（管理科学与工程专业论文）建设工程领域工程款拖欠问题解决机制研究.pdf

重庆大学硕士学位论文 中文摘要 摘要 本文选取建设工程领域工程款拖欠问题为研究对象，以重庆市建设工程领域 工程款拖欠的实际情况为分析背景，分析工程款拖欠问题造成的社会危害与其产 生的经济、社会、制度等根源。对当前解决建设工程领域工程款问题的三种实际 做法( 企业间协商、司法介入、行政干预) 进行比较分析；通过对建设工程合同 的特点及实施机制的分析，运用新制度经济学的契约理论和国家理论对建设工程 合同的私人自我实施机制、私人作为第三方促使契约实施的机制和国家作为契约 第三方运用暴力手段保障契约实施的机制等三种方式的优缺点进行对比分析，得 出解决当前建设工程领域工程款拖欠问题以行政手段为主导相对于工程合同双方 自行协商和监理工程师、仲裁委员会、行业协会等作为促使合同实现的独立第三 方的解决机制更加有效；在此基础上进一步分析当前清理工程款拖欠工作中产生 的新问题，研究分析国家已出台的各项清理工程款拖欠的政策在实施工过程中低 效率的制度根源；提出应从规范政府自身投资行为、拓宽融资渠道、完善相关制 度法规、大力推行工程担保制度、增强建筑市场交易各方的法律及风险意识、建 立信用激励和惩戒机制、加强对工程建设过程中工程价款结算支付的监管、加快 发展行业组织和中介机构等七个方面建立解决建设工程领域工程款拖欠的问题的 长效机制。 关键词：建设工程，工程款，新制度经济学，制度分析，长效机制 重庆大学硕士学位论文英文摘要 t h i sp a p e rs t u d i e sa b o u t p r o j e dp a y m e n td e f a u l ti nt h ec o n s t r u c t i o nf i e l d ， b a s e so nt h ea n a l y s i st h es i t u a t i o no fp r o j e c td e f a u l ti nc h o n g q i n gp m v i n c e ，a n d a n a l y s e st h es o c i a lh a r m ，e c o n o m i ca n ds o c i a lr e a s o n sf r o mi t ，t h e ne v a l u a t e st h ea c t u a l t h r e em e a s u r e s ( e n t e r p r i s e s 、j u d i c i a l 、a d m i n i s t r a t i v ei n t e r v e n t i o n ) o f t h ep r q e c tp a y m e n t d e f a u l ti nt h ec o n s t r u c t i o nf i e l do nt h eb a s eo ft h ec h 缸a c t e r so ft h ec o n s t r u c t i o n c o n t r a c ta n di m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s m ，u s i n gc o u n t r yt h e o r ya n dn e wi n s t i t u t i o n a l e c o n o m i c st h e o r y , t h i sp a p e rc o m p a r e sa n da n a l y s e sa d v a n t a g ea n dd i s a d v a n t a g e a m o n gp r i v a t es l e f - r e a l i z a t i o ni m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s m 、p r i v a t e a st h i r dp a r t y i m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s ma n dc o u n t r ya sa t h i r dp a r t yi m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s mo n c o n s t r u c t i o nc o n t r a c t a n dt h e np o i n t i n go u tt h ee x e c u t i v e - l e di sr e l a t i v ee f f e c t i v e o n t h eb a s eo fi t , f u r t h e ra n a l y z i n gt h en e wp r o b l e m sw h i c ha r o u s e di nt h ec u r r e n tw o r ko f s o l v i n gp r o j e c tp a y m e n td e f a u l t a n ds t u d y i n gl o we f f i