（行政管理专业论文）地方政府绩效评估工具的比较研究.pdf

中文摘要 提高政府绩效是公共管理始终追求的基本目标之一，与此同时，绩效评估也 成为政府改革的重要工具。地方政府绩效评估是现代公共管理研究的一个前沿课 题，而研究地方政府绩效评估工具更是一个重要的切入点，世界各国政府及学术 界给予了普遍的关注和重视。特别是对各种工具进行比较，最终选择合适的工具 进行评估，对于推进地方政府绩效评估工作的全面发展，对我国当前的行政改革 和提高地方政府绩效具有重要的借鉴和指导意义。 本文共分五部分，第一部分对地方政府绩效评估进行概述，主要包括地方政 府绩效评估的含义、要素、程序、特征及功能意义；第二部分，介绍了几种当前 我国地方政府绩效评估中所使用的工具，其中主要介绍了平衡计分卡法、标杆管 理法、目标管理法、3 6 0 度考核法在地方政府中的应用及经验总结；第三部分， 重点研究了关键绩效指标法作为一种评估工具，在地方政府绩效评估中应用的必 要性和可行性；第四部分，主要对几种工具从运用的背景、核心价值、指标体系、 优缺点等方面进行了比较；第五部分，是对地方政府绩效评估工具研究的展望， 最终得出在绩效评估过程中选择一种或多种评估工具应考虑的关键因素和遵循 的原则。 关键词：绩效评估；工具；比较；选择 a b s t r a c t i m p r o v i n gg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c eh a sb e c o m et h ep u r s u i to fp u b l i cm a n a g e m e n t ， w h i c hh a sa l w a y sb e e no n eo ft h ef u n d a m e n t a lo b je c t i v e s a tt h es a m et i m e ， p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nh a sb e c o m ea ni m p o r t a n tt o o lf o rg o v e r n m e n tr e f o r m ，l o c a l g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fm o d e r np u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni so n eo ft h e f o r ef r o n to fr e s e a r c ht o p i c s ，t h es t u d yo fl o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n t o o l si sa ni m p o r t a n te n t r yp o i n t ，g o v e r n m e n t sa r o u n dt h ew o r l da n da c a d e m i at oa w i d e s p r e a dc o n c e r na n da t t e n t i o n e s p e c i a l l y ，c o m p a r i n gt h et o o l sa n de v e n t u a l l y c h o o s i n gas u i t a b l et o o lf o ra s s e s s i n gp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nf o rl o c a lg o v e r n m e n t s p r o m o t et h ec o m p r e h e n s i v ed e v e l o p m e n tw o r ko nc h i n a sc u r r e n ta d m i n i s t r a t i v e r e f o r m sa n di m p r o v et h ep e r f o r m a n c eo fl o c a lg o v e r n m e n t si sa ni m p o r t a n tr e f e r e n c e a n dg u i d a n c e t h isp a p e ri sd i v i d e di n t of i v ep a r t s ，t h ef i r s tp a r t ，p r o v i d i n ga no v e r v i e wo fl o c a l g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，i n c l u d i n gt h em e a n i n go fl o c a lg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，e l e m e n t s ，p r o c e d u r e s ，f u n