（工商管理专业论文）政府融资平台贷款风险与对策分析.pdf

摘要 融资平台贷款是地方政府解决辖内城市建设、公共事业、基础设施建设的 融资问题的有效途径，特别是经历了2 0 0 9 年的信贷大潮和“四万亿”的投资刺 激，地方政府融资平台公司的数量和融资规模呈快速增长趋势，融资规模也不 断增大，已成为地方经济和社会发展筹集资金重要途径，在加强基础设施建设 以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。但随着地方政府融资平台公司 举债融资规模迅速膨胀，其本身所蕴含的银行信贷操作合规性风险、地方政府 财政过度负债风险、区域经济发展政策变动风险及银行贷后管理缺位风险而备 受社会各界广泛关注，也一直是银监会风险监管的重中之重。如何有效降低政 府融资平台的信贷风险，如何在控制风险的前提下进一步发挥融资平台的融资 作用，是本文所要分析研究的内容。 关键词：政府融资平台，债务风险，平台清理 a b s t r a c t f i n a n c i n gp l a t f o r ml o a ni sa ne f f e c t i v ew a yo fl o c a lg o v e r n m e n tt os o l v et h e f i n a n c i n gp r o b l e m s o ft h eu r b a n c o n s t r u c t i o n ，p u b l i cu t i l i t i e s ，i n f r a s t r u c t u r e c o n s t r u c t i o n f i n a n c i n gp l a t f o r mh a sb e c o m ea ni m p o r t a n tw a yt or a i s ef u n d so ft h e l o c a le c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t ，e s p e c i a l l yg i v e nt h ec r e d i tt i d ei n2 0 0 9a n d “f o u rt r i l l i o n ! i n v e s t m e n ti n c e n t i v e s ，t h en u m b e ro fl o c a lg o v e r n m e n tf i n a n c i n g p l a t f o r mc o m p a n ya n dt h es c a l eo ff i n a n c i n gw a sar a p i dg r o w t ht r e n d f i n a n c i n g p l a t f o r ml o a nh a sp l a y e dap o s i t i v er o l et ot h ec o n s t r u c t i o no fi n f r a s t r u c t u r ea n dt od e a l w i t ht h ei n t e r n a t i o n a lf i n a n c i a lc r i s i sh i t b u ta st h ec r e d i td e b t r a p i de x p a n s i o no fl o c a l g o v e r n m e n tf i n a n c i n gp l a t f o r mc o m p a n y , c r e d i tr i s k o fb a n ko p e r a t i o n s ，l o c a l g o v e r n m e n tf i n a n c ee x c e s s i v er i s ko fl i a b i l i t y , t h er e g i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t p o l i c yc h a n g e sa n dt h ea b s e n c eo fp o s t - l o a nm a n a g e m e n tr i s k sc o n c e m e db yp u b l i c ， w h i c hh a sb e e nt h et o pp r i o r i t yo f t h ec b r cr i s kr e g u l a t i o n h o wt oe f f e c t i v e l yr e d u c e t h ec r e d i tr i s ko f t h eg o v e r n m e n t f i n a n c i n gp l a t f o r m ，h o w t op l a yaf i n a n c i n gr o l eo f t h e f i n a n c i n gp l a t f o r mu n d e r t h ep r e m i s eo f r i s kc o n t r o l ，w h i c hi st h ec o n t e n t so f t h i sp a p e r t oa n a l y s i s k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tf i n a n c i n gp l a t f o r m ，d e b tr i s k , f i n a n c i n gp l a t f o r mr e g u l a t i o n i i 第一章引言 1 1 研究背景 第一章引言弟一早 ji 商 早在二十世纪9 0 年代，我国地方政府投融资平台的雏形已开始显现，国家 开发银行的打捆贷款则是最早的政府融资平台的典型模式。