（教育史专业论文）里根新联邦主义教育政策评析.pdf

摘要 摘要 2 0 世纪8 0 年代，受欧美各国新公共管理运动影响，里根政府针对联邦教育管理体 制效率低下的弊病，推出了旨在扭转美国教育权力集中化趋势的新联邦主义教育政策， 由此拉开了当代美国教育持续改革的序幕。面对前政府遗留的种种教育难题，里根政府 通过削减联邦教育财政及机构规模、采取整笔补助的教育拨款方式、重新定位联邦政府 的教育职能以及加强联邦教育评估等政策内容，使美国教育重新焕发活力，教育质量获 得很大提高。本文通过描述里根政府新联邦主义教育政策的问题认定、规划、制定与执 行等政策的形成与发展过程，以汲取其经验与教训，并且在政策评价基础上深入思考与 认识教育分权政策的内涵和意义，以期借助该案例研究为我国公共教育管理改革与发展 提供参考价值。 关键词里根政府教育政策新联邦主义 a b s t r a c t a b s t r ac t i n19 8 0 s ，u n d e rt h en e w p u b l i ca d m i n i s t r a t i o nm o v e m e n ti nw e s tc o u n t r i e s ，i no r d e rt o s o l v et h el o w l ye f f i c i e n tp r o b l e mo ff e d e r a le d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i o ns y s t e m ，r e a g a n a d m i n i s t r a t i o ne n a c t e dt h en e wf e d e r a l i s me d u c a t i o n a lp o l i c i e sw h i c hi sp u r p o s e dt or e t o r t t h ec e n t r a l i z e dt r e n do fa m e r i c a se d u c a t i o n a lp o w e r , w h i c hs e tt h es t a g ef o rt h ec o m i n g d e v e l o p m e n to ft h ec u r r e n te d u c a t i o n a li n n o v a t i o ni nu s a b e i n gf a c e dw i t ht h ee d u c a t i o n a l c r i s i sl e f tb e h i n db yt h ef o r m e ra d m i n i s t r a t i o n ，r e a g a na d m i n i s t r a t i o nc o r u s c a t e dt h ee n e r g y o fa m e r i c a se d u c a t i o na n di m p r o v e dt h ee d u c a t i o n a lq u a l i t i e sw i t ht h em e a s u r e so fr e d u c i n g f e d e r a le d u c a t i o nf i n a n c ea n di n s t i t u t i o n s ，a l l o t t i n ga s s i s t a n t si nl u m p - s u m ，r e o r i e n t a t i n g f e d e r a l se d u c a t i o n a lf u n c t i o n s ，a n dr e i n f o r c i n gf e d e r a l si n s p e c t i o n sa n ds oo n t h i s d i s s e r t a t i o nd e s c r i b e st h en e wf e d e r a l i s me d u c a t i o n a lp o l i c i e so fr e a g a na d m i n i s t r a t i o ni n p o l i c y sp r o b l e m s - c o g n i z i n g ，p r o g r a m m i n g ，e n a c t i n ga n de x e c u t i n ge c t ，f o rd r a w i n gi t s e x p e r i e n c ea n dl e s s o n s ，t h e nt h i n k i n ga n du n d e r s t a n d i n ge d u c a t i o n a lp o w e r - d i s p a r t e np o l i c i e s i nd e e po nt h eb a s i so fp o l i c y se v a l u a t i o n s ，i no r d e rt ot a k er e f