（管理科学与工程专业论文）基于全面预算的高校内部财务管理体制设计研究.pdf

基于全面预算的高校内部财务管理体制设计研究 摘要 从经济学的角度看，维系一所高校运转最重要的是争取资源的能 力和配置资源的水平。资金的筹集、分配和使用，对高校事业的发展 有着直接的、重大的影响。财务管理作为高校管理工作的核心，其管 理好坏直接影响到学校的财务状况，乃至学校事业全面、协调、可持 续发展的能力。随着社会主义市场经济体制的进一步完善，高等教育 体制改革的不断深化以及高校作为独立法人实体地位的确立，高校原 有的财务管理体制已经暴露出一系列的问题，已不能适应新形势的需 要。因此，深入研究并探讨解决这些问题，是当前高校财务管理改革 的重要课题。 本论文在对我国高等学校财务管理体制改革历程进行简要回顾， 并对国内外高校财务管理体制现状及成因客观分析的基础上，针对当、 前高校财务管理中所面临的主要问题，管理权限的划分问题，提出了 构建基于全面预算管理的，能较好地处理好高校内部集权和分权关系。 的“统一领导、资金集中、分级管理、内部核算”的财务管理新体制： 在新体制下，财务管理仍由学校统一领导，以加强全校资金的集中管 理；但对各院系实行内部独立核算，适当分权、授权，实行校、院分 级管理。新体制的实施以全面预算管理为基础，围绕全面预算的编制、 。 女 。 太原理工大学硕士研究生学位论文 执行、控制、分析、考核，来实现财务工作中学校的统一领导性和学 院的独立支配性两者的有效结合。 本论文的创新之处在于：构建了一种基于全面预算管理的高校内 ，部财务管理新体制：优化了预算编制的理念与方法；设计了一套能够 _ 较全面反映高校财务状况的综合评价指标体系，并在此基础上提出了 。线性加权综合评价模型，用量化方法为更客观准确地评价高校财务状 况进行了有效尝试。 关键词：高等学校，体制，财务管理体制，全面预算 n 2 太原理工大学硕士研究生学位论文 r e s e a r c ha n dd e s i g n 科gt h e i n t e r n a ls y s t e m o ft h ef i n a n c i a lm a n a g e m e n ti nu n i v e r c i t yo n t h eb a s i so fc o m p r e h e n s i v eb u d g e t f r o mt h ep o i n to fe c o n o m i e s ，t h em o s ti m p o r t a n tt h i n gi nr u n n i n ga h i g h e rl e a r n i n gi n s t i t u t i o nr e s t si nh o w t oa c q u i r ea n da l l o c a t er e s o u r c e s 。t h er a i s e ，d i s t r i b u t i o na n du t i l i z a t i o no ff u n d sp r o d u c ead i r e c ta n d c r i t i c a li m p a c to nt h ed e v e l o p m e n to fc o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e s t h e r j ， q u a l i t yo ff i n a n c i a la d m i n i s t r a t i o n t h a tw o r k sa st h ec o r eo fc o l l e g e 。m a n a g e m e n t ，d i r e c t l ya f f e c t st h ec o l l e g ef i n a n c i a lc o n d i t i o n s ，o re v e ni t s o v e r a l l ，u n i s o n o u sa n dc o n t i n u o u s l yd e v e l o p m e n t w i t ht h e f u r t h e r d e e p e n i n go ft h ec o n s t r u c t i o n o f t h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , t h e e n h a n c e m e n to fh i g h e re d u c a t i o ns t r u c t u r a lr e f o r ma n dt h ea f f i r m a t i o no f c o l l e g eb e i n gi n d e p e n d e n tc o r p o r a t ee n t i t y , as e r i e so fp r o b l e m sh a v e e m e r g e du n d e rt h eo l d - f a s h i o n e dm o d eo fc o l l