随着城市化、工业 化的进程加快，各级地方政府为了抢占市场先机、加速当地经济的发展，纷纷 加大了对城市公共基础设施的建设力度。但在实施过程中，仅依靠地方财政收 入和国家划拨资金并不能满足快速增长的投资需求。在这种形势下，地方财政 收入缩减与财政支出扩大的矛盾日益尖锐，地方政府急需寻觅一条资金出路。 但是，我国法律规定不允许地方政府发债、不允许地方政府向银行贷款，因此， 各级政府纷纷尝试打造政府融资平台来举债融资，地方政府融资平台也因此应 运而生。融资平台的出现，拓宽了地方政府的融资渠道，缓解了资金需求紧张 的矛盾，极大地推动了地方基础设施建设和公共产品和服务的蓬勃发展。特别 是2 0 0 8 年底，为应对国际金融危机的冲击、防止经济下滑、降低出口受阻对国 内经济的抑制作用，国家出台了四万亿元的经济刺激计划，并要求地方政府配 套大量资金。在这样的压力下，地方政府几乎唯一的选择就是以政府的信用做 担保，通过地方融资平台来从银行贷款，从事公共事业的建设。但与此同时， 也出现了一些需要关注的问题，如，融资平台公司举债融资规模增长过快，偿 债风险增加，造成地方政府的隐性负债增加；融资平台内部运作不够规范；地 方政府违规提供担保；部分银行和金融机构风险意识不强，对融资平台信贷风 险管理缺失等。这些消极影响的存在，也给我国经济健康发展带来了很大的担 忧，存在一定程度的安全隐患。 1 2 研究目的 本文研究地方政府融资平台贷款风险问题基于以下几点思考： 其一，融资平台的设立和发展有其客观现实和历史意义，其贷款风险的不 断暴露和显现是基于哪些现实动因和客观环境，其形式和危害是如何表现的。 第一章引言 其二，我们如何才能寻求一种科学可行的方法来缓解当前日益凸显的平台 贷款问题，化解地方融资平台不规范运行带来的各种安全隐患，有效控制和防 范地方财政风险和银行信贷风险。 其三，由于地方政府融资平台有其特殊的政府背景，平台公司与地方政府 一脉相连，如何满足当前社会经济对政府融资平台的功能需要，引导融资平台 的市场化转型，实现融资平台自主经营、自负盈亏、自我决策。 现就文章的主要内容进行简要介绍，包括以下几个部分： 其一，政府融资平台的设立、发展及风险显现。这一部分介绍了政府融资 平台产生、发展、壮大的历史背景及其重要作用，介绍了融资平台贷款风险是 如何逐步显现出来的。 其二，融资平台贷款风险的具体表现。这一部分介绍了地方融资平台风险 的表现形式，主要表现为地方政府财政风险、银行信贷风险、借款主体和贷款 项目的政策风险以及我国宏观经济波动风险。 其三，融资平台贷款风险的成因分析。这一部分分析了融资平台风险产生 的现实动因，包括地方政府举债融资的政策机制、贷款回收压力过重、银行信 贷管理和风险控制的缺陷。 其四，缓解融资平台贷款风险的具体措施。这一部分从三个角度分析了应 对平台贷款风险的具体措施，一是做好融资平台清理工作，二是充分发挥政府 融资平台的作用，促进融资平台健康发展，三是从短期长期两个层次给出缓解 融资平台贷款风险的政策建议。 1 3 研究意义 深入分析、研究政府融资平台贷款风险的成因和内涵，有助于进一步认识 融资平台的职能定位，全面了解当前国家有关部门对融资平台贷款的政策导向， 充分理解融资平台贷款清理的必要性和具体方针，进而有针对性的提出化解或 缓释融资平台贷款风险的措施与对策。同时，对金融机构如何遵照国家政策进 行融资平台贷款的清理和管理，如何与政策面紧密对接与地方政府有效配合， 促进地方经济发展的同时降低信贷风险等提供一些思考和借鉴。 2 第二章政府融资平台的概念及其贷款风险显现 第二章政府融资平台的概念及其贷款风险显现 2 1 政府融资平台的概念和分类 2 1 1 政府融资平台的概念 在国务院对政府投融资平台开展清理工作之前，关于“地方政府融资平台” 的概念事实上一直无明确统一的定义。随着国务院对地方政府投融资平台清理 工作的开展，有关政府融资平台的概念才被正式写入文件，有了相对明确的界 定。根据国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知，地方 政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、 股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实 体。 在财政部、发展改革委、人民银行和银监会四部委关于贯彻国务院关于 加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知中，对政府 融资平台的概念又进行了一定的解释和说明。