c i e n c yo ft h es y s t e mr o o t si nt h e v a r i o u sp o l i c i e sw h i c hc o u n t r yi n t r o d u c e si nt h ei m p l e m e n t a t i o n t h e ns u g g e s t i n g g o v e r n m e n ts h o u l dr e g u l a t et h e i fi n v e s t m e n tb e h a v i o r , b r o a d e nf i n a n c i a lc h a n n e l st o s o l v ei tf r o mt h es o u r c e ；t h eg o v e r n m e n ts h o u l da l s os t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o no f p a y m e n ti nc o n s t r u c t i o np r o j e c t s ，e s t a b l i s ht h en a t i o n a l ，u n i f i e ds t a n d a r d , p e r f e c t r e w a r da n dp u n i s h m e n tm a n a g e m e n tc r e d i ti n f o r m a t i o nm e c h a n i s m ，、，i 鲫o l l s l yp r o m o t e e n g i n e e r i n gb o n ds y s t e m ，e n f o r c eo w n e r sp a y m e n tb o n da n dc o n t r a c t o r sp e r f o r m a n c e b o n d , # v ef u l lp l a yt ot h er o l eo fs u p e r v i s i n gs y s t e m ，c o n t a i nt h ep r o b l e mo fu n p a i di n t h ec o n s t r u c t i o np r o c e s s ；g o v e r n m e n ts h o u l da c h i e v ei n t e g r a t i o na m o n gp r 蜘e c tc o s t , c o m p l e t i o na c c e p t a n c e ，h o u s i n ga d v a n c e s a l eo r g a n i ci n t e g r a t i o n ，i m p r o v el e g a ls y s t e m a n dc o n t r a c td i s p u t e s ，i n a e a s et h ei m p l e m e n t a t i o no fc o n s t r u c t i o nc o n t r a c td i s p u t c sa n d e s t a b l i s hr e m e d i a ls y s t e m ；i ts h o u l da l s ob u i l dal o n g - t e r mm e c h a n i s mt os o l v et h e p r o b l e mo fp r o j e c tp a y m e n td e f a u l t i nt h ec o n s t r u c t i o nf i e l dt h r o u g h e n f o r c i n g s e l f - d i s c i p l i n ea n de n h a n c i n g r i s ka w a r e n e s s k e y w o r d s ：c o n s t r u c t i o n , p a y m e n t , n e wi n s t i t u t i o n a le c o n o m i c s ， i n s t i t u t i o n a la n a l y s i s ，l o n g - t e r mm e c h a n i s m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他入已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得重麽盍堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：芬。彳，。查一 签字日期：刎7 年乒月刃日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解重鏖太堂 有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许 论文被查阅和借阅。