（行政管理专业论文）我国商业银行监管存在问题及对策研究.pdf

ad i s s e r t a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i l u l ll iii iii i i i i ll l i i i i y 1 8 4 3 6 2 7 a s t u d y o nt h ep r o b l e m sa n dc o u n t e r m e a s u r e s o ft h ec o m m e r c i a l b a n k i n gs u p e r v i s i o n i nc h i n a b yl i a n gm i n g s u p e r v i s o r ：a s s o c i a t ep r o f e s s o r s ix i a o y u e n o r t h e a s t e r n u n i v e r s i t y j u n e2 0 0 8 -，tr。土 f f j 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取得 的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或撰写过 的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我一同工 作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢 = 亡巴 思。 学位论文作者签名：芽譬蜩 日期： 二口吆事月刃留 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位论 文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 半年口一年口一年半口 两销日 薹墨善翥嚣：悉三r 萎攀菩氨端i 勿 川缉多瓦劢日加叶7 腊动 厂_ 东北大学硕士学位论文摘要 我国商业银行监管存在问题及对策研究 摘要 金融是现代经济运行的核心，对经济发展具有强大的推动力。商业银行是现代金融 的核心，其稳定与安全关系到一国金融体系乃至整个国民经济的稳定和安全。上世纪8 0 年代以来，世界各国金融危机时有发生，对各国的经济稳定造成了巨大冲击，而商业银 行的脆弱性更是暴露无遗。2 0 0 3 年，我国成立了银行业监督管理委员会，标志着我国金 融分业监管体系已得到了全面构建。然而，我国现有的银行监管体制脱胎于计划经济时 期，具有浓厚的行政色彩，而且我国对商业银行的专业监管历史较短经验不足，在对商 业银行的监管中还存在很多弊端和问题。在我国完全开放国内金融市场的新形势下，如 何通过有效的银行监管，防范、控制和化解金融风险，保证银行体系的安全和稳定，是 一个需要深入研究的问题。 虽然各国银行监管的实践存在很大的差异，但仍可以从其发展的轨迹上做以总体的 分析，找出共性展开研究。本文从商业银行监管的概念和基本理论入手，阐述了银行监 管的含义和必要性，回顾了西方发达国家和我国银行监管的历史演进，介绍了商业银行 监管的主要内容。在此基础上，从商业银行监管主体、监管内容和方法、监管客体三个 方面展开，论述了我国商业银行监管实践中存在的问题。针对我国商业银行监管中存在 的问题分析了问题产生的原因，主要原因有：法律环境不完善，分业监管制度不适应混 业经营方式，行政导向影响监管有效性，商业银行公司治理结构及内部控制制度不健全， 没有建立有效的市场约束机制。分析了西方发达国家商业银行监管的先进实践经验，在 此基础上，提出了改进我国商业银行监管的对策建议，主要是完善法律法规体系；建立 统一的金融监管部门；实现对监管者的再监督；提高监管人员素质；转变监管理念，改 进监管方式；完善对商业银行的市场约束；健全商业银行的公司治理结构和内部控制制 度等。 关键词：商业银行；银行监管；市场约束 - i i j 东北大学硕士学位论文a b s t r a c t a s t u d yo n t h ep r o b l e m sa n dc o u n t e r m e a s u r e s o ft h ec o m m e r c i a l b a n k i n gs u p e r v i s i o ni n c h i n a a bs t r a c t a st h ec ( ) r eo fm o d e me c o n o m y , f i n a n c eh a sp o w e r f u l p r o m o t i o nt oe c o n o m y d e v e l o p e m e n t a st h ec o r eo fm o d e r nf i n a n c i a ls y s t e m c