e g ef i n a n c i a la d m i n i s t r a t i o n t h e r e f o r e ，ap r o f o u n ds t u d ya n dd i s c u s s i o no nt h e s ep r o b l e m sr e m a i n i m p o r t a n tt o p i c si nc u r r e n tr e f o r m o fc o l l e g ef i n a n c i a la d m i n i s t r a t i o n t h ep a p e rb a s e do nt h ec o u r s eo ft h ef i n a n c i a lm a n a g e m e n ts y s t e m r e f o r mi no u rc o u n t r y , a n dt h ec u r r e n tc o n d i t i o na n dr e a s o n so ft h e f i n a n c i a lm a n a g e m e n ts y s t e m , p u tf o r w a r d , s o m en e wt h o u g h t so fr e f o r m 鼻 i n c o l l e g e a n du n i v e r s i t yf i n a n c i a l m a n a g e m e n tb ya n a l y z i n g i t s “c e n t r a l i z e dl e a d e r s h i p ，p o o l i n gf u n d s ，l e v e l t o - l e v e lm a n a g e m e n ta n d i n t e r n a la c c o u n t i n g ”，w h i c hi sb a s e do nc o m p r e h e n s i v eb u d g e t ，i ti sf o c u s 0 1 1h o wt od e s i g n ，i m p l e m e n t ，s u p e r v i s e ，e v a l u a t e ，c o u l da p p r o p r i a t e l y d e a lw i t ht h ec e n t r a l i z a t i o na n dd e c e n t r a l i z a t i o no fp o w e r t h ef o c u s e so ft h ei n n o v a t i o ns y s t e ma r ed e s i g n i n gt h ei n d e xs y s t e m o fe v a l u a t i n gt h ef i n a n c i a lm a n a g e m e n ta n ds u p e r v i s i n gt h es y s t e mo f c o m p r e h e n s i v eb u d g e tm a n a g e m e n tc o r r e c t l y k e yw o r d s ：c o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e s ，s y s t e m ，f i n a n c i a lm a n a g e m e n t s y s t e m ，c o m p r e h e n s i v eb u d g e t 矿$矿 太原理工大学硕士研究生学位论文 1 1 研究背景 第一章绪论 2 0 世纪9 0 年代以来，随着中国经济从计划经济向市场经济的转变以及中国 加入f r o ，中国高等教育的发展面临着国际市场的激烈竞争和越来越多的挑战。 作为高校管理的重要组成部分之一的高校财务管理，尽管其本质仍然是组织和处 理高校各种财务收支活动及其整体经济关系的一种经济管理工作，但是这些挑战 对它的影响已经十分明显，具体表现如下： 1 1 1 国家宏观经济环境对高校财务管理的挑战 ， ， 在计划经济体制下，我国高等教育一直被视为由政府支出的公益性福利事 业，表现在学校由政府统一管理、经费由政府统一提供、招生由政府统一计划、 毕业生由政府统一分配这样“四统一”上这种高度统一的管理体制责、权、利 相分离，导致学校等、靠、要思想严重，学校办学缺乏自主权和积极性。但随着 我国社会主义市场经济体制的建立和完善以及教育体制改革的不断深化，这种面 貌得到了较大的改观，教育面向市场经济的需要己成为教育体制改革的必然选 择。目前，我国高等教育从原来由政府直接管理的办学模式向由政府宏观管理、 学校面向社会自主办学模式过渡各级行政部门进一步转变职能，简政放权，减 少对教育的行政直接干预，建立通过法律、政策、经济、服务和监督等手段管理 学校的运行机制。高等学校法人实体地位的确立，使学校在事业发展中又有了很 大的自主权，办学模式也随之转变，自主办学的机制使学校有了根据市场对各类 人才的需求决定自身事业发展规模的自主权，它打破了过去4 经费靠国家”、。