（技术经济及管理专业论文）标杆管理对公共项目管理绩效的改善研究.pdf

摘要 在中国，公麸项目建设已经大规模的展开，项目管理理论也不断发展并得到了广泛 的应用，然而在公共项目建设管理中仍存在着不少的问题，如：政府业主管理行为的不 规范；只注重组织活动的数量和规模，忽视这些活动产生的实际效果；只注重投入，忽 视产出，特别是在公共产品的产出难以衡量的情况下更是如此。 上述问题是由于公共项目管理出现问题引起的。公共项目的管理体系应该包括管理 者素质、“三大”控制、项目法人制、施工过程管理和综合管理等内容。每一种因素的 管理不善都会给公共项目的顺利实施带来风险。因此，对于这些因素应当在项目管理过 程中建立一种标准规范的方法进行评价并加以改善。 在公共项目的管理过程中，应该根据具体项目的特定目标和准则，对项目所有相关 问题进行系统研究分析和选择。面对大量的不确定性管理问题，由于没有精确的程序化 和量化分析准则，再加上涉及各种利益冲突问题，参与决策的人员往往难以得出有效的 管理绩效评价结论。 本文将对国内外一些成熟的标杆管理思想进行比较研究，将标杆管理在企业中的操 作理念转移到公共项目管理绩效的改善方面。通过实例对国内的公共项目管理工作进行 剖析，运用标杆管理的工具与手段，提出公共项目管理绩效的改善措施。 关键字：公共项目、项目管理绩效、标杆管理 a b s t r a c t a g r e a tn u m b e ro f p u b l i cp r o j e c tc o n s t r u c t i o n sh a v eb e e nc a r r i e do u ti nc h i n aa s s o c i a t e d w i t ht h ed e v e l o p m e n to fp r o j e c tm a n a g e m e n tt h e o r y w h i l e ，t h e r ea r es o m ep r o b l e m si n c o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n tw eh a v et od e a lw i t h s u c ha sn o n s t a n d a r db e h a v i o r so f g o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i o nf o c u so nt h e q u a n t i t ya n ds c a l eb u ti g n o r et h ep r a c t i c a l e f f e c t i v e n e s so fo r g a n i z a t i o na c t i o n s ，f o c u so ni n c o m e sb u ti g n o r eo u t c o m e s i ti sq u i t e d i 伍c u l tt oe v a l u a t et h eo u t c o m e so f t h ep u b l i cp r o d u c t i o n s t h e r ea r es o m ed e f e c t si np u b l i cp r o j e c tm a n a g e m e n tc a u s i n gt h ep r o b l e m sm e n t i o n e d a b o v e t h ep r o j e c tm a n a g e m e n tm e c h a n i s mi n c l u d e sm a n a g e rc h a r a c t e r i s t i c s ，q u a l i t yc o n t r o l ， c o s tc o n t r o l ，s c h e d u l ec o n t r o l ，p r o j e c tl e g a lp e r s o n ，c o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n t ，g e n e r a l m a n a g e m e n t , e t c i fi ti sn o ti m p l e m e n t e dp r o p e r l y , r i s k sw o u l de x i s ti nt h ep u b l i cp r o j e c t m a n a g e m e n t t h u s ，p r o j e c tm a n a g e rs h o u l dt a k es t a n d a r dc r i t e r i o nt o e v a l u a t et h ep r o j e c t m a n a g e m e n tp r o c e s s w eh a v et ot a k es y s t e mt h e o r yt oa n a l y z et h ep r o b l e m si np u b l i cp r o j e c tm a n a