地方政府融资平台公司是指由地 方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资 产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实 体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公 司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有 资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。 2 1 2 政府融资平台的分类 从地方政府投融资平台收入来源的角度看，地方政府融资平台大体可分为 以下三大类： 第一类公司专门投资完全没有经营性收入的建设项目，如城市道路和桥梁， 城市广场，公共文化、娱乐、体育设施等。这类公司的投资目的主要是取得社 会效益，其投资的资金来源主要是财政资金。 第二类公司投资的项目有部分的经营性收入，或有的投资项目有经营收入， 3 第二章政府融资平台的概念及其贷款风险显现 有的没有经营收入，不能完全实现自负盈亏，除了项目资本金需要财政投入以 外，还需要财政在盈亏上给予差额补贴。 第三类公司投资的项目都有经营性收入，如开发新区、建设高速公路以及 城市供水、供电、供热、供气等，这类政府投资公司或开发公司可以实现自负 盈亏，只有项目资本金靠财政来投入，其余主要通过向银行贷款等途径来满足 项目建设所需资金，并可以用项目建成后产生的收益来偿还全部银行贷款的本 息。 2 2 政府举债融资的理论基础 2 - 2 1 提供公共产品是政府的基本职能 理想的市场经济应该是充分发挥市场机制“看不见的手”的作用来引导社 会资源有效配置，所有商品和劳务都完全按照市场价格自愿交换。然而，由于 不完全竞争、信息不充分、外部性和收入分配不公平等现象的存在，政府必须 运用合理手段弥补市场失灵的不足。通过采用征税方式筹集收入来向公民提供 市场自身无法提供的公共产品和服务无疑是政府的基本职能之一。公共产品是 具有消费的非竞争性和非排他性特征的商品。公共产品进一步可分为纯公共产 品和混合公共产品，纯公共产品具有完全非竞争性和非排他性，非纯公共产品 具有一定程度的非排他性和非竞争性。对于公共产品，免费搭车者的存在使得 市场很难或者不可能有效地提供商品。因此，为了解决搭便车问题，有效弥补 私人市场供给公共产品的不足，必须由政府介入以扩大公共产品的生产与供给。 2 2 2 由地方政府提供区域性公共产品最有效率 按照受益范围，公共产品可以分为全国性公共产品和区域性公共产品。一 般而言，全国性公共产品应该由中央政府提供，区域性公共产品则由地方政府 提供更有效率。相对中央政府而言，地方政府更接近所管辖区域的居民，比中 央政府更了解管辖区内居民的偏好，为了实现资源配置的有效性和财富分配的 公平性，决策应该在最低的行政层次的政府部门进行。如果某种区域性公共产 品任一产量下的成本，对于中央政府和地方政府来说是相同的，那么，由地方 政府将一个具有帕累托效率的产出量提供给本区域内的居民会比中央政府更有 4 第二章政府融资平台的概念及其贷款风险显现 效率。就公共产品而言，消费者的意愿一般具有明显的地域性，而地方政府由 于信息优势能够很好地满足管辖区域公民的要求，取得资源配置的最好效果。 2 2 3 地方政府通过负债融资提供资本性公共产品有其经济合理性 为有效配置资源，基础设施建设类的区域性公共产品一般应该由地方政府 提供。按照“谁受益，谁负担”原则，因享受公共产品而受益的居民应当承担 提供该公共产品的成本。然而，一方面，由于基础设施建设等资本性公共产品 的耐用性，居民从中受益的期限较长，甚至出现受益的代际转移，即可能出现 后代人享受前代人提供的公共产品的情况，这在客观上要求有一种能够将成本 向后递延的分担方式。另一方面，由于提供该类公共产品的前期投资规模巨大， 并且基本没有直接收益，仅仅依靠地方政府的自有财政资金是难以完成的，因 此，地方政府通过举借中长期贷款等负债融资的方式便成为必然的选择。 2 3 政府融资平台是有效的融资载体 融资平台与政府的关系可以概括为以下几点：一是政府主导融资管理的决 策。通过设立融资工作领导小组，对融资平台的投融资工作进行日常管理，协 调联系辖内各金融机构，策划、指导、规范辖内重大建设项目的融资工作。二 是政府主导人事。融资平台以及其下属各子公司董事会、监事会成员都由政府 任命，提名产生母子公司总经理层人员。三是政府主导财务及资金调度。财政 主管部门对融资平台公司委任财务总监。融资平台公司对子公司委派财务负责 人和会计人员。融资平台下子公司调度资金需要经政府金融领导小组同意后， 在政府金融办、财政等部门的监督下调度资金。四是政府主导资本投入。由融 资平台公司按照“统一管理、集中持有、分层经营”原则，对所持有资产有计 划地向子公司增加投资。五是政府履行监督职能。由财政主管部门、金融办、 发改委、审计部门、监察部门对财政性投资项目进行评估与审查。融资平台公 司对下属子公司的重大事项、资金运作情况和财务运行状况，每月向政府报告。 总体看来，在地方政府缺乏规范的融资渠道，基础设施建设资金不足的情 况下，通过地方政府融资平台公司，把银行资金优势、政府信用优势和市场力 量结合起来，支持薄弱环节发展，对促进地方经济发展、特别是加强基础设施 建设方面发挥了一定的积极作用。特别是2 0 0 8 年下半年以来，受美国次贷危机 5 第二章政府融资平台的概念及其贷款风险显现 引起的全球性金融危机的影响，为了防止国内经济出现大幅下滑，中央适时调 整了宏观经济政策走向，实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，并及时 制定出台了十大措施以及两年4 万亿的刺激经济方案。