e r e n tv a l u e st ou si nt h e i n n o v a t i o n sa n dd e v e l o p m e n t so ft h ep u b l i ce d u c a t i o n sa d m i n i s t r a t i o n k e yw o r d s ：r e a g a na d m i n i s t r a t i o n ；e d u c a t i o n a lp o l i c i e s ；n e wf e d e r a l i s m 河北大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明： 所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教育机构的学位或证 书所使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了致谢i 作者签名：砌唠 日期： 学位论文使用授权声明 年月上日 本人完全了解河北大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保唇 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保翥 论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年月日解密后适用本授权声明。 2 j 不保密口。 ( 请在以上相应方格内打“ ) 作者签名： 导师签名： 枷 日期：上1 年月上e t日期：丑年鱼月上 引言 1 1 选题的目的与意义 引言 ( 1 ) 里根政府是美国战后比较有作为的一届政府。 在对外关系方面，通过“星球大战计划 等对外政策拖垮苏联，使世界政治进入一 超多强、美国独霸全球的新时代；逼迫日元升值，使日本经济的迅猛发展形势陷入长期 低迷状态，确保了美国经济世界第一的位置。在发展经济方面，实行美国历史上最大规 模的减税计划，缓和了联邦政府的财政赤字危机；坚持紧缩货币政策、严控货币膨胀， 为国内经济复苏创造有力条件；在振兴科技方面，鼓励研发，促进产业结构升级，开创 了依靠科技创新推动经济发展的新型增长方式；资助和提倡大学与企业之间的联合研 究，推动民用技术的开发能力，使美国在8 0 年代的国际科技竞争中处于有利形势。可 见，里根政府在国家发展的诸多领域是政绩显著的。然而，联邦政府取得的这些成就却 是与美国发达的教育水平紧密相连的。作为这些系统中的一个分支，教育发展的好，就 会对其他分支赋有积极作用，而教育质量变差，则会产生消极影响。因此，研究里根政 府时期的教育状况，特别是联邦政府推动教育发展的策略是有重要价值的。 ( 2 ) 新联邦主义教育政策对美国其后几届联邦政府有很大的影响。 首先，里根政府简化教育管理的观念深入继任者执政思想，在老布什总统任职的四 年里，教育简政放权最为明显，各州州长在他任期内是教育改革的主要决策人物，而上 世纪9 0 年代的克林顿政府则推动了放松管制的改革实践，向学区一级教育行政部门分 权成为工作重点。其次，里根政府由研究报告上升为国家教育政策的做法成为其后多 届联邦政府的决策参考，在1 9 8 3 年，新成立的国家高质量教育委员会代表政府发布了 国家在危机中( 彳n a t i o n a t r i s k ) 报告书，这种能引起轰动效应的政策出台方式使美 国各界很快就深刻认识到了提高教育质量的重要性，随后的几位美国总统受之影响，在 进行政策规划时或多或少地借用了此法，例如老布什政府的普及科学美国2 0 6 1 计划报告书及其后出现的美国2 0 0 0 年教育目标法。最后，里根政府运用测验提高 “管制”，也称“规制”，其概念内涵和外延极其广泛，无论是国内学者还是国外学者，法学界还 是经济学界都没有能够对管制( r e g u l a t i o n ) 给出一个确切的定义。日本研究管制问题的专家植草益 对管制的界定为，“依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的主体的活动进行限制的 行为。”本文的管制主要是指政府行政部门依据一定的规则对社会公共事业活动进行限制的行为。 河北大学教育学硕士学位论文 学生成绩的举措推动美国教育评估迈向国家化，从1 9 8 4 年国家进展评估项目( n a e p ) 的政策委员会同意帮助各州参加全国评估体系起，这一国家化的趋势就在不断发展，上 世纪9 0 年代该委员会就曾多次主动发表声明，认为全国评估科目少、评估频率低，呼 吁各州和学区把它们各自的评估活动与n a e p 紧密联系来，而到了2 0 0 1 年出台的不让 一个孩子落后( n oc h i l a z e 少b e h i n d ) 则对全国性评估做了详细规定，一种n a e p 的国家 教育评估模式就此建立起来。 ( 3 ) 有益于完善我国教育政策相关理论基础的研究。 新联邦主义教育政策的实质是使政府的教育权力如何由集中化到分散化的问题，即 运用什么样的策略由中央或联邦政府分权于地方或学校。