g e m e n t a c c o r d i n g t ot h es p e c i f i cp u r p o s ea n dr u l e s i ti sd i f f i c u l tt oe s t a b l i s ha ne f f e c t i v em a n a g e m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mw h e nt h e r ea r el a c ko f p r o g r a mr u l ea n dq u a n t i f i c a t i o nr u l e i n a d d i t i o n ，t h ed e c i s i o n m a k e rc a nn o tm a k ear e a s o n a b l ec o n c l u s i o na b o u tt h em a n a g e m e n t p e r f o r m a n c ec o n f r o n t i n gt h ec o n f l i c t so f i n t e r e s t t h i sp a p e ra n a l y z e st h ei n t e r n a t i o n a lb e n c h m a r k i n ga n da p p l i e st h et h e o r yi n t op u b l i c p r o j e c tm a n a g e m e n tp e r f o r m a n c ei m p r o v e m e n t i tt a k e st h ep u b l i cp r o j e c ta sa c a s et os h o w h o wt ot a k ea d v a n t a g eo f t h eb e n c h m a r k i n ga n dg i v es o m es u g g e s t so nw h a tm e a s u r e ss h o u l d b ea d o p t e d k e y w o r d s ：p u b l i cp r o j e c t ，p r o j e c tm a n a g e m e n tp e r f o r m a n c e ，b e n c h m a r k i n g i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取 得的研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨盗墨兰太堂 或 其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研 究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：萤f l 鸥 签字日期：口6 年月5 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解墨盗墨墨盘至有关保留、使用学位论文 的规定。特授权墨盗墨兰太鲎 可以将学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编， 以供查阅和借阅。同意学校向国家有关部门或机构送交论文的复本和电子 文件。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：盎了职龟 导师签名 签字日期：汐6 年月f s 日 签字日期： 了刃以 。岛年ta 鼠 第一章绪论 1 1 问题的提出 第一章绪论 公共项目主要是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，所以它具有与一般投 资项目不同的特点。公共项目大多数是为社会提供公共产品、非盈利的、为社会大众所 需的项目。但也可能会包括一些虽盈利，却难以收回投资或投资回收期较长的基础设旌 项目。投资项目比一般项目投资大，风险大，影响面大，更容易受到社会各界舆论的关 注。在近期，公共项目也可能会因国家发展高新技术产业，迎接知识经济挑战的产业政 策而涉足部分高风险、高收益的高新技术产业等。 公共项目的管理与一般项目的区别在于公共项目所要实现的目标系统不仅仅是经 济效益，还包括更广阔的非经济领域。一般项目的评价内容包括财务评价和国民经济评 价。而公共项目不能按照这个评价思路进行决策。因为公共项目的管理是一个多目标管 理系统，在项目管理中要涉及到经济、技术、政治、社会以及生态环境等广泛领域，并 且政治的、社会的和生态环境等方面的非经济因素占有很重要地位。因此，仅仅对经济 进行评价不能为公共项目管理绩效考核提供充分可靠的依据。 2 0 0 3 年3 月，为了提出预防和处理违规行为的措施和办法，进一步创新投融资体 制，规范重大建设项目监管，加大从源头上预防和治理腐败力度，确保工程质量和效益， 四川省监察厅和省计委受四川省政府所托联合成立了政府投资重大建设项目违规行为 分析及对策研究课题组，课题组设计了关于重大建设项目建设情况问卷调查表， 调查对象为四川省重大建设项目业主、四川省市( 州) 县计委等政府部门；调查内容从 项目建设程序、项目管理制度以及项目管理等角度考虑，主要有：立项审批、管理和监 督、招投标与采购、项目实施( 进度管理、财务与投资管理、质量管理、合同管理、监 理、业主与承包商的关系) 、竣工验收等五大方面。 