2 0 0 9 年3 月，中国人民 银行和中国银监会联合发布了关于进一步加强信贷结构调整，促进国民经济 平稳较快发展的指导意见，意见明确提出“支持有条件的地方政府组建投融资 平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政策投资项目的配套资金 融资渠道”。在此背景下，各级地方政府为配合中央投政策投资的项目，积极创 新发展理念，转变发展方式，依托原有城投公司和新建的投融资公司，加大固 定资产投资力度，以基础设施投资来拉动我国经济继续前行，为促进我国投资 增长，实现“保增长、促消费、稳就业 方面发挥了重要作用。 2 4 融资平台贷款的风险显现 2 0 0 8 年四季度到2 0 0 9 年，中央计划投资1 1 8 万亿元，加上地方和社会投 资总规模约4 万亿元。为加快重点领域的建设，国家确定的重点区域、重点行 业、重点企业都在以抢先进入新一轮经济增长周期的姿态，掀起了新一轮投资 热潮。由此而来的固定资产投资贷款和流动资金贷款需求迅速增加，积极“争 抢”4 万亿投资计划中率先推出的优质项目，成为2 0 0 9 年前几个月信贷激增的 主因，而在银行信贷投向中，地方政府融资平台和基建项目成为了商业银行贷 款投放的主要领域。在这样的政策环境下，地方政府融资平台无论在数量上还 是在融资规模上均显现出快速增长的势头，地方政府投融资平台的负债规模也 在急剧膨胀。中国银监会主席刘明康在银监会召开的2 0 1 0 年第二次经济金融形 势分析通报会议上介绍说，至2 0 0 9 年末，地方政府融资平台贷款余额为7 3 8 万亿元，同比增长7 0 4 。占一般贷款余额的2 0 4 ，全年新增贷款3 0 5 万亿 元，占全部新增一般贷款的3 4 5 。银行信贷的迅猛扩张，在防止经济过快下滑、 支持经济回暖的同时，也引发了社会各界，包括政府、银行、监管当局，甚至 社会大众的高度关注与疑虑，随之而来的是经济学家及社会媒体对政府融资平 台财务状况不透明、信息不对称、融资状况不明朗、地方政府隐形债务风险、 银行不良贷款累积等问题的质疑。银监会等监管部门不断出台各种相关的风险 提示和政策办法，以防止商业银行地方政府融资平台贷款增长过快可能带来的 不良资产风险以及信贷投放集中度过高的风险。2 0 1 0 年1 月1 9 日，在国务院第 6 第二章政府融资平台的概念及其贷款风险显现 四次全体会议上，国务院总理温家宝公开提出“尽快制定规范地方融资平台的 措施，防范潜在财政风险”，并将其列入2 0 1 0 年宏观政策的重点工作。2 0 1 0 年 6 月l o 日，国务院出台了关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通 知，要求各地政府抓紧清理核实并妥善处理融资平台债务，对融资平台进行清 理规范，加强对融资平台的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理，坚决制 止地方政府违规担保承诺行为。随着清查工作的持续推进，银监会又先后下发 了关于地方政府融资平台贷款清查工作的通知和中国银监会办公厅关于 做好下一阶段地方政府融资平台贷款清查工作的通知，要求各金融机构提高融 资平台贷款风险意识，持续完善融资平台贷款台账管理和分类监管，做好统一 约谈工作，按照分期还贷原则改进贷款还款方式，规范融资平台贷款管理。据 审计署审计，截至2 0 1 0 年底，全国地方政府性债务余额1 0 7 1 7 4 9 1 亿元，其中： 政府负有偿还责任的债务6 7 1 0 9 5 1 亿元，占6 2 6 2 ；政府负有担保责任的或有 债务2 3 3 6 9 7 4 亿元，占2 1 8 0 ；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务 1 6 6 9 5 6 6 亿元，占1 5 5 8 。分级次看，全国省级、市级和县级政府性债务余额 分别为3 2 1 1 1 9 4 亿元、4 6 6 3 2 0 6 亿元和2 8 4 3 0 9 1 亿元，分别占2 9 9 6 、4 3 5 1 和2 6 5 3 。分地区看，东部1 1 个省( 直辖市) 和5 个计划单列市政府性债务余额 5 3 2 0 8 3 9 亿元，占4 9 6 5 ；中部8 个省政府性债务余额为2 4 7 1 6 3 5 亿元，占 2 3 0 6 ；西部1 2 个省( 自治区、直辖市) 政府性债务余额2 9 2 5 0 1 7 亿元，占 2 7 2 9 。 图2 1 地方融资平台贷款余额预测情况 资料来源：国家开发银行、中国社会科学院金融研究所联合课题组加快我国城市化进 程的地方政府投融资平台模式创新研究。 7， 咖 强 加 任 伯 “ 0 第三章融资平台贷款风险的具体表现 第三章融资平台贷款风险的具体表现 3 1 财政风险 所谓财政风险是指政府不适当的财政活动或财政行为( 作为事件) 给政府 本身，给政府进一步的财政活动以及给社会经济带来的各种潜在危害的可能性。 一方面，随着地方融资平台的负债规模不断增加，各级地方政府的财政风险也 不断积累，并可能最终导致政府无力提供经济社会发展所需的最基本的公共产 品以及对法律规定的政府责任的大规模违约。