o m m e r c i a lb a n k s s t a b i l i z a t i o na n d s a f e t yh a v ei m m e d i a t er e l a t i o nw i t ht h es t a b i l i z a t i o na n ds a f e t yo ff i n a n c i a ls y s t e ma n dt h e w h o l en a t i o n a le c o n o m y s i n c e19 8 0 s m a n yr e g i o n a lf i n a n c i a lr i s k sh a v eb r o k e no u ta t t i m e s ，w h i c hs h o c k st h ee c o n o m i cs t a b i l i z a t i o no ft h ew o r l d t h u sb a n k sa r ee x p o s e dt ot h e f i n a n c i a lr i s k s w i t ht h ee s t a b l i s h m e n to fb a n k i n gs u p e r v i s i o n a lc o m m i s s i o ni n2 0 0 3t h e f n a n c i a ls u p e r v i s i o ns y s t e mb a s e do n s p e c i a li n d u s t r i e sh a ss h a p e d h o w e v e r , a c t i v e c o m m e r c i a lb a n k i n gs u p e r v i s i o ni nc h i n ah a sm a n yp r o b l e m so na c c o u n to fp l a n n e d e c o n o m i ca n da d m i n i s t e r i a lc o l o r sa n dt r a n s i t o r yh i s t o r y w i t hf u r t h e ro p e n i n gu pd o m e s t i c f i n a n c i a lm a r c k e tt oo t h e rc o u n t r i e s i tr e m a i n sa ni m p o r t a ni s s u en e e d e dt ob ec a r e f u l l y s t u d i e dt h a th o wt op r e v e n t ，c o n t r o la n dr e s o l v ef i n a n c i a lr i s k st h r o u g he m c i e n ts u p e r v i s i o n t ok e e pt h es t a b i l i t ya n ds a f e t yo f b a n k i n g s y s t e m t h o u g ht h eb a n k i n gs u p e r v i s i o nv a r i e si nd i f f e r e n tc o u n t r i e s ，w ec a ns t i l lg e taw h o l e i d e at ot r a c kd o w nt h e i rs i m i l a r i t i e s b e g i n n i n gw i t ht h ec o n c e p t i o na n df u n d e r m e n t a l t h e o r i e so fc o m m e r c i a lb a n k i n gs u p e r v i s i o n ，t h i sd i s s e r t a t i o nh a ss e tf o r t ht h en e c e s s i t i e so f c o m m e r c i a lb a n k i n gs u p e r v i s o na n dr e t r o s p e c t e dt h ee v o l u t i o np r o c e s so ff o r e i g nd e v e l o p e d c o u n t r i e sa n do u rc o u n t r ya n di n t r o d u c e dt h eb r i e fc o n t e n t so fc o m m e r c i a lb a n k i n g s u p e r v i s i o n