显然，在权力分散过程中既要 保持全国范围的政策平衡，满足政治、经济、科技等领域对教育的要求，又要发挥地方 及学校办学的积极性，避免由于政策不当导致的各种问题，是整个决策的出发点和关键 之处。由于教育权力涉及教育体制、教育财政、教师和教育质量等方面的内容，执行机 构又分为中央、地方和学校等，这就需要把此问题放在宏观层面，运用横向与纵向分析 相结合的方法进行异常复杂的推理和论证，但如果我们将单纯的理论研究与典型案例分 析结合起来，无疑会大大地缩减工作量，且易抓住问题的本质。因此，通过对里根政府 时期美国教育政策的研究，特别是评价分析其政策的执行效果，除了借鉴其经验，还有 助于我们深化认识分权趋势下如何才能保持政策平衡，以增强我国教育政策相关理论的 建设。 ( 4 ) 研究分权趋势下的教育和谐发展策略有重要的现实意义。 自上世纪8 0 年代以来，我国在教育领域内推行的教育政策应该说也是以分权趋势 为主，基础教育和高等教育的行政权、人事任免权、财政权一直在逐步地由中央下放地 方和学校，并给予各省和地方教育部门越来越多的自主支配权力。这种放松管制的趋势 构成了当前我们制定各种具体政策的主要导向或是动因所在。只是由于我们在具体操作 过程中导致教育政策失衡，教育系统内的许多矛盾愈演愈烈，以致产生诸如基础教育乱 收费、择校矛盾、高考移民、大学盲目扩张等问题。基于此考虑，研究分权趋势下的教 育和谐发展策略将有很强的现实意义。 2 引言 1 2 论题解析 ( 1 ) 新联邦主义 新联邦主义由尼克松总统于1 9 6 9 年提出，该政策的基本原则是改变联邦政府集权的 趋势，还权于州，还权于民，主要措施是分享联邦税收。但新联邦主义在尼克松、卡特 政府并没有得到很好的执行，反而联邦政府的集权趋势得到加强。里根总统当政时期对 这一“新公共管理 思想大加推崇，使联邦主义在政府对内政策的制定中得到有力的贯 彻与执行。经过8 0 年代的调整，美国州和地方政府又从联邦政府那里获得了较大的权 力。因此，新联邦主义的主要任务是调节联邦与州的权力范围关系，但表述美国联邦与 州权力关系的学术词汇很多，如联邦制、新保守主义等，因此有必要澄清它们之间的关 系。 首先，关于新联邦主义与美国联邦制的联系与区别，这是含义较为相近的两个概念。 美国的联邦制是指美国联邦政府和州政府共同分享权力的制度，而“新联邦主义 ( n e w f e d e r a l i s m ) 是一种寻求改变美国联邦政府权力日益集中的趋势，力图恢复联邦与州之间 权力关系的平衡，使州政府和地方政府重新获得权力的联邦政治模式。在联邦制度中， 美国联邦和州政府均以宪法为依据在特定的范围内独立决策和行使权力，各自的权力不 受对方侵犯，但随着社会政治和经济的发展，美国的联邦制也发生着种种变迁。虽然美 国联邦制有关“国家至上 、国家主权属于联邦、联邦地位高于各州、联邦与州实行分 权等基本原则并没有改变，但在联邦政府与州政府的权力分配关系上，却经过了多次调 整，呈现出种种不同的表现形式。n 3 这个演变历程基本是按由二元联邦主义，到合作联 邦主义，再到新联邦主义阶段组成的。因此，二者之间的主要联系就是，新联邦主义属 于美国联邦制在发展沿革中的一个表现形式。 其次，关于新联邦主义与新保守主义的联系与区别，也是易使我们产生混淆的用语。 在解析新保守主义之前，先分析一下保守主义，这是近现代西方主要的政治思潮之一， 其产生的根源是反对近代以来西方政治生活中的自由主义。由于自由主义是在对中世纪 的批判中形成的，故保守主义的主要特征在于传统性，即对“中世纪价值观”的向往与 追求。因而，保守主义者普遍主张维护现状和传统价值，反对重大变革。由于历史背景 不同和策略需要，保守主义有种种表现形式，上世纪7 0 年代西方世界发生石油经济危 机，美国的福利主义社会受到挑战，从而使新保守主义崛起，在上世纪8 0 年代成为西 河北大学教育学硕士学位论文 i i i 方重要的政治思潮之一。新保守主义思潮可以分为五个保守派别，即财政经济保守派、 社会文化保守派、外交防务保守派、联邦派、自由意志派。其中联邦派强调分权，反对 政府过多的干预社会，崇尚个人自由，认为应该扭转当前联邦权力集中的趋势，重点维 护州的权益，这就是新联邦主义。因此，新联邦主义反映了新保守主义思潮在行政管理 领域内的具体主张，是新保守主义内容的重要组成。 ( 2 ) 教育政策 作为一个国家或社会公共政策的重要组成部分，教育政策广为人所知，但关于它确 切的定义，至今尚未统一，其内容含有的范围因国家、时期等的不同而各异。而准确简 洁的概念是我们准确表达思想和理论的前提。因此，在研究里根政府的教育政策之前， 有必要对教育政策的内涵和外延做出清晰的界定。 关于教育政策的外延，目前有广义和狭义的理解。其中广义方面，认为教育政策与 教育法律是统一的，没有本质的区别，教育政策包括教育法律，如美国的威尔逊( t h o m a s w i l s o n ) 即将公共政策与法律、法令等同看待。旺1 m 竹1 5 教育政策的制定主体则包括官方 与非官方组织，官方主体指政府、执政党、教育行政部门；非官方主体包括各利益集团、 在野党和传媒组织，霍克( j r h o u g h ) 在世界教育政策调查( e d u c a t i o n a lp o l i c y a i n t e r n a t i o n a ls u r v e y ) 一书中即提到上述观点。