由于经济大幅下滑和大规模的减 税以及一系列的经济刺激计划的推出，我国财政紧张问题凸显。地方政府主动 负债融资可能导致预期效果与实际效果的偏差甚至违背。实际上，由于对政府 举债行为缺乏规范的管理和控制，地方政府的债务规模居高不下，增加了财政 运行的风险，成为影响宏观经济健康稳定和可持续发展的重大隐患。另一方面， 巨大的财政支出使得地方财政压力逐日膨胀。基于此原因，地方政府不惜放宽 各项约束，大量举债来缓解其融资压力，以期望通过大规模的融资需求来平衡 地方建设的投资需求。种种原因，致使地方政府在投资建设过程中缺乏实际有 效的内部约束机制，表面化现象十分严重。从全局上来看，投资规模和投资目 标没有进行合理限制。一方面，地方政府倾向于扩大投资规模，而投资平台的 打造主要是为了最大限度的筹集资金，至于平台公司的负债率或高或低并不在 考虑中。如此一来，平台负债规模会因毫无约束而急剧增长，容易产生债务风 险。另一方面，地方政府设立的投资目标过于混乱，难以充分发挥所筹资金的 最大功效。具体表现在，有很多公司在进行投资建设时，往往大包大揽，没有 甄选，甚至有部分资金流入到社会资本饱和的领域，致使另一些需要开创或者 扶持的产业却因为缺乏资金而岌岌可危。 3 2 信贷风险 3 2 1 贷款信用风险 信用风险是指债务人或交易对手未能履行合同所规定的义务或信用质量发 8 第三章融资平台贷款风险的具体表现 生变化，影响金融产品价值，从而给债权人或金融产品持有人造成经济损失的 风险。信用风险是现阶段我国商业银行面临的最大、最主要的风险。对于投融 资平台贷款来说，信用风险主要表现为债务人( 平台公司) 无法按期偿还贷款 本金。由于平台公司自身实力有限，多依靠政府补助资金运行，贷款项目也部 分或全部依靠财政资金来还款。一旦出现政府财力不足或财政体制的重大变化， 便会直接体现为贷款本息无法按时足额偿还，导致信用风险的产生。鉴于地方 政府隐性债务居高不下的实际情况，以及未来财政收入的不确定性，有可能使 地方政府的财政问题最终转化为信贷风险。 3 2 2 贷款挪用风险 作为借款主体的融资平台，往往只有融资功能。作为承贷主体，地方政府 融资平台企业是可以确定的，但其所融资金的使用主体往往又是地方政府相关 部门。银行贷款到位后，尤其是部分用于周转使用的没有指定用途的贷款资金， 通过划转至财政专户或关联企业后，实际上发挥着土地储备、基础设施建设、 搭桥融资等多重职能。由于承贷主体与资金使用主体的不一致，银行难以监控 信贷资金的流向，容易出现贷款资金的挪用，不利于银行的风险控制。同时， 很多政府平台公司往往随意改变资金用途，而且平台公司之间资金来往也十分 复杂。 3 2 3 贷款集中度风险 贷款集中度是指许多贷款的绩效之间是高度相关的，它来源于贷款没有在 地理区域、行业与客户之间进行有效的分散，当银行贷款的分散度不足时，集 中度风险就会聚集。贷款集中度风险具体体现为客户集中度风险和行业集中度 风险。由于融资平台贷款的快速扩张，大量新增贷款投向由政府主导的融资平 台和基础设施行业，导致单一客户或同类行业贷款的贷款余额过大，超过或变 现超过银行业监督管理委员会在商业银行风险监管核心指标中规定的贷款 集中度风险指标。 9 第三章融资平台贷款风险的具体表现 3 3 政策风险 3 3 1 借款主体有可持续经营风险 地方政府融资平台作为一般的实体公司看，当地方政府投融资平台的资产 负债比例达到法律规定标准即可依法宣布破产倒闭。但终究融资平台贷款并不 等于政府贷款，只是政府的相关部门作为其信用基础及主要负责人，平台倒闭 并不等于政府倒闭。我国现阶段缺乏财政收入与债务的关联性制度安排，缺失 债务风险评估及债务偿还机制，管理难度较大。当地方政府严重资不抵债、不 能有效清偿的情况下，按照现行的地方政府财政破产制度，一旦地方政府融资 平台破产，所有的贷款将因为没有偿还主体而成为银行的坏账。 3 3 2 项目有潜在的政策- l 生风险 由于政府融资平台贷款业务具有很强的政府背景，因而其政策性、行政性 风险较大。商业银行政府融资平台类贷款一般为贷款期限较长的长期贷款，在 贷款期限内，国家的产业政策、环保政策，地方政府的区域经济发展、行业发 展等政策的调整、变动都可能对政府融资平台企业的经营产生较大影响。一旦 政府政策对政府融资平台项目运营产生不利影响，这可能直接影响到政府融资 平台企业贷款的如期偿还。如一些收费项目尤其是道路交通项目，实际还贷期 较长，随着管理政策、收费政策的调整，面临着较大的政策性风险。 3 4 宏观经济风险 3 4 1 不利于我国财政政策与货币政策的宏观调控 从财政政策调控角度来看，投融资平台作为地方政府提供公共服务的媒介， 是财政政策的重要传导渠道。平台通过有效的财政资金撬动更多的金融资本投 入实体经济，从而进一步扩大促进经济产出的乘数，放大了积极财政政策的调 控力度。但是，投融资平台对刺激经济的加速倍数和政策效力的持续时间并不 是中央财政部门所能准确把握的，这就增加了财政部门的调控难度，难以避免 地出现过度扩张或紧缩的财政支出风险。此外，在中央采取紧缩调控政策时， 追求政绩最大化的地方政府往往利用投融资平台与中央政府进行博弈，对抗紧 1 0 第三章融资平台贷款风险的具体表现 缩性财政政策的有效实施，从而会削弱财政调控的经济效果。 从货币政策调控角度来看，平台对持续信贷规模的需求将阻碍货币政策目 标实现。2 0 0 9 年大量的信贷投向地方政府融资平台之后，为确保项目的持续投 入与运营，未来几年的信贷投放规模极可能保持较高的被动增长趋势。