c t i o n sa n df e a t u r e so fs i g n i f i c a n c e ； t h es e c o n dp a r t ，i n t r o d u c i n gs e v e r a lt o o l s ，w h i c hw e r eu s e di nl o c a lg o v e r n m e n t s p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni nc h i n a ，m a i n l yo nt h eb a l a n c e ds c o r e c a r d ，b e n c h m a r k i n g ， o b j e c t i v e sm a n a g e m e n t ，3 6 0 - d e g r e ee v a l u a t i o no ft h ea p p l i c a t i o ni nl o c a lg o v e r n m e n t a n de x p e r i e n c e ；t h et h i r dp a r t ，f o c u s i n go nt h ek e yp e r f o r m a n c ei n d i c a t o r sa sa m e t h o do fa s s e s s m e n tt o o l s ，i nl o c a l g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no ft h e n e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo fa p p l i c a t i o n ；p a r ti v ，m a i n l yf r o mt h eu s eo ft o o l sa n d s o m eo ft h eb a c k g r o u n d ，c o r ev a l u e s ，i n d i c e s ，a n do t h e ra s p e c t so ft h ea d v a n t a g e sa n d d i s a d v a n t a g e sc o m p a r e d ；p a r tv t h el o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nt o o l s t os t u d yt h ep r o s p e c t s ，f i n a l l yc o m i n gt ot h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o np r o c e s s ， s e l e c t i n go n e o rm o r eo fa s s e s s m e n tt o o l ss h o u l dc o n s i d e rt h ek e yf a c t o r sa n df o l l o w t h ep r i n c i p l e s k e y w o r d s ：p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ；t o o l ；c o m p a r e ；c h o o s e 学位论文独创性声明 本人郑重声明： l 、坚持以“求实、创新一的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构已经 发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均己在论文中作了声明并表示了谢 意。 作者签名： 日期： 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 作者签名： 日 期： 刖吾 一、选题的理由 提高政府绩效是公共管理始终追求的目标之一，也是新公共管理追求的基本 方向。二十世纪七八十年代，政府部门效率低下，管理无效的现象普遍存在，政 府的能力和效率经常被当作人们怀疑和攻击的对象。随着世界朝着全球化、经济 化、信息化、知识化的发展，使得政府必须改变传统的执政方式和执政理念，提 高管理能力，适应世界的发展，为公众提供优质的服务。面对这样的挑战，各国 政府积极应对，西方国家兴起“政府再造 运动，引入私营部门的管理理念、理 论、方法和技术来再造政府，绩效评估也因势而起，成为了政府改革的重要工具。 绩效评估的引入对于提高政府的行政效率和节约行政成本起了极其重要的作用。 地方政府绩效评估一直以来都是国际公认的难题，而地方政府绩效评估工具 则是地方政府绩效评估的一个重要切入点、着力点。目前由于我国尚未构建符合 国际惯例、适合中国国情的政府绩效评估体系，政府绩效评估仍停留在较低的水 平上，缺乏系统的理论指导，其评估原则。