本人授权重麽太堂可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 保密() ，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密( ) 。 ( 请只在上述一个括号内打“”) 学位论文作者签名：夏登 翩虢呦 签字日期： 伽 年午月7 。日签字日期：2 卯7 年4 月口日 i 重庆大学硕士学位论文1 绪论 1 绪论 1 1 选题背景及研究意义 建设工程领域工程款拖欠问题由来已久，自上世纪八十年代末国家就曾采取 多项措施进行治理，但由于多种原因，建设工程领域工程款拖欠问题始终未能得 到根治，且有愈演愈烈之势，根据相关统计1 9 9 6 年年末，全国建筑业企业被拖欠 工程款已达到1 3 6 0 亿元，截止到2 0 0 3 年底，全国建筑业企业被拖欠工程款3 6 7 0 亿元，比2 0 0 2 年底增加3 0 4 亿元。1 9 9 6 年以来建筑业企业被拖欠工程款的情况， 从图1 1 中可以看出，2 0 0 2 年，拖欠工程款增长速度高达2 0 8 ，2 0 0 3 年由于采 取了清欠拖欠工程款的措施，增长速度降到9 ，2 0 0 2 年和2 0 0 3 年拖欠工程款对 建筑业的影响深度分别为1 8 。2 和1 5 。9 。 图1 1 全国建筑业总产值与工程款拖欠情况 f i g u r e1 1 t h ec h a r to fc o n s t r u c t i o ng r o s sp r o d u c t i o na n dp r o j e c t p a y m e n t d e f a u l ti nc o n s t r u c t i o nf i e l d 建设工程领域工程款拖欠问题严重破坏了社会经济秩序，恶化了企业交易的 信用环境，破坏了建设工程合同双方关系，极大地困扰着建筑业企业的正常运转， 拖欠工程款导致的拖欠建筑劳务用工人员工资也极大损伤了建筑劳务人员的积极 性，破坏了社会的安定团结，阻碍社会的和谐发展。同时拖欠工程款也迫使建筑 业企业压低成本、层层转包、偷工减料，为工程将来使用埋下质量安全隐患，引 起了社会各界的广泛关注。 鉴于此，国务院于2 0 0 3 年年底提出用三年时间解决建设工程领域工程款拖欠 问题，逐步建立和完善防止发生新欠的各项长效机制。 全国各地区、各部门和各行业组织根据我国建设工程领域工程款拖欠的实际 重庆大学硕士学位论文1 绪论 情况，自2 0 0 3 年年底前以来通过行政推动、经济调节、司法保障、舆论监督等多 种措施，帮助建筑业企业和农民工追讨了大量的工程款和农民工工资。同时，为 避免新工程款拖欠的产生，国务院各有关部委和各级政府不断创新制度、完善法 制，出台了一系列以保证新建项资金落实和保障建设工程合同有效实现为核心， 旨在有效遏制和解决新拖欠问题的长效机制。如有关加强对政府投资建设项目资 金监管的关于进一步强化中央党政机关等建设项目管理和投资概预算控制的通 知，规范工程价款结算行为的建设工程价款结算暂行办法；构建建筑市场诚 信体系的关于在建设工程项目中进一步推行工程担保制度的意见；建立和完善 工程担保制度的关于加快推进建筑市场信用体系建设工作的意见等1 9 个文件。 国家在此项工作中取得明显成效，历史旧欠得到妥善解决，新欠问题初步得到一 定遏制。 但居前从相关报道和根据本文著者在重庆市清欠办工作中接触到的实际情 况，仍有大量旧欠未得到最终有效解决，群体性讨薪事件还不断发生，恶性追讨 事件也时而见诸报端，如据法制日报消息2 0 0 5 年1 月2 5 日，在郑州紫东苑小区 门口，1 0 0 多个手持钢管、砍刀的男子冲向讨薪民工，引起了社会各界的广泛关注， 国务院立即组织清欠办调查小组奔赴河南调查处理。导致拖欠问题产生的根源和 阻碍拖欠问题解决的旧体制仍未全部被新的、更为有效的解决和预防拖欠问题产 生的制度所替代；本应通过司法途径解决的工程款纠纷案件，还过多的依靠行政 手段的干预，如重庆市某房地产开发项目，开发商与工程总包单位为同一家企业， 而总包单位以业主拖欠工程款为由，拖欠分包企业巨额工程款，导致大量农民工 工资被拖欠。同时，开发商还以部分工程合同纠纷进入司法程序为由拒绝支付工 程款，致使该项目农民工多次阻占马路，围攻政府机关要求解决被拖欠的工资。 重庆市清欠办多次与该项目地方政府协商工程建设各方，但均未取得明显进展。 2 0 0 6 年1 1 月，该项目分包单位和数百名农民工再次围攻政府机关讨要工程款和工 资。最终，重庆市信访办联合重庆市清欠办、项目所在地政府，运用行政职权强 行责令该项目停工，才使得该矛盾得到缓解，没有进一步激化；同时，重庆市清 欠办致函重庆市高等级人民法院，要求“特事特办”，对该项目分包单位提起的诉 讼，免除其诉讼保全的资金担保。最终，该事件在政府强行介入，通过特定的程 序做出与相关行政法规相违背的规定情况下，才得以妥善解决，目前从重庆市清 欠办了解到的情况，该拖欠纠纷法院仍在审理过程中。 再如重庆市某私营企业投资的教育项目，投资建设方在资金不到位的情况下， 通过各种手段取得土地使用权，在未报建的情况下进行修建，同时要求施工企业 垫资施工，并以建筑物为抵押从银行贷款几千万元的资金亦被挪作它用。