从调查结果中可以看到，中国的公共项目建设管理中存在着许多问题，尤其是政府 业主行为的不规范更为严重，主要的不规范行为表现为：投资分散，投资失控，“三超” 现象严重；工期拖延，众多业主分散于各个主管部门；业主由非专业人员组建，很多业 主是i 临时性的，业主各行其是，行为不规范，对业主行为监督不力；腐败普遍，工程质 量差等。并且，公共项目管理还存在着不良倾向：注重组织活动的数量和规模，忽视这 些活动产生的实际效果；注重投入，忽视产出，特别是公共产品的产出难以衡量的情况 下更是如此。 上述情况可以认为是公共项目管理能力差的问题，主要原因之一是项目管理体系不 完善，表现在：只重视财务方面、国民经济方面，其他管理行为缺少规范，管理活动流 于形式等。公共项目的管理体系应该包括管理者素质、三大控制、项目法人制、施工过 程管理和综合管理等内容。每一种因素的管理不善都会给公共项目的顺利实施带来风 险。因此，在项目管理过程中应该独立地按照标准规范的方法进行评价。 公共项目本身的特点决定了其管理绩效评价与改善程序的复杂性。应该本着系统思 第一章绪论 考、谨慎决策的原则，以科学、完整的理论方法做指导，结合我国仍处于发展中国家行 列的具体国情，努力探索出一套具有中国特色的公共项目管理绩效评价理论和方法来。 对于公共项目的管理，要取得成功，政府必须采用不同于过去的运作方式。很多政 府十分清楚这种观念并试着进行重组以适应新形势。但是，尽管讨论过再造与重塑、私 有化与承包、精简与控权、质量管理与持续改进，大多数公共项目的管理人员还是很难 解决以上问题。 1 2 研究现状概述 1 2 1 绩效管理研究的概述 公共项目管理活动是一项复杂的工作，它涉及到对项目各种资源( 包括人力、物力、 财力、进度、质量等) 的管理，受项习利益相关人的不同需求所影响。因此，要确定项 目管理绩效的定义，我们还需明确绩效管理理论。 1 2 1 1 绩效管理的产生 续效管理源于绩效评估。在西方，罗伯特欧文斯最先于1 9 世纪初将绩效评估弓l 入 苏格兰。美国军方于1 8 1 3 年开始采用绩效评估，美国联邦政府则于1 8 4 2 年开始对政府公 务员进行绩效评估“1 。 随着经济全球化和信息对代的到来，经济和管理水平的提高，世界各国企业都面临 着竞争越来越激烈的国内外市场。越来越多的管理者和研究人员发现，绩效评估越来越 不适应当代企业组织的发展。因此，在这一背景下，研究人员拓展了绩效评估的内涵和 外延。在总结了绩效评估不足的基础上，于2 0 世纪7 0 年代后期提出了“绩效管理”的概 念。8 0 年代后半期和9 0 年代早期，随着人们对人力资源管理理论和实践研究的重视，绩 效管理逐渐成为一个被广泛认可的人力资源管理过程。口1 1 2 1 2 绩效管理国际国内研究状况和进展”1 1 ) 绩效管理”。 r o g e r s ( 1 9 9 0 ) 认为绩效管理是管理组织绩效的过程。b r e d r u p ( 1 9 9 5 ) 对这个概 念进行了阐述，他认为绩效管理由计划、改善和考察等三个过程所组成。在这个模型中 主要是以企业组织为研究对象的。a i n s w o r t h 和s m i t h ( 1 9 9 3 ) ，q u i n ( 1 9 8 7 ) ，h e i s l e r ( 1 9 8 8 ) ，t o r r i n g t o n 和h a l l ( 1 9 9 5 ) 等人认为绩效管理应以雇员为中心。a i n s w o r t h 和 s m i t h ( 1 9 9 3 ) 在研究的基础上，提出了绩效管理的过程应该包括：计划、评价、反馈； q u i n ( 1 9 8 7 ) 设想了一个三步骤的过程，即计划、管理和评估；c o s t e l l o ( 1 9 9 4 ) 提 出绩效管理通过将各个雇员或管理者的工作与整个工作单位的宗旨连接在一起来支持 公司或组织的整体事业目标。w a i t e r s ( 1 9 9 5 ) 提出绩效管理就是结合组织需要对雇员进 行指导和支持，以尽可能高的效率获得尽可能大的成果。 2 ) 绩效管理系统 绩效管理是一个完整的系统。关于绩效管理系统的组成，不同的学者有不同的看法 其中具有代表性的观点如下： 2 第一章绪论 a 英国理查德威廉姆斯在所著的组织业绩管理中把绩效管理系统分成四个部 分： ( 1 ) 指导计划； ( 2 ) 管理支持； ( 3 ) 考查评估： ( 4 ) 发展奖励。 b c r a i ge r i cs c h n e i e r ，r i c h a r dw b e a t t y ，和l l o y d ss b a i r d 认为绩效管理系 统应是一个完整的周期：包括衡量和标准、达成契约、规划、监督、控制、评估、反馈、 人事决定、开发、衡量和标准，如此反复。 