在狭义方面，认为教育政策与教育法律有 本质差异，二者之间既有联系又有区别，制定政策的主体仅为政府机构。受2 0 世纪8 0 年代法学界讨论政策与法律关系的影响，我国多数学者持后一种观点。根据本文的研究 内容，同时也从政策法律化的客观要求出发，把教育政策的概念外延表述为，是由政府 机构或官员制定，试用于教育系统及调整其与其他社会系统关系的公共政策，存在形式 包括教育法律、法规及相关的行政机构工作文献。 对于教育政策的内涵，我国学者给出的定义主要有如下几种：教育政策是一个政 党或国家为实现一定时期的教育任务而制定的行为准则。h 1 1 5 教育政策是一种有目的、 有组织的动态发展过程，是政党政府等政治实体在一定历史时期，为实现一定的教育目 标和任务而协调教育的内外关系所规定的行动依据和准则。h 】p 1 0 教育政策是国家或政 党为实现教育目标而制定的行政准则。璐3 教育政策是有关教育的政治措施，是有关教 育的权利和利益的具体体现1 。因本文主要研究里根政府八年执政期内的教育政策，且 通过对搜集资料的分析与理解，认为教育政策是一个动态的连续发展过程，是政党政府 4 引言 等政治实体为实现一定历史时期的教育目的和任务而规定的行动依据和准则。 ( 3 ) 政策问题 我们的社会是在不断的解决问题的过程中向前发展的，而政府制定公共政策的意义 即在于解决这些社会问题，所以一般认为，问题是公共政策的起点，但我们面临的问题 难以计数、漫无边际，不是所有的问题都可以引起政府关注的问题。因而，究竟什么样 的问题才是可以促使相关行政部门制定公共政策的问题，或者说是政策问题，这是需要 我们对其概念进行明确定义的。 对于政策问题的认识，国内与国外的政策研究学者在看法上很不统一。安德森 ( j e a n d e r s o n ) 认为政策问题是引起社会上某一部分人的需要或不满足的某种条件或 环境，并为此寻求援助和补偿的活动，寻求援助和补偿的活动可以由那些受环境影响的 人直接从事，也可以由别人以他们的名义进行；盯m 铲嘟杜恩( w i l l i 锄ln d u n n ) 给出的 定义则是，有待实现的需要、价值或机会，不论怎样确定的，都可以通过公共行为实现。 砸h 9 4 而国内学者的观点有，公共问题在属于政府的政策范围，因而能够进入政府议程的 情况下，才能成为政策问题；b 7 6 是尚未被实现的社会价值或需求，而这些需求或价值 能够通过公共活动来加以实现。n 们矿7 通过对这些定义的分析及结合本文的选题，我们认 为，政策问题是社会统治集团或民众发现现实与有待实现的需要、价值或机会存有严重 的矛盾或冲突，迫使他们通过相关组织要求政府采取措施，并月- - 匕p , 列入政府工作议程的公 共问题。 政策问题的认定，也即公共问题受到政府决策者的高度重视，感觉有必要由公共权 力机构加以解决，并被正式列入其政策讨论议程的过程。但政策问题能纳入政府议程的 不是很多，是有条件限制的。国外学者的观点有：问题达到危机制衡状态、具有特殊性、 带有人类利益的情感特征、广泛的影响、质疑社会权力、具有时尚性等；叭阳台湾的林 水波、张世贤认为，该问题必须在社会上广为流传并受关注，大多数人认为有必要采取 行动，必须是人们共同认为属于政府所辖事务；n 司以1 7 内地学者则强调，公共问题需明显 暴露，党和国家领导人及专家等的预测性发动，开放或民主化的过程等；叫“嘶1 2 6 据此观 点及美国国情，本文将政策问题认定的条件归纳为：问题达到危机制衡状态、在社会上 广为流传并受关注、具有时尚性、属于政府所辖事务。 河北大学教育学硕士学位论文 ( 4 ) 政策规划与执行 政策问题认定的下一个环节就是政策规划，这是整个政策过程中的核心环节。政策 规划的概念有广义和狭义之分，广义的观点一般认为，这是一个针对未来，为能付诸行 动以解决公共问题，发展中肯并且可以接受的方案的动态过程。n 2 b 1 4 3 狭义的概念则多从 细节上作描述，具有代表性的定义为，在建立起有关政策议程后，为了一定的政策目标， 政府组织力量草拟和评估政策方案与行动步骤地过程，这里本文采用狭义的界定。n 呻3 5 目前，政策学界对于政策执行的概念界定争议比较大，以至主要分成行动学派和组 织理论学派。前者的代表人物有琼斯( c 0 j o n e s ) 、爱德华兹( g c e d w a r d s ) 、霍恩 ( c e v a nh o m ) 等，归纳其概念为，政策执行是一种活动或行动的过程，目的是试图 将政策目标由法权的规定性变为一种可以观察的实际结果；一种有组织的法权活动，它 通过授权组建机构有计划地实现政策目标，并向公众解释需遵从法律，与政府一道执行 法律；一种持续地追求政策效果的活动，这是一个动态的分阶段的实现政策目标，并以 其为最高价值准则的活动。后者的主要代表人物是福斯特( j f o r e s t e r ) ，该学派强调， 组织在政策执行中的重要性，他们认为有关组织的一切都与政策执行直接相关，其中在 对组织结构的论述中提到，结构涉及到组织权力的分配和集权与分权的安排。n 钔m 6 唧1 8 。 以上两种观点虽然差距较大，但都从不同角度表现了政策执行的真实含义，根据教育史 学科侧重史实论述的特点，我们主要采用行动学派的观点。 ( 5 ) 政策评价 在对政策评价进行概念界定之前，首先弄清评估与评价的含义是很重要的，目前政 策学者大多持有两种不同的观点。第一种认为，评估是对所做事情的量化分析，评价是 对已经量化的评估标准从价值和质量两个方面进行判断。n 耐以1 8 第二种观点认为，两者没 有本质的区别，因为我国政策学的基本概念大从英文文献引进，而评估与评价的英文对 应词都是e v a l u a t i o n 。n 3 m 基于以上考虑，本文赞同第二种。 政策评价是一个存在广泛歧义的概念，通过对相关文献的整理分析，当前学术界所 持的定义可归纳为四种不同的认识，第一种观点认为政策评价主要是对政策方案的评 估，视之为政策方案选择阶段的一个环节；第二种则把政策评价归入广义政策执行过程 的一个阶段；第三种意见以纳格尔( s t u a r ts n a g e l ) 为代表，认为政策评价是对政策的 全过程评估，也即意味着运用多种社会研究方法，通过对资料和信息的搜集整理，对政 6 引言 策运行的整个过程进行全面的分析与研究；n 6 h 3 第四种认识是政策评价着眼于政策效果， 其主要目的在于鉴定政策解决问题的程度，并通过对效果的分析，寻找其成因，以提高 政策运行效率，扩大政策效果，戴伊( t h o m a sr d y e ) 在其自上而下的政策制定一 书中即持有此观点。本文综合以上观点认为，政策评价应该是指按照定的评价准则， 对政策过程的各个阶段、各个环节进行的检测与评价，以判断政策结果，提高政策运行 效率和政策效果的活动。 1 3 国内外研究综述 如果说3 0 年代的罗斯福政府使人民确信，只有依靠联邦政府的权威和力量才能克服 国家面临的困难，那么里根政府则提醒国家，当权威和力量来自于人民和地方之时，国 家同样会取得卓越的成就。因此，战后政绩显著的里根政府历来受到众多国内外学者的 关注，研究范围涉及此届政府的政治、经济、科技、军事等各个方面。在这样的背景下， 里根政府时期的教育状况，特别是联邦政府推行的教育政策也越来越引起人们的重视， 现对此方面的研究试作简单回顾和归类梳理。 ( 1 ) 国外研究概况 从目前搜集和阅读到的资料中发现，国外对里根政府教育政策的研究最早始于8 0 年代初的美国，也就是伴随此届政府上台执政而开始的，材料较多，且成果丰富，但其 研究多集中于对联邦教育财政问题的关注。系统地对政府教育政策分析的著作或文章则 大多出现于8 0 年代初，因而是不能对里根当政八年的政策进行全面研究与评价的。 研究政府教育财政政策的文章有，美国教育与城市协会的哈特尔( h a r t l e t w - ) 和 霍兰德( h o l l a n d r p ) 编写的正在发生变化的联邦教育援助文本( 1 9 8 3 ) ( t h ec h a n g i n g c o n t e x to f f e d e r a le d u c a 6 0 na i d ) 、弗莱德利( f r i e n d l y ) 的文章预算法案：制造学生 援助项目花饰的故事( 1 9 8 5 ) ( b u d g e t a c t s ：t a l e st om a k ed e n t si n 帅a m s f o 厂s t u d e n t s ) 、 库姆斯( c o o m e s ) 未出版的博士论文1 9 8 1 1 9 8 6 年联邦财政援助学生政策的变化详 查( 19 8 7 ) ( e x a m i n a 6 0 no fc h a n g e si nf e d e r a ls t u d e n tf i n a n c i a la i dp o l i c yf r o m 1 9 8 1 1 9 8 6 ) 、费克索( f e e s o r s ) 的提高学生财政援助项目质量：一种新的方法( 1 9 9 3 ) ( q u a l i t yi ns t u d e n tf i n a n c i a la i dp r o g r a m s ：an e wa p p r o a c h ) 、安德森( a n d e r s o n l w ) ( 1 9 9 7 ) 的论文1 9 5 8 - - 1 9 9 6 年联邦教育援助的意识形态和政治因素( i d e o l o g y a n d t h e p o l i t i c so f f e d e r a la i dt oe d u c a t i o n , 1 9 5 8 1 9 9 6 ) 。 7 河北大学教育学硕士学位论文 其中，关注高等教育财政政策的著作比较多，如卡内基高等教育政策研究委员会迈 匀8 0 年代学生财政援助第四个抉择：评论与推荐( 1 9 7 9 ) ( n e x t s t e p s f o ，t h e1 9 8 0 s 悖s t u d e n t f i n a n c i a l a i d af o u r t h a l t e r n a t i v e ：c o m m e n t sa n d r e c o m m e n d a t i o n s ) 、美国政府 是系顾问委员会的问题伙伴的演变：联邦政府与高等教育( 1 9 8 1 ) ( t h ee v o l u t i o no f a r o b l e m a t i cp a