评估指标体系、评估模型、评估依据、 评估方法与技术、评估程序具有较大的盲目性、随意性，所采取的一些有限评估 不是流于形式，就是由于“运动式 的大检查、大评比，使政府绩效在不断评估 反馈的基础上难以得到持续改进，同时，评估方法多为定性方法，较少采用定量 方法，导致评估结果不够科学。政府改革理论的创新和改革实践的深化，迫切需 要进一步深化研究绩效评估工具，并以切实有效地措施改进和完善我国的地方政 府绩效评估体系，这无疑对我国的行政改革和公共管理实践有十分重大的理论和 现实意义。 选题的国内外研究现状 ( 一) 国内关于政府绩效评估的研究现状及趋势 政府绩效评估是近年来中国公共管理学术界密切关注的一个热点问题，国内 关于地方政府绩效评估的研究和实践都很多，主要是以下几个方面： 1 通过对国外尤其是西方发达国家如美国、英国、澳大利亚等国政府绩效 评估的研究及其成果的译介，提出对我国实施政府绩效评估、完善政府绩效评估 体系的借鉴意义，如周凯政府绩效评估导论( 中国人民大学出版社，2 0 0 6 年 出版) 一书用若干章节介绍了某些发达国家政府绩效评估的实践、经验及其对我 国的启示。周志忍和卓越对英国公共部门绩效实践的研究；吴志华、刘靖华和宋 世明对美国公共部门绩效评估实践的研究；薛凯对新西兰公共部门绩效管理实践 的研究等。 2 国内特别重视对政府绩效评估主体构建及其价值取向的研究。评估主体 多结构是保证地方政府绩效评估有效性的一个基本原则，包括政府主管部门、第 三方专业机构、专业学者、社会公众、社会组织等。如，2 0 0 4 年末至2 0 0 5 年初， 兰州大学中国地方政府绩效评价中心组织的甘肃省非公有制企业评价政府绩效 工作，首次由“第三方 有组织、系统化地对甘肃省的1 4 个市政府及3 9 个省直 部门绩效进行评价，形成了独具特色的“甘肃模式 。这种模式引入了非公有制 企业作为评估主体，以“顾客导向 为基本原则对政府绩效评价进行了创新性的 探索。对于地方政府绩效评估价值取向进行探讨的文章也比较多，如臧乃康教授 的政府绩效评估价值与和谐社会的契合一文中，指出政府绩效评估的价值一 般主要在于：顾客至上的价值、公共责任的价值、投入产出的价值。由于政府的 目标价值具有多样性，政府绩效评估价值一般必须以忠实公共利益为前提，才能 实现绩效评估的协调与和谐。 3 国内特别重视对政府绩效评估指标体系设计的研究。其中包括对指标体 系设计方法的研究，如卓越公共部门绩效评估( 中国人民大学出版社，2 0 0 4 年出版) 一书中详细介绍了评估指标及指标要素确定过程中所使用的方法，如文 献调查法、访谈法、问卷调查法、观察法、测量法；技术指标确定过程中所使用 的方法，如模糊综合评估法，以及评估实施过程中的一般方法。并且中国政府原 国家人事部研究所研制了一套政府绩效评估指标体系，该体系共分为三层，由职 厶匕匕1 七匕1 e i 标、影响指标和潜力指标等三个一级指标，1 1 个二级指标，以及3 3 个三级 指标构成，适用于系统地评估我国地方各级政府特别是市县级政府的绩效和业绩 状况。 4 国内特别重视对政府绩效评估流程的研究。胡宁生、周志忍等对公共组 织绩效评估作了研究，他们对绩效评估的历史发展、涵义、程序作了详细的阐述。 对于绩效指标设计的基本程序、绩效评估的内容及方法和绩效评估要注意的问题 2 等进行了深入细致的研究，为我国绩效评估的发展作了理论铺垫。卓越则通过对 地方政府的具体分析，对公共部门绩效评估的过程控制作了深入研究。他把绩效 评估的过程划分为6 个阶段：第一阶段，构建绩效评估指标体系；第二阶段，设 计绩效评估指标的权重系数和等级标准；第三阶段，建立绩效评估和管理机构； 第四阶段，选择和确立绩效评估的主体；第五阶段，安排绩效评估的实施程序； 第六阶段，绩效评估结果的运用。 5 对地方政府绩效评估工具的研究。目前国内有关这方面系统的研究成果 尚不多见。彭国甫对行政效益测量的基本内容、客观标准、基本方法作了分析。 彭国甫和李树丞、吴建南、盛明科从科学与系统工程的角度对地方政府绩效信息 处理、指标权重确定、评估信度与效度检测的方法作了初步的探讨和分析。福建 省厦门市思明区政府与厦门大学公共事务管理学院卓越教授率领的课题组合作， 组成项目开发小组开展了公共部门绩效评估的探索。课题组汇集了管理学、经济 学、数学、统计学、计算机等多个学科的研究人员，构建了公共部门绩效评估模 式，设计出评估的完整程序和步骤，并成功开发一套公共部门绩效评估软件。 ( 二) 国外对该课题的研究现状和趋势 西方学者对地方政府绩效评估的理论研究是伴随着大规模的绩效评估的实 践的开展而逐渐兴起的。西方学者对政府绩效评估的研究主要集中在绩效评估的 基本性质、地方政府绩效的测量、政府绩效评估的应用及治理方面： 1 关于绩效评估的基本性质的研究。理查德海克斯认为，组织绩效既是一 个多维概念，它随着时间和主体的变化而变化。组织的成功不仅取决于财政和经 济因素，也取决于组织如何适应外部环境。他指出：组织需要对三个层级的绩效 予以关注：即e f f e c t i v e n e s s “是否做了应该做的事”，e f f i c a c y “采取的行动 和方式是否有效”，e f f i c i e n c y “资源的使用是否达到最小化 。这三者重要性依 次递减。 2 关于地方政府绩效测量的研究。早在1 9 4 3 年，学者里德雷( r i d l e y ) 和 西蒙( s i m o n ) 已经开始公共事业管理绩效测量研究。