当前我 国货币政策目标的实现主要通过信贷传导机制。监管当局从2 0 0 9 年下半年已经 收紧地方基础设施建设的新项目贷款，但同时也要求商业银行必须保证老项目 的顺利完工。信贷投放的被动增长可能成为阻碍抑制通胀、控制经济过热等货 币政策目标实现的因素。 3 4 2 不利于我国产业结构调整 我国实现经济发展方式转变的重点之一是加快推进产业结构的调整。在当 前国内外经济格局发生深刻变化的关键时期，不失时机地推进工业结构调整与 升级，有利于我国尽快实现战略转型和提升国际竞争力。根据有关研究表明， 在平台迅速扩张的过程中，一些地方出现了对低附加值的建筑用钢材、建材和 焦炭等投资品需求上升，原己过剩的产能投资和生产增速出现加快之势。一些 本来需要退出市场的落后产能不容易被淘汰，反而在平台创造的融资条件下得 以继续发展。这种不顾及我国产业结构调整的长期大局而专注于眼前利益的做 法势必对我国长期发展战略产生不利影响。 3 4 3 过度政府投资对中小企业等私人投资产生挤出效应 除了经济增长的实现以外，扩大就业、促进消费也是国家经济发展的重要 指标。在此方面中小企业的发展有利于实现这样的目标。然而，过度的政府投 资对中小企业等私人投资产生挤出效应，尤其是我国中小企业融资渠道不畅的 情况下，更是容易出现社会资金配置冷热不均的情况。平台贷款具有的期限长、 贷款数额大、政府担保等特点使其成为银行业金融机构信贷营销的重点，尤其 是当前在流动性过剩的形势下，银行体系更加倾向于政府融资平台韵贷款。这 在此次危机中表现尤为突出。由于国际方面的冲击使中小企业有效贷款需求和 融资能力有所下降，加之由于贷款成本、承担的风险和责任等方面存在差异， 商业银行更倾向于将贷款投向大型项目或大型企业，而对中小企业贷款则较为 谨慎，从而加剧了中小企业融资难的局面。忽视资金配置的平衡不利于我国增 加就业，促进消费，实现扩大内需的政策目标。 第四章融资平台贷款风险的成因分析 第四章融资平台贷款风险的成因分析 4 1 政策机制导致融资平台过度负债 4 1 1 地方政府财权与事权不对称 1 9 9 4 年财政分税制改革之后，地方政府的财力和事权不相匹配，财政收入 逐渐向中央集中，地方财政收入在总收入中的比重逐渐下降，而事权即基础设 施和公共服务支出责任却逐渐下放，导致地方支出责任和支出能力之间存在巨 大的缺口。在这种情况下，导致了地方政府负债机制转换和体制改革的相对滞 后，再加上地方可用财力不足产生的压力，很多地方的财政变成了吃饭财政， 仅仅够发放公职人员的工资，而基本的公共服务都无法提供，更不用说城市基 础设施建设了。地方政府为提升地方经济总量，完成市政建设目标不得不采用 融资平台的方式向银行大量融资。 4 1 2 “g d p 式”的地方官员考核激励机制 长期以来g d p 是地方政府领导任期政绩的硬指标，而g d p 高增长需要资源 的支撑，获得社会总资源份额较多者将获得较快增长，资金是社会总资源的价 值代表，因而谁获得资金最多者就是获得资源最多。由于资源的有限性必然导 致对资源份额争夺的白热化，地方政府之间经济增长的竞争实质上转化为争夺 资源份额，寻求地方经济快速发展对资金有无限的需求，地方政府融资平台具 有过度负债的冲动。 4 1 3 政府换届的压力转移 由于地方政府要提供基础设施和公共服务的事权与财权不对等，我国城市 化加快对地方基础设施建设投入较大，而地方政府可支配财力远远无法满足庞 大的资金需求，唯有寻求融资平台向外部融资。融资平台贷款利率较低且期限 大多在5 年以上甚至更长，至少对于该届地方政府领导而言，这些负债在任期 内是不用偿的，政绩体制的客观现实，导致了地方投资的超负荷增长，也直接 1 2 第四章融资平台贷款风险的成因分析 表现为地方政府融资平台的过度负债。 4 2 融资平台贷款回收压力过重 4 2 1 融资平台自身不具备偿还能力 地方政府成立的投融资平台，其注册资本绝大部分为当地城市道路、桥梁、 公园等公共设施，现金注资很少。除资金实力雄厚的地方政府以外，还有很多 投融资平台虽然资产规模很大，但大部分是城市道路、桥梁等非经营性资产， 既不能产生收益、出现债务危机时也无法变现。土地资产在很多城投公司的资 产中占比很大，但土地资产流动性较低，同时入账时还可能存在评估价值虚高 的问题。投融资平台主要承担政府公益性项目，大部分项目是社会效益重于经 济效益，因此很多地方政府投融资平台资产负债率高、资产利润率低，项目自 身无现金流或现金流不足，不能满足偿债需要。 4 - 2 2 项目类别对地方财政的依赖性较大 政府融资平台的贷款风险与项目类别有着密切关系，政府融资平台贷款项 目大体可分为三类：第一类项目完全没有经营性收入，如城市道路和桥梁，城 市广场，公共文化、娱乐、体育设施等。第二类项目有部分经营性收入，但不 能完全自负盈亏。第三类项目有经营性收入可以自负盈亏，只有项目资本金靠 财政来投入，如开发新区、建设高速公路以及城市供水、供电、供热、供气等。 第三类项目可以用项目建成后产生的收益来偿还银行贷款的本息，而第一类、 第二类项目由于自身没有偿还贷款的能力，完全或部分需要依靠当地政府财力 来偿还银行贷款。由于平台公司投资的项目大都具有非经营性和公益性，项目 本身往往不产生现金流或只产生少量的现金流，依靠项目本身的收益难以归还 银行贷款本息。目前大约仅3 0 的贷款项目能够依靠自身现金流偿还贷款本息， 7 0 的贷款需要通过地方政府财政预算安排、土地出让收入等偿还。