由于建 设工程合同双方对部分工程量存在争议，工程未完成结算，建设单位仅支付了少 2 重庆大学硕士学位论文1 绪论 量工程款。目前建设方拖欠巨额的土地购买费用、工程款及银行贷款，已有多家 被欠款单位向法院起诉并胜诉，处于执行阶段，但因公司资不抵债，并要维持学 校的正常运行等原因，法院无法对教学楼进行拍卖，另外，该项目所在地政府曾 组织召开多次专题会议，但建设单位拒不配合，公司董事会对拖欠事宜能拖就拖， 致使多次协调失败。如果国土、规划，建设等部门在审批该项目土地使用、规划 许可时，能核实其建设资金落实情况和批准的建设规模；银行等部门能加强建设 资金的监管，促使建设方做到专款专用；同时若建设管理部门能及时从发改、国 土、规划等部门了解建设信息，就能实时制止违规修建，避免造成更大拖欠。另 外，该拖欠案例体现了目前施工企业普遍存在的自我保护和自律能力差。施工企 业在违规的工程承接中，一方面没有手段节制建设方的拖欠工程款行为，另一方 面又没有足额的资金可供支付民工工资，造成大量拖欠，农民工成为目前最大的 受伤害者。同时施工企业虽然在法院胜诉，但建设方没有可供执行的财产，让被 拖欠的工程款成为“死帐”，导致施工企业自身的资金运作艰难。若施工企业能加 强自身管理，提高经营水平，增强风险防范意识和能力，自觉规范自身的市场行 为，抵制建设单位的不合理要求和企业问的不正当竞争，也不会造成巨大损失和 压力。工程款的拖欠，使施工企业支付劳务报酬的能力减弱，是导致拖欠农民工 工资问题的一个重要原因。但最根本的是，市场信用机制退化，政府监管机制不 健全当市场以尽可能欠钱为心照不宣的游戏规则时，市场秩序就被完全破坏了。 本课题就是在这一特殊的政治及经济环境下，结合本文著者在重庆市清欠办 的实际工作经历，运用新制度经济学的相关理论对建设工程领域工程款拖欠问题 的产生进行分析，找出制度根源，研究当前解决机制中缺陷问题，制定一套旨在 能有效解决和预防建设领域工程款拖欠事件发生的长效机制，为政府制定相关政 策提供参考。 由于建设项目涉及行业多，影响面广，解决建设工程领域工程款拖欠问题， 就是通过对规范微观领域建筑市场的整治，局部带动全局，促进我国宏观经济改 革，对经济平稳较快发展和社会进步具有重要意义。通过解决建设工程领域工程 款拖欠问题，整顿与规范建筑市场秩序，使政府和社会投资行为趋于规范，增强 市场主体的诚信意识，为加快建筑业的发展提供好的环境。研究建设工程领域拖 欠工程款问题的解决机制，对促进我国工程建设事业的健康发展、规范建筑市场 秩序、维护建筑企业和建筑务工人员的切身利益和构建和谐社会具有一定现实意 义。 3 重庆大学硕士学位论文1 绪论 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 在国外，如果建设业主拖欠承包商工程款项，承包商不仅可以停工，而且业 主也将会因其的失信行为遭受损失，今后其他承包商将不会承接其工程。在美国、 英国等发达国家，当因合同纠纷导致工程款不能及时支付时，建设业主和建筑业 企业可以通过中立的第三方调解或仲裁裁决快速有效的解决，同时承包商受到“技 工留置权”( m e c h a n i c sl i e n ) 保护( 它是指在建筑施工的工资和费用付清前，为房 地产的建设和改进提供劳力和材料的承包商、工人和材料供应商等对房地产享有 扣押权，从而使房地产成为债务或者偿付的抵押物) 。房地产被押上留置权后，需 要付清或解决债务后业主才能拥有清楚的产权。在此之前，被行使了技工留置权 的财产是“有瑕疵的”，无法出售或重新贷款。如果在留置权正常的终止日期时， 留置权仍未清偿或锝到兑付，留置权的行使人可以通过法院取消业主对这些被扣 押的房地产的赎回权，强制拍卖负有债务的房地产，从而从拍卖所得收入中得到 他们应得的报酬。另外，发达国家有较完备的投融资体制，可以利用资本市场， 通过发行政府债券的方式筹集基础设施建设所需资金，从源头上保障建设资金的 到位，且在强有力的监督机制下，确保政府严格按照制定的财政预算执行，并要 求每一项支出都必须有相应的收入来支撑。根据本文著者对相关文献资料的研究， 国外建设工程领域工程拖欠问题的预防和解决机制可归纳为以下几个方面： 完善的社会信用保障体系 西方国家对市场环境下的信用管理，包括社会信用体系和个人信用制度两个 层面。美国是世界上公认的信用管理行业最发达的国家，自2 0 世纪6 0 年代，美 国开始制定并逐渐完善信用管理的相关制度，到目前为止，美国基本信用管理的 相关法律共有1 6 项，构成了美国社会信用管理体系正常运转的制度环境。国家法 律可对不讲信用的责任人进行适量惩处；教育全民在对失信责任人的惩罚期内不 要对其进行任何形式的授信；在法定期限内，政府工商注册部门不允许有严重违 约记录的企业法人和主要责任人注册新企业；允许信用服务公司在法定的期限内 长期保存并传播失信人的原始不良信用记录；对有违规行为的信用服务公司进行 监督和处罚1 1 。“对失信者的惩戒，除了政府上述做法外，则主要靠各类信用机构 的信用产品对失信者产生的强大约束力和威慑力，靠整个社会对失信者的道德谴 责和与之交易时的有限信任，靠对失信者信用产品负面信息的传播和一定期限内 的行为限制，使失信者必须付出昂贵的失信成本”其产生的结果：一是不能让不 讲信用的人自在地、方便地生活在社会上；二是不能让不讲信用的人有机会把生 意扩大。