c i m s ( i n s t i t u t eo fm a n p o w e rs t u d i e s ) 英国的人力研究学会( 现改名为就业 研究学会) 的问卷中把绩效管理系统分成几个部分：与战略相联系的绩效计划；获得员工 承诺；设定单元目标；协商个体绩效目标和标准；观察雇员绩效；收集雇员绩效资料； 给予反馈和指导；进行正式的绩效评估；绩效工资等等。 总结上述观点，绩效管理是一个组织绩效管理和员工绩效管理相结合的体系，是指 在特定的组织环境中，与特定的组织战略、目标相联系的对雇员的绩效进行管理，通过 将员工与企业组织的整体使命联系在一起，以期实现企业组织宏观目标的过程。它主 要由以下四个相互联系、相互影响的阶段组成的一个循环系统： 绩效规划。也即绩效计划，是绩效管理中的第一个环节。在这个过程中，管理者 与被管理者首先分析公司的整体战略，并在这个整体战略框架下，确定各个部门及各个 组织成员的工作职责。 绩效管理过程。在此过程中，管理者要积极与被评估者进行沟通，对其工作进行 指导和监督，对发现的问题及时同被评估者探讨改进办法。 绩效评估。依据预先制定好的绩效计划对下属的绩效目标完成情况进行系统的评 估。通过绩效面谈，界定低绩效工作，分析低绩效产生的原因，并且探讨解决的办法。 绩效评估结果的应用。一方面，组织根据评估结果，重新调整和修正战略目标； 另一方面，依据结果，进行薪酬管理，人事决策，指导员工作出个人发展计划等。两方 面相结合，组织和个人共同发展，实现“双赢”。 1 2 2 管理绩效研究概述 人类的一切活动都具有较明确的目的性，管理的目的就是为了提高组织绩效。管理 水平的高低决定了组织绩效提高的程度，较低的管理绩效很难使组织获得较高的收益回 报。因此，加强管理必须把提高管理绩效作为出发点。 目前，我国管理学的研究也较多，但大多围绕管理的规则、制度、手段等方面，而忽 略了管理绩效问题的研究。管理绩效的高低决定了组织绩效提高的程度和社会活动任务 完成情况。因此，加强管理必须把提高管理绩效作为出发点，研究管理绩效是管理学的重 要课题。 管理绩效问题是伴随着科学管理的产生而被提出来的，是科学管理的重要内容和基 本原则。研究一下管理思想史，会发现科学管理的产生主要动因是企业对管理绩效现状 第一章绪论 a 英国理查德威廉姆斯在所若的组织业绩管理中把绩效管理系统分成四个部 分： ( 1 ) 指导计划； ( 2 ) 管理支持： ( 3 ) 考查评估： ( 4 ) 发展奖励。 b c r a i ge r i cs c h n e i e r ，r i c h a r dw b e a t t y ，和l l o y d ss b a i r d 认为绩效管理系 统应是一个完整的周期：包括衡量和标准、达成契约、规划、监督、控制、评估、反馈、 人事决定、开发、衡量和标准，如此反复。 c i m s ( i n s t i t u t eo fm a n p o w e rs t u d i e s ) 英国的人力研究学会( 现改名为就业 研究学会) 的问卷中把绩效管理系统分成几个部分：与战略相联系的绩效计划；获得员工 承诺；设定单元目标；协商个体绩效目标和标准；观察雇员绩效；收集雇员绩效资料； 给予反馈和指导：进行正式的绩效评估；绩效工资等等。 总结上述观点，绩效管理是一个组织绩效管理和员工绩效管理相结合的体系，是指 在特定的组织环境中，与特定的组织战略、目标相联系的对雇员的绩教进行管理，通过 将员工与企业组织的整体使命联系在一起，以期实现企业组织宏观目标的过程。 它主 要由以下四个相互联系、相互影响的阶段组成的一个循环系统：。“” 绩效规划。也即绩效计划，是绩效管理中的第一个环节。在这个过程中，管理者 与被管理者首先分析公司的整体战略，并在这个整体战略框架下，确定各个部门及各个 组织成员的工作职责。 绩效管理过程。在此过程中，管理者要积极与被评估者进行沟通，对其工作进行 指导和监督，对发现的问题及时间被评估者探讨改进办法。 绩效评估。依据预先制定好的绩效计划对下属的绩效目标完成情况进行系统的评 估。通过绩效面谈，界定低绩效工作，分析低绩效产生的原因。并且探讨解决的办法。 绩效评估结果的应用。一方面，组织根据评估结果，重新调整和修正战略目标； 另一方面，依据结果，进行薪酬管理，人事决策，指导员工作出个人发展计划等。两方 面相结台，组织和个人共同发展，实现“双赢”。 12 2 管理绩效研究概述 人类的一切活动都具有较明确的目的性，管理的目的就是为了提高组织绩效。管理 水平的高低决定了组织绩效提高的程度，较低的管理绩效很难使组织获得较高的收益回 报。囡此，加强管理必须把提高管理绩效作为出发点。 目前，我国管理学的研究也较多，但大多围绕管理的规则、制度、手段等方面，而忽 略了管理绩效问题的研究。管理绩效的高低决定了组织绩效提高的程度和社会活动任务 完成情况。因此，加强管理必须把提高管理绩效作为出发点，研究管理绩效是管理学的重 要课蹶。 管理绩效问题是伴随着科学管理的产生而被提出来的，是科学管理的重要内容和基 本原则。研究一下管理思想史，会发现科学管理的产生主要动因是企业对管理绩效现状 本原则。研究一下管理思想史，会发现科学管理的产生主要动因是企业对管理绩效现状 第一章绪论 不满，产生了提高管理绩效的要求和愿望。科学管理的奠基人泰勒首创科学管理理论的 直接原因，就是他对企业管理现状不满，急需寻找一种每个工人从事劳动的“最佳方 式”和企业管理工人的最有效率的办法。