全国人大财 经委员会副主任委员尹中卿就曾经一针见血地指出，地方融资平台最大的风险， 在于把地方政府基础建设和公共事业产生的债务信贷化。 由于政府融资平台背靠地方政府财政，财政收入成为偿债的关键。但目前， 地方政府负债平均为地方政府财政收入的2 4 倍，有些地方甚至达到4 倍，随 1 3 第四章融资平台贷款风险的成因分析 着地方政府债务规模的不断增加，其还款压力越来越大，而土地出让金的疯狂 增加牺牲了以后的财政收入。据媒体报道，2 0 1 0 年全国土地出让成交总价款竟 然高达2 7 万亿元，同比增加7 0 4 ，然而两年内全国主要城市综合地价增长率 分别为5 0 5 和8 6 2 ，这意味着这两年内土地供给量约以每年净增6 0 的速度 增加，加之房地产市场正经历严厉调控导致土地交易市场的日渐冷清，需求减 少和供给增加的同时发生必然会导致土地出让金大幅下降，土地出让金大幅下 降进而会导致依赖“土地财政”的地方政府财政困难，届时地方政府融资平台 还款高峰期也将到来，地方政府财政过度负债导致贷款到期无法正常还本付息 的风险激增。 4 3 银行信贷管理及风险控制的难度较大 4 3 1 信息不对称、缺乏有效评估 由于银行对政府融资平台的信用评价完全取决于本级政府的财力，而不取 决于公司本身的还款能力，因此银行更需要了解掌握政府财政收支、财政偿还 能力的情况。目前银行或者民间资本能够获取的财政信息非常有限，政府通常 不向银行提供详细的财政收支变化、政府融资平台总贷款金额等情况，并且数 据的精准性尚存疑虑。相对于政府而言，银行或其他投资者均为弱势，无法对 等协商。财政系统中普遍存在报表格式不统一、统计口径不一致、财政数据不 公开的情况，使得贷款人的调查成本增大，无法科学、准确和定量分析政府融 资平台的负债水平、还款能力，偿债资金安排、政府投资项目列表等部分重要 数据往往不对外公开披露。由于获取地方政府负债规模的渠道有限，至今其债 务仍缺乏准确的数字，信息不对称使银行难以真实、全面地评估地方政府整体 债务水平，使得商业银行无法对贷款风险做出正确的估计。同时考虑到国内银 行同业之间的激烈竞争，在与地方政府融资平台合作过程中，大多数的银行会 因为对方有着政府背景而提高对其偿债能力的信任度，导致出现种种问题，使 银行资金面临较大的风险。同时，各地财政担保评估体系落后，法规不健全， 监管不到位，中介行为不规范，也给银行有效评估和防范信用风险造成较大障 碍。 1 4 第四章融资平台贷款风险的成因分析 4 3 2 地方政府融资平台管理不规范 一方面，地方政府融资平台是_ 种市场化与政策性相结合的运作模式，地 方政府融资平台在组织结构上以资金管理部门为主体，基本没有实体运作，公 司法定负责人和主要业务人员往往是政府有关部门人员兼职或由政府有关部门 指派。由于相关法律的缺失，地方政府融资平台设立的门槛和条件没有统一的 规定和要求，部分融资平台的设立与运作不规范，资本不实，达不到公司法 的有关要求，高管人员缺乏必要的企业经营管理经验和风险控制意识，平台运 行也缺乏有效的规范和约束，在职能定位、财务收支和债权债务方面缺乏独立 性和专业性，而这些自身缺陷，极有可能出现信贷资金利用效率低下，监管及 治理缺位，违规行为频出等问题，从而加大银行贷款的收回的风险。 另一方面，平台类借款人与贷款使用人分离，责、权、利不统一，致使平 台对贷款的监管成为一个空白。平台只负责融资，项目法人负责具体项目的建 设和运营管理，借款人实际上成了转贷型的“二传手”，借款人和项目法人之间 缺乏有效监督和制约，存在建设期监管不力和还款期互相推诿的隐患。在很多 情况下，政府背景的项目贷款是以政府融资平台名义借入，由地方财政或划归 项目建设主管单位统一调配使用，借款人实际并不使用和管理信贷资金。地方 财政部门或项目建设主管单位同时运作的项目数量多，融资渠道广泛，账户资 金进出频繁，与地方财政及关联公司往来密切。这种资金运作模式为项目资金 交叉混用提供了便利，最终也大大增加了银行贷后资金监控难度。贷款银行无 法监控贷款资金，资金的运用随地方政府的意志而转移，一旦将信贷资金用于 非指定用途项目，最终导致项目资金失衡，无法偿还借款，将形成大量不良贷 当b 面凡0 另外，地方融资平台缺乏有效的信用评级制度，无法为商业银行推行利率 市场化、实行差别利率和等级贷款提供充分的依据。当前我国地方融资平台资 金纳入预算外管理，地方融资平台资金来源和使用方向游离于社会公众的监督 之外，其财务信息越来越不透明。由于缺乏有效的信用评级制度和独立的中介 机构，金融机构就难以全面、系统、+ 真实地评价地方融资平台的资产负债状况， 这直接加大了地方融资平台贷款的风险。 1 5 第四章融资平台贷款风险的成因分析 4 3 3 担保措施效力不足 地方政府为了让融资平台公司能从银行获得贷款，就想方设法向银行出具 各种形式的担保，既有地方人大、政府出具的还贷支持性文件，也有地方财政 出具还本付息的承诺函，一定程度上形成了实质性的银行与政府之间的债权债 务关系、担保与被担保关系，然而，严格从法律意义上分析，目前相当部分融 资平台的运作模式( 举债方式、担保承诺、还款方式等) ，不符合预算法、担 保法的相关规定，同时，地方财政出具的“还款承诺书”并不具备法律效力。 