（行政管理专业论文）我国县域经济发展中的县级政府经济职能研究.pdf

摘婺 摘要 党的“十六大”正式欧晌了“壮大县城经济”的号角。县域经济的发展在全 覆建设小康社会中扮演着藿要角色，成力我国解决“三农”闫题新的切入点。发 展县域经济同样需要各种资源的合理调配，需簧市场与政府的分工协作。本文以 我国甚级政府在县域经济发展过程中应该发挥哪些职能为焦点进行研究。 蓠先，论文考察了古今中外妻鲁政府职能理论，指出政府的职能应以弥赫秘完 营市场、提供公共产品为核心，包括提供制度安排、稳定经济等。这些政府理论 论述了理论意义上的政府在市场经济中的基本职能，由于我国市场经济以及行政 体制的特殊性，我国实施分层分级的经济调控体系，不同层级政府的职能具有差 异性。因此，本文分嶷讨论了我屋各级政府的职能，重点妊绒了县级政府发撵各 项职能的原则以及内容。 完成了关于政府职能的相关理论铺垫，本文从历史角度扼要的论述了我国县 域经济发袋中，县级政府发挥职能时的稠弊得失，并着重分析了其中存在的问题。 概括两言，这些问题的产生可以归因于政府内、外两个原因，僵正如人的性格决 定人的行为一样，政府作为种社会组织，它的内部结构、性质也直接决定着政 府职能的发挥。因此，文章分析了我国县级政府具体的职能部门机构设蠢、权力 分配，数及其存在的缺陷，指出缺乏适应性豹部门组织形式是阻碍我国县级政府 发挥有效的职能的内囡。 经过以上的分析，本文认为可借鉴现代公司治理模式对县级政府职能部门进 行合理撤并、重建，提出了设鬣八个部门并采厢矩阵型组织结构进行具体管理的 观点；主张建立科学的绩效评价制度、决策制度。文章涮时提出了金蘑实施县属 国有经营性资产的私蓠化改革的观点，认为我豳目前不应再存在县属经营性资产、 而应全部转化为非经营性资产。在最后部门，文章具体分析了县级政府废承担的 完善市场、维护市场秩序，供给公共产品等凡颈主要职能，尤其是提出了制定产 业规划与布局中小城镇豹具体操作方法。 、 关键阂：芸域经济，致府职能，调控，职能 a b s 撇c t a b s t r a c t t h es i x t e e n t hn a t i o n a lc o n g r e s sc a l l e dt h ed e v e l o p m e n to fc o u n t y - e c o n o m y t h e d e v e l o p m e n to fc o u n t y e c o n o m yp l a y sa l li m p o r t a n tr o l ei nt h ea l l - s i d e dd e v e l o p m e n to f o u rn a t i o n i t san e ww a yt or e s o l v et h e “s a u n o n gp r o b l e m s ”t h eg o v e r n m e n ta n d m a r k e tm u s tc o o p e r a t es m o o t h l yi nt h ep r o c e s so fd e v e l o p m e n t t h i sp a p e rf o c u s e do n t h ef u n c t i o n sw h i c ht h ec o u n t yg o v e r n m e n ts h o u l db er e s p o n s i b l ef o r f i r s t l y ，w ea n a l y z et h et h e o r i e so fg o v e r n m e n te c o n o m i cf u n c t i o n i ne c o n o m i c s p h e r e , t h em a i nj o bo ft h eg o v e r n m e n ti sm a k i n gt h em a r k e tw o r ks m o o t m y , s u c ha s 西v i n gt h ei n s t i t u t i o n 、s t a