产运营后的 实际财务成本为基础，按照国家现行财税制度和价格体系，计算实际达到的财务评 6 华北电力大学硕士学位论文 价指标，如财务内部收益率、财务净现值、投资回收期、贷款偿还期、投资利税率 等，与项了目规划设计指标相比较，分析财务效益实现程度，以及出现差异的原因； 国民经济效益评价，即从国家整体角度，采用影子价格，分析计算项目对国民经济 的净贡献，其评价指标可采用经济内部收益率、经济净现值等：投资使用情况评价， 即评价投资是否及时到位和使用是否合理等，分析决算与概算的差异，变化原因及 其合理性，并进行贷款偿还能力分析。 ( 3 ) 影响评价。主要包括：经济影响评价，即分析评价项目对国家、地方( 或 部门) 经济发展的影响，对国民经济结构、提高宏观经济效益的影响，以及对国民 经济长远发展的影响等；科学技术进步影响评价，即分析评价项目采用的工艺技术 或引进的技术装备的先进性及其与国内外同类技术装备的比较，对本部门、本地区 技术进步的作用和潜在效益等；环境影响评价，即评价项目对环境质量、资源节约 与利用、生态平衡及环境管理的影响等：社会影响评价，即评价项目对社会文化、 教育、卫生的影响等；对社会就业、扶贫、公平分配、社区生产与生活、社区组织 机构发展、妇女、民族团结、风俗习惯、宗教信仰等的影响。 ( 4 ) 持续性评价。主要包括：对项目是否能持续发挥投资效益、企业的发展 潜力和挖潜改造的前景等进行分析评价，做出判断，提出项目持续发挥效益必须具 备的内部、外部条件和需要采取的措施。持续性评价应分析的因素包括：项目本身 的，如项目管理、财务、技术、环境保护、人员素质等因素；项目外部的，如政治、 经济、社会、环境生态、地方参与程度等因素。 ( 5 ) 评价结论。内容包括：项目的综合评价、结论和问题、经验教训、建议 和措施等，重点是：项目评价发现的重要问题，总结主要经验教训。定性地总结项 目的成功度。建议和措施应具有借鉴意义，并具有可操作性。 通过对上述五个方面评价后，综合分析建设项目是否达到了预期目标，总结其 经验教训，提出结论性意见和建议，以便进一步提高本企业的经济效益和社会效益， 并供今后同类项目借鉴。 2 1 3 电网建设后评价的内容 ( 1 ) 电网建设项目过程评价：依据国家现行的有关法令、制度和规定，分析 和评价项目前期工作、建设实施、运营管理等执行过程，从中找出变化原因，总结 经验教训。 ( 2 ) 电网建设项目经济效益评价：根据实际发生的数据和后评价时国家颁布 的参数进行国民经济评价和财务评价，并与前期工作阶段按预测数据进行的评价相 比较，分析其差别和成因。 ( 3 ) 电网建设项目电网性能评价：根据国家颁布的各项电网技术参数，对电 7 华北电力大学硕士学位论文 网项目建成前后的电网发展、电网结构、供电能力、系统安全稳定、综合网损等方 面的各种技术指标进行对比分析，找出差异并分析其原因。分析项目建成对整个电 网的作用，分析它对于以后改扩建产生的影响，并总结经验教训。 ( 4 ) 电网建设项目社会效益评价：分析电网项目对一个地区乃至一个国家的 社会生产的发展布局、资源的配置有何影响。 ( 5 ) 电网建设项目持续性评价：根据对该地区电网状况、配套设施建设、管 理体制、方针政策、自然和社会环境等外部条件以及技术装备先进性、运行机制、 内部管理、运营状况、电网收费、服务情况等的内部条件分析，评价项目目标( 社 会经济效益、财务效益、环境保护等) 的持续性，并提出相应的解决措施和建议。 ( 6 ) 综合评价：在以上各分部评价的基础上，运用成功度法对项目进行综合 评价，定性总结项目的成功度，并总结经验教训，提出相应的建议和措施，为今后 建设同类项目提供经验，为决策和新项目服务。 2 1 4 后评价的意义和作用 项目后评价已构成一些国际机构和国家的项目管理中不可缺少的环节，世界银 行、联合国教科文组织、印度、泰国、菲律宾、哥伦比亚等都已形成了比较完善的 项目后评价制度和方法。就我国来讲，开展项目后评价也存在客观的现实必要性， 这主要表现在以下几个方面： ( 1 ) 提高项目可行性研究和项目管理水平 后评价要求把原来可行性研究中要达到的项目预期效果与实际效果加以客观 评价。如果两者背离较大，要分析背离的原因，进行主客观因素分析，并在分析的 基础上对项目存在的问题提出改进措施，充分发挥项目效益，并要总结项目可行性 研究及项目管理中的经验教训，把分析的结果储备起来，反馈到项目可行性研究工 作和项目管理中，提高项目可行性研究和项目管理水平。 ( 2 ) 提高项目决策科学化水平 项目后评价是对项目前评价所作的预测是否准确进行检验。通过项目后评价制 度的建立，一方面可以加强评价人员的责任感，提高项目预测的正确性；另一方面 通过后评价反馈信息，及时纠正项目决策中存在的问题，从而提高未来项目决策科 学化水平。 ( 3 ) 为国家制定投资计划，能够发现宏观投资管理中的不足 政府职能部门可以根据后评价所反馈的信息，合理确定投资规模和投资方向， 可以及时修正不适应经济发展的各种参数、经济政策，协调各产业、各部门之间的 比例关系，最终为国家投资计划、政策的制订提供可靠依据。 ( 4 ) 为银行部门及时调整信贷政策提供依据 8 华北电力大学硕士学位论文 银行做为一个独立的经济实体，除自身作为投资主体外，还是国家投资资金的 供应部门和投资的监督部门，担负着回收国家投资资金的职责。通过项目后评价， 可以及时发现项目建设资金使用过程中存在的问题，从而为银行部门调整信贷政策 提供依据，并确保投资资金的按期回收。 2 2 当前国内电网建设管理的现状 改革开放以来，我国电力工业快速发展，“西电东送”、城乡电网改造等工作成 效显著，电力供应基本上能满足国民经济和社会发展的需要，但是随着我国社会主 义市场经济的不断完善，改革开放的不断深入和发展，以及国家全面建设小康社会 目标的提出，全社会对电力的需求大幅度增加，导致部分地区用电高峰供电形势较 为严峻。为了切实解决用电供需矛盾，优化电网结构，提高电网供电的可靠性，客 观上要求要加快电网建设的步伐，以提高电网电量的输送能力。 在我国电网建设中业主的项目管理模式长期采用传统的管理模式，即由业主与 设计单位签订专业服务合同，设计单位负责提供项目的设计文件和施工文件，业主 通过旅工招标将工程施工任务交给合格的投标人来完成，在施工阶段，设计单位负 责提供技术咨询，监理单位代表业主行使工程监督职责，对施工阶段质量、进度、 造价、安全控制和合同、信息管理进行全方位的控制管理，初步形成了业主、监理、 设计、施工的四元管理结构，在有些工程里监理被业主赋予一定的业主管理职能， 形成了“小业主、大监理”的工程管理模式。 这种管理模式在我国早期电网建设管理中发挥了重要作用，但这种模式存在工 程建设周期长、业主管理费高、索赔和变更费用较高等缺点。为了实现加快电网建 设，缩短建设周期、控制工程投资的目的，有必要在电网工程中引入一种新的项目 管理模式一p m c 管理模式，有关p m c 模式在电网建设管理中的应用研究将在第六 章作进一步论述。 