平 衡靠财政”、一切由国家大包大揽的旧的办学模式，使学校逐步进入了市场竞争 的机制中。这就要求学校在完成事业发展计划和工作任务的同时，经济上必须做 到自我平衡，以保证学校事业持续、稳定、健康的发展。由于学校理财环境的巨 大变化，财务管理的地位和作用显得越来越重要，对财务管理的要求也越来越严 太原理工大学硕士研究生学位论文 格，难度也将越来越大，这些都在客观上要求高校在财务管理体制与之相应作重 大改革，建立与之相适应的财务管理体制。 1 1 2 教育环境的变化对高校财务管理的挑战 1 高等教育体制改革的不断深化 总结几十年的历史经验，我国高等教育一直实行国家集中计划，中央、部门 和地方政府分别办学并直接管理的体制。这是与当时高度集中的计划经济体制和 政治体制相适应的。在计划经济体制下，由于国民经济具有以行业经济为主的特 点，这种高等教育管理体制对于加强国家对高等教育的集中统一领导，发挥了一 定的积极作用，但这种体制存在的最大问题就是条块分割、封闭发展、自成体系。 随着市场经济体制的建立和完善，这种高度集中、包得过多、统得过死、条块分 割的管理体制的弊端越来越明显，因此，改革势在必行。从1 9 9 2 年开始我国的 高等教育按照“共建、调整、合并、合作”的方针，经过l o 多年教育管理体制 的改革从根本上改变了部门办学的管理体制，条块分割的状况得到了基本解决， 我国原来在计划经济体制下形成的高等教育体制和布局结构也发生了历史性变 化。今后几年我国将继续按照“共建、调整、合并、合作”的方针完成高等教育 体制的改革和布局调整，从而形成中央和省级人民政府两级管理，以省级政府为 主的新体制，为我国高等教育在2 1 世纪的更好发展奠定基础。高等教育体制的 改革对于财务管理的要求也越来越严格，这就要求高校建立与之相适应的财务管 理体制。 2 高等教育理念的逐渐更新 在计划经济体制下，政府办学主要依靠国家机制配置资源，学校的办学经费 主要由国家财政拨款从财务管理的角度来说，高校的经济活动只是资金运动， 与之相适应的高校财务职能是核算型，因此高校的财务工作一般比较简单，主要 是按预算的项目，内容和有关财务管理制度的规定审核报销在市场经济条件下， 高等教育开始作为产业走向市场，高等教育理念也从“教育福利”转变为“教育 产业”随着教育作为产业进行发展，高校的经济活动发生了很大的变化，由过 去单纯的教育资金运动，发展成以教育资金为主渠道，以从属于教育资金的生产、 2 太原理工大学硕士研究生学位论文 经营资金为辅的两种资金运动，由于筹资渠道的多元化，高等学校财务核算的对 象也由原来简单化的资金流量核算向对学校的资金、资产和资本的流量与存量进 行全过程核算转化。国家或投资者将更加重视教育投资的效益，重视各类学校的 教育成本，同时各学校也将更加重视自身的经济效益，追求教育资本的回报率， 在保证社会效益的前提下，努力提高教育的经济效益，保证学校自身的可持续发 展。随着教育的产业性质的显现，财务的职能于是延伸到以管理为主，因为从综 合财务计划，到国有资产的管理，从学校的投资、经营，到学校效益评估、利益 分配等方面看，无不与教育资金的运行有关，因此高校的财务管理职能已经拓展 到参与财务决策、参与经济管理的产、学、研各个环节。 3 高等教育经费来源的多元化 随着市场经济的不断发展，由于高校办学主体和模式的变化，高校经费的筹 资渠道己由原来的单一政府拨款型，向政府拨款为主、多渠道筹措教育经费的多 元型转化。现在学校的经费来源除了国家财政拨款外，学生的缴费、学校的产业、 技术服务收入、其他非学历教育及技术培训收入、单位和个人捐赠等等，使学校 的收入呈多元化的趋势，这为解决学校资金不足，增强学校办学能力，改善办学 条件，发挥了重要作用。学校经济利益主体的变化，多元化筹资格局的形成，这 使得高校由原来单一利益主体下经济无责任制向多元利益主体下多级经济责任 制的方向转化，表现在财务管理方面，一方面要调动多个经济活动主体的积极性， 将责权利结合为一体，并落实到相应的法人实体上，这就要求学校建立建全各级 经济责任制：另一方面又必然加大整个学校的财务风险，这就要求学校财务能够 对风险进行计量与控制，改革现有的财务管理体制以适应这种变化 3 太原理工大学硕士研究生学位论文 表1 - - 1 全国高等院校教育资金来源结构 i a b l e l lt h es o u r c os t r u c t u r eo ft h ef o u n d so ft h e e d u c a t i o no f t h ec o l l e g ea n du n i v e r s i t i e s 单位：亿元 国霉财敢性娩赞扯客匪体挫套搦蟾菸德 詹l 收入学教费舅i 公陡个翔囊赉办教育 巾雄冀中礞舞 人办$ b 燎学甄赞端 j 尊 年度 、 费 i q 帅 垒 2 s 3 i ，z 醐0l 暑6 盘5 41 3 5 7 7 23 0 i l ，o 6 61 4 2 0 年攘 ，l 1 2 霉嚣3 5 7s ，、6 31 1 96 4s 石2 l 嘲盘2 9 4 9 0 4，6 t 7 q2 a 3 2 一，i $ 6 5 势4 8 - 0 31 4 1 曩，3 瓤9 7 埤饺 l i 均i ：5 4硼9 25 3 0 9i 矗，4 8 l1 2 1 0 i 9 9 9鱼3 3 4 9 0 44 6 ，6 i2 2 矗7 i 墨1 8 1 5 7 _ 5 2 _ 叠9 1 2 5 。