在2 0 世纪5 0 年代至7 0 年代间，公共部门绩效测量与计划绩效预算制度进行结合。在州政府层级，不少 州政府则进行全州性的策略规划，绩效预算编制及绩效测量。在i n t e r n a t i o n a l 3 c i t y c o u n t ym a n a g e m e n ta s s o c i a t i o n ( i c 凇) 的不断推动下，建立比较绩效测量 联合体，收集了4 0 余个地方政府在不同工作业务上的数据。同时，哈佛大学肯 尼迪政府学院实施“美国政府创新项目 ( 1 9 8 5 ) 以推动识别和培育创新性和绩 效政府的工作。锡拉丘森大学m e r c a t u s 中心等对特定政府作了系统研究，同时 进行了评估，公布了结果，引起了相当影响，并提出了绩效管理的g p p 模型。 3 关于地方政府绩效评估的应用的研究。戴维奥斯本和彼得普拉斯特里 克对通过确定方向、明确目标，即实施核心战略以提高绩效的途径做了详细的论 述。他们认为，凡是取得了高绩效的组织都是那些高度重视使命、组织目标及绩 效等问题的组织。只有明确了组织使命、目标等问题，组织的其他努力才有正确 的方向，提高效率的行动才有意义。许多学者从制度设计的角度来研究如何提高 公共部门绩效。他们认为，集权和分权这两种制度本身并不能带来高绩效，而一 种单一的制度形式在提供某种特定服务上往往不是一种有效的方法，只有弄清不 同制度的优势并区别不同的服务类型，然后将二者进行匹配，才能实现高效。如 迈克尔麦金尼斯就提倡一种混合的制度安排，对不同的公共服务领域或者同一 服务的不同阶段和部分采取不同的制度设计，以达到公共服务的高效率。史蒂文 科恩和罗纳德，布兰德主张运用全面质量管理来提高公共部门绩效。 三、本文主要研究方法 只有正确的方法才能规范思想，指导思想去把握实质，只有正确的方法能推 进科学的发展。为了卓有成效地研究地方政府绩效评估的工具，我在确定了研究 原则的基础之上，进一步规定了研究方法。可以肯定地指出，辩正唯物和历史唯 物主义是本项研究的根本方法。具体而言，本着辩正唯物主义和历史唯物主义的 基本观点，论文所应用的具体方法如下： ( ) 规范分析与实证研究相结合，以理论分析为主。在战略性政府绩效评估 框架部分主要采用理论分析归纳总结国内外政府绩效评估工具的原理及应用。结 合实证分析，平衡计分卡、标杆管理、目标管理在我国地方政府实践中的应用， 提出在地方政府绩效评估中引入关键绩效指标评估方法，并分析应用的可行性和 前景。最后再通过实证分析地方政府绩效评估工具的功能实现。 ( 二) 比较分析法。这是在本项研究中比较重要的方法之一。所谓比较分析方 4 法，是对彼此有某种联系的同一类实物进行比较，以揭示其共同点和差异性的方 法。通俗地说，这种方法就是“同中求异，异中求同”的方法。它既可以采取共 同性比较，也可以采取历时性比较。共同性比较是对两种或两种以上的地方政府 绩效评估工具进行比较。 ( 三) 定性分析与定量分析相结合的方法。我国以往的公共管理研究和地方政 府的绩效评估研究，都比较重视定性分析，对于定量分析没有给予足够的重视， 或者有意回避定量分析。从一般的数量模型分析到寻求精确的量的关系和量的发 展规律，始终是自然科学研究追求的目标。而近几十年以来，在政治学、经济学 和管理学等社会科学的诸多领域，自然科学与社会科学的许多范畴、原理、方法 开始互相渗透，运用定量描述的方法研究各种社会现在己成为一种不可阻挡的潮 流 5 第一章地方政府绩效评估的概述 地方政府绩效评估工具是地方政府绩效评估体系的重要组成部分，但是由于 绩效评估在我国提出的时间很短，它所得到的重视与它对我国政府管理活动的潜 在意义相比还远远不够，因此要提高地方政府绩效评估水平，要对地方政府绩效 评估工具有清楚的认识，有必要首先对地方政府绩效评估有所研究，来逐步认识 和把握我国地方政府绩效评估的重点和难点。 一、地方政府绩效评估的内涵 ( 一) 政府绩效 关于政府绩效的定义，学术界众说纷纭。中国行政管理学会联合课题组认为， 政府绩效是在最近的三十年随着西方国家行政理论创新而确立的一个新的重要 概念，也有西方国家称之为“公共生产力、“国家生产力 、“公共组织绩效”、 “政府业绩”、“政府作为 等。n 1 南通大学臧乃康教授认为，运用“绩效”的概 念衡量政府活动的效果，所指的不单纯是一个政绩层面的概念，还包括政府成本、 政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义在内。口1 笔者认为政府绩效是 指政府在社会经济管理活动中的所取得的成绩，以及由此所带来的效果和影响， 主要分为经济绩效、政治绩效、社会绩效、文化绩效。经济绩效是政府在经济上 的作为的根本体现，表现在经济的持续发展及良性运转上，它是政府绩效的最核 心的内容；政治绩效通常表现制度安排和制度创新，这是政府绩效的根本内容； 社会绩效是政府绩效的集中体现，社会绩效推进整个社会的全面发展和进步；文 化绩效主要指精英文化与大众文化的互补与渗透，以及文化的繁荣与整合。这几 方面绩效的大小反映的正是政府能力的大小与强弱。 ( 二) 政府绩效评估 政府绩效评估是政府绩效管理的关键环节。