2 3 国内电网建设后评价开展的情况 2 0 0 4 年国务院颁布的关于投资体制改革的决定中明确提出要建立项目后评 价制度。2 0 0 5 年，国资委也正式发文，提出了中央企业固定资产投资项目后评价工 作的要求。国家电网公司及时制定了固定资产投资项目后评价实施细则( 试行) ， 对规范电网企业项目后评价作出了具体规定。 电网作为电力系统的重要组成部分，既关系到电厂发电送得出，又关系到终端 用户用电用得上。目前我国电网建设相对滞后，电网结构相对薄弱，因此，必须遵 循电力发展规律，转变观念，加快电网发展和建设。无论是对电网进行长期规划、 9 华北电力大学硕十学位论文 建设新的输配电工程，还是对现有电网进行升级改造、开展具体工程的典型设计， 其规划、建设、运营、管理不仅要注重项目前评价( 即项目可行性研究) ，也要加 强项目后评价，建立项目后评价制度，对电网投资进行全寿命、全过程管理。按照 国务院、国资委、国家电网公司关于项目后评价的有关要求，明确投资重点及方向， 规范投资决策程序，加强电网投资集约管理，建立电网投资全过程管理机制，建立 健全电网投资可行性研究及后评价方法，完善电网投资监督考评考核制度，提高电 网投资决策的科学性和民主性。 项目投资不仅关系到项目本身的效益，还关系到项目业主、建设者、贷款者等 各方的利益。为此，建立和实施项目后评价制度，对加快建设坚强电网具有重大的 理论和实践意义 作为国内两大电网运营商的国家电网公司和南方电网公司根据国资委印发的 中央企业固定资产投资项目后评价工作指南组织制定了后评价实施细则( 试行) 并下发给各区域及省网公司，各省网公司根据实施细则，制定了适合自身区域电网 发展的后评价实施细则并行成了一系列的后评价报告。如三峡至常州直流输电工 程后评价报告、北京城网项目“9 9 5 0 ”输变电工程后评价报告、沈阳至大连 5 0 0 k v 交流输电工程后评价报告、天生桥至广州+ 5 0 0 k v 直流输电工程后评价报 告等一系列后评价报告。这些后评价实施细则的出台和后评价报告的编制有利于 加强项目管理，强化项目实施过程管理和预算执行监控，严格控制工程造价，打造 精品工程，提高经济效益、多手段、多渠道筹措电网建设资金起到了积极的作用， 同时也推动了当前正在开展的电网投资项目后评价工作。 2 4 过程评价与电网建设管理模式的关系 “亡羊补牢，为时未晚；亡羊补牢，未为晚已”。笔者认为进行项目后评价简 单来说主要有两方面的意义和作用：一是根据后评价的结论和建议对已完项目进行 目标整改，把项目损失或偏差降到最低，属于事后项目控制或者称“自我免疫”( 事 中项目控制也属于阶段性“自我免疫”的一种) ；二是为后续同类项目的建设提供 有益的借鉴和参考，提高后续项目的决策化水平，属于事前项目控制或者称反馈、 后评价学习。对于项目建设中有些既成事实的项目成果，后续的项目控制和补救只 能最大可能地减少和降低整个项目的损失而不能改变既成的项目建成事实；另一方 面，在项目初期项目决策者如果能充分吸取同类建设项目后评价的经验和教训，那 么项目建设就会做到有的放矢，大大减少后期项目建设造成的损失。 近年来，随着民主政治的不断推进，从政府到大型国有企业，加强对权力运行 的监督，不仅需要问责，而且需要将问责制度化，方法化、具体化。我国已有的实 践已经为问责制度的建立提供了必要的基础，舆论的共识也为问责制度的出台营造 1 0 华北电力大学硕士学位论文 了良好的社会氛围。但是，作为责任制和责任追究制的中间环节一问责制在实际中 往往发挥不了作用，究其原因，就是没有配套制度和行之有效的方法作为支撑，单 兵突进很难操作。