f u t h e r m o r e ，t h ep a p e rd i s c u s s e st h ed e f e c t so fa c t i v eb a n k i n gs u p e r v i s i o ni no u r c o u n t r yd e r i v i n gf r o mt h r e ea s p e c t so fs u b j e c t ，o b j e c t ，c o n t e n t sa n dm e t h o d s f o rt h er e a s o n o ft h ea c t i v ed e f e c t so fb a n k i n g s u p e r v i s i o n l i e so n f i v e f a c t s ：p e f e c t l e s s l yl e g a l e n v i r o n n e n t s ；i n d u s t r i e s o r i e n t e dr e g u l a t o r ys y s t e md o e s n ta d a p tt om o d eo fa 1 1 a r o u n d b u s i n e s s o p e r a t i o n ；a d m i n i s t r a t i o n - o r i e n t e db a n k i n gs u p e r v i s i o n ；u n s o u n dc o r p o r a t e g o v e r n a n c ea n di n t e r n a l l yp i l o t i n gs y s t e m ；i n v a l i dm a r k e td i s c i p l i n e h a v ea n a l y s e dt h e a d v a n c e dp r a c t i c a le x p e r i e n c eo ft h ed e v e l o p e dw e s t e r nc o u n t r i e s c o m m e r c i a lb a n k i n g s u p e r v i s i o n ，t h ed i s s e r t a t i o ns u b m i t ss o m ec o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n si m p r o v i n go u r c o u n t r y sc o m m e r c i a lb a n k i n gs u p e r v i s i o n ：p e r f e c tl a w sa n ds t a t u t e se n v i r o r m e n t s ；c o n s t r u c t t h eu n i f i e df i n a n c i a ls u p e r v i s o n a lb r a n c h ；r e s u p e r v i s et h es u p e r v i s o r s ；i m p r o v es u p e r v i s o r s q u a l i t ya n dk e e pw a t c ho nm o r a lh a z a r d ；c h a n g es u p e r v i s i o n a li d e a ，a l t e rs u p e r v i s i o n a l m e t h o d s ；p e r f e c tm a r k e td i s c i p l i n et oc o m m e r c i a lb a n k s ；i m p r o v et h ec o m p a n yg o v e r n s s t r u c t u r ea n dt h ei n t e r n a l l yp i l o t i n gs y s t e mo fc o m m e r c i a lb a n k s k e y w o r d s ：c o m m e r c i a lb a n k s ；b a n k i n gs u p e r v i s i o n ；m a r k e td i s c i p l i n e 1 l i 、八 1 东北大学硕士学位论文 目 录 目录 声明l 中文摘要i l a b s t r a c t i l l 第1 章绪论一l 1 1 选题背景及研究意义l 1 1 1 选题目的：l 1 1 2 研究意义l 1 2 文献综述2 1 3 1 纵向历史分析与横向对比分析方法4 1 3 2 实证分析与规范分析相结合的方法一4 1 4 论文的创新点4 第2 章商业银行监管概述6 2 1 商业银行监管含义与必要性6 2 2 商业银行监管历史演进7 2 3 商业银行监管要素构成lo 2 3 1 商业银行监管的目标。