哈林顿埃默森进一步明确提出管理绩效是科 学管理的核心，并对管理绩效进行了深入研究，提出了1 2 项效率原则。法约尔在对管 理过程研究后认为，成功的管理人员想保持较高的管理绩效，必须在工作中遵循经过验 证行之有效的管理原则。 我们知道任何管理活动都是在一定的环境和以往客观基础条件之上进行的，同样的 管理活动仅由于客观基础条件的差异在一定程度上影响着获取组织对象绩效水平的不 同。处在沿海地区一个效益本身就好的企业与内地一家效益亏损企业相比，客观基础条 件不同，两个同时上任的经营者，面临两个不同的企业，即使后者与前者相比，能力较 强又付出相当大的努力，在一定时间内后者企业效益也未必能赶上前者。但不能得出结 论认为后者的管理绩效低于前者，因此在评价项目管理绩效时必须消除客观基础条件优 劣，真正反映出项目管理者本身的努力程度和管理能力，对管理者才有激励作用。 不同的管理方式、管理手段具有不同的绩效结果，同一种管理方式在不同的社会历 史条件下所产生的管理绩效也不尽相同，管理绩效是选择管理模式的根本标准。当前，世 界正在迎接知识经济时代的到来，知识经济的灵魂就是创新，人的智力和创造活动将在 经济发展中起主导作用。企业竞争成败的关键不在于它掌握自然资源的数量，而在于所 拥有智力资源的数量和质量，研究提高管理绩效的途径尤为重要。 管理绩效活动是员工与其主管共同协商、制定、评价工作目标的过程。它强调过程 管理，注重管理过程中绩效计划的制定、员工之间的持续沟通、绩效考评、薪酬管理、 人事决策与调整等各个阶段。管理绩效是一个环节众多的过程，它的运行具有持续性与 循环性的特点。管理绩效不是针对过去傲考核或评估，重点要解决如何能够达到目标， 为何有些工作没做好，应该如何改善才能做得更好等问题。强调主管如何帮助下属找出 瓶颈，并改善缺点。 从组织的根本目的来说，进行管理绩效，是为了提高组织的绩效。一个完善、科学 的管理绩效系统应该能够帮助组织完成诸多任务，并实现组织和员工个体的双赢。管理 绩效的功能可以从以下几个方面体现出来 可以节约管理者的时间； 可以促进组织内部信息的流通，避免不必要冲突； 可以提高员工绩效水平，促进员工的发展，实现员工和组织的共赢。 综上所述，管理绩效的活动范围是绩效管理工作的一个阶段，管理绩效与绩效管理 过程相对应。因此，本文对管理绩效界定为： 管理绩效是在绩效管理活动实施过程中，对所涉及的管理活动进行考核的结果。 1 2 3 公共项目管理绩效研究概述 国内的文献中有一些对企业管理绩效问题进行了探讨。魏松贤( 2 0 0 2 ) 认为管理绩 效是管理活动本身所耗费的成本与所带来的效益的比例关系。贾明远( 2 0 0 5 ) 论述了管 理者信息素质对提高管理绩效的作用，提出了管理者合理的信息素质构建与信息素质塑 4 第一章绪论 造的途径和方法。包亚红( 2 0 0 5 ) 在经济问题探索中把管理绩效与绩效管理相等同。 彭国甫( 2 0 0 5 ) 的博士论文对地方政府公共事业的管理绩效评价与治理对策进行了研究。 崔相宝( 2 0 0 4 ) 认为企业管理绩效与有效沟通是一种正相关关系。沈维凤( 2 0 0 3 ) 指出 观念创新是提高管理绩效的不竭之源。杨兰昆( 2 0 0 0 ) 探讨了基于e v a 管理绩效评价方 法的应用与局限。林长泉( 1 9 9 8 ) 研究了关于管理绩效、“契约”理论和委托代理理论 的模型。齐二石( 2 0 0 4 ) 研究了公共组织管理绩效问题，提出了公共组织管理绩效模型 理论。 通过对文献的搜索和整理，可以发现国内的文献研究大都是站在企业的角度讨论管 理绩效问题，并没有针对项目的管理绩效进行研究。特别是公共项目的管理绩效问题， 国内还没有相关的研究。 1 2 4 项目管理绩效、项目管理、项目成功的关系。1 为了更好的分析出项目管理绩效、项目管理、项目成功的关系，还需要明确以下几 个概念： 1 ) 项目成功 2 ) 项目管理 1 2 4 1 项目成功 一个项目就是一个具体目标的实现，包括从策划、计划到运行、最后结束整个生命 周期阶段，涉及业主、承包商、生产运营部门等各方利害关系者。项目都有确定的目标， 其目标的涵义不仅指时间目标，也包括成果性目标、约束性目标，以及其他需要满足的 条件。总体上讲，项目以更高和长期的目标为主要参数，如投资回收、收益率以及市场 能力。这些目标的实现将依赖于项目执行过程中的一些变量和因素，美国当代文献中列 示了这样的因素，认为它们对一个项目的成功具有影响力，这些因素有：现实目标、竞 争力、客户满意度、收益性、市场有效性、第三方行为、实施过程以及被认知的项目价 值。此外还有其他机构对这种因素有不同的定义，如在c a s h a n df e x 的作品中，选择 目标、项目行政管理、第三方行为、和客户的关系、合同、法律协议、政治、效用、冲 突作为项目成功依赖因素。对此我们可以这样理解：由于项目各利害关系者具有在不同 项目周期阶段的不同要求和期望，项目成功的范围和内涵也就要从这些不同阶段以及阶 段内的重要指标参数来定义。如图1 - 1 ，项目成功是涵盖从计划到结束相当长的周期阶 段的；在此范围内，项目成功要依赖很多条件，基于对各条件的衡量来下结论。 项目成功是实施项目的最高目标。一切围绕项目开展的工作都是促成项目成功的手 段。 