按照美国国家绩效评估中绩效衡 量小组的定义，绩效管理是“利用绩效信息协助设立统一的绩效目标，进行资源 ”1 中国行政管理学会联合课题组政府机关工作效率标准研究报告【j ，新华文摘，2 0 0 3 ( 6 ) ：8 陶臧乃康政府绩效的复合概念与评估机n j 南通师范学院学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 0 ( 3 ) ：2 5 6 配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标的计划，并且报告成 功符合目标或叙述未能达成目标的原因的管理过程。 n 1 绩效评估对提高政府绩 效有直接的促进功能，在整个绩效管理体系中起承上启下的作用。“政府绩效评 估就是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面 的判断，对政府公共政府部门管理过程中的投入、产出、中期成果和最终成果所 反映的绩效进行评定和划分等级。 乜1 可以从三个方面来理解政府绩效评估的内 涵：在微观层面，绩效评估是对个人工作业绩、贡献的认定；在中观层面，是对 政府分支的各部门、包括事业单位、非赢利组织如何履行其职能的评估，如政策 实施的效果、提供公共服务的数量、质量的评估等；从宏观层面来说，是对整个 公共部门或狭义上所指的政府绩效、政府为满足社会和公众的需求所履行的职能 的测评，体现为政治的民主与稳定，经济的健康、稳定与快速发展，人们生活水 平和生产质量的持续提高，社会公平与平等，国家安全和社会秩序的改变，精神 文明的提高等方面的评估。政府绩效评估具有四项主要功能，即对产出与后果提 供早期的预警、改善资源的分配、改善生产与政府过程的效率和效益，改善政府 责任等方面的评估。疆， ( 三) 地方政府绩效评估 地方政府管理绩效研究是在借鉴管理学研究的基础上进行创新，使地方政府 绩效研究充分体现地方政府绩效的特性，体现公共目标、公共责任、公共环境和 公共组织的基本特征。地方政府绩效是指地方政府为实现其目标、满足社会公共 产品需求而展现在不同层面的工作表现、直接成绩和最终效益的统一体。而地方 政府绩效评估是指在“结果导向 和“公众满意导向 的基础上，在讲求内部管 理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相 统一的基础上，运用现代的网络技术和现代的管理方式对地方政府管理过程中所 获得的公共产出进行的评审界定。 对地方政府绩效评估内涵的理解可以从以下几个方面进行： 首先，不同的管理业务门类，其绩效具体表现及其属性不同，如教育事业管 “1 张成福，党秀云公共管理学 m 北京：人民大学出版社，2 0 0 1 ，2 7 1 嘲陈振明公共管理学种不同于传统行政学的研究途径【m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 ，2 7 5 臼1 阿里哈拉契米政府业绩与质量测评问题与经验 m 】广卅i ；中山大学出版社2 0 0 3 ，8 7 理绩效就体现为各类教育发展的速度和水平、人均享受教育的程度和层次等；环 境保护绩效往往具体表现为工业废水排放达标率、大型污染项目治理率等。 其次，地方政府绩效又表现为地方政府的政策绩效、公共支出绩效、公共项 目绩效、机关办事效率等。政策绩效就表现为地方政府为地方事业制定相关的法 规、政策措施及其发展战略和计划及其执行过程中的投入和产出的比率。公共支 出绩效是指地方政府在公共事业管理过程中分配、使用和拨付的经费所产生的绩 效与成果。公共项目绩效是指地方政府在实施有关公共事业管理的特定公共项目 中取得的成本与受益之间的比较。 再次，地方政府绩效体现在宏观和微观两个层面。宏观地方政府绩效是指政 府宏观的、整体的绩效，如省人民政府、市人民政府、县人民政府整体的绩效； 微观地方政府绩效是指政府有关职能部门和公务个人的绩效。宏观地方政府绩效 是地方政府绩效的主体部分，它来源于微观地方政府的绩效，又高于微观地方政 府的绩效，包含着微观地方政府绩效之和所不能包含的绩效。 最后，地方政府绩效显现在组织绩效和个人绩效两个层次。组织绩效是指地 方政府作为组织形态在管理公共事业过程中围绕提供优质公共服务的绩效。地方 政府组织绩效主要表现在部门的职能履行上，带有鲜明的部门特色和个性。个人 绩效是指政府工作人员的绩效。它又可以分为领导者的绩效和一般工作人员的绩 效。个人绩效一般与个人的奖惩、升迁挂钩。 二、地方政府绩效评估体系的基本要素 ( 一) 评估目标 评估目标是整个绩效评估过程的方向，它决定了评估主体应该关注哪些方面 以及不应该关注哪些方面，评估目标的明确是评估主体自身取得良好成绩的前 提。一般来说绩效评估的目标应该服从和服务于政府工作的整体目标，而政府工 作的整体目标又取决于政府职能，因此，在确定政府绩效评估的目标时，有必要 事先对被评估的政府部门的相关职能进行研究。但需要主要注意的是，绩效评估 的目标并不是总与政府的工作目标相一致，所以在构建绩效评估体系时要协调好 8 这两者之间的关系。n 1 ( 二) 评估主体 评估主体，即“由谁评估”的问题。一般来说，评估主体可以分为内部评估 主体和外部评估主体，内部评估主体包括上级或直接主管、同事、下级等，外部 评估主体包括组织外的利益相关者、考评委员会等。