【2 】在美国还有运行规范的信用管理行业组织或民间组织，如信用管理协会、 追账协会、信用联盟等，其主要作用是为本行业争取利益。 4 重庆大学硕士学位论文1 绪论 相对独立的财政自主权 “一个国家在其存在每个阶段的需要，至少与其财源不相上下”。1 3 】在美国， 各州和地方政府具有高度的相对独立性，特别是财政自主权的相对独立。州和地 方政府拥有较大的财政自主权，可以在宪法规定的范围内，自行决定税费种类和 征收标准，也可以自行选择支出项目和支出水平。一级政府一级预算，各级预算 相对独立，并有完善的财政预算编制和监督执行程序。 有效的决策监管机制 在美国，一项政府的决策出台往往时间较长，需要反复咨询、论证和讨论， 照顾到各方面的利益。地方政府财政预案的审议往往数月，为选民和纳税入提供 了广泛的参与机会。政府提前公布预算审议的日程安排，为选民的参与提供条件。 选民可以自由参与市政委员会的审议，提出自己的意见和问题，并要求给予解答。 美国的预算编制提前进行，而且预算就是决算。同时，预案不仅有总体的收入账 和支出账，而且每一项支出都有相应的收入来支撑，并一一列出，供选民监督。 预算案一旦被通过，就是法律，任何违反财政预算案的举动，都必须负法律的责 任【4 l 。预算执行的任务是，严格按照预算法案或预算拨款法案支拨款项，保证预算 支出单位按预算法案规定的用途使用资金，既不允许超支，也不应有结余。按项 目进度分期分批将资金合理分配到每个预算单位，保证每个项目的资金及时到位。 在预算执行过程中，可能会出现一些特殊情况，需要追加追减预算。预算的调整 与预算审批同样遵守严格的法定程序阁。 在美国，社会中介组织发达，包括各类律师事务所、会计师事务所、审计师 事务所、各种商会和行业协会、各类咨询和服务组织等，它们承担了大量在中国 需要由政府来做的事情；而且政府也有意识地通过资格认证，把有些权力放到民 间，用民间的力量来实现政府的管理作用。 有效的工程争端解决方式 工程合同的复杂性、独立性以及持续时间长致使在合同履行过程中产生许多 争议，建设工程领域工程款拖欠也往往与质量、工期等纠纷交织在一起。是否能 够公平有效的解决建设过程中产生的争议，直接决定着业主工程款的支付行为。 在国际工程合同中最为重要的条款之一就是争议的解决。通常争议的解决方式有 一下几种1 6 l ： 1 1 协商( n e g o t i a t i o n ) ： 斡旋( m e d i a t i o n ) ； 3 1 调节( c o n c i l i a t i o n ) ： 钔小型审理( m i m i - t r i a l s ) ： 研工程师决议( e n g i n e e r sd e c i s i o n ) ： 5 重庆大学硕士学位论文1 绪论 回争议评审团( d i s p u t er e v i e wb o a r d s ) ： 7 ) 裁决( a , i i u d i c a t i o n ) 8 ) 仲裁( a r b f l r a t i o n ) ： 外诉讼( 1 i t i g a t i o n ) 。 其中第八和九中的解决方式主要是通过法院和仲裁机构给当事人一个结论性 的意见，而第一至七中的解决方式则称为“替代争议解决方法”( a l t e r n a t i v ed i s p u t e r e s o l u t i o n ，简称a d s ) ，是一种非对抗性的处理争端方法，有利于加速争端的处 理。其中争端审议委员会p i s p u t er e v i e wb o a r d ，以下称d r b ) 最早是在美国采用 的一种解决争端的办法，由于在不少工程中取得成功，世界银行在其1 9 9 5 年1 月 正式出版的工程采购标准招标文件中提出了用d r b 解决争端的程序，并规定5 0 0 0 万美元以上的贷款项目必须建立d r b 。 合同条款公正有效 在国际工程中，目前多采用f i d i c 合同文本。从对f i d i c 合同文本的整体角 度分析可以发现：f i d i c 并不默许业主拖欠承包商的工程款，f i d i c 在许多场合都 站在比较公正的立场上，而非倾向于保护业主的利益。在正常履行合同义务却不 能如期拿到工程款的情况下，承包商有权停止执行工程合同，表明了f i d i c 保护 承包商的利益不受损失的态度 7 1 。当承包商按照严格按照合同履行了义务后，业主 在规定期限内，若未能向承包商支付根据工程师签发的任何证书规定的应付款项 时，承包商可以暂停工程或降低施工速度，延误了工期或发生了费用，工程师应 与业主和承包商协商决定。承包商有权以此宣布终止其根据合同的受雇义务。同 时，业主对承包商应承担支付的义务，与终止时所应承担的付款义务相同。另外， 业主还应根据合同规定支付承包商由于该终止引起的、或与该终止有关的、或由 其后果造成的损害的金额。 完备的工程担保制度 在美国，无论承包商、分包商，还是咨询设计商，如果没有购买相应的工程 保险，或者没有取得相应的保证担保，就无法取得工程合同。建筑工程社会保障 不仅成为强制推行的法律制度，同时也是建设主体各方普遍遵循的惯例准则。美 国的工程保证担保不仅包括由承包商提供的投标保证、履约保证及付款保证，还 包括要求业主提供的业主支付保证。