b i l i z i n gt h eo p e r a t i o no fe c o n o m y , e t c i no u rn a t i o n ，t h e g o v e r n m e n ta td i f f e r e n tl e v e lp l a y sad i f f e r e n tr o l ei nt h em a c r o - c o n t r o ls y s t e m t h i s p a p e rd i s c u s s e dt h ee c o n o m i cf u n c t i o n so ft h ec o u n t yg o v e r n m e n td e t a i l e d l y a f t e rt h ea n a l y s i so ft h e o r y , t h i sp a p e rf o u n do u tt h ep r o b l e m si nt h eh i s t o r yd u r i n g t h ep r o c e s so ft h ed e v e l o p m e n to fo u rn a t i o n a lc o u n t y - e c o n o m y t o t a l l ys p e a k i n g ，m a n y f a c t o r ss h o u l db er e s p o n s i b l ef o rt h e s ep r o b l e m s ，b u tt h em o s ti m p o r t a n tf a c t o ri st h e o r g a n i z a t i o n s t r u c t u r eo ft h ec o u n t yg o v e r n m e n t ，i tb l o c k st h e o p e r a t i o no f t h e g o v e r n m e n t a lf u n c t i o n sa n d b e h a v i o ri nt h em a r k e te c o n o m y f i n a l l y , t h ep a p e rs a i dw ec a l lw i t h d r a w 、i n c o r p o r a t e 、r e c o n s t r u c tt h ee c o n o m i c d e p a r t m e n t st oe i g h tb u r e a u s i nt h ec o u n t yg o v e r n m e n t ，b e n e f i t i n gf r o mb u s i n e s s c o r p o r a t i o na n dm a t r i xt y p eo fo r g a n i z a t i o n ； w es h o u l de s t a b l i s ht h es c i e n t i f i c i n s t i t u t i o no fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n dd e c i s i o n m a k i n g ；w es h o u l dp r i v a t i z ea l lo f t h es t a t eb u s i n e s sb e l o n g i n gt oc o u n t yg o v e r n m e n t s ：t h ep a p e ra l s oa n a l y z e dt h em a i n f l m c t i o n so ft h ec o u n t yg o v e r n m e n t ，s u c ha sm e n d i n gt h ew e a k n e s so ft h em a r k e t 、 m a i n t a i n i n gt h