1 2 4 2 项目管理 项目管理就是运用各种知识、技能、手段和方法去满足或超出项目各利害关系者的 要求和期望的活动。展开来讲，执行项目管理技术是要确保项目目标在预算内高质量地 按时完成，并为客户带来预期的收益。项目管理在计划阶段进入，在完成交付时即告停 第一章绪论 止，是在项目开发至交付的短期生命意义上而言的。 事实上，项目管理是项目成功中的一个重要部分。在如前所述的项目成功条件中， 有两项就直接定义在项目管理范围内，即“目标的定义”和“实施过程”，这暗示了项 目管理及其技术实际上是项目成功更广泛含义下的一个子集。项目管理对项目成功起作 用，但项目成功同时也受到许多其它因素的影响，这也解释了项目为何能独立于项目管 理过程而成功失败。项目、项目管理和项目成功范围的界定如图卜l 所示。 现代项目管理已经发展成为一门相对比较成熟的学科，建立了关于项目管理实践的 广泛的知识体系。但是，项目管理对于建立项目绩效结果的精确影响还未有定论。由于 项目管理是实现项目成功的一条通道，目的就是要保证项目成功完成，所以我们可以简 单地将项目管理绩效的涵义阐述为项目管理对项目成功所做的贡献。 1 2 4 3 项目管理绩效、项目管理、项目成功的关系 图1 一l 清晰地显示了项目管理范围和项目成功范围的关系，从图中很容易想到，项 目管理通过在计划、旌工以及移交阶段的实施对项目成功产生直接影响，这是评价项目 管理绩效的一部分内容：但容易忽略岭一点是，项目管理可能通过其他因素对项目成功 产生间接影响。项目管理的绩效应该是这些直接影响和间接影响的总和。 圈i - i 项目成功、项目绩效、项目管理和项目管理绩效之间的关系 瓷抖来源：本研究整理 根据上述项目管理的理论可知：公共项目管理是在公共项目的计划、施工、移交这 三个阶段所实施的管理活动，它涉及到工程项目管理的各个领域。并且由于公共项目资 金来源和其公共品的特殊属性，公共项目管理有着自己的特点。 12 ，5 标杆管理国内外研究现状 对于标杆管理的研究，国外的研究比较成熟，例如；l v a l a d a r e st a v a r e s ，j ，a n t u n e s f e r r e i r a ，js i l v ac o e l h o 对不同人提出的项目网络的b e n c h m a r k 集，从指标比较、指 第一章绪论 标之间的关系进行了比较研究，认为后者覆盖了大多数项目事例的形态学上的内容。c a n a k k a n ，a n d r e a sd r e x l ，a l fk i m m s 研究了基于离散时间一成本问题的b e n c h m a r k 结果的 网络分解，认为时间成本问题是一个n p 完全问题，并提供了基于网络分解的列数据发生 技术的上界和下界，更进一步提供了一个计算研究用以证明目前的边界是紧凑的，可以 在很短的时间内解决大而复杂的事例。e 1 i z a b e t hb a r b e r 讨论t b e n c h m a r k 在项目管理 中应用的优势和缺点和分析项目管理者资格和能力的困难，研究结果表明在履行特殊活 动时先导公司和平均水平公司在性能上有很大的差别，许多b e n c h m a r k 领先公司在浓缩 组织能力方面取得了巨大的成功，并分析了b e n c h m a r k 的目标、类型，b e n c h m a r k 是什么 和b e n c h m a r k 的缺点，研究结果表明使用b e n c h m a r k 技术不仅带来当前项目效益的提高而 且可以提高未来项目的性能，但没有一个单一的b e n c h m a r k 可以应用于所有项目并预计 b e n c h m a r k 这一评价工具的使用会提高。p e t e re d l o v e ，z a h i ri r a n i ，d a v i dj e d w a r d s 研究了b e n c h m a r k i n g 技术在澳大利亚建筑工业信息化中的作用。a l b e r tp c c h a n ， d a n i e lw m c h a n 研究t b e n c h m a r k i n g 技术在建筑工业的客户、咨询者和承包人使用建 筑时间性能( c t p ) 测度中的实践，利用多元回归的方法分析项目数据并建立了一个预 测模型，研究结果表明几乎所有建设项目的持续时间都可以 三i 范围要素、建筑方法和房 屋设计选择集的基础上建立模型，通过模型计算出的预测持续时间可以和已完成的真实 项目的持续时间进行比较并做出评价。n i c k0 1 i v e r ，i s a b e l l ed o s t a l e r b ，e m m a d e w b e r r y 研究了日本、北美和英国消费电子企业新产品开发项目中b e n c h m a r k i n g 技术 的使用。呻1 国内的标杆管理研究还处于探索阶段，主要是基于企业的实践活动。例如：首钢的 承包制和满负荷工作法、邯钢的模拟市场倒逼成本法、海尔的o e c 等。 