业主支付保证是指业主通过保证人为其提供 担保，保证业主将按照合同规定的支付条件，如期将工程款支付给承包商。如果 业主不按合同支付工程款，将由保证人代为履行支付义务。英国的信托基金模式， 也使得业主拖欠工程款的现象基本不会发生，很好的保障了承包商的利益。在国 际工程中实行建设工程担保制度已成为一种惯例。如f d i c 合同条款、世界银 行贷款醒目招投标文件范本、英国土木工程师协会( i n s t i t u t i o no f c i v i le n g i n e e r s ， 6 重庆大学硕士学位论文1 绪论 简称：i c e ) 制定的新工程合同条件( n e we n g i n e e r i n gc o n t r a c t ，简称：n e c ) 、 美国建筑师协会( t h e a m e r i c a ni n s t i t u t eo f a r c h i t e c t s ，简称a i a ) 制定的建筑工 程标准合同( c o n s t r u c t i o ne n g i n e e r i n gs t a n d a r dc o n t r a c t ) 等都对工程担保做了具 体规定。 由于一方面发达国家建立起了覆盖全国范围并有效发挥奖惩作用的信用监管 体系，另一发面有一套完善的法规制度，同时有强有力的行业组织等中介机构作 第三方介入，促使建设工程合同的实现。因此无论是政府工程还是私人工程，尤 其是工程竣工交付使用后的若干年内仍存在大量工程款没有支付的现象，在国外 发达国家是不可思议的事情，对于如我国政府当前开展大规模解决建设领域工程 款拖欠问题的研究较少。 1 2 2 国内研究现状 2 0 0 3 年以前建设工程领域工程款拖欠问题的解决措施 1 9 8 9 年5 月2 4 日，建设银行就发出关于积极开展清理企业拖欠款工作的通 知；1 9 9 0 年4 月2 5 日，国务院清理“三角债”领导小组，再次发布关于抓紧 清理拖欠工程款的通知；1 9 9 4 年5 月9 日，建设部、国家计委、国家经贸委和中 国人民建设银行关于进一步做好清理工程款拖欠工作和防止新欠的通知；由于 地方的建筑需求和财政收入之间的矛盾是工程款拖欠和垫资建设的根本原因， 1 9 9 6 年6 月4 日，建设部、国家计委和财政部发出关于严格禁止在工程建设 中带资承包的通知，资金不落实的项目绝对不予立项，相关部门从治理投资管理 的角度上来防止建设工程领域工程款拖欠的增加。 2 0 0 3 年以来解决建设工程领域工程款拖欠问题的制度措施 2 0 0 2 年时任国务院副总理的温家宝同志，再次提出解决建设领域拖欠工程款 问题。2 0 0 2 年1 2 月中旬，由建设部牵头，会同国家计委、国家经贸委、财政部、 中国人民银行组成调研组分别对重庆、长沙、哈尔滨、兰州、乌鲁木齐、绍兴等 省市建筑业工程款拖欠问题进行调研。2 0 0 3 年1 0 月2 7 日熊德明向温家宝总理诉 说的一句“实话”引发了全社会对欠薪问题的关注，国务院也以此为契机在全国 开展声势浩大的“清欠运动”。 2 0 0 3 年1 1 月2 2 日，国务院办公厅下发关于切实解决建设领域拖欠工程款 问题的通知；2 0 0 4 年1 月3 日，国家建设部、国家发展和改革委员会、财政部、 劳动和社会保障部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国保险监督 管理委员会、最高人民法院八个部门联合发出关于贯彻国务院办公厅关于切实 解决建设领域拖欠工程款问题的通知的实施意见，要求贯彻实施1 4 项意见，将 解决问题的重点放在五个问题上：1 、解决房地产项目拖欠的工程款；2 、解决地 方政府投资项目拖欠的工程款；3 、解决其他项目拖欠的工程款；4 、鼓励企业运 7 重庆大学硕士学位论文1 绪论 用法律手段解决拖欠工程款问题；5 、解决拖欠农民工工资问题。并指出从加强市 场监督、加强建设领域信用体系建设、加强法律法规建设和合同管理、加强对中 介机构的管理、加强组织领导几个方面入手进行综合治理，旨在从源头上解决建 设领域拖欠工程款问题。 法规制度建设 近年来，我国在法律法规中就关于如何有效解决拖欠建设领域工程款问题做 出一系列规定和司法解释。如中华人民共和国合同法( 以下简称合同法) 第2 8 6 条规定了承包人的优先受偿权及最高人民法院关于建设工程价款优先受 偿权问题的批复的司法解释；2 0 0 0 年1 月1 日颁布实施中华人民共和国招标 投标法( 以下简称招投标法) ，提到履约保证金，形成了对承包商单方面的约 束。2 0 0 4 年8 月6 日建设部发布了关于在房地产开发项目中推行工程建设合同 担保的若干规定，要求工程建设合同造价在1 0 0 0 万元以上的房地产开发项目， 实行业主工程款支付、投标、承包商履约和承包商付款担保；最高人民法院根据 合同法、招投标法等法律规定，结合民事审判实际，对审理建设工程施工 合同纠纷案件制定了相应的司法解释，明确了建设工程中无效合同的处理原则， 保障实际施工人获取报酬的权益i s l 。 有关理论研究及实际做法 近年来，我国政府和学术理论界在研究如何解决和防范建设领域拖欠问题中， 从不同角度提出相应的解决措旅。