eo r d e ro ft h em a r k e t 、p r o v i d i n gt h ec o m m o np r o p e r t y , e t c i nt h ee n d ， t h i sp a p e rp r o p o u n d e dt h ei n n o v a t i v em e t h o d so fi n d u s t r yp l a n n i n ga n dt o w nl a y o u t p l a n n i n g ， k e y w o r d s ：c o u n t y e c o n o m y , g o v e r n m e n t a lf u n c t i o n ，m a c r o * c o n t r o l ，f u n c t i o n i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一图工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名：之蔓艺查日期：p 辞参月“目 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在勰密后应遵守此规定) 签名：夕弓渺、南导翔签名：弓皂砷孚 7 舀期：p 年乒月。伯 第一章引言 第一章引言 1 1 本课题的选题背景与意义 改革开放以来，我国发生了翻天覆地的变化，国民经济得到了飞速发展，人 民的生活水平也得到了显著的提高。但是，在繁荣的背后也日益突现出不少的经 济问题，其中最突出的就是与城域经济相比，县域经济发展的缓慢与滞后，这已 经成为了阻碍我国国民经济进一步发展的瓶颈以及影响社会稳定的重大隐患。 建国以来，由于国际政治关系的原因，我国需要在短时间内提高综合国力， 因此，我国选择了以工业，特别是重工业优先发展的经济发展战略，这确实起到 了很好的作用，使我国经济总量得以迅速提升。但长期以来，优先发展以工业为 主体的城域经济的制度强制性的把各种经济资源，包括物资、资金、人才等等， 从各处调往城市，这直接导致了严重的城乡分治的二元经济、社会结构。城乡发 展明显的不协调，城乡居民收入差距悬殊，由此也产生了众多的社会问题。大力 发展县域经济，确保农民的增产增收，缩小城乡差距已经是摆在我国政府面前的 一个重大问题。党中央、国务院充分认识到了县域经济发展问题的重要性；因此 在历次大会中都对壮大县域经济作了强调，如：2 0 0 2 年1 1 月，十六大第一次 提出：发展农产品加工业，壮大县域经济。2 0 0 3 年3 月，十届人大一次会议： 推动县域经济发展。2 0 0 3 年1 0 月，十六届三中全会：大力发展县域经济。 2 0 0 4 年2 月，中央一号文件：壮大县域经济。 另外，从统计数据上看，全国县域内陆地国土面积8 7 4 万多平方千米( 根据中 华人民共和国行政区划简册2 0 0 4 统计) ，占全国陆地国土面积的9 4 o ；县域内人 口9 1 6 亿，占全国总人1 2 1 的7 0 9 ；2 0 0 3 年，全国县域经济g d p 为6 4 5 万亿， 占全国g d p 的5 5 1 5 ；全国人均g d p 9 0 5 7 元，县域人均6 7 7 0 元，是全国的 7 4 8 1 ”。可见，县域经济发展水平与其国土面积、人口数量的比重相比，均是不 成比例的。加快县域经济的发展，使其与城域经济保持和谐已刻不容缓。 发展县域经济具有重大的意义，它是统筹城乡、统筹区域经济发展的新思维， 是解决“三农”问题的金钥匙，是推进工业化、城镇化、全面建设小康社会的新 手段。国务院发展研究中心副主任陈锡文说：“目前农民负担重的原因很多，但说 到底，最根本的原因还是县域经济不发达。因为对整个农村而言，只有在减轻农 电子科技大学硕士学位论文 民负担的同时，还能保持教育和卫生等社会公共事业的发展、保持基层政府和组 织的正常运行，这才能形成良性循环。否则，即使一时能够减轻农民的负担，但 迟早也还是会反弹。”1 2 j 众所周知，任何一个区域的经济发展，从基础设施的建设到技术进步，增加 投资，制定区域经济发展战略，都要依靠政府运用各种手段去促进与规范。