1 3 本研究的基本内容，预计突破哪些难题和创新之处 1 3 1 研究的基本内容 1 3 1 1 公共项目管理绩效的界定、特点 1 ) 公共项目的界定 2 ) 公共项目管理绩效的界定 3 ) 公共项目管理绩效需要改善的内容和特点 4 ) 基于标杆管理思想对公共项目管理绩效改善 1 3 1 2 标杆管理的理论与实践研究 1 ) 标杆管理的形成和演变 2 ) 标杆管理理论基础 3 ) 标杆管理的类型 4 ) 其它与标杆管理相关的议题 通过收集整理的资料来看，目前国内外关于标杆管理理论的研究主要存在以下几个 问题： 第一，国内的关于标杆管理理论的文献大多是由各个企业的管理人员完成的，他们 大多关注标杆管理的工具和方法，深入到理论研究的成果不多。 第一章绪论 第二，国外的关于标杆管理理论研究大多都是针对发达国家中实力雄厚的公司，这 些公司的各种制度相对健全，管理思想比较先进。在中国管理制度不健全，技术落后的 情况下，还有待进一步的理论研究。 第三，国内外的标杆管理研究多集中在i t 行业的硬件生产与软件开发，并没有在 整个项目管理领域中进行。而在公共项目管理领域对于标杆管理理论的研究更是微乎其 微。 而且，在已有的研究文献中，标杆管理这一概念有很多种定义。从一些局部的过程 来定义这一概念未免有失偏颇。为此，要借助管理学、经济学从理论的高度挖掘标杆管 理的真正内涵，从而使标杆管理理论更好的指导实践。本文主要研究的是如何将标杆管 理与公共项目管理最佳实践进行有效的结合，从项目管理三大控制、项目实施过程等角 度出发，对公共项目管理的主要工作过程进行绩效评估。提出改进的方法。 1 3 1 3 标杆管理在公共项目管理中的应用研究 1 ) 标杆管理在公共项目三大控制中的应用 本研究拟在已完工程中，以一质量优良的工程为标杆，依此来指导类似的拟建工程 的建设与管理。通过对先进公共项目工程管理绩效及其具体指标的识别，拟建工程可以 认识到与标杆工程的差距，明确自身所处的位置和本工程在建设管理中需要改进的地 方。具体步骤如下： 确定确定 标杆资料 标杆 标杆 领导收集 管理 j 管理d 小组 日 和调 主题 对象 的组查 内容 建立 图1 - 2 标杆管理对工程建设的改进思路 1 ) 标杆管理在公共项目质量、进度、成本评估中的应用 2 ) 标杆管理在公共项目管理者素质改善的应用 3 ) 标杆管理在公共项目中对项目法人、招标、监理、合同管理工作中的应用 1 3 1 4 标杆管理在公共项目管理绩效改进中的实证分析 以一个实际案例来说明标杆管理思想是如何提高公共项目的管理绩效。 1 3 2 预计突破的难题 本研究目标就是为了填补国内公共项目管理领域中的空白，诠释如何将标杆管理与 公共项目管理有效结合，提高公共项目管理的绩效。 第一章绪论 本课题所要解决的关键问题主要是以下几个 1 ) 标杆管理的内涵。 2 ) 公共项目管理绩效改善内容的界定。 3 ) 标杆管理与公共项目管理的结合问题。 1 3 3 研究特色与创新之处 1 ) 目前对标杆管理的研究多集中在实践工作阶段，理论研究不足。本文从理论上 对标杆管理进行阐述，使其与公共项目管理绩效改善有效结合，对项目管理实际的绩效 改善具有指导意义。 2 ) 建立一个基于标杆管理思想的理论框架指导公共项目管理绩效的改善。 1 4 研究思路和方法，研究工作方案 1 4 1 研究思路和方法 拟采取的措施： 根据公共项目管理活动中所要采取的最佳实践的流程设计问卷，进行评分，利用标 杆管理的星轮图总结出每个管理活动的管理水平，然后针对引起管理绩效低的因素提出 相应的改善措施。 根据理论研究中得出的公共项目管理绩效改善模型指导实际案例分析，并通过案例 的实证分析来论证公共项目管理绩效改善模型的可行性。 1 4 2 技术路线 本研究在深刻研究国外标杆管理和公共项目管理绩效评价的基础上，分析中国公共 项目管理绩效的现状、目前存在的主要问题和标杆管理在公共项目管理绩效应用的可行 性，进行标杆管理与公共项目质量、进度、成本、项目管理者素质、招标、监理、合同 管理等结合，并分别进行实证分析，给出改善意见。图1 - 3 给出了研究示意图。 9 第一章绪论 一- 一 ：兰：! ! 璺舅篁兰璺翌璺量! 多： 标杆管理的理论与实践研究： ； 图卜3 论文研究示意图 1 5 本研究的意义及研究成果的预计去向 1 5 1 研究的意义 对于公共项目，各级财政部门和建设部门按照新一届政府的要求，开始注重公共项 目的管理绩效，所以建立高效项目运作显得尤为重要。但是如何应用一定的工具实现公 共项目管理绩效的改善和提高，是目前理论研究和实践研究的重点。目前为止，公共项 目管理绩效的定义众说纷纭，没有一个严格、准确、权威的定义；对于公共项目管理的 思想，手段也没有一个系统的研究：评价涉及对象单一，没有形成一个统一的评价体系； 评价指标选取都是根据具体的问题提出，未能从理论方面进行分析并选取通用评价指 标。 本文将对国内外一些成熟的标杆管理思想进行比较研究，将标杆管理在企业中的操 i o 第一章绪论 作理念运用到公共项目的管理绩效改善方面；针对国内的公共项目管理工作进行剖析， 运用标杆管理的工具与手段，阐述如何将二者有效的结合；在理论分析的基础上提出一 些指导公共项目管理工作的建议：力求建立公共项目管理绩效的改善体系，对公共项目 管理绩效进行综合评价，作为对项目，部门和管理者绩效考核的依据：同时，对公共项 目管理过程进行实时监控和分析，实行主动控制。项目管理人员可以根据评价的结果对 管理过程进行实时调控，避免问题发现时已经无法挽回。本研究完成后，预计能够填补 我国公共项目管理研究领域的一项空白。 