台双良、刘仁辉和李忠富在借鉴美国集中留置 权经验的基础上，为解决总包商怕得罪业主，不敢索要的问题，提出将享有优先 受偿权的范围扩大至“为建筑物的完成提供人工、材料和设备的总包商、分包商 和供货商等，不管他们是否与业主有直接的合同关系”。【9 】杨忠直、张世英、李光 泉通过对工程合同冲突问题的协商解决，构造了业主和承包商的多属性效用函数， 建立交易双方价值最大化的合同谈判模型，用数字模拟求得合同订立的公平解决 方案，并基于合同订立状态，对工程合同执行过程中经常出现的交更，索赔和仲 裁等问题建立相应的次优化模型，用数字模拟求得工程合同纠纷的相应解决方案 1 1 0 l ；李晓春从完善合同法第2 8 6 条的规定、修改担保法第8 2 条的规定和 规范政府投资行为等方面提出相应的解决对策【l l 】；郝生跃、刘玉明从加快工程建 设领域中的社会信用体系建设、合理界定基础设施经营属性，开展政府工程项目 市场化运作等方面提出具体解决措施【1 2 1 ；王霁弘针对工程款拖欠引发的业主信用 风险，从法律角度分析了我国建设工程担保制度的开展情况和推行工程担保存在 的困难i “。 针对建筑市场供大于求，项目立项审批制度不完善，建设资金的到位及流向 缺乏必要的监管，工程结算、决算、审计未能与工程款的支付实现有机结合；市 8 重庆大学硕士学位论文1 绪论 场信用机制不完善，缺乏对拖欠单位的具体处罚措施等问题，国务院制定出台了 一些制度措施，规范了政府投资行为，严禁建筑业企业带资承包政府投资项目； 初步建立了市场信用奖惩机制，逐步推行建筑工程担保制度；加强了对工程结算 和审计的监管，对不同规模的项目制定了具体的结算时间和审计时限要求；对同 时项目的不同合同主体问的纠纷问题，各地也结合实际情况，制定出台了相应的 措施办法。如为保障工程款支付到位，上海市建立了工程款专用账户制度，重庆 市要求商业银行和监理单位对开发商预售款的使用实施监控；为保障建筑务工人 员及时获得劳动报酬，天津市建立了由银行发放农民工工资的机制，重庆市实施 了农民工工资保障金制度。 综合国家已经出台的制度措施、各位学者的研究结论和地方政府采取的具体 措施可以看出，目前国内的研究和实际中的具体措施重点，多是提出推行工程担 保制度，建立信用奖惩体系，界定工程款的支付时问；以口号的形式提出规范政 府投资行为，加强对建设项目工程款支付的过程监管；采取强行要求建设双方缴 纳一定用于支付工程款或农民工工资的保障金。而较少对建设工程合同的实现形 式进行具体分析，对已出台的各项解决建设工程领域工程款拖欠问题制度运行的 低效率进行整体分析。 本文研究解决建设工程领域工程款拖欠问题，首先根据中华人民共和国合 同法和当前国家政策，明确工程合同的三种实现形式，而后结合我国实际情况， 运用新制度经济学中的契约理论、国家理论分析三种方式的优缺点，结合制度理 论，提出了应建立解决工程款拖欠问题的整体机制的命题。 1 3 研究的主要内容和方法 本文的研究内容分六部分：第一部分为绪论，在分析我国解决建设工程领域 工程款拖欠问题现状的基础上指出进行建立长效解决机制研究的必要性和重要 性，同时对国内相关研究成果做了简要评述；第二部分根据建设工程领域工程款 拖欠的现状，总结归纳其特点和对社会产生的危害，全面分析工程款拖欠产生的 社会、经济、制度等根源；第三部分对当前企业自行解决、运用司法手段的解决 和政府动用行政手段的三种解决机制进行比较分析，并得出行政手段是相对于企 业自行解决和通过司法途径解决一种更有效的解决方式；第四部分运用新制度经 济学的相关理论，分析了建设工程合同的特点，对合同的三种实施机制进行理论 分析，同时运用制度理论对当前清理工程款拖欠的政策进行分析，得出政策实施 过程中低效率的制度根源；第五部分提出了从规范政府自身投资行为、拓宽融资 渠道、完善相关法规制度、大力推行工程担保制度、增强建筑市场交易各方的法 律及风险意识、建立信用激励和惩戒机制、加强对工程建设过程中工程价款结算 9 重庆大学硕士学位论文1 绪论 支付的监管、加快发展行业组织和中介机构等7 方面构建解决建设工程领域工程 款拖欠的问题的长效机制。 本论文采用理论研究和实证分析相结合的方法，在探索研究对象基本规律的 同时，特别是从新制度经济学的角度对当前在建设领域拖欠工程款问题中存在的 问题和新欠产生的根源进行研究分析，提出了解决办法；最后针对某些关键问题： 如何完善相关法律制度，如何建立建设领域信用管理，如何通过工程担保与保险 制度防范拖欠工程款的风险等提出了具体的改进措施和实施办法。 在资料收集上，利用自身在重庆市清欠办工作的机会，广泛调查了解政府有 关部门在解决拖欠工程款方面所采取的具体措施和国家政策出台的最新动向，通 过查阅期刊、年鉴，利用网络资源和市场调研，及时准确地收集历史数据和最新 动态。 重庆大学硕士学位论文2 建设工程领域工程款拖欠的现状及原因分析 2 建设工程领域工程款拖欠的现状及原因分析 2 1 建设工程领域工程款拖欠的定义 根据建设部等有关部门研究制定的建设领域拖欠工程款认定标准1 1 4 j ，建 设工程领域工程款拖欠是指已竣工的工程和因变更承包人或其他原因导致施工无 法进行，且承包人停止施工3 个月以上的未竣工工程，发包人( 业主) 按照合同 约定应当向承包人支付而未支付的工程款。主要包括两大类：在施工过程中( 结 算前) 经业主或监理工程师确认的应付而未付的进度款和结算后应付而未付的工 程款。