选择哪一种评估主体要视评 估的目的、使用的标准和具体被评价的人员情况等因素而定。但是由于政府工作 的多样性和复杂性，政府部门绩效的好坏，很难通过单一的主体评估而得到准确 的判断。因为各种评估主体在绩效活动中可能面临着信息的不对称，所以地方政 府绩效评估主体应该保持多元性，这也是保证地方政府绩效评估有效的一个基本 原则。这样每个主体都站在自己独特的视角，对评估对象的绩效评估指标体系中 不同维度指标进行评估，得出各自的评估结果，再经由评估机构综合处理得到最 终的评论结论，从而既保持评估过程的公正性，也在最大程度上保证了评估结果 的全面性和客观性。西方政府绩效评估的传统主体是政府部门自身，但随着政府 服务意识提高和公民权利观念的增强，公民和其他主体在政府绩效评估中的重要 性迅速增加。政府自身、大学和研究机构、非营利组织、顾客和公众等都是当代 西方政府绩效评估的重要主体。我国政府绩效评估的传统主体是上级管理部门， 导致了只对上级负责而不对公众负责的必然后果。要改变这种状况，就必须扩大 政府绩效评估的主体范围，降低政府自身在绩效评估中的主导地位，同时提升公 民、大学、研究机构和其他组织在绩效评估中的地位，才能保证绩效评估的客观 性，增强政府的责任意识。 ( 三) 评估客体 “地方政府绩效评估客体也就是要评估的对象。由于地方政府是由一个个政 府部门组成的，所以各部门也就成为地方政府绩效评估的对象，同时组织的绩效 又是由个人的绩效决定的，所以组织中的个人也成为地方政府绩效评估的对象； 对于些规模庞大、技术复杂，投资巨大的工程项目，由于其往往需要拨出专项 资金，而且往往需要几个部门协调起来共同完成，或是由一个部门抽调部分人员 组成临时的组织来完成，其产生具有较大的目的性和短期性，并不在组织绩效考 ”陈文晓我国政府绩效评估研究 j 中国海洋大学硕士学位论文，2 0 0 5 ( 1 0 ) ：9 9 察之列，因此，对其绩效单独进行评估，所以地方政府绩效评估的客体主要包括 政府组织的管理活动，个人的工作表现以及政府公共项目的执行情况。川此外， 西方政府绩效评估的经验告诉我们，无论是对哪方面客体评估，都应当包括投入、 产出、效率和有效性等因素，其中，有效性评估应当是政府绩效评估的重心，这是 受“公共 管理本身的特点决定的。当前我国政府绩效评估仍没有摆脱传统的效 率评估模式，过度关注投入、过程和有形产出等效率因素，而忽视服务质量、结果、 公民满意度等有效性因素，甚至有些地方政府片面的以g d p 论英雄的观念仍根深 蒂固。 ( 四) 评估指标 评估指标是地方政府绩效评估的基本理论参照和操作依据，是明确对评估对 象的哪些方面进行评价。评估指标的设计是政府绩效评估的重要环节。政府绩效 评估体系关心的是评估对象在完成其相关职能、任务和工作目标方面取得的绩 效，这些绩效具体表现在评价指标上，有财务方面的，如经济性、效率性，也有 非财务方面的，如客户满意程度。 ( 五) 评估工具 根据评估目标的不同，评估主体可以采取不同的评估工具。在设计评估工具 时，应注意把握好评估工具的一般特点，如完整性，即评估指标既包括量的维度， 同时也要包括质的维度；及时性，在需要测评时马上就可以进行，评估应该及时 发现问题而不是年度工作检查等。在政府绩效评估的方法上应当采取定性分析和 定量分析相结合，建立评估模型，合理确定指标体系和指标的权重。总的来说， 在具体评估过程中，主成分分析法、因子分析法、层次分析法等方法都能用于绩 效评估。还有一些系统的评估工具如平衡计分卡法、标杆管理法、目标管理法， 以及一些非系统的评估工具如3 6 0 度评估方法，都可以在地方政府绩效评估中加 以运用。 陈文晓我国政府绩效评估研究【j 中国海洋大学硕士学位论文，2 0 0 5 ( 1 0 ) ：1 0 1 0 三、地方政府绩效评估的基本程序 地方政府绩效评估是一个循环的流动过程，是一种有计划、按步骤进行的活 动，程序是否规范直接影响地方政府绩效评估的质量。n 3 政府绩效评估实施的程 序是在绩效评估体系构建之后，地方政府绩效评估得以真正实施的一项重要工 作，所以需要建立一套符合政府绩效理论、在实践中又行之有效的便于大多数政 府组织和实施的程序。 ( 一) 确定评估周期 评估周期不应该太长，也不应该太短，周期过短势必造成工作量增加，浪费 人力物力，甚至使评估对象疲于应付评估而影响日常工作；周期过长，评估结果 可能滞后，起不到应有的评估作用。评估周期的确定应与评估目的和评估指标特 性相结合。 ( - - ) 绩效评估的动员 在当前，绩效评估的动员具有两个方面的设想与目的：一是我国当前政府绩 效评估处于初始阶段，许多相关人员在思想上不到位，需要进行动员；二是绩效 评估动员使参与公共部门绩效评估的相关部门明确绩效评估的依据和原则，及评 估的有关事项，包括评估目的，评估工作的具体开始时间及工作期限等。 ( 三) 评估对象自评 在正式评估开始之前，评估对象应根据评估动员中的相关规定进行自我测 评，这样一方面可以利用自评中所需材料为正式评估准备信息，节省工作量；另 一方面，自评结论可以与正式评估结论相核对，如果两者相差较大，则要进行重 新核实，寻找差异原因。 ( 四) 评估信息的收集和反馈 评估过程实际上就是评估主体对与评估对象有关的绩效信息进行观察、组 织、贮存、提取、整合和评估的过程。