r t n e r s h i p jt h e 凡幽a n dh i g h e re d u c a t i o n ) 、斯坦菲尔德( s t a n f i e l dr l ) | 勺文章公立的、而非私立的，正在承受联邦援助减少的学院们( 1 9 8 2 ) ( p u b l i c , n o t 丫i v a t e ，c o l l e g e sb e a r i n gt h eb r u n to ft h ef e d e r a la i dc u t b a c k s ) 、格兰纳姆( g r a n n u m 、a ) 的( 1 9 8 7 ) 1 9 7 3 1 9 8 4 年纽约时报关于联邦高等教育财政政策的社论透视( t h e 此wy o r kt i m e se d i t o r i a lp e r s p e c t i v eo nf e d e r a lf i n a n c ep o l i c i e si nh i g h e re d u c a t i o n ：1 9 7 3 _ | 粥彳) 、肯奈( k e n e n ) 的论文里根经济学对州政府公立高等教育财政的影响( 1 9 9 4 ) ( t h ei m p a c to f r e a g o n o m i c so ns t a t ef i n a n c i n go f p u b l i ch i g h e re d u c a t i o n ) 。 分析教育政策的研究也很活跃，如哈蒙德( d a r l i n g - h a m m o n d l ) 和马克斯( m a r k s l ) 提交当时美国教育部的报告教育里的新联邦主义：州政府对1 9 8 1 年教育合并 - 5 促进法的反应( 1 9 8 3 ) ( t h en e wf e d e r a l i s mi ne d u c a t i o n ：s t a t er e s p o n s e st ot h e1 9 8 1 ；d u c a t h g nc o n s o l i d a t i o na n d i m p r o v e m e n t a c t ) 、韦彻尔( w e i c h e r j c 。) 的维护安全网： 里根政府的收入再分配项目( 19 8 4 ) ( m a i n t a i n i n gt h es a f e t yn e t ：i n c o m er e d i s t r i b u t i o n ) r o g r a m si nt h er e a g a n a d m i n i s t r a t i o n ) 、拜尔( b e l lt h ) 的著作里根政府教育政策的 殳展( 19 8 6 ) ( e d u c a t i o np o l i c yd e v e l o p m e n ti nt h er e a g a na d m i n i s t r a t i o n ) 、曼堪 ( m a n g a n ) 改革与节省：约翰逊政府与第一届里根政府的联邦教育政策历史比较与分 斤( 19 8 7 ) ( r e f o r ma n dr e t r e n c h m e n t ：a nh i s t o r i c a lc o m p a r i s o na n d a n a l y s i so f f e d e r a l e d u c a t i o np o l i c yo f t h ej o h n s o na d m i n i s t r a t i o na n dt h ef i r s tt e r mr e a g a na d m i n i s t r a t i o n ) 黾对里根政府教育政策研究比较深入的著作。佐德海茨( z o d h i a t e s ) 的论文官僚与政 孽：里根政府内的国家教育机构与教育研究机构( 1 9 8 8 ) ( b u r e a u c r a t sa n dp o l i t i c i a n s ： 砺pn a t i o n a li n s t i t u t e f o ，e d u c a t i o na n de d u c a t i o n a lr e s e a r c hu n d e rr e a g a n ) 。 