1 5 2 研究成果预计去向 研究成果的预计去向是公共项目的管理部门，具体的使用范围是： 1 、为各地区的公共项目管理部门、政府立项部门提供决策依据。这些部门可以按 照标杆项目对后续的类似项目的立项、建设中的估算等管理活动加强信息的跟踪和管 理，不断改善公共项目的管理绩效。 2 、为目前的“建立和完善公共项目管理制度建设”提供实践的支持。加大对公菇 项目的立项及过程管理水平，以取得这些项目的最大社会效益。以一些代表性的公共项 目为标杆，可以不断加强和改善国内公共项目的管理绩效，更好为社会服务。 3 、公共项目管理的标杆，在微观层次上，可广泛运用于具体的各种公共项目过程 管理中，便于项目的有关责任人明确各自的权利，为项目绩效的改善制定详细的计划和 目标，更好的发挥公共项目的社会效益。 蔓三童竺茎堡旦笪堡堑塑塑堡 2 1 公共项目理论 第二章公共项目管理概论 公共项目( p u b l i cp r o j e c t ) 这个术语很多人对这个词并不陌生，但对其所涵盖 的确切范围并没有一致的观点。 侯祥朝( 2 0 0 3 ) 等指出公共项目的“公”是指追求社会公益性，私人项目“私”是 指追求经济利益，公共项目与私人项目的根本区别不是政府部门与私营部门的区别，而 是追求公共利益与个人利益的区别；公共工程不等于政府部门工程，公共工程也不排斥 私人资金参与，但是即使是使用私人资金兴建的公共工程项目也不能看成是私人项目， 因为公共项目由于其社会公益性，即使是私人资金参与或发起，仍然需要政府等公共部 门的参与、合作，所以有了“公私部门的伙伴关系”( p p p ) 的概念。公私合作伙伴关 系是指有关部门和私人部门共同参与公共项目的生产和提供，其结果是部分或全部传统 上由政府承担公共投资活动由私人承担。“1 公共项居主要是为了满足社会公共需要的固定资产投资项目，具有显著的公共品性 质。公共理论认为，在以市场为资源配置主体的社会中，市场机制在经济运行中起着重 要作用，但也有种种局限性，即存在所谓市场失灵。公共产品和劳务是市场机制发生失 灵的一个重要领域。然而公共性是一个连续的区间，公共品和私人物品是不存在泾渭分 明的边界，公共物品的边界也是不固定的，因此关于公共物品的定义就是相当关键的。 在有关经济增长的文献中，公共投资一般被界定为由中央和地方政府投资形成的固定资 产( 以此区别于财政消费性支出) 。政府作为投资主体，其投资往往被限定在特定的公共 服务领域，因此公共投资有时也被称为政府投资。 根据项目的可收费机制分为经营性公共项目和非经营性公共项目。所谓经营性公共 项目是指建成后有长期、持续、稳定的收益，自身具备有一定的融资能力，可以吸收政 府以外的企业和外商投资的工程项目。属于该范畴的即是公共基础设施项目，如港口、 机场、电厂、水厂、煤气、公共交通等公共基础设施。所谓非经营性公共项目是指具备 以下三个特点：资金来源基本由财政收入支付；投资不能产生直接微观的财务效益； 这种投资所形成固定资产在使用上是无偿的。属于该范畴的公共项目，如文化、教育、 卫生、科研、党政机关、政法和社会团体等。刘汉屏、侯祥朝等在此基础上进一步将经 营性公共项目分为纯经营性项目、准经营性项目、非经营性项目。纯经营性公共项目是 指具有经营利润，可以通过市场进行资源配置；准经营性项目有价格机制和现金流入， 但无经营利润，成本无法收回，且有部分公益性：非经营性项目则没有价格机制和现金 流入，主要产生社会效益。经营性项目可以鼓励和让位于民间资本投入，部分准经营性 项目和非经营性公共项目是市场低效或失效的领域，由政府负责投资和提供，尤其是非 经营性公共项目主要利用国家财政性投资项目，国债专项投资项目、财政担保银行贷款 项目和国际援助资金的政府投资为主。需要注意的是，上述对于公共项目的划分可以通 过特定条件相互转化。 1 2 第二章公共项目管理绩效概论 表2 - 1 公共项目类别与相应投资主体 序号 分类项目属性公共项目实例投资主体权益归属 纯经营性公 可收费公 共项目 收费高速公路，桥梁等 社会资金 准投资谁受益 1 谁投资谁受益政 共项目准经营性公煤气，地铁，轻轨，自来水，政府适当补甄占，吸 共项目收费不到位的公路纳各方投瓷 府一般不考虑回 报 非经营性公项目 2 敞开式城市道路等政府投资政府 ( 政府投资项目) 资料来源：刘啸民间瓷本参与城市基础设施建设研究中国人民大学硕士学位论文，2 0 0 4 年，p 11 9 综上所述：本文把公共项目界定为： 公共项目是指固定资产投资项目； 政府是公共项目最终业主，在公共提供中居于决策和安排地位； 公共项目是为了满足社会公共需要，具有公共品性质和公益性目标： 公共项目的狭义理解就是非经营性政府投资项目。 由于非经营性的政府投资工程管理方式不同于经营性政府投资工程，所以本文主要 研究的是由政府投资形成的具有公共品性质的非经营性固定资产投资项目。 2 2 公共项目的特点m 锄 公共项目大多数集中在为社会发展服务且非盈利的公益性项目。因为在市场经济体 制下，一般经济组织的投资活动都追求自身利益的最大化，而对非盈利、难以盈利或投 资回收期较长的项目则不会涉足。但这些非盈利、难以盈利或投资回收期较长的项目又 往往是国家或区域经济发展必不可少的基础设施，是改善投资环境、改善人民生活、加 强国防安全设施所必需的，所以国家财政基本建设资金必须集中投资在这些公益性的基 础设施上。