另外，由于土地资产有限，融资平台无法提供土地使用权抵押等有效担保方式， 即使提供了抵押担保，由于房地产过热导致土地价值被过高地估计，如果房地 产市场转头波动下行，土地交易市场便会出现价格向下回调，其实质担保能力 也往往无法得到有效保证，甚至出现重复抵押、虚拟抵押等问题，这样必然会 大面积地影响银行的贷款质量。 1 6 第五章缓解融资平台贷款风险的具体措施 第五章缓解融资平台贷款风险的具体措施 5 1 强化监管力度，做好融资平台清理工作 5 1 1 中央有关部门着力整顿清理融资平台贷款 自2 0 0 9 年到现在，国务院、人大、银监会、财政部等监管部门陆续下达了 一系列通知、意见来规范和清理融资平台贷款，有效化解平台贷款风险，相关 政策及其内容具体如下： 表5 - 1 地方政府融资平台清理相关政策和精神 时间会议文件具体内容 央仃副行长刘士 2 0 0 9 年地方政府融资平台在全国有了加速发展，对许多 余：中债信用增进 2 0 0 9 年9 月2 1 日地方的财政偿付能力构成了威胁，很可能会造成财政问题 投资股份有限公 和金融问题。 司成立的讲话 周小川：央行2 0 1 0 要合理评估和有效防范地方融资平台信用风险，加强贷款 2 0 1 0 年1 月6 日年工作会议上的 用途管理，防止变相使用银行贷款作为项目资本金；引导 信贷资金主要用于在建、续建项目、严格控制开工项目的 讲话 贷款投放。 温家宝：政府工作更好地发挥财政政策在扩大内需中的作用，尽快制定规范 2 0 1 0 年1 月1 9 日 报告地方政府融资平台措施，防范潜在风险。 刘明康：银监会 2 0 1 0 年第一次经全面评估和有效防范地方政府融资平台风险，加强贷款跟 2 0 1 0 年1 月2 6 日 济金融形势通报踪检查，推动银团贷款模式，切实防范大额集中度风险。 会上的讲话 国家发展和改革委员会主任张平表示，2 0 0 9 年扩大内需、 扩大固定资产投资的过程中，地方融资平台的融资规模出 国家发展和改革 现了比较快、比较高的增长，如果不能够正确处理，就会 委员会主任张平、 带来潜在的财政和金融的风险。从发改委的角度来说，首 中国人民银行行 先要保持合理的投资规模，合理地安排政府投资，控制新 2 0 1 0 年3 月6 日长周小川、财政部 开工项目，把政府投资的重点放在在建项目、续建项目、 部长谢旭人：2 0 1 0 收尾项目。其次，要规范融资行为，坚持量力而行。要根 年“两会”的相关 据各地自身的经济发展状况，以及财政收入的状况，来合 理确定融资规模。此外，要加强监管，严格按照中央的财 表态 税政策、金融政策、产业政策、投资政策确定各个地方可 能产生的投资需要，并对资金需求、财税政策、金融政策 提出一些限制。 1 7 第五章缓解融资平台贷款风险的具体措施 中国人民银行行长周小j l l 贝, j 认为，这次地方融资平台的融 资规模比较大，在一定程度上和城镇化的进程有关，有一 部分地方融资平台的融资用于城市基础设施、城市公用设 施、住房和环境等方面。其中，以土地为抵押的借款和由 城市政府进行综合还款的项目最值得关注。 财政部部长谢旭人表示，从财政管理的角度，一要通过综 合分析地方的财力状况、承受能力，加以规范和控制。二 要对目前的融资平台的融资状况进一步清理、核实，区分 不同情况，分别加以处理。三要加强对地方政府债包括融 资平台规范管理，建立风险预警机制，建立地方财政的偿 债机制。 中国银监会主席 刘明康在重庆举 行的“全国城市商 要求全国1 4 4 家城市商业银行，要在2 0 1 0 年6 月份前完 2 0 1 0 年4 月2 日 成对各地方政府设立的融资平台的投融资状况清查，并做 业银行发展论坛 出相应处理。 第十次会议”上的 讲话 央行( 2 0 1 0 年一季 加强对金融机构的风险提示，加强地方融资平台公司贷款 2 0 1 0 年5 月度中国货币政策 风险管理 执行报告 会议指出，多年来，地方政府及其部门和机构等设立的融 资平台公司，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基 础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作 用。但同时也出现了规模增长过快、运作不够规范等问题。 国务院总理温家为有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会 宝2 6 日主持召开稳定，必须加强对融资平台公司的管理。一要抓紧清理核 国务院常务会议， 实并妥善处理融资平台公司债务。按照分类管理、区别对 2 0 1 0 年5 月2 6 日 部署加强地方政待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。 府融资平台公司= 要分类清理规范地方政府已设立的融资平台公司，划清 管理 职能，规范运作。三要加强对融资平台公司的融资管理和 银行业金融机构等的放贷管理。四要坚决制止地方政府违 规担保承诺行为。会议要求各地区、各部门加强组织领导 和指导监督，抓紧制定实施方案，认真抓好落实。对清理 规范后仍然违反规定的要依法依规严肃处理。 国务院正式下发 通知要求：1 、抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债 国务院关于加 务；2 、对融资平台公司进行清理和规范；3 、加强对融资 2 0 1 0 年6 月l o 日强地方政府融资 平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管