在施工企业财务报表“资产负债表”中列入应收账款项。其具体又可以分 为以下几种认定标准： 已竣工的工程：经建设双方认定或已经仲裁机构裁决或人民法院生效判决 文书认定的发包人( 业主) 未按照合同约定支付承包人的工程款。 停工工程：由于变更承包人或其他原因导致施工无法进行，且承包人停止 旄工3 个月以上的未竣工工程，并且经建设双方认定或已经通过仲裁机构裁决或 人民法院生效判决文书认定的发包人( 业主) 未按照合同约定支付承包人的工程 款。 未按合同约定返还的质量保证金。 建设双方合同中明确注明“垫资”并写明支付时间而未按支付时问支付的 工程款。 建设部为防止数据的重复统计，确保上报数据的真实性，规定建筑业企业上 报的项目必须为与建设单位直接签订施工承包合同的施工总承包企业和分包企 业，施工企业填报的拖欠工程款数额必须经发包人认可或已经仲裁机构裁决或人 民法院生效判决。这仅仅可虑了在拖欠事实清楚的情况下，按照合同约定应当支 付而未支付的款项，未考虑因合同纠纷而导致的不能按照合同约定进行支付的情 况，以及因拖欠工程款产生的其它损失。另外，大多数工程造价纠纷发生在竣工 结算阶段，但由于我国实行竣工验收的业主负责制，这就给业主以各种方式不进 行结算进而达到拖欠工程款的违法目的提供了可能。例如，有的项目业主对己具 备竣工条件的工程，采取故意不组织验收的方式拖延结算：有的项目业主则以甩 项工程为由，对整体工程不予结算；有的政府投资建设项目，项目业主干脆以需 要通过行政审计为由，推翻已有的工程结算结果；另外，部分工程案件虽已进入 司法程序但尚待最终判决裁定，拖欠数额难以最终核定。 l l 重庆大学硕士学位论文2 建设工程领域工程款拖欠的现状及原因分析 因此本文著者认为，建设领域工程款拖欠应该是指承包方按照与工程项目发 包方的事前约定，为发包方提供了满足合同要求的产品和服务后，因承包商以外 的原因导致工程无法进行时，发包方按照法律法规和合同约定应当支付而未支付 的款项和因此产生的其他费用。这不仅包含了确定条件下拖欠数额既定的情况， 还用包括因纠纷、逾期结算及其它情况导致的工程款未按期支付的情况。本文著 者依据此定义，重点讨论如何有效保证工程合同双方目的的实现，消除因双方发 生纠纷产生的工程款拖欠问题，研究分析己进入司法程序的工程款纠纷案件得不 到及时有效判决执行的制度根源。 2 2 建设工程领域工程款拖欠的现状 建设工程领域工程款拖欠问题各个地方的情况虽有差异，但总体而言，都不 容乐观。以重庆市为例：1 9 9 9 年7 月，重庆市拖欠工程款4 5 “亿元，当年建筑 业总产值为3 1 7 5 9 亿元；2 0 0 2 年9 月，重庆市清理出拖欠工程款1 0 3 7 7 亿元，当 年建筑业总产值为5 0 0 6 5 亿元；2 0 0 3 年底，重庆市建设领域工程款拖欠总额为 1 3 0 1 7 亿元。当年建筑业总产值为5 8 6 2 1 亿元( 表2 1 ) 。 表2 1 重庆市建筑业总产值与工程款拖欠情况 t a b l e2 1c o n s t r u c t i o ng r o s sp r o d u c t i o na n dp l d j o c ip a y m e n t d e f a u l ti nc o n s t r u c t i o nf i e l di nc h o n g q i n g 被拖欠工程款建筑业总产值建筑业增加值拖欠款影响深 年份 ( 亿元)( 亿元) ( 亿元)度( ) 1 9 9 74 5 4 43 1 7 5 9 8 7 0 6 1 4 3 1 2 0 0 21 0 3 7 75 0 0 6 5 1 1 3 9 1 2 0 7 3 2 0 0 31 3 0 1 75 8 0 2 1 1 2 8 7 2 2 2 2 l 注：拖欠工程款影响深度= 拖欠工程款数额当年建筑业总产值x 1 0 0 2 0 0 4 年以来，随着各地清欠工作的深入开展，建设领域新竣工项目拖欠工程 款问题得到一定的遏制。从建设部对部分建筑企业上报的2 0 0 4 年以后竣工项目抽 查情况看，经查实的1 9 8 个未按合同约定支付工程款的项目中，2 0 0 3 年年底以前 开工的1 5 7 个，占7 9 3 ，2 0 0 4 年以后新竣工项目合同履约率已明显提高上，但 是建设领域新欠问题仍然发生，已经实施的各项防止新欠的制度措施没有充分发 挥应有的作用1 1 5 j 。 重庆大学硕士学位论文2 建设工程领域工程款拖欠的现状及原因分析 2 3 建设工程领域工程款拖欠的特点 针对全国建设工程领域工程款拖欠的共佳问题以及重庆市三峡库区建设工程 领域工程款拖欠的特殊性，为能真实反映建设工程领域工程款拖欠的特点，本课 题以2 0 0 3 年底重庆市建筑业企业在中国工程建设信息网上申报的已竣工建设项目 拖欠工程款的具体情况为例，对全国建设工程领域拖欠工程款进行分析研究。 2 3 1 债务链复杂 建设资金除了支付设计费、征地费等外，主要用作工程款支付给施工企业， 施工企业再支付工程款给分包商，支付材料货款给建材经销公司或生产企业，直 接或通过分包商支付民工工资【1 6 1 。一旦资金不能按计划流动，便会产生债务，并 沿着资金流程传递，形成工程建设项目中的债务链。目前建设工程领域存在着畸 形的债权债务链即建设单位拖欠总包单位