县级 政府是县域经济发展的调控主体。县级政府在县域经济的发展过程中有着不可替 代的作用，它引导着资源的流通和配置，并为经济有序发展提供制度环境。 政府与市场如何分工，政府应该发挥哪些职能一直以来都是经济学和行政管 理学各派系争论的焦点。暂不论得出的结果有多大差异，值得提出的是，大家都 肯定了政府在经济发展中具有不可动摇的地位。政府这只“看的见的手”是市场 这只“看不见的手”的必要补充【3 1 。改革开放后，我国由高度封闭的“计划经济体 制”转为开放的“市场经济体制”，政府逐步发挥科学、有限的经济与社会职能， 加快了经济的发展速度。分析经济增长现状，从经济增长和政府关系的角度，我 们可以得出两点结论：第一，我们已有的高速经济增长得益于改革了的政府作为； 第二，目前和今后一个时期经济发展后劲和经济长期持续稳定增长将受制和取决 于政府作为的进一步改革【4 j 。 县级政府是最靠近社会经济行为的政府组织，它们直接控制经济行为的合理 化，需要为经济行为的有序实施提供制度与法制环境。尤其是在我国县域经济发 展相对落后的现实下，正规的市场制度还没有完全建立起来，其中还有各种传统 观念、即得的利益集团对市场进行着不同程度的侵蚀，如果不通过政府的合理引 导，很难在短时间内完善市场经济体制。另一方面，我国的分层调控体系赋予了 地方政府管理地方经济的权力与责任，因此地方政府有义务通过科学方法对本地 的现存资源、经济状况进行分析，制定切合实际的区域、产业规划，并通过经济 政策合理引导各种资源向优势区域、优势产业集中，发展特色经济。再有，市场 追求的更多的是“效率”而抛弃了“公平”，尤其是在即得的利益分配格局显失公 平的情况下，市场更会使经济利益向强势集团加速转移。不通过政府的参与，县 域经济的发展将会偏离经济发展的目标。所以，政府这一调控主体是不可缺少的， 它必须发挥它应有的经济与社会职能，否则县域经济的发展必然走向混乱状态。 因此，县级政府在县域经济的发展中起着至关重要的作用，我们有必要对其 职能范围进行合理的规范与界定，使县级政府围绕着促进县域经济的发展发挥积 极的、科学的、有效的职能，这就是本论文的研究意思所在。 第一章； 言 1 2 本课题的研究现状 随着党中央、圈务院在历次重要会议中都提出了壮大县域经济的问题，目前 社会各赛，镪括学术赛，政府抚关等都对墓域经济的发展惩开了热烈的讨论。但 是大家基本上都把讨论焦点放在了鼹域经济发展中存在的问题上，观点主要有以 下凡点：经济发袋承平褊低，整体竞争力较弱。经济税褐不尽合理，产堑调 整依然落后。经济自主增长乏力，县级财政运转困难。生产要索大量外流， 对外嚣藏程寝编低等。 针对县域经济发展中存在的问题，各位专家学街也同时给出了自己的解决办 法，提毒豹馁遂罢城经济发震熬手羧，主要包括：茬逶农堑工攮纯静发矮。 大力发展农业产业化。推动农村城镇化的进程等。 藏文已经旋裂，县蠛经凌奉羼上是一耱嚣域经济，英发震窝群震要入、财、 物等生产要索的积聚，并进行合理的流转与配置，需要政府的积极参与和调控， 所菝我获为仅纹臻究甚蠛经漆发曩中存在懿农韭工渡纯、农逢产鼗纯、农瓣城镇 化等等一系列现象问题，并没有抓住问题的本质，提出的解决问题的手段、举措 也是嚣号控瓣，不荔收到实效。在我国，露场经济发展还不宠善，龙葵是爨域经 济更不发达，政府作为经济发展至关重要的参与主体，必须发挥它应有的调控职 能，才能弓| 撂县域经济的发震方岛、热抉鏊域经济憋发震速度。联戳，我镪必矮 对县级政府的职能进行认真、透彻的分析，才能从根本上采取措旌推动县域经济 戆发震。 国外也有关于县域( 或者称为城镇) 经济的研究。以美国为例，政府在城镇 经济戆具钵繁理中实施斡是经济垦出主义政策，它镪对经漭不进行窿接管理，恧 是由地方商会负责缀济事务，政府翻身只是发挥社会职能，所以美国的地方政府 基零上不具嚣经济职能。我国寂美辍之间存在着很大的差羚，市场经济还不是很 完善，政府除了发挥其应有的社会职能外，还需要发挥适当的经济职能，所以， 在这个阀题上，我们不完全照抄照搬美国的做法。 