曩7 4 0 9 4 9 锥删 ，l l ，0 46 $ 0 95 a 。瑟i 肆i3 。7 6l z 2 ， 翻：m盘9 墨3 i 3 2 i 舶g 口 s ，5 2 0 7 , 4 0l i l o 9 0t $ 3 4 4”霉， 镕 棚 l o f t 0 02 2 。0 4s ”嚣& to 9 2f 5 皤l 1 4 2 0 0 1 盘1 2 4 筇4 $，1 2 4 3 06 6 一96 x z 嚣鲁2 5 j 拍i 私3 l锚3 越 髓 l 篮0 5，3 ：3 1 1s o 6 2 ml 柚l t 1 , 4 ( 来源：中国统计年鉴) 4 高等教育规模的不断扩大 2 l 世纪的社会是知识的社会，为了更好的适应我国加入g t o 后所面临的激 烈国际竞争，从1 9 9 9 年开始我国对高校招生实行扩招，高校扩招必然会加大对 教育经费的投入力度。而在国家财政投入难以大幅增长的情况下就需要各高校 充分拓宽筹资渠道，开源节流，充分发挥资金的最大使用效益，财务管理作为学 校管理的中心环节就要以合理的管理模式积极应对这种变化。 5 教育的战略重点地位日益突出 自2 0 世纪9 0 年代以来，我们党始终把教育放在优先发展的重要位置，教育 4 太原理工大学硕士研究生学位论文 在国民经济中居于先导性，全局性和基础性地位。江泽民同志在第三次全国教育 工作会议上对教育的地位和作用作了全面深刻地阐述，他指出：在增强综合国力 中，教育具有基础性地位：教育是经济、政治、文化建设的基础工程：教育是具有 先导性、全局性的知识产业和关键的基础设施。为此，我国加大了对高等教育的 投资力度。十五期间五年平均年增幅接近1 7 ，各级财政预算内教育拨款五年平 均年增幅1 8 ，全国财政性教育经费占国内生产总值的比例达到3 4 1 ，是自 1 9 8 9 年对此指标进行监测以来的最高水平。 图1 11 9 9 7 - - 2 0 0 1 年国家对高教投入趋势图 f i gi - i1 9 9 7 - 2 0 0 1t h ei n v e s t m e n to f t h ee d u c a t i o n o ft h ec o d e g ea n du n i v e r s i t i e so ft h eg o v e r n m e n t 7 o 6 0 5 0 0 0 4 0 0 0 3 0 0 0 2 0 0 0 1 0 0 0 0 + + 一1 1 。“。一 1 9 9 71 9 9 81 9 9 9 1 1 3 财政政策变化对高校财务管理的挑战 2 0 0 02 0 0 1 中央在2 0 0 0 年实行财政预算管理改革，主要内容是实行部门预算管理。随 着国库集中支付和政府集中采购在行政事业单位的全面实行，高校财务管理将面 临新的情况和新的问题，特别是预算管理的科学性、严肃性和全面性有待进一步 加强。科学合理的编制预算将成为高校在新形势下的首要任务，国家实施积极财 政政策，拉动经济增长，实施科教兴国战略，实施“2 1 1 工程”、“教育振兴行动 计划”，加大了对重点高校资金支持力度，高校管理体制改革的实施，国家与地 方加大了对合并高校的经费投入。这一切使许多高校，特别是部分获得重点支持 的高校的收入产生了大幅度、跨越式的增加。同时要求高校必须做到建设规模要 适度，结构要合理，经费来源要可靠，还要采取得力措施，防范与化解。预算风 s 簟证。錾尼 。瘟矿甍，p，f l - 盎 太原理工大学硕士研究生学位论文 险”。 1 1 4w r o 教育服务国际化对高校财务管理的挑战 中国加入 r l o 加速了高等教育与国际惯例的接轨世贸组织明确把教育作为 服务贸易业，制定相关的条款进行规范。对于我国高等教育而言，加入 r i o 的实 质性问题是开放教育市场，意味着高等院校要直接参与国际化竞争，真正体现教 育“面向世界、面向未来、面向现代化”欲与普遍实行教育产业化运作的西方 高等院校的公开竞争，并取得竞争的主动权，我们的高等院校就必须抓住加入 r l o 所带来的机遇，发挥我国高等教育的优势，在竞争中发展壮大国外办学主 体将以各种形式参与中国办学，使中国高等教育的办学主体更加多元化。这将形 成政府办学、社会力量办学、外资独资办学、合资办学、股份制办学等多种办学 体制并存的局面。外部环境的变化，要求高校在指导思想上树立市场意识，适应 经济的全球化，着眼于国际大市场的供需状况，合理配置教育资源，提高市场的 竞争能力。这也对作为教育管理重要组成部分的高校财务管理提出了严峻的挑 战。高校的服务对象从过去单一的主体转变为多主体，即服务对象从过去以为政 府部门服务为主转向社会公众服务，这也必然引起财务管理、预算管理的观念、 职能、方法等诸方面的变化。 综上所述，随着社会环境的变化，随着教育体制的不断创新和经济、科技的 飞速发展，与时俱进地进行我国高校内部财务管理体制改革便成为当务之急 1 2 研究目的和意义 财政部、国家教委相继于1 9 9 6 年颁布的事业单位财务规则和1 9 9 7 年颁 布的 高等学校财务制度在全国高等学校已经全面贯彻落实。