l o 2 3 2 商业银行监管的主体1 0 2 3 3 商业银行监管的客体1 0 2 3 4 商业银行监管的内容和方法1 0 第3 章我国商业银行监管存在的问题及原因1 3 3 1 我国商业银行监管存在的问题1 3 3 1 1 银监会与其他金融监管部门缺乏有效配合1 3 3 1 2 银监会监管人员整体素质不高1 4 3 1 3 监管内容和方法滞后一1 4 3 1 4 缺乏对监管者的再监督1 6 3 1 5 商业银行自我约束和市场约束力差1 7 3 2 我国商业银行监管存在问题原因分析1 9 3 2 1 法律环境不完善1 9 3 2 2 分业监管制度不适应混业经营方式2 0 3 2 3 行政导向影响监管有效性2 l 3 2 4 公司治理结构和内部控制制度不健全。2 2 3 2 5 没有建立有效的市场约束机制。2 3 1 v 东北大学硕士学位论文目 录 第4 章完善我国商业银行监管的对策和建议2 5 4 1 美、英、日三国商业银行监管经验借鉴2 5 4 1 - 1 银行监管法律环境经验借鉴2 5 4 1 2 银行监管组织形式经验借鉴2 6 4 1 3 银行监管内容和方式经验借鉴3 0 4 2 完善我国商业银行监管的对策及建议3 3 4 2 1 完善法律法规体系。3 3 4 2 2 建立统一的金融监管部门3 4 4 2 3 实现对监管者的再监督3 5 4 2 4 提高监管人员能力与素质3 5 4 2 5 改进监管方式3 6 4 2 6 完善对商业银行的市场约束一3 7 4 2 7 健全银行公司治理结构和内部控制制度。4 l 第5 章结论4 3 参考文献4 4 致谢4 6 作者简介4 7 v 一 ，玎一 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题背景及研究意义 1 1 1 选题目的 随着我国经济同益发展和政府职能转变步伐的加快，政府在提供公共管理和服务方 面的作用更加突出。金融对经济的增长具有强大的助推作用，是现代经济运行的核心。 商业银行是经营存款、贷款、中间业务，充当信用中介和支付中介的金融机构，是现代 金融的核心，其稳定与安全关系到一国金融体系乃至整个国民经济的稳定和安全。随着 金融混业经营趋势以及金融创新的深入发展，原有的银行监管体系己越来越不适应金融 业发展的要求，银行监管存在的问题和弊端影响了监管的有效开展。美国等西方发达国 家普遍认识- n j j n 强市场约束力，构建健全的公司治理结构和内部控制体系对提高商业银 行监管效率有着重要的作用。我国现有的银行监管体系脱胎于计划经济时期，具有较深 的行政色彩，不能形成对我国商业银行的有效约束。如何改进商业银行监管以最大限度 的发挥市场机制作用并通过市场约束促进商业银行降低j x l 险稳健经营，实现我国监管当 局对商业银行的有效监管就成为十分迫切的问题。 1 1 2 研究意义 本文研究的意义主要体现在两个方面： 一是在理论方面。银行业是特殊的行业，它面临着信用风险、市场风险、操作风险 等多种风险，如果这些风险处理不当，就可能引发金融危机，进而演变为严重的经济危 机。根据国际货币基金组织1 9 9 6 年的统计数据，2 0 世纪8 0 年代以来1 8 0 个基金成员国 中有1 3 3 个国家经历了不同程度的金融危机，甚至在主要的发达国家也出现了严重的金 融业问题。国际货币基会组织研究表明，这些金融危机的发生都与监管当局银行监管水 平低下有着直接的关系。由于金融自由化、全球化的趋势日趋明显，金融竞争日益激烈。 金融自由化、全球化瓦解了传统的规制式银行监管体系，放松了对商业银行的事前监管。 事前不能有效地控制商业银行风险的暴露，增大了商业银行危机发生的概率，危机的频 频爆发增加了事后安全网的压力。同时监管当局在事后处理方式上的失误加重了银行危 机的破坏程度。如何在新的金融、经济环境下，实行有效的银行监管，已成为各国关注 的共同课题。要在构建合理的银行监管组织体系和调控体系的基础上，提高商业银行自 身风险控制能力并且最大限度地发挥市场约束机制的作用。就成为我国银行监管的发展 方向。在借鉴发达国家银行监管理论的基础上，通过对商业银行监管问题的研究有助于 丰富我国银行监管理论。 二是在实践方面。随着对外开放的进一步深入和w t o 过渡期业已结束，金融市场全 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 面开放。与国际先进商业银行相比，我国银行业经营管理水平低下，整体风险水平较高， 迫切需要建立现代商业银行公司治理结构，强化内部控制职能。我国的商业银行监管起 步较晚，监管体制不完善，监管水平不高，现实监管中还存在许多问题。