所以要根据评估指标的要求，要尽可能多 彭国甫地方政府绩效评估程序的制度安排【j 】求索2 0 0 4 ( 1 0 ) ：6 3 1 1 的收集信息，并且通过建立完善的政府绩效评估信息系统，为评估主体提供完备 的评估资料和数据，这是开展绩效评估的基础。 ( 五) 评估结果的形成和运用 根据收集到的信息进行评估计分，最后得到一个评估总分，形成评估结论， 撰写评估报告，建立评估档案。 评估结果的运用是绩效评估程序中重要一个环节，也是实现评估目的、发挥 评估动力的关键环节，政府绩效评估的结果可以为各方面工作提供依据，包括职 务的任免、奖惩、各项待遇的制定，有助于政府部门建立一种竞争激励机制。更 重要的是，绩效评估结果可以帮助评估对象发现工作中存在的问题，为上级部门 的有关决策提供必需的依据。 四、地方政府绩效评估的特征 ( 一) 目标的多元性 地方政府管理的目标是多元的，既有教育、科技、文化、卫生、体育事业发 展方面的目标，又有基础设施建设发展方面的目标，还有社会保障事业发展和环 境保护方面的目标；既有宏观目标，又有中观目标、微观目标等等，这种多元性 决定了错综复杂的目标之间发生冲突的可能性。地方政府目标的多元性，必然带 来地方政府内部的管理者以及地方政府外部的有关组织和人员对地方政府管理 绩效所体现价值的不同认识。 ( 二) 产出的特殊性 地方政府管理的产出具有无形性。政府的产出大多数是无形的服务，而不是 有形的可量化的物质产品。其次，地方政府管理产出具有非市场性。具体来说， 就是指地方政府作为公共物品的提供者，其作用的实现不是通过市场机制。最后， “地方政府管理的产出具有劳动密集性特征，地方政府管理主要是靠管理主体的 劳动过程来实现，机器代替劳动的作用十分有限川，因而其产出也就不像采用 周志忍。公共性与行政效率研究【j 中国行政管理，2 0 0 0 ( 4 ) ：2 3 1 2 机器生产的企业那样易于形成标准化的产出。n 1 ( 三) 评价指标的难确定性 “评价指标的难确定性是导致地方政府绩效评估陷入困境的一个重要因素。 由于地方政府管理具有垄断性、管制性，公众难以获得那些被垄断的信息，难以 对某部门确立科学绩效评估指标川引，同时地方政府管理比较复杂，具有较强的 相关性、全面性，难以科学、恰当地确定哪些因素可以构成绩效评估的指标，各 指标之间的相互关系及权重更难以科学准确的确定。 ( 四) 评价信息的稀缺性 从信息论的角度来分析，地方政府绩效评估的过程也是一个信息的搜集、筛 选、加工、输出、反馈的过程。绩效评估的有效性很大程度上取决于信息本身及 传输的数量和质量。如果信息不足，失真，则难以得出令人信服的结论。因此地 方政府绩效评估要做到科学、准确，必须要获得大量准确的相关信息。但是很多 地方政府部门尚未形成为评估而专门收集数据资料的习惯，甚至在某些政府部门 会遇到这些情况：无管理信息系统，即使有这一系统却不能提供衡量项目效果的 信息或者是不能提供可靠的信息。总体来说，地方政府绩效评估所需要的评价信 息还是比较稀缺。 ( 五) 文化背景的交叉性 文化背景对地方政府绩效评估有着深刻的影响，不同的文化背景，地方政府 绩效评估就不一样，在单一的文化背景下来评价地方政府的绩效，相对容易，关 键是要建立与文化背景相适应的绩效评估系统。但是随着经济全球化、信息网 络化的推进，各种文化的相互激荡、交融与冲突日益激烈，要根据不同文化的特 质采取不同的步骤和方法整合不同的文化，建立一套适合交叉文化条件的地方政 府绩效评估系统，这是必然选择。 彭国甫地方政府公共事业管理绩效评估 m ，长沙：湖南人民出版社，2 0 0 4 ，5 2 叫马晓君政府绩效评估：理论框架与方法体系 j 】，东北财经大学硕士论文，2 0 0 4 ( 1 2 ) ；8 1 3 ( 六) 认知效应的偏差性 地方政府绩效评估是一种价值判断，不可避免地要受到认知的影响和制约。 认知效应的偏差，直接影响评估主体的思维方式和评估的价值取向，直接影响地 方政府绩效评估的深刻程度和精确程度，使地方政府绩效评估陷入困境，认知效 应的偏差性，主要通过首因效应、近因效应、晕轮效应和定势效应表现出来。 ( - - h ) 评估工具的选择性 选择何种评估工具是地方政府绩效评估过程中必须要考虑的关键因素。不同 的评估工具适用的情况不一样，所以在具体的实施过程中要根据评估工具在完整 性、及时性、所需成本等方面的特点，选择合适的工具。 五、地方政府绩效评估的功靛及意义 地府政府绩效评估是对政府工作效率、能力、服务质量、公共责任和公众满 意程度等工作绩效方面的分析与评价，是对整个行政管理活动过程中投入和产出 所反映的绩效进行评定和划分等级。“建立政府绩效评价体系的核心，就是把管 理主义的理念和现代公共服务精神融入到政府日常工作中去，把对政府的内部控 制和外部监督结合起来，提高政府运作效率，增强政府与市场的协调能力。政府 绩效评价结果是对特定时间段内政府工作的核算与评判，是政府制定下一阶段工 作计划的依据和准绳。”n 3 提高政府绩效一直是公共管理追求的目标之一，地方政府绩效评估的根本意 义及功能即在于： ( 一) 树立良好政府形象，赢得社会公众信任一对“珠海模 式弦的分析 为了加强“高效率办事、高质量服务、人民群众满意”的机关作风建设，1 9 9 9 年1 0 月，珠海市启动“万人评议政府 活动，用无记名方式对被测评单位做出 “满意 或“不满意 的评价。