新财务制度的实 施，确立了高校自主办学的法人实体地位及筹资多元化、管理方式的多样化，改 变了过去完全依赖国家财政拨款的体制和“核算型气“报账型”的财务管理方式 新的财务制度实行经费直拨，预算内、外资金统筹统管，重视资金的利用率和效 益的提高。但是，高校财务管理仍然面临许多亟待解决的问题总体看来，目前， 高校财务管理还处于从计划经济体制下的财务管理方式向市场经济体制过渡阶 6 太原理工大学硕士研究生学位论文 段，还存在着许多计划体制管理方式和模式的痕迹，与迅速发展的高校多元化管 理体制不相适应。高校财务如何实现从“核算型”、“报账型”到“管理型”的根 本转变，如何按市场经济的要求合理配置资源，增强效益观念，使财务管理走向 制度化、规范化和科学化，从计划经济的那一套财务管理模式转变到市场经济的 模式上来，是高校财务管理体制改革面临的重要问题。 高校要建立适应社会主义市场经济体制的财务管理新体制，就必须处理好高 校内部的责、权、利的关系问题，这是高校体制改革中非常重要的一项工作，它 关系着高校经济发展和未来命运。改革开放以来，以教育体制改革和新会计制度 的不断修订、完善为契机，对高校财务管理的研究也在不断地发展，对于高校而 言，一个科学、系统的财务管理体制的建立对于学校经济的良好运行和高校教育、 科研事业顺利发展也具有十分重要的意义。 1 3 研究现状综述 一； 许多学者在研究高校内部财务管理时，重点分析了财务预算管理方面存在的 问题，从不同的角度进行了深入的研究，主要观点概括如下： 肖振红( 2 0 0 2 ) 认为高校预算管理的中心问题主要是赤字预算严重、预算编 制失真以及预算分配的不合理；因此，预算管理的重点应在加强其指导性、监督 性、可调节性等功能的发挥上给予体现。 候瑞山( 2 0 0 0 ) 则以发展和动态的方式来贯彻。量入为出，收支平衡”的原 则，认为应允许存在适当的赤字，要坚持保障重点、发展优先的原则。 左晴( 2 0 0 0 ) 则从预算经费的构成变化出发，分析了现存的问题。高校预算 最初只包括国家教育事业费拨款，高校自身组织的各项收入与支出一般不列入预 算管理，这种预算虽便于编制和控制，具有较强的实用性，但是，这样的校级预 算仅仅立足于学校财务处，没有涵盖学校全部资金收支内容，不能全面反映学校 整体财务收支情况和学校总体规模，也不便于与会计核算相衔接，造成了高校收 入管理与支出管理相脱节，不利于学校综合利用各项资金以提高学校资金的综合 使用效益。 燕丽征、陈小湖等( 2 0 0 2 ) 则认为高校预算管理应从以下几个方面着手进行改 7 太原理工大学硕士研究生学位论文 革：第一，将财权集中与事权分散相结合，以便实施统一的财务管理；第二，以 财务预算管理为中心，把事前规划、事中控制与事后评价相结合，保证学校教育 事业计划和财务活动顺利而有效地运行；第三，优化事业经费支出结构，预算安 排要保重点、保难点、保热点，使人、财、物得到有效整合和充分利用：第四， 应用现代化的信息技术将事业经费开支和财务活动结果实现财务网络化，使学校 财务预算项目执行单位、部门做出迅速而能动的反应；第五，建立有效的风险控 制与防范机制，以降低或消除风险；第六，提高财务管理人员素质，即知识素质、 能力素质、身体素质、道德素质，加强后续的知识教育、法制教育、职业道德教 育，树立新的理财观念。 顾虹等( 2 0 0 1 ) 则认为无论对高校预算管理进行如何改革，必须以加强预算 管理的有效性和严肃性为目的，保证预算管理目标的顺利实现，追求学校综合效 益的提高。 盛秋生( 2 0 0 0 ) 则认为高校实施预算管理，由于各学校所处的环境不同，学 校的条件不同，所选择的管理模式、方法应该是不同的；把我国目前的高校划分 为三种类型，根据不同类型的学校，采取相应的预算管理模式。 张界新( 2 0 0 2 ) 从分析预算管理在高校内部管理的作用出发，确立考核和奖 惩为生命线的理念，确保预算管理落实到位，提出了构建高校预算管理体系应有 的理念和思路，为高校预算管理改革的实施提供了一定的参考。 唐福库( 2 0 0 0 ) 的观点是高校预算编制要适时引入并逐渐推行“公共预算” 方法。学校编制预算，应以“公共需要”的事业发展为标准，界定与规范学校资 金供应范围，解决多年来学校资金供应“越位”与“缺位”现象，优化资金支出 结构。学校资金供应要退出生产性、经营性，竞争性领域，向公共预算方向发展。 综上所述，关于高校财务预算管理有关基础理论方面的研究是比较全面的， 这为本论文的研究提供了理论基础和相关的研究资料；但是，已有的研究大部分 都侧重理论方面的探讨，未作量化分析，对于高校财物预算管理在实际中的编制、 执行及控制、评价等方面的研究还有待深入。 8 太原理工大学硕士研究生学位论文 1 4 研究方法与基本框架 本论文在对我国高校财务管理体制发展历程简要回顾的基础上，综合运用经 济学、管理学、教育学等多学科知识，运用历史分析与现实分析相结合，规范分 析与实证分析相结合等方法，对目前我国高校内部财务管理体制中存在的主要问 题进行了深入地研究，并设计了一种基于全面财务预算管理的，能较好得处理好 高校内集权与分权关系的新体制。