一套有效的后评价的方法和流程，在责任制和责任追究制之间架 起了一道桥梁，为问责制提供了一个便利的载体。 2 0 0 2 年岁末，原国家电力公司打破垄断将发电和输配电职能拆分，形成了两个 电网经营企业、五个主要发电集团公司和其他数个独立的电力集团公司。一方面， 从2 0 0 2 年至近，发电侧已经基本形成了有限竞争的电力市场；另一方面，由于电 网的自然垄断性，全国电网只是按照南北区域被划分成国家电网公司和南方电网公 司，作为两个独立的电网企业，公司的利润率一直维持在较低的水平，远远低于国 资委其他直属中央企业的利润水平，这与其天然的垄断地位所应获得的垄断利润及 其不符。例如2 0 0 6 年在南方电网股权转让之时，整个南方电网的利润率不足2 。 造成电网企业整体利润率较低很重要的一个原因就是建设贷款过大的还贷问题，引 入建设贷款过大很直接的一个原因就是当今电网建设投资过大( 例如根据电监会 “十五”期间投产电力工程项目造价监管信息报告，十五期间全国电网建设工程 整体造价呈上升趋势) ，尽管电网建设作为基础设施建设的一种，建设投资巨大不 足为奇，但是巨大的投资背后通过一些已完项目的后评价也暴露出工程建设管理上 存在的一些问题所导致的整个工程投资增加的症结。再者，拆分之后为了应对全国 用电紧张的局面，发电集团公司纷纷“跑马圈地”，掀起一轮又一轮的发电热潮， 大批电厂相继投产，2 0 0 6 年下半年全国电力供需形势总体平衡，不仅扭转自2 0 0 2 年6 月以来出现的电力供应紧张局面，也成为我国电力发展史上又一个转折点。但 是，与一般的工业产业不同，电力仍是发、供、用同时瞬间完成。这个特点，决定 了电力在生产和消费中仍离不开有形的网络，即电网来连接生产和消费的两头，让 电。发得出、送得出，用得上”。从这个角度看，电力建设事实上应包括两部分： 电源建设和电网建设。就像人的两条腿，要想路走得稳，两条腿就需一样长，做到 电源建设与电网建设协调发展。否则，就会走不稳，造成有电发不出，造成电力投 资的巨大浪费。十五期间，在我国电力建设中，电源建设明显加快：相比之下，受 现有电力投资体制的影响，我国电网建设的步伐却有点慢，甚至滞后。因而在电源 建设加快的大背景下，部分地区也出现了有电“送不出”与“用不上”并存的情况。 以山东省为例，2 0 0 5 年夏季全省最大电力缺口为1 5 0 万千瓦，冬季最大电力缺口为 5 0 万千瓦，而鲁西南地区的济宁、菏泽一带，由于电网薄弱，同时大约有1 0 0 万千 瓦电力无法送出。类似情况，也在全国其他地区不同程度地存在着。科学研究表明： 电源与电网的合理投资比例应为4 ：6 ，因此如果要在未来几年里改变电网的瓶颈现 象，开展、实施新一轮大规模电网建设刻不容缓。在这种情况下，既要做到电网建 设的快速发展，又要做到项目的建设投资效用最大，避免无效投资和浪费，对电网 建设项目进行后评价、同类型目进行不断反馈和自我学习不失为一种有效的控制和 1 1 华北电力大学硕十学位论文 监管电网建设的好办法。 同样，电网企业作为中央直属的大型国有企业，建立现代企业制度，实现制度 管理的制度化，不可避免地也要引入问责制。可以利用“问责制”这支“铁手腕”， 切实改变电网企业管理者的工作作风，增强责任感，不仅要重视结果，还要重视管 理过程；不仅追求经济效益，还要追求社会效益；不光看资产总额，更要看利润率， 从而以健全的规章制度为现代化企业制度的建立和发展保驾护航。