针对我国商业 银行监管中存在的问题及原因，借鉴国际商业银行监管的先进经验，提出解决方案，为 我国政府改进银行业监管提供智力支持，同时也为我国政府改进银行监管提供了方法和 途径。 1 2 文献综述 1 7 4 2 年英国政府颁布法令，禁止新银行的设立与已有银行的扩张，政府开始用法令 规范银行的业务活动和设立，这是迄今为止有据可查的最早的银行监管行为 1 。发达 资本主义国家对银行监管理论研究在1 8 世纪己经起步，并在实践中不断完善，到2 0 世 纪中叶己经形成了较为完整的理论体系。银行监管是行政职能在金融领域的具体体现。 2 0 世纪3 0 年代，美国总统罗斯福推行新政，对银行采取的管制措施就体现了国家对商 业银行的监管。 以庇古为代表的福利经济学派认为，政府可以弥补市场失灵所引起的资源配置无效 率，从而增加公共利益。银行监管可以被看作公共产品，成为降低或消除市场失灵的手 段，通过政府监管银行来消除商业银行经营中不良行为的影响是很必要的。信息不对称、 外部效应和自然垄断等使得银行资源配置效率降低，从而造成社会福利的损失。世界银 行业发展的趋势证明，银行业正呈现垄断经营的趋势，集团式经营在占据优越地理位置、 规模效应产生的节省成本等方面占据垄断优势，导致了金融资源不按照市场规律进行分 配。信息不对称将产生逆向选择和道德风险问题，私人部门或信息的使用者一般很难承 受由于收集信息而带来的巨大成本支出。银行负外部性主要体现在出现金融危机时，个 别商业银行的挤兑行为可能引发“多米诺骨牌效应”，殃及其他健康商业银行，甚至使 金融恐慌席卷整个金融业，从而影响金融体系的安全。因此，必须有一个权威监管机构 对银行业进行监督和规范。政府恰恰有责任采取各种措施尽量减少银行体系中的信息不 对称现象，促进信息传递。政府可以利用其强制性权力，根据法律法规，要求市场中的 信息优势主体披露必要的信息，让广大信息弱势群体掌握这些公开信息，尽可能降低信 息不对称的程度，减少由自然垄断、银行负外部性、信息不对称给银行体系带来的危害。 银行监管政府掠夺论代表人物斯蒂格勒认为银行监管是由政府推行的，而且是政治 家们一手策划的。因此，政府和政治家的行为模式是了解银行监管出现的关键。政府并 不象公共利益理论中所说的那样代表社会公众利益，相反他们有自己的利益，并且与社 会利益存在很大的差异。政府机构的公共性和其机构人员是理性人之间的矛盾使得理想 的监管目标并不能实现。政府掠夺论认为，国家垄断货币发行权是为了扩张政府可支配 的资源，以利用多发行货币来对财政赤字进行融资，国家实施法定准备金制度是为了获 取潜在的存款“税收 。政府实施的其他管制，在于为政府创造干预经济的借口，以扩 一2 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 张权力的范围，从而可以获取租金。总之，对银行的监管不过是政府进行寻租的手段。 代理监督模型( d i a m o n d ，1 9 8 4 ) 是研究银行资产负债表中资产项目的模型。它从商业 银行产生的原因出发，认为银行是为监督资金使用者而出现的，由于商业银行也是具有 道德风险的经济主体，政府对商业银行的监管是为防止商业银行的道德风险而出现的。 流动性供给模型是研究银行资产负债表中负债项目的模型，也就是著名的戴蒙德一戴伯 闻模型( d i a m o n da n dd y b v i n g ，1 9 8 3 ) ，他们是从银行理论入手，构建了一个模型。基本 思路是商业银行的存在可以降低风险，但由于信息不对称的存在，当存款者对银行的经 营产生某种怀疑或看到银行门前等待取款的人数增加时，会出现挤兑存款现象，引发银 行危机。因此“银行的资金中介服务+ 政府的事后安全网”成为最佳的制度安排。这成 为政府提供事后安全网的理论根据。 在上述银行监管理论模型中，均假定商业银行的所有者与经营者是同一的，商业银 行的资金来源于存款者的存款，当商业银行的外部投资家包括股东和存款者时，可以利 用公司治理理论分析商业银行监管问题。德瓦特罩庞和泰劳尔将传统的银行监管理念与 公司治理理论有机地结合起来，提出了存在银行债权人和股东时的公司治理模型，由商 业银行股东和债权人对商业银行经营者形成约束和控制，促进商业银行的稳健经营。而 由于银行的债权人是由众多的不具有信息优势、且不具备监督控制积极性和可能性的存 款者组成，政府对商业银行的监管就是政府代表债权人对银行行使约束和控制权力。因 此，政府对银行的监管是公司治理的补充。这成为金融自由化后银行监管的重要理论依 据。 近年来，随着国际金融领域中危机频繁和我国金融体制改革的不断深化，国内对银 行监管问题的研究日渐增多。我国学者关于银行监管的理论研究是建立在国外学者研究 的基础上，但大都是论证我国实行银行监管的必要性，并就银行监管中某一具体问题提 出的建议。 白钦先是从政府对银行监管历史演进的角度对监管理论和实践进行研究的学者，他 在百年来的金融监管理论演化、实践变迁及前景展望一文中对监管主客体、方式、 方法等进行了系统研究，并且认为创新反映了“金融监管是监管当局和金融机构之间一 场永恒的博奕”。