此外，还有许多著作涉及研究此届政府的教育政策，如帕尔默和索希尔( p a l m e r & ；a w h i l l ) 写的里根实验( 1 9 8 1 ) ( t h er e a g a ne x p e r i m e n t ) 、堪农( c a n n o nl ) 的里 侵( 1 9 8 2 ) ( r e a g a n ) 、费恩( f i n n e j r ) 的著作教育与总统( 1 9 8 5 ) ( e d u c a t i o na n d h ep r e s i d e n c y ) 、斯托克曼( s t o c k m a nd a ) 的著作政治的胜利：里根革命是怎样失 8 引言 败的( 1 9 8 6 ) ( t h et r i u m p ho f p o l i t i c s ：h o wt h er e a g a nr e v o l u t i o nf a i l e d ) 、霍根和克尼 克( j j h o r g a n & j a c e m i k ) 合著的里根时代：观察与评估( t h er e a g a ny e a r s p e r s p e c t i v e sa n d a s s e s s m e n t s ) 、拜尔( b e l l t h ) 的第十三个人：里根内阁论文集 ( 1 9 8 8 ) ( t h et h i r t e e n t hm a n ：r e a g a nc a b i n e tm e m o i r ) 等，后者在许多相关研究性文章 里常被引用，很有参考价值。 ( 2 ) 国内研究概况 因受我国教育政策研究起步晚的影响，国内在此方面的研究相对国外学者较为薄 弱，相关著作或文章大多只在教育领域内探讨问题。因此，虽然我国对里根政府教育政 策的研究几乎与美国学者同时开始，上世纪8 0 年代刊出或出版的成果也有一部分，但 却是很不专业、系统和全面的，甚至专于评价分析此届政府教育政策的研究基本上是空 白。 最早对里根政府教育政策关注的是比较教育类文章，主要有王英杰的美国教育面 临的挑战( 1 9 8 3 ) 、曲恒昌的美国教育经费来源的多样化( 1 9 8 5 ) 、陈学飞的8 0 年代以来美国高等教育面临的新挑战( 1 9 8 8 ) 、朱镜人的美国州公共教育决策( 1 9 8 7 ) 、 朱国仁的从比较角度看美国教育面临的新挑战( 1 9 8 8 ) 、袁韶莹的美国高等教育评 价初探( 1 9 8 9 ) 等，特别提及的是，方展画的美国联邦政府与当代美国教育改革( 1 9 9 0 ) 较早的谈到了美国教育权力下放的问题。 其后是许多学位论文开始涉足进来，如王英杰的论美国高等教育的发展战略( 博 士论文，1 9 8 8 ) 、秦珊的国防教育法与美国教育的发展( 硕士论文，1 9 9 3 ) 、张世祥 的论里根政府1 9 8 1 年“抚养未成年儿童援助计划”( 硕士论文1 9 9 4 ) 等，对8 0 年代 里根政府时期的教育政策做了简要描述，但不是很详细。 在著作方面，除了崔维的科技、教育与美国经济发展( 1 9 8 7 ) 少有涉及外，史静 寰主编当代美国教育( 当代美国丛书) ( 2 0 0 0 ) 、季平著美国公立学校的发展研究 ( 2 0 0 2 ) 。高建民的美国基础教育财政发展研究( 2 0 0 4 ) 等是近几年新推出的，其中 系统地对里根教育政策研究的内容并不是很多。 另有一些相关的著作也对此届政府的教育状况做了扼要分析，例如，日本教育社编 著( 童心译) 的里根政权( 1 9 8 1 ) 、胡黎著从明星到总统罗纳德里根( 1 9 8 2 ) 、 李道揆的文章美国联邦政府机构的不断扩大和里根政府的“小政府计划”( 1 9 8 2 ) 李 9 河北大学教育学硕士学位论文 红梅的论文分享岁入与新联邦主义( 1 9 9 0 ) 等 1 4 研究方法 本文属于专题研究，力图在国内外学者研究的基础上，通过运用宏观与微观研究、 定性与定量研究，以及文献分析法、案例分析法、系统分析法等方法，考察里根政府教 育政策制定的历史背景和发展历程，评估新联邦主义政策运用教育系统的成效，以期探 讨公共教育政策制定、执行的理论基础，分析里根政府新联邦主义教育政策的成功经验 和存在问题。 本论文的创新之处首先在于通过大量、详实的资料，论述和分析了里根政府教育政 策制定的原因、基础、过程和意义，为我国深入研究中央教育部门与地方政府之间的关 系提供帮助。二是弥补了外国教育史研究对国外历届政府教育政策进行专题研究的欠 缺，有助于推动此项研究的发展。三是注意把统计学、管理学、经济学等学科的研究法 运用于外国教育史研究，在广泛搜集整理史料的基础上进行严密的逻辑推理，提高了文 章的判断力和说服力。 本文最大的缺憾是未能采用数字量表、数学模型等更加精确的数理统计方法，因而， 在探究事理方面存在一定欠缺。另外，对于里根政府时期州级和地方政府教育政策制定 与执行的情况，也存在资料的缺失问题，导致研究层面不是很深。这是我本人写作的不 足之处，也是我今后应努力的方向。 1 0 第1 章新联邦主义行政管理模式探微 第1 章新联邦主义行政管理模式探微 联邦制作为美国最具特点的政治制度，自诞生之日起美国人便对其推崇备至、引以 为豪，不过今天的联邦制与1 8 世纪美利坚开国元勋们的最初设想相比已有很大的不同。 自2 0 世纪7 0 年代末以来，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动， 这是一种新的公共行政理论和管理模式，目的是通过行政改革克服“行政国家”对社会 事务事无巨细、大包大揽的体制，实现政府管理模式由高度干预型向自由放任型转变。 在此背景下，美国在行政管理领域推行的新联邦主义管理模式成为联邦制的最新发展阶 段，它扭转了过去“二元联邦主义 时期和“合作联邦主义”初期，联邦与州政府间 的权力特别是政策制定权向联邦政府集中的趋势，并且强调联邦政府的简政放权。