在问责制的具体 实施上，借助常规的审计、统计、会计“三计合一”的监管手段固然重要，然而在 监管电网建设工程造价上除了这些监管手段外，由有资质的独立中介咨询单位出具 的电网建设后评价报告能够为建设阶段的监管与审查提供有益的补充和支持。可以 说，在贯彻电网企业问责制的具体操作方式上，“完善重大投资报告制度和重大投 资后评价制度，所有项目都应经有资质的中介机构评估论证，重大项目专家评议把 关，履行严格的核准手续。”将成为政府和电网企业控制电网建设工程投资一种有 效快捷的途径，这也将使企业管理更加科学化、规范化、透明化，更大程度地调动 每一位员工的积极性，也有利于建立现代企业制度。 2 4 1 项目后评价反馈机制”1 1 反馈控制机理 从现代系统工程与反馈控制的理论，可以更清楚的理解项目后评价的地位和作 用：“投资决策者根据经济环境，参照同类项目的情况，确定目标，制定方案；通 过可行性分析，把分析结果反馈给投资者”，这种局部反馈使投资者及时纠正偏差， 改进目标方案，并付诸实施，“在项目建设阶段，执行者将实施信息及时反馈给管 理者，通过跟踪评价及时调整方案和执行计划，使项目顺利实施并投入运营”当项 目运营一段时间后，通过项目后评价与决策阶段相比较，对建设和运营全过程做出 科学、客观的评价，反馈给投资者，便于未来项目的决策和管理，如图2 - 1 所示。 华北电力大学硕士学位论文 图2 - 1 项目系统反馈控制图 2 后评价的反馈 后评价的反馈包含两个要素：一是评价信息的报告和扩散。其中包含了评价者 的工作责任，评价的成果和问题应该反映到决策、计划规划、立项管理、评估、监 督和项目实施等部门。二是评价成果及经验教训的应用，以改进和调整政策的分析 和制定。在反馈程序里需要在评价者和评价成果应用者之间建立明确的机制，以保 持紧密的联系，参见图2 2 。 后评价 后评价成果扩散 出版物 后评价信息数据库 后评价成果研讨会 培训研讨班 决策管理部门 调整执行 战略和程序 检查业务实践的效益和责任 改进资源配置 各业务部门 后评价成果应用 行政管理指令 对工作文件的评议 与决策管理部门的联系 后评价成果管理委员会 制定业务战略和规则ll 项目准备项目执行项目完成 图2 2 项目后评价反馈流程图 华北电力大学硕“i ：学位论文 2 4 2 项目后评价学习“3 1 项目后评价学习 工程项目建设的效率与效益直接取决于工程项目管理能力，从而要求工程建设 企业根据市场竞争和环境的变化，运用现代管理的理论、技术和方法，不断提高自 身的管理和技术水平，实现生产要素在项目实施中的优化配置与有效利用，为业主 提供优质的建设产品。工程项目管理能力的提高是一个学习发展的过程，工程项目 后评价学习则是其中一种行之有效的方法。 后评价学习的目的是为了提高建设企业的项目管理能力。它是在对已完成项目 的目的、执行过程、效益、作用和影响进行系统客观分析的基础上，所开展的学习 提高过程。项目后评价的意义在于，通过对项目活动实践的检查总结，来确定项目 预期的目标是否达到、项目或规划是否合理有效、项目的主要效益指标是否实现； 通过分析评价技出成败的原因、总结经验教i l l l 、提出改进的建议；并通过及时有效 的信息反馈和学习过程，使之成为组织的知识，为提高未来项目的决策和管理水平 提供指导，以达到提高项目管理能力和增加工程价值的目的。工程建设企业作为工 程项目建设的主要实施者和责任者，自然应是项目后评价的主要执行者和受益者， 也应是项目后评价学习的一个重要的主体。 