1 3 本课题相关概念与研究范畴的界定 1 _ 3 1 县域经济 县域经济是我豳国民经济的基本单元，是以县级行政区划为地理空间，以县 电子科技人学硕士学位论文 级政权为调控主体，以乡镇为纽带，以农村为基础，以市场为导向，优化配置资 源，具有地域特色和功能完备的区域经济【5 】a 县在我国已有两千年的历史，是一个行政上的概念。它是我国经济、社会、 行政管理的基本单元，它处于宏观与微观、上层与基层的衔接点，是城市与乡村 的结合部。它既是以中央为主体的宏观调控体系中的基础性层次，又是最为接近 微观经济组织的前沿指挥部，起到承上启下，联接城乡的作用。县域经济是指以 我国的县级行政区划( 包括县级市) 为地理空间，以一级独立财政为标志，以县城、 镇( 乡1 、村各层次的经济元素之间的联系和比例关系为基本结构，通过双向反馈的 人力流、资金流、物质流、信息流而显示出整体功能的经济系统。县域内集中了 全国绝大多数人口，是农业产品的供给基地和国内最有潜力的市场，蕴藏着丰富 的自然资源和经济资源，是国民经济的基本单元与重要基础。县域经济不是封闭 的“诸侯经济”，具有开放性，随着市场经济的发展，将在更大的区域内进行资源 配置。 县域经济与城域经济具有不同的属性，城域经济以工业、服务业为主体，基 本上不具备农业体系，但在整个国内生产总值( g d p ) 中的比例不断上升，它是 国民经济现代化的主力军。在县域经济中，农业占有主导地位，同时又包含工业、 商业、交通运输及金融、保险服务业等多种产业，具有类似我国国民经济大系统 的综合性特点，但相对城域经济而言，工业和服务业欠发达，主要起着辅助农业 发展的作用。总之，县域经济与城域经济在整个国民经济中具有不同的分工，他 们相辅相承，共同推动着整个国民经济的发展。 ，我国幅员辽阔，县域经济分散于不同的地区，表现出不同的形态，其在各个 地区的地位以及贡献也不尽相同。例如：县域经济g d p 比例最大的省是贵州省， 达7 4 4 ；最小的是上海市，仅为1 1 。因此，各地县域经济发展应该具有不同 的特点。但是，县域经济的一些属性仍然具有很强的共同性，例如： 1 、县域经济是县级政府主导的区域经济 我国实施分级调控的宏观经济调控体系，各级政府在国民经济中的分工不同， 县级政府是县域经济的调控主体，负责资源的合理配置。只有保证县域经济中县 级政府的调控主体地位，才能够因地制宜，根据各地县域经济发展的差异，提出 具体实用的经济发展战略，引导县域经济向着合理的方向发展。 2 、县域经济是特色经济 我国人多、地广，各县的地理位置、资源禀赋存在很大的差异，这就决定了 我国不能够采用一套模式来发展县域经济。县域经济的发展，关键是要发挥比较 4 第一章日i 害 我势，蔹瑟本建筑努资源，参乓审场竞争，形成其存特色靛产受帮产品俸系。因 此，熬域经济的教展需要破除照搬模仿、商荫跟风的观念，树立“不求其全、但 求其精”的特色缀济发展理念。 3 、荽蠛经济是懿羡曩劳动密集蝥产蛰为主戆经凌 城域经济的发展主要靠资念、技术，谳县域经济的浚震主要靠人力秘自然资 源，鼹以劳动密熊泌产业为主的经济。县域经济除了需臻不断提高经济总量以外， 更霖要努力舞决农民浆就翌瓣题，安萋过剩人口。另外，县域经济是小援模熬区 蠛经济，虿馥褒薅鹣资源寿限，不其各发震丈甄模资本密集型产韭豹骥实基醚。 黩域经济的上述特征要求我们必须掌掇其内在的发展规律，充分认识其优势 与特色，采取不阍于其他区域缝济的发展模式，充分调动县域内的各种经济资源， 集孛发震霞势产照，穰 歪妻袋经济翡蠢谐与离遽发震。 1 3 2 政府职能 欢赛职麓又称公共行致职篷，是致痔在依法营理嚣家公共事务过程串辑谨瑗 出来酶职责范匿及蒸作雳。按甸话说，就楚藏府应该骰幸 么? 随着社会发展与进步，政府职能逐步形成了一个多胺次、多元化的体系，但 总的浆看可以分为两大类：社会联能和经游职能。其中，酸府豹社会职能是指： 政麝谗隽管理社会群薅关系、挺会事务豹钒穗，囊畜缭护正露蘸天与入之蠢匏美 系，满足各方面的利益需要，协调和解决社会冲突，特剐是群体冲突的责任。主 要包括：充当社会仲裁人，以法治的方式化解群体矛盾，维护社会破义和社会公 罨，僳势嚣势群体聪盏，翟进挺会稳定窝协调发展等。经济职篷是攒：政癀箨为 上瑟建筑的重簧维成帮分，受商摇动社会生产力发震、维护经济基础稳定翰责任。 