监管当局和金融机构在不断的创新过程中持续完善和发展。 黄金老是从银行监管政府掠夺论展丌的研究，他在金融自由化与金融脆弱性一 书提出了赞同金融自由化思想，指出金融自由化是一个无法回避的过程。他对政府对银 行的管制进行了抨击，认为其目的在于获得隐性税收和使金融部门按政府的意图行事。 这刺激了“上有政策下有对策”式的金融创新。加强管制和逃避管制的循环过程形成资 源利用成本持续上升。对发展中国家来说，严格的金融管制已经没有什么效益了，放松 金融管制是明智的选择。 阎庆民是从政府对银行监管的手段展开的研究，他在中国银行监管问题研究一 一3 ， ，、 ， 壬 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 书重点研究如何监管我国银行业风险，并且认为我国具备了存款保险制度建立的三个条 件：相对稳定的银行体系，有效谨慎的银行监管体系，银行存保制度的财力支持。 裴桂芬是从金融自由化对银行监管的影响展开的研究，她在银行监管的理论与模 式一书中通过对美国、同本在金融自由化前后监管制度、监管手段、危机处理政策的 对比分析，提出在金融自由化后应该构建新的银行监管理念，尊重经济主体的自主性， 消除阻碍市场机制发挥作用的因素，并针对我国的现实提出改善银行监管方式的政策建 议。 与国外商业银行监管理论相比，国内在理论研究广度、研究深度以及研究成果方面 都存在较大差距。国内的研究主要是针对个别问题而提出的，还没有提出一套适应中国 金融环境的商业银行监管理论。本文试图对商业银行监管体系的共性进行研究，找到我 国商业银行监管中存在的问题和缺陷，发掘问题形成的原因并就此提出改进的对策和建 议，提高我国银行监管水平。 尽管各国银行监管体制存在着诸多不同之处，但仍可以从总体上对银行监管作以总 结，找出其共性进行研究。本文采用了纵向历史分析与横向对比分析相结合以及实证分 析与规范分析相结合的研究方法。 1 3 1 纵向历史分析与横向对比分析方法 本文运用历史分析方法介绍了银行监管的历史演进以及我国银行监管各阶段的发 展情况，通过对历史考察理清其发展脉络，从而把握我国商业银行监管的发展趋势。通 过对比分析美国、英国、同本的监管实践，指明我国商业银行监管的发展方向，并在此 基础上提出完善我国商业银行监管的建设性意见。 1 3 2 实证分析与规范分析相结合的方法 实证分析是对事实进行描述、解释和说明，阐述“是什么”的问题；规范分析是根 据公认或传统的价值标准，研究“应该是什么”的问题。本文通过对现有背景下我国银 行监管存在问题的实证分析和对问题产生原因的规范分析的基础上，提出了改进我国政 府对商业银行监管的对策。 1 4 论文的创新点 第一，提出了对监管者实行再监督的设想，构建四个层次的再监督体系。一是强化 立法和司法部门的再监督，二是强化行政部门内部再监督，三是强化商业银行再监督， 四是实现社会的再监督。 第二，提出社会监督在银行监管中的实现机制。首先通过建立有限事后安全网，缩 小政府对商业银行的隐性安全保障，其次要引入存款人、次级债券持有人、社会中介机 构监管机制，以达到提高社会监督主体对银行经营的市场约束能力的目的，实现对商业 4 一 东北大学硕士学位论文第l 章绪论 银行有效的社会监督。 第三，分析和评价了公司治理结构以及内部控制机制对实现银行业监管目标微观基 础的重要性。 5 一 ，、0ll t，j， 东北大学硕士学位论文第2 章商, _ l k f 艮- 行监管概述 第2 章商业银行监管概述 2 1 商业银行监管含义与必要性 商业银行监管是指一个国家的中央银行或其他金融监管当局依据国家法规的授权 对商业银行及其业务活动实施的监督管理，以维护公众利益，促进商业银行的稳健经营。 在完全竞争的条件下，银行的存在可以降低资金剩余部门和资金不足部门的交易成 本，促进金融交易的增加，而且通过银行的转帐结算业务为社会提供高效的支付服务。 但是金融领域作为整个经济体系的重要组成部分，不可避免地存在市场失灵的问题【2 】。 由于信息不对称、外部效应和银行自然垄断的存在而导致了市场失灵。政府可以弥补市 场失灵所引起的资源配置无效率，从而增加公共利益l 引。在市场失灵的情况下，市场机 制不能正常发挥作用，应该发挥政府“看得见的手”的作用。 银行业信息不对称导致市场失灵。金融市场中只有参与者掌握了足够的信息，充分 了解了金融市场的风险，才能对金融产品的风险定价进行合理评估而促成交易。而在信 息不充分的情况下，市场参与者的参与积极性就会降低，市场交易量就会减少，降低了 金融市场的效率。在银行业的中介职能中，信息不对称现象表现得尤为突出。银行的中 介职能是银行将存款者的存款资金转换为贷款，将短期资金长期占用的行为。存款人与 银行之间、银行与贷款客户之间存在信息不对称现象，增加了交易成本，降低了金融市 场效率。由于信息不对称的存在，银行履行中介职能时有以下两种状况。