2 我国工程项目实践中项目后评价存在的问题 而在我国工程项目实践中项目后评价存在3 个问题： 一是主体缺失，目前实施项目后评价的主体主要是商业银行或者国家有关部 门，工程建设企业却不太重视。通常是贷款方的商业银行自己组织项目后评价，其 目的是从自身的投资收益的角度出发，通过对投资项目的评定，以判断投资贷款决 策合理与否，为后续贷款决策的执行提供经验。对于国家项目。有关部门自己或委 托有关单位进行项目后评价，而且一般只选取一些有代表性的项目进行后评价。其 目的也是为自己的行政决策提供经验指导。 二是目的不明确，笼统定性且描述性的总结，对于知识和经验的学习及以后的 应用可能意义不大。 三是只评价而缺少学习，项目后评价工作通常强调的是总结报告的形成，并随 着评价报告的归档而宣告结束，实际上从评价中进行学习的过程还没有真正开始， 然而现实中常常忽视了这一学习过程。因此，如何搞好项目后评价，以提高学习效 果是一个值得重视的问题。 3 双环学习一一种有效的后评价学习方法 为了达到提高项目管理能力的目的，项目后评价除了要总结正反两方面的经验 教训，使正面的经验得到详尽阐述，为遇到的问题找出应对之策，以供后来者参考 外，更重要的还是要在市场多变、竞争激烈的条件下，使项目的决策者、管理者和 华北电力大学硕士学位论文 全体员工通过已有的经历来学习、发展和积累相应的理论、技能和经验，并创造新 的知识，以适应今后业主需求和市场环境的多样化。正是在这个意义上，强调项目 后评价是组织的学习，也即组织在其所经历的事物中学习新的知识和经验，以不断 提高企业在复杂环境下项目管理能力和竞争力的过程。 项目后评价作为组织的学习，关键是突出学习的系统性、程序性和反馈性，也 即在项目完成后，通过制度化的学习程序，对已完成的项目各有关内容进行全组织 深入系统的评价和讨论，以探讨原定的目标和措施是否得到了实现以及在原先的 环境下是否存在更好的选择，或在新的环境下可能会出现何种变化。后评价的结果 必须要反馈到有关部门和人员，以利于其他项目或新项目的决策与实旌，从而不断 改进项目管理水平，实现项目管理能力的螺旋上升。这是一个决策一实施一评价学 习一再决策一再实施一再评价学习的过程，也即所谓学习渐进法。学习渐进法主要 通过双环学习而实现。 组织学习分为单环学习和双环学习，单环学习的基本特点是根据已定的组织目 标而不断将组织的运作及结果与已定目标进行比较，使运作结果符合或接近目标， 典型事例如预算偏差和超出工期的讨论。单环学习的最后结果一般是调整管理系 统，建立规章制度，但在业主需求不断多样和市场环境多变的情况下，单环学习有 很多不足，这时就需要进行双环学习。很多时候，管理的绩效不仅在于所采取的行 动和措施，而且还在于这些行动和措施背后的目标和指导思想，因此，双环学习在 单环学习的基础上进一步强调，还应根据外部环境的变化来调整企业的目标，使企 业目标能更好地反映外界的需要。如当企业为更好地满足市场需求，从努力降低工 程实施成本转而进一步考虑如何增加工程价值时，双环学习就发生了。显然，双环 学习更具创造性，是创造性学习。项日后评价的双环学习基本流程如图2 - 3 所示。 图2 - 3 项目后评价双环学习流程图 华北电力大学硕士学位论文 在图2 3 中当某一项目完成后，对该项目所经历的各主要阶段，按照顺序一步 步进行因果关系回顾，如为什么要制定这样的目标和规范，由此应采取什么样的管 理行动和措施，最后的结果如何。上一阶段回顾后再进入下一阶段工作，回顾的重 点内容应集中在项目的组织管理和技术方面，目的是从因果联系进行考察，以求对 项目的目标、方针、