论文的基本框架如下： 第一部分作为绪论部分，主要介绍了论文的研究背景，研究目的与意义， 研究现状综述，研究方法与基本框架及本研究的创新点。 第二部分阐述了高校财务管理的基础理论，比较分析了体制、高校管理体 制与财务管理体制，教育财政管理与高校财务管理体制的关系 第三部分在对国家财政管理体制影响下的高校财务管理体制的改革历程进 行了简要回顾和分析的基础上，提出建立科学的基于全面预算的高校财务管理新 体制，实施有效的财务预算控制，是解决我国高等学校当前所面临问题的重要举 * 、 毪 菇第四部分针对目前国内高校内部现行财务管理体制的特点和存在的问题进 i 最 了深入的分析 ， 一第五部分分析了目前香港和国外主要国家高校财务管理体制的特点，以及 对我国高校的启示与借鉴。 第六部分阐述了全面预算管理的内涵、主要思想，高校财务预算管理的构 成内容及在高校内部财务管理中的作用 第七部分阐述了我国高校内部财务管理体制设计的原则、预期目标和设计 思路，并以全面预算管理为核心，围绕预算管理的组织结构设置，全面预算的编 制、审核、执行、控制等方面进行设计 第八部分从“资金筹集、资金运用、预算管理、财务状况”四个方面，设计 高校财务综合评价指标体系，并建立了线性综合评价模型，对高校财务状况进行 综合考评。 。 第九部分结束语 。 9 、 高校全面预算l 高校全面预算管理l 全面预算执行 编制程序设计i 组织结构设计i 控制体系设计 1 5 本研究的创新点 高校财务综合评价 指标体系设计 图1 2 研究流程图 h 9 1 2t h ef l o wc h a no f t h e 代s e 岫 设计 、 1 本论文在对国内外高校财务管理体制现状进行了深入分析的基础上，构建 了一种基于全面预算管理的高校内部财务管理新体制，由高校全面预算管理组织 结构体系、高校预算编制体系、全面预算执行控制体系和高校财务综合评价指标 体系构成 太原理工大学硕士研究生学位论文 2 本论文创新了预算编制的理念与方法，在预算编制过程中采用了零基预 算、复式预算、滚动预算、绩效预算等先进的预算方法。提出了动态平衡理念、 现金流量理念、资金效益理念等预算管理的新理念。 3 本论文设计了一套能够较全面反映高校财务状况的综合评价指标体系，并 在此基础上提出了线性加权综合评价模型，采用量化方法，为能更客观准确的评 价高校财务状况进行了有效尝试。 帮 蠡 淳 叶， _ 一日 _ ： 1 l 太原理工大学硕士研究生学位论文 第二章高校财务管理体制概迷 2 1 高校管理体制与财务管理体制 2 1 1 高校管理体制 体制，是指国家机关、企事业单位的权限划分和按照这种划分所设置的机构， 形成的组织、制度与体系。一个组织管理体制的核心问题是管理权限的划分，是 采取集权管理还是分权管理，以及采取什么方式的组织、制度和体系来保障。管 理体制问题不仅涉及到各级机构的切身利益，而且涉及到各级机构对总部管理战 略，管理政策与管理权威的认同，因此，集权与分权问题，从体制上关系着组织 机构的设置与权责利的明确，从管理战略上则关系着总部对各级机构积极性的判 断与专业分工和团队协作机制的塑造。组织采取何种管理体制没有固定的模式， 管理体制的选择要根据组织的不同类型来安排，以资本为纽带的组织和以生产为 纽带的组织在集权和分权的安排上是不同的。不同类型的组织在不同的发展阶段 也要不断调整自身的管理体制，组织的初创阶段应偏向于集权管理，促使组织的 运行从无序走向有序，随着组织规模的发展壮大，产品逐渐多样化，组织应逐步 过渡到集权与分权相结合的管理体制，以进一步激发各级机构的创造性和积极 性。 在传统计划经济体制下，财政对高校实行统一分配、统一管理的政策，与此 相适应，学校内部财务管理体制普遍采用的是集权式管理体制，学校作为决策机 构，高度集中了学校人事、财务、教学，科研、招生和学生事务管理等各项管理 权限，院系一级基本上只作为学校政策的执行机构或掌握很小的一部分权力。在 计划经济时代，学校招生和毕业分配是由国家统一计划安排的，招什么专业的学 生以及学生毕业的工作问题都不需要高校考虑，高校只需按国家计划招生并负责 对学生进行培养，面对的环境和承担的任务比较稳定简单，高校实行集权式管理 体制与当时的管理环境是相适应的随着我国教育体制改革的深化，国家逐渐增 大对高等教育的投入，赋予高校更大的办学自主权，鼓励高校多种渠道筹集办学 资金，允许高校多层次办学社会上的各种资金，特别是银行资金，也在加强对 1 3 太原理工大学硕士研究生学位论文 商校的投资和投入，高校迎来了一个蓬勃发展的时期。我国部分高校开始实行了 分权管理，也有学校还保留着集权管理，但单纯的分权式管理或集权式管理却步 入了“一统就死，一放就乱”的怪圈，不能适应新时期高校发展的需要，高校迫 切需要实行管理体制改革，建立一种既能统一领导又能调动各级积极性的新管理 、 体制。 目前我国高校普遍采用的是职能制组织结构模式( 如下图) ，学校实行的是党 委领导下的校长负责制。党委负责学校的党建工作，执行党的教育方针政策，把 握学校的总体发展方向，决定学校的重大经济决策校长对党委负责，负责学校 日常的各项管理工作，制定学校的发展规划和工作计划，拟定学校的发展目标。 