一是银行资产 业务方面的信息不对称。在银行信息不对称的情况下，银行通过提高贷款利率和增加贷 款担保的方式增加贷款收益降低信贷资产风险，但是当很多愿意承担更高风险偏好的借 款人愿意接受这些限制条件时，资信较好、风险较小、具有更高还款能力的借款人就会 因贷款成本过高而放弃借款。这导致了银行往往选择了风险高，还款能力低的客户发放 贷款，产生了信息不对称条件下的逆向选择问题。而当有较高风险偏好的借款人借到高 利率的贷款时，借款人更倾向于改变投资项目的贷款用途，追求高风险下的更高利润， 产生了道德风险，银行贷款潜在风险加大。二是银行负债业务方面的信息不对称。银行 的存款人在办理存款业务时，并没有足够的信息来源及时掌握银行的经营状况，存款人 只能依据社会对银行的评价和过去曾经办理存款业务的经验选择银行，这是存款人在银 行负债业务上信息不对称的主要表现。一旦银行贷款损失，又没有充分的计提贷款损失 准备，存款人的存款就失去保障。为解决银行信息不对称问题，提高金融市场效率，政 府对银行的监管就很必要。 银行业的外部效应导致市场失灵。外部效应指提供产品或劳务的费用( 或利益) 和私 人费用( 或所得) 之问的偏差。当社会利益大于私人所得时，该产品或劳务是公共产品。 公共产品有共同消费和非排他性两个主要属性，包括正外部性和负外部性。就银行而言 - 6 - 东北大学硕士学位论文第2 章商业银行监管概述 两种外部性都存在，尤其在银行中介职能中外部效应的存在主要表现在风险的负外部效 应上。一般的企业如果出现破产倒闭，直接受到损失的一般是企业的所有者和为数不多 的企业债权人。但是商业银行一旦破产倒闭，遭受损失的将不仅仅是银行的所有者和几 个债权人，而是为数众多的广大客户。一般企业的资产负债率在2 0 7 0 之间，国际上 大多发达国家的工业企业资产负债率在5 0 左右。巴塞尔协议中提出商业银行的资 本充足率为8 ，也就是说商业银行的资产负债率最高可以达到9 2 。银行可以用非常 少的资本来运营规模庞大的会融资产。而当银行出现破产倒闭的时候，银行的所有者仅 需要承担相对于总资产规模中很小的一部分损失，而其他的损失要由广大的存款人和债 权人承担，其负的外部效应却是非常大的。更严重的是，银行的危机具有传染性，即一 个商业银行出现问题可能会引发更多的商业银行出现同样的问题。如个别商业银行出现 的挤兑现象，由于社会公众恐慌的从众心理，其他商业银行的存款人也会去提取存款造 成对其他健康商业银行的挤兑，这些被挤兑的商业银行也同样面临破产的危机，这种“多 米诺骨牌效应”危及到其他健康的商业银行，可能造成大规模的银行危机，影响整个社 会的金融安全。需要政府部门介入，通过外部监管来限制银行倒闭的不利影响，保持整 个金融体系的健康稳定1 4 】。因此，为维护金融体系的安全，防范可能发生的银行危机， 这就需要政府对商业银行进行监管。 银行的自然垄断导致市场失灵。银行业是一个自然垄断的行业，存在规模经济。银 行规模越大，则成本越低，收益越高。银行的规模越大，分支机构越多，可利用的服务 设施越齐备，就能为客户提供全面快捷的服务，以吸引更多的客户。如果少数几家金融 机构拥有相当的市场占有率，其他新的银行机构进入当地市场的障碍就会加大，竞争者 就会减少，就有可能形成对市场的垄断。市场垄断的形成，银行业的竞争机制被破坏， 银行会控制会融产品的定价权，导致市场失灵，同时带来金融市场的低效率，减少了消 费者的福利。另一方面自由竞争的最终结果是优胜劣汰，银行业之间的激烈竞争将导致 整个会融领域的不稳定，危机社会金融安全。为保证金融市场的高效、公平的运作环境， 防止垄断和过度竞争需要一个监管机构来维持市场的有序竞争。 2 2 商业银行监管历史演进 商业银行监管是伴随着金融监管实践的发展而发展的，金融监管是监管当局和金融 机构之间一场永恒的博弈【5 】。从主要市场经济国家对商业银行监管的历史来看，商业银 行监管经历了四个阶段的发展。 一是，早期的银行监管阶段( 2 0 世纪3 0 年代以前) 。在2 0 世纪3 0 年代资本主义经 济危机以前，自由资本主义充分发展，古典经济学在经济学领域占有主导地位，经济学 界和政府都相信市场机制“看不见的手”的作用是万能的。在这一阶段，政府很少介入 对银行具体业务的监管，基本上不使用行政命令，而是尊重市场选择的结果。政府对银 行监管主要集中在货币政策是使用上，银行监管理的目标是要提供一个稳定而富有弹性 - 7 东北大学硕士学位论文第2 章商业银行监管概述 的货币供给。 二是，合规性银行监管阶段( 2 0 世纪3 0 年代一7 0 年代) 。1 9 2 9 年一1 9 3 3 年世界性 资本主义经济危机爆发，古典经济学中对市场机制“看不见的手”无所不能的能力的论 断遭到了质疑和否定，主张国家干预经济的凯恩斯主义盛行起来。由于经济危机首先在 金融领域蔓延，各国政府认识到加强对金融领域监管的重要性。理论界开始从金融体系 的负外部性、金融机构垄断性、市场上的信息不对称的角度探讨银行监管问题。