2 0 0 0 年珠海市“万人评议政府 的内容有所增 包国宪等绩效评价：推动地方政府职能转变的科学工具甘肃省政府绩效评价活动的实践与理论思 考f j 中国行政管理，2 0 0 5 ( 7 ) ；8 6 ， 1 4 加；2 0 0 2 年珠海市向社会发放了万余份测评问卷，考核各被测评单位的工作情 况；之后，珠海市又连续大规模地开展各种活动，形成了“珠海模式。 珠海模式是政府主导的民意测评，是由公众这个外部评价主体进行的绩效评 估活动，主要适用于公众从宏观上对政府工作的总体情况进行测评，以作为政府 了解民心民意的一种手段和方法。珠海模式的评价原则向“服务原则 和“公众 满意原则 转变，体现了政府工作的关注点由“政府本位 向“公民取向 转变， 通过公众对政府绩效的评价，一方面提高了公众的民主观念和参与意识，另一方 面可以对政府部门的工作起到监督作用。通过这种评价活动，政府的行政过程和 工作内容从“暗箱 中转到“阳光”下，体现了政府愿意和敢于接受公众监督的 勇气，有助于增进公众对政府工作的了解，政府工作的取得的成绩也容易得到公 众的认可。采用民意测评、问卷调查等方法深化政府机关人员的服务质量与顾客 之上等意识，有助于树立政府良好的形象，赢得人民群众的信任。 ( - - ) 改善地方政府绩效，提高地方政府竞争力对“青岛模 式刀的分析 为了打造高绩效的政府组织，推进各项重大决策的科学化和落实，不断提升 城市的核心竞争力，自1 9 9 9 年起，青岛市委、市政府从战略管理的高度开展绩 效评估工作，创造性地将督查工作与目标绩效管理相结合、考绩与评人相结合， 形成了“青岛模式”。青岛模式是将督促检查和政绩考核结合起来的新的评估模 式，对我国各地的督查和考评工作有着重要的指导借鉴意义。这一模式变传统单 一型的督查为复合型的督查，变传统的封闭式的“决策执行 为开放式的“民 主决策督促检查考绩评人模式，做到督事、评绩、考人、查纪“四位 一体”。青岛模式是对传统的督查方式的科学创新，适用于新时期政府部门和公 务员的工作进行评价和督查，这种模式极大地改善了青岛市地方政府的绩效，提 高了地方政府的竞争力。 ( 三) 打造服务型政府，提高地方政府办事效率对“思明模 式黟的分析 从2 0 0 1 年开始，厦门市思明区对公平政府、责任政府、服务政府等多种实 现形式进行反复探索、实践、分析和比较，最终确立打造一个“事要办好、花 钱要少、人民还要满意”的绩效政府的目标，进行公共管理体制和运作模式的多 方面创新。其中，创新了政府绩效评价方式，建立了一个适应地方政府实际情况； 的公共部门绩效评估体系，形成了“思明模式”。这种模式把评价从任务式转变 成战略式，不是为了评价而评价，而是为了服务于绩效政府的建设。这种模式科 技含量高，并且创新了整个政府绩效评价的指标体系。总体来说这种模式有助于 在政府机关工作人员中引入和深化绩效管理理念，树立成本与效率观念、顾客至 上与服务意识、市场竞争意识等；有助转变地方政府职能，实现科学的职能定位， 有助于打造服务型政府，提高地方政府办事效率。 第二章地方政府绩效评估工具的介绍 地方政府绩效的评估一直是地方政府管理的一个关键点和难点。随着经济全 球化和科技的日益发展，许多评价政府绩效的方法不断涌现，评估方法和工具在 整个地方政府绩效评估体系中的重要意义日益凸现，尤其是西方国家和企业中广 泛应用的一些绩效评价方法日益被我国地方政府部门所引用，如平衡计分卡法， 标杆管理法等。 一、地方政府绩效评估的工具类型 ( 一) 定量的评估工具与定性的评估工具 定性评估和定量评估是两种侧重点有所不同的评估方法。定量的评估工具主 要用来评价地方政府的工作效率和效益，表现为是否以最短的时间完成行政目 标，各个行政管理环节是否能对出现的问题尽快发现解决。此外政府的绩效也体 现在政府工作的费用和成果的数量上。行政管理活动需要有一定的花费，要力求 以最小的人力、物力、财力的消耗，取得最大的劳动效果。同样可行的行动方案， 但在花费上有多花和少花的不同，选择花费劳动财物最少、取得劳动效果最大的 方案，这就体现了政府工作的高效率。然而，行政管理具有自身特点，尤其是中 国的行政管理，在考虑效率和效益的同时，还必须注意普遍的社会效果，要看社 会性因素和精神因素，不能简单地以人力、物力、财力的数量分析来评价行政目 标实现的程度，这就需要借助定性的评估工具。定性评估工具作为一种传统的管 理方式，具有划繁为简、划难为易等特点。 ( 二) 系统的评估工具与非系统的评估工具 地方政府绩效评估的工具体系中既包括系统的评估工具也包括非系统的评 估工具。系统的评估工具包括平衡计分卡、目标管理法、标杆管理等，这些起初 用于企业绩效评估的系统方法逐渐引入到地方政府绩效评估中，各地政府都展开 了各种实践，比如南京地税部门引入平衡计分卡的实践，青岛市政府标杆管理的 实践等，实践也证明这些系统的评估工具在地方政府绩效评估过程中起到了积极 1 7 的作用。而非系统的评估工具主要是针对公务员个体绩效进行考核的技术，也包 括很多，如以业绩报告为基础的自我报告法、业绩评定法；全方位考核的方法， 如3 6 0 度考核法，万人评议政府即用了此方法。 二、地方政府绩效评估工具的介绍