按照职能分工的需要，校长下设人事处、财务处、教务处、学生处，科研处和招 生办等各个职能部门，具体负责学校人事、财务、教务、招生和学生管理等日常 行政事务的管理。同时学校又根据学科和专业特点下设学院和系，学院作为学校 和系之间的协调管理机构，负责协调管理本学院内各系的教学和科研的工作，承 担学院的日常行政事务管理。系是学校最基层的组织，具体承担了学校教学和科 研任务，在学院和职能部门的领导下开展教学科研工作。各系不但要昕命于垂直 上级学院的领导，同时也要接受人事处、财务处和教务处等职能部门的指挥，这 种管理模式容易造成对各系的管理令出多头，造成管理的混乱，也可能会弱化职 能部门或学院其中一级的管理职能。 图2 - - 1 高o - j g 能制组织结构图， f i g2 - 1t h ec h a r to ft h ef u n c t i o n ；。 s t n l c t u r eo f t h eu n i v e r s i t y 高校现行的组织机构最大的不足是职能部门在管理体系中的角色错位，本应 太原理工大学硕士研究生学位论文 作为咨询执行机构的职能部门却成了管理决策机构，而处在教学科研第一线的院 系往往却成了执行机构。实践证明高校现行的职能制组织机构运行的结果经常是 造成职能部门权力膨胀，在学校的管理中起着主导作用，直接对系的人事、财务、 教学、科研和学生工作进行指挥领导。而学院这一中间管理机构由于缺乏组织保 障，往往被架空，形同虚设，起不到对学院内部各系进行管理协调的作用。 2 1 2 高校财务管理体制 高校财务管理体制是保证高校内部财务管理的统一性和权威性，保证各项财 务管理制度自上而下顺利贯彻执行的根本制度。高校财务管理体制的建立要受到 高校的管理体制和组织机构设置的约束，与高校的管理体制和职能制组织结构模 式相适应，必然也存在着如何调整内部财权、事权在各级部门的平衡。如何合理 的处理好财务管理集权与分权的关系，也成为目前高校财务管理体制亟待解决的 阿题。 。 羹，目前，我国高校在财务组织结构方面采用的基本上都是直线职能制，由学校 的级财务机构即财务处( 或计财处) 统一管理学校的各项财务工作，但由于对财 务处职能理解上的差异和各校的具体情况，在财务处下属机构的设置上，各高校 存在较大的差异，除了基本的财务机构即会计核算科和出纳科相同外，其他科室 的设置可谓五花a i j ，如有的学校设置了预算管理科、财务管理科、综合管理科 等科室，有的学校增设了稽核室、基建财务科、国有资产管理科、人员经费科等 科室，有的学校还设立了重大项目资金管理科和外资利用科等等，这些科室有的 是必要的，如财务管理科、国有资产管理科，其他的基本上都属于机构的重复设 置，不利于高校财务管理的统一和规范化，也是一种人力和财力的浪费，其职能 应纳入财务管理科 出于调动二级单位的积极性和减轻各职能部门的工作强度考虑，许多高校都 设立了二级财务核算机构，但这也带来了学校一级财务对二级财务的管理薄弱的 弊端，这是因为二级财务核算机构分别由不同的领导人分管，各部门自成体系、 各自为政，从而导致学校财务管理不合理分割，一级财务管理机构很难对各二级 财务机构的经济业务实旄统一管理和领导因此，对二级财务机构应制订严格的 内部财务控制制度加以约束和管理。 1 5 太原理工大学硕士研究生学位论文 i 学坎财经嚣理囊蜀盎i 熹翮 卤卤申卤商 i r 蕾研抖v q l 图2 - - 2 莱高校财务组织结构图 距- 2 t h e c b a f o f n l e 勘a 鲥a l s 价l c t u r e0 f t h eu n i 哪i t y 各机构基本职能： 1 财务处。财务处既是学校财务管理委员会的日常办事机构，又是学校财务 工作的职能管理部门。主要工作是在总会计师( 或分管校长) 领导下，具体落实学 校财经管理委员会有关决议、规定，执行国家有关财经方针政策，规范会计基础 工作和会计工作程序，负责全校财务工作的组织和实施，对全校财会人员进行统 一管理，建立起与之相适应的财务管理和核算体系，保证各项财经活动和财务收 支在法律、法规允许的范围内进行。 2 财务管理科。在财务处领导下，负责编制学校综合预算和各项财务收支计 划，并对其执行情况进行监督和控制；建立健全财务规章制度和各项管理规定； 对全校的财会工作进行检查和监督；对各项财务指标进行分析、考核，并提出建 议；对全校财会人员业务学习和继续教育提出计划：负责学校收费项目的申报和 管理工作等。 3 会计核算科。具体实施全校财务收支核算工作。根据新会计制度大收大支 的核算要求，以及会计核算的不同内容可划分为多个会计核算科。在财务处的统 一管理下，各科根据会计制度要求，本着工作高效、服务优质原则，承担起全校 各类资金收、支的会计核算工作，为学校及上级及校内有关部门及时、准确、完 整地提供会计信息和资料 4 国有资产管理科。在财务处领导下，具体负责起草学校国有资产管理办法； 负责对各资产归口部门管理工作进行监督、指导；负责编制学校以及所属企业国 有资产占有年度报表以及年度资产清查工作；参与设备采购、基建工程竣工验收 以及资产配置的日常管理工作；负责对学校拟开办的经营项目论证，履行资产投 t 6 太原理工大学硕士研究生学位论文 入的申报手续，对投入经营的资产实施监督，确保国有资产保值增值，防止国有 资产流失；做好学校固定资产的分类核算、投资债券的管理以及无形资产的管理 及其核算工作。 