其核心 思想就是政府必须对金融业进行干预，银行业必须受到严格的监管。合规性监管就是以 行政管制为主，对银行业的违规行为进行处罚、批评、训斥和处分等行政手段，对银行 执行有关法规、制度和规章等情况进行监管，以规范银行经营行为。此时的银行监管以 合规性监管为主，目的在于控制银行业风险。 三是，效率优先银行监管阶段( 2 0 世纪7 0 年代一8 0 年代) 。在政府对商业银行进 行严格管制的环境下，银行的自我经营和自我发展受到了极大的束缚，银行经营效率低 下，新业务发展缓慢，而传统存贷款业务日益萎缩，银行作为金融中介机构的职能受到 了极大的威胁。在这种背景下，许多人开始认为过度的管制是具有压制性的，这造成了 银行经营效率的下降以及发展的困难。随着国际经济环境的变化以及计算机和通讯技术 的广泛应用，出现了以金融创新为中心的金融自由化趋势。金融自由化为银行业注入了 新的活力，繁荣了金融市场。在此环境下，金融自由化理论得到了快速发展。该理论以 “金融压抑”和“金融深化”为代表，主张放松对金融机构过度严格的管制，特别是解 除金融机构在利率水平、业务范围和经营地域选择等方面的限制，恢复金融业的竞争， 以提高金融业的效率。此时各国逐渐丌始注重银行的监管的效率问题，放松或者取消了 那些被认为已经过时和无效的管制措施，银行经营的自由程度大幅提高。在分业经营方 面，传统的限制变得越来越少，银行的综合化经营成为了一种趋势。此时的银行监管强 调效率优先为主，以促进银行业的自由竞争。 四是，风险性银行监管阶段( 2 0 世纪9 0 年代以来) 。2 0 世纪7 0 年代后经济全球化、 金融自由化、跨国银行得到了迅猛发展。很多国家放松了对金融业的管制，鼓励金融创 新，其结果是增强银行活力的同时，银行j x l 险的跨国界传导也成为现实，这增加了全球 金融体系的脆弱性。在这期间，日本金融危机、亚洲金融危机、南美金融危机，甚至是 金融发达的英国、美国也不能幸免。1 9 9 5 年英国巴林银行破产，1 9 9 8 年美国长期资本 管理公司破产。各国监管当局在尊重市场调节的基础上，探讨建立更为有效而广泛的银 行监管体系。一是加强全面风险管理，细分银行和金融市场风险，全面监控信用风险、 市场风险、操作风险等各种风险。第二，强化银行内部控制，银行良好的内部控制体系 可以有效降低银行发生危机的几率。第三，突出市场约束。通过良好的信息披露，弥补 信息不对称现象，促使市场机制能够受好地发挥作用。这一阶段银行监管更重视银行的 自律和市场的约束，监管重点由外部干预转向内部激励。 我国商业银行监管的历史演变。在1 9 7 8 年以前，我国只有中国人民银行一家银行， 一8 东北大学硕士学位论文 第2 章商业银行监管概述 他是国家管理机构、同时也为企业和个人提供金融服务。当时没有其他的商业银行，央 行的监管职能也没有独立于银行运营体系以外。1 9 7 8 1 9 8 4 年我国先后成立了四大国有 专业银行，银行的监管体制也伴随着央行独立监管职能的形成而出现的。随着我国金融 经营体制的改革而不断深化。2 0 0 3 年中国银行业监督委员会的成立标志着我国分业监管 体制真正形成。大致说来，我国银行监管经历了下面三个阶段：一是，银行监管初建阶 段( 1 9 7 8 年一1 9 9 2 年) 。1 9 7 8 1 9 9 2 年，我国陆续恢复和设立了中国农业银行、中国银 行、中国建设银行和中国工商银行四大国有专业银行，相继成立了3 家政策性银行、1 1 家股份制商业银行、1 0 0 多家城市商业银行及多家信托投资公司、财务公司等金融机构。 随着央行监管职能的独立和商业银行的组建，标着者我国商业银行体系的形成。1 9 8 6 年国务院颁布了中华人民共和国银行管理暂行条例，明确了中国人民银行的金融监 管职能。人民银行完成了从会融经营职能向金融监管职能的转变，央行开始对银行业、 证券业、保险业和信托业的综合监管。这个阶段是央行确立金融监管职能的初期，央行 以执行国家宏观调控政策和货币政策为工作重心，对银行业的监管手段以行政管理为 主。人民银行依据1 9 8 6 年国务院颁布的银行管理条例，利用行政手段管理金融业， 对银行的监管手段和内容是市场准入监管，重点是对新增银行机构审批。二是，“三驾 马车”分业监管阶段( 1 9 9 2 - - 2 0 0 3 ) 。自1 9 9 2 年，随着中国会融机构的不断增多，证券 业和保险业逐步发展壮大、不规范发展带来宏观金融失控和会融秩序混乱的状况，金融 系统的稳定和金融安全受到威胁，监管当局逐渐认识到会融监管的重要性。1 9 9 2 年国务 院成了了证券监管委员会，从此对证券业的监管职能从人民银行分离出来，此时人民银 行负责对银行业，保险业、信托业的监管。1 9 9 8 年，人民银行管理体制发生变革，改变 了以前按照行政区划设立分行的做法撤消了3 1 个省级分行，按照经济区划成立9 家跨 省区分行和2 家总行营业管理部。在同一年国务院又成立了保险监