由于 新联邦主义框架下的政府权力体系对于整个国家来说具有神经中枢的作用，这一变动无 疑会对美国社会的各个层面产生巨大而深远的影响。因此，如何认识与理解美国新联邦 主义行政管理模式成为研究与分析里根政府教育政策及当代美国教育发展取向的必要 前提。 1 1 行政管理模式的基本内涵 随着社会的不断发展，传统行政体制越来越不能适应现代社会的要求，以致各国政 府经常陷入财政、管理和信任的危机之中，这追使它们不得不借助新的理论、在新的研 究领域寻求新的政府管理模式，以力图使已经僵硬的行政体制摆脱困境，创造出新的生 机和活力。这些新出现的公共行政管理理论流派包括公共选择理论、管理主义理论、新 联邦主义、新合作主义理论等，但不管采用何种理论指导的政府运作模式，了解与掌握 行政管理模式的基本内涵与特点却是我们做出正确选择的必要理论基础。 首先，“行政”的英文是“a d m i n i s t r a t i o n ”，来源于拉丁文“a d m i n i a t r a r e ，是一个 出现很早、词义广泛的概念，如牛津英语词典对其解释为一种行政的活动，这种活 动又可称作处理事务、指导或监督执行、运用或引导等；而我国新英汉词典的解释 也很丰富，将此词翻译为管理、行政、政府、任职期、后方勤务和执行等。n 力但无论中 文还是英文，行政( a d m i n i s t r a t i o n ) 却都含有管理( m a n a g e m e n t ) 的意思，这两个词也 是近义词，甚至可以互换，以致中西方的一些学者因为p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n 和p u b l i c m a n a g e m e n t 词义相近而存有很大的争议。不过二者并不是毫无区别的，一般认为，行 1 1 河北大学教育学硕士学位论文 政主要与政府或公共行政机构的活动有关，而管理( m a n a g e m e n t ) 则指除指一般性管理 外，还侧重工商企业的管理活动，也即行政是一种特殊形式的管理活动。n 订为此，美国 公共行政学词典将行政的定义为“政府及公共机构事务的管理和指挥”，可以说是 对行政特性较为全面的诠释。 其次，行政管理主要是指国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范 围内对国家和社会公共事务的管理活动。n 8 】p “也就是说，行政管理的主体国家行政组织 或公共行政组织不是国家的最高权力机关，而是与立法、司法部门相对而言的国家行政 机关或获最高权力部门授权的执行机关。还应注意的是，由于过去社会组织化程度不高， 管理社会公共事务的主体主要是各个国家的政府，因此人们习惯于将行政管理等同于政 府管理。但随着社会规模的扩大和公共行政组织的曰益多样化，在现代国家中管理社会 公共事务的主体己不能再局限于政府，而是包括了一切营利的，非营利的社会公共组织 和私营机构对社会公共事务的管理，所以行政管理在西方被称为p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ， 也即公共行政或公共管理。这里的行政管理客体主要是指国家行政机关对国防、外交、 国家荣典等国家事务的管理；对经济、科教文卫、治安、环保等社会公共事务的管理； 对行政机关自身的机构设置、人员、经费、财务、工作程序等国家行政系统内部事务的 管理。n 町“另外，就行政管理的实质而言，由于管理的基本要求即在于科学的划分权力 和明确责任，因而行政管理活动的实际意义就是一个如何清晰分配行政权力的问题。换 句话说，行政权力构成了行政管理的基础，公共行政组织正是通过此种方式来实现对广 泛社会生活进行有效管理的。 最后，行政管理模式实际是一种国家行政组织为管理社会而形成的与社会互动的机 制，是行政管理主体为适应行政环境的改变而不断调整自身管理范围和管理方法所形成 的不同政府管理体制类型或“模式 。 2 0 p l 由于受经济状况、社会制度、政治制度及政 治文化等因素的影响，各国的行政管理模式是各不相同的，即使同一类型的国家在行政 管理模式上也会存在不同的特点，同样一个国家在不同的历史条件下行政管理模式也会 发生变化。现代意义的行政管理是从近代社会开始的，作为公共行政主要载体的政府通 过资产阶级革命确立的三权分立制衡原则，从古代那种混为一体的国家机器中分离出 来，专门从事相对独立的社会公共事务管理工作。由于这一时期政府的作用大多体现为 消极地保护个人财产，维护社会秩序，保卫国家以免受侵略等方面，因此人们称这种消 极和被动的行政管理方式为“有限型政府模式。但到了十九世纪后期，随着自由资本 1 2 第1 章新联邦主义行政管理模式探微 主义向垄断资本主义的过渡，单纯依靠社会自身解决垄断带来的各种问题已是不可能， 这就需要政府由消极的行政管理模式向积极方向转变，对公共事务、经济事务进行行政 干预，加之受上世纪初世界性经济危机的影响，因此西方国家特别是美国在罗斯福“新 政”的带动下纷纷加强政府对经济和企业的全面控制，使得市场的作用则大大弱化，这 就是行政管理的干预模式。从消极的有限性政府模式到积极的行政干预模式，近现代行 政管理模式的变化实际是一个政府逐步迈向垄断，权力趋向集中，越来越强调规章制度 和过程控制机制的过程，人们将过去这些行政管理模式统称为层级制