5 二级核算财务部门。二级财务机构是指在学校财务收支预算范围内，部门 经费收支实行经费包干或承包，根据需要必须进行二级核算而设置的财务机构。 该机构必须遵守和执行学校统一制定的财务规章制度，并接受财务处的监督和检 查，按照财务处的统一要求，组织落实好会计核算。 6 校办产业财务部门。校办产业财务部门是指实行独立经济核算的实体，根 据工作需要而设置财务机构。该部门的主要职责是组织实旌企业财务管理，按行 业财务会计制度组织好会计核算，接受财务处的监督和检查，对高校经营性国有 资产的保值增值情况进行管理监督。 7 资金结算中心。该中心在财务处领导下负责全校资金的收支及结算管理上 作，将全校的各类资金进行统一调配，提高资金的使用效益；接受主管银行的业 务指导，建立与之相适应的管理制度：负责财务处核算科的出纳工作，使之成为 名副其实的金融中心。 ，掣2 2 高等教育财政与高校财务管理体制 教育财政管理是国家和地方政府根据既定的教育方针、政策，兼顾社会的需 要与现实的可能，为开展公共教育事业而提供必要经费，并将其合理配置于公共 教育部门的一系列经济和财务活动。它肩负的主要任务是，确定从财政收入中划 出多大的份额拨付给教育，既保证教育部门能获得充足的经费，又不影响整个经 济的健康发展；在教育部门内。如何合理分配教育经费，优化各级、各类教育之 间的资源配置，保证教育服务既能够满足社会发展的需要，又能满足个人自我完 善的需要：为实现教育机会均等，如何优化教育资源，以保证不同地域，不同社 会阶层，不同性别的适龄儿童都能够得到相同质量的教育服务：为实现教育经费 负担上的公正性，研究在何种程度上要求受益者负担教育成本，在何种程度上要 求全体公民负担教育费用。由此看来，教育财政管理在教育事业发展中起着重要 作用。 1 7 奎堕墨三查堂堡主堡塞生堂垡丝奎 一 高校财务管理体制是高校根据自身财务管理内容和办学特点，为了合理划分 财权、规范各部门财务行为、处理各方面财务关系的目的，所建立的内部经济管 理制度。对于高校财务管理而言，主要任务则是如何更好的利用好教育财政提供 的经费，以保证高校内部财务系统的有序运转，实现资源的最优化配置，使高校 管理组织机构能正常有序地运转。因此，教育财政管理与高校财务管理两者相辅 相成，高校财务管理体制要随教育财政体制的变革而进行相应调整 1 8 太原理工大学硕士研究生学位论文 第三章高校财务管理体制的改革历程 我国高校的财务管理体制是受国家财政管理体制的直接影响的，总的来说， 高校财务管理体制受财政管理体制的影响，经历了由中央高度集中管理模式转变 为授权高校自主经营模式的发展历程。 3 1 第一阶段 1 9 5 0 年末期至1 9 7 0 年末期，高等教育实行“条块结合，以块块为主体”的 管理方式，经费上实行“统收统支，分级包干”的财政体制。中央各部委及各省 ( 自治区、直辖市) 制定自己的高等教育发展计划与经费预算，上报中央平衡、审 批政务院规定：列入中央人民政府预算者，为中央直属的大学专科以上学校； 列入大行政区预算者，为大行政区直属的大学专科以上学校；列入省( 市) 预算者， 为省( 市) 直属的独立学院、专科学校，新接受的教会学校，暂列中央预算。这样 的财务管理体制大体有以下特征： i 由中央统一高等学校的预算分配，学校只须消耗预算。 2 学校的财务经费一经确定，除因上级决定变更任务或领导关系外，均不得 互相挪用，造成财务资源多的单位拼命耗费经费，缺乏经费的单位难以维持 3 实行统收、统支的计帐方式，财务报表不能如实反应高校的财务经营状况 4 教育部核定预算，学校年终结余须收回财政 5 高校仅是政府部门的一个下属机构，会计不能独立运作，属于政府预算的 一部份。 6 在资金使用上，简单按开支标准管支出，不注重资金的使用效益 这种统收统支的计划经济下的财务管理体制，既不能使财务资源得到合理有 效的配置，同时也极大地束缚了高校办学的自主性与积极性，限制了高校健康有 序的发展 太原理工大学硕士研究生学位论文 3 2 第二阶段 1 9 8 0 年实行“划分收支。分级包干”的新财政体制，财政的分权，明确了 政府的教育经费拨款由学校行政隶属关系的中央财政和地方财政分担。十一届三 中全会的召开，加强对高等教育管理方法和制度的改革，为了落实四个现代化， 改善经济体制，提升高等教育素质，并配合国务院新的财政体制，1 9 8 0 年4 月 出台 教育部署高等学校“预算包干”试行办法，将高校的财务工作推向“划 分收支，分级包干，结余留用”的制度也就是将教育部分配下达的年度预算包 干使用，年终结余全部留归学校结转下年度使用。根据新的财政体制，政府对高 校的经常性拨款不再限制专门用途，由学校统筹使用，学校财务自主权的扩大让 高校得以灵活运用财务经费，发挥其最大的效益。1 9 8 5 年中央公布的关于教 育体制改革的决定明确高校财务体制革新的方向，除了中央的拨款经费外，高 校可以透过学生学费、民间捐赠、校办企业等多种方式筹措财源，增加高校的办 学经费。 ， 、 筹资方式的拓宽和财务自主权的扩大，为高校的财务管理体制改革注入了活 力，提高了高校财务资源的配置效率。