主要包括：宏观经济调控；区城经济调节；微观经济管制；国有资源管理、规划 并缀织实夔国家的大型经济建殴项鞫等职熊嘲。 1 3 3 本课题研究范畴的界定 本文豹题目是我国县域经济发展中的县缴政府职能研究，即研究县级政府这 一欢府层级，瘦该发挥薅些驳魏，疆臻囊与促进羲蓬荽竣经济懿菱震。娶域经济 是个系统，它的发展需要备方面的要素投入、制度僳诞以及主体参与，也需要 政府间时发挥经济职能与社会职能。例如，下文提到的公共产品问题，其中义务 教鸯、社会保舞、社会医疗等等都疆予致瘸爨嵇会职毖蕊畴，它翻的继全与完善 电子科技大学硕士学位论文 对县域经济的发展也是至关重要的，这些公共产品能为农民解决后顾之忧，进而 能给县域经济的发展提供稳定的人力保证。另外，为县域经济提供良好的法治环 境，也可以说是政府的社会职能之一。当然，围绕着县域经济的发展，政府的经 济职能更为重要，因此，本文所研究的县级政府职能更多的是指经济职能。 另外，本文研究县级政府在县域经济发展中的职能。并不是说其它各级政府 同县域经济的发展完全没有关系，相反，县级政府的调控并不能脱离上级政府的 制度框架，上级政府也能够对县域经济的发展施加直接的影响。但是，县级政府 是县域经济的直接参与、管理者，它对县域经济发展的影响无疑是最大的。所以， 为了使研究对象更加明确，本文将不对我国县域经济发展过程中各级政府的职能 进行面面俱到的分析，而着重分析县级政府在县域经济发展中的职能问题。 1 4 本课题的研究思路与研究方法 本文在具体的写作过程中，首先考察了古今中外的政府职能理论与思想，分 忻了政府的起源与本质，归纳了政府的职能范围，结合我国分级分层的宏观调控 体系，文章总结了县级政府的职能。做完理论铺垫以后，本文从历史角度分析了 我国县域经济发展过程中，县级政府发挥职能时的得失以及产生问题的原因。在 最后部分，本文提出了重组县级政府职能部门的观点，认为必须首先理顺自身的 结构，才能够发挥出有效的职能，此外，本文还重点研究了县级政府的几项重要 积能，并提出了作者的建议与措施。 本文的研究方法主要有三种：查阅文献资料，在写作过程中，作者查阅了 大量的相关文献资料，包括政府职能、政府组织结构、县域经济、区域经济等等 阳关文献。分析统计资料，作者通过中国国家统计局网站、江阴市统计年鉴( 2 0 0 4 兆盘版) 收集了大量统计数据，这在写作中发挥了很好的作用。调查、实践， 色写作过程中，作者走访调查了白城市、昌黎县的产业结构和政府组织结构等， 塞为写作提供了实践基础和参考依据。 本文分为四章：第一章引言；第二章政府职能理论；第三章我国县级政府 | 亍使职能过程中的得失分析；第四章重组县级政府部门，发挥科学的政府职能。 6 第二章政府职能理论 第二章政府职能理论 关于政府职能的讨论一直伴随着中外行政管理学与经济学思想的演变历程。 各个流派都不断提出自己的政府理论。这些政府职能理论被不同国家、不同时期 的政府采用，影响着不同时期的政策，也产生了不同的效果。 2 1 中国的政府职能理论 我国的政府职能思想由来已久，早在周易中就包含了进行政府调控的思 想。经过长期总结、发展，逐步地形成了各派成熟的政府管理理论m 。新中国成立 以后，几代领导人也都提出了建设社会主义的国家理论。 2 1 1 古代中国的政府理论 我国古代形成了多派政府管理思想，历朝君王旋政的侧重点不同，所采取的 管理措施也存在着差异。总的来看，我国古代的政府管理思想主要包括管子 的“轻重论”和司马迁的“善因论”。 2 1 1 1 管子的“轻重论” 管子的轻重论集中地反映了封建国家对社会、经济的控制和管理，是国 家干预主义思想的典型代表。轻重是中国古代经济思想中特有的一个经济范畴， 最初是用来说明货币交换商品时的比例关系，也就是在货币交换商品的比例升高 时，即形成“币重物轻”，货币交换商品的比例下降时，即形成“币轻物重”。后 来逐渐使用“轻重”这一范畴来探讨和解释商品与货币的相互关系，并且人为地 影响和操纵这种关系，以达到实现某种政策、经济目的。 轻重论的主要内容包括三个方面，即轻重之势、轻重之学和轻重之术。这三 个方面相互联系、相互支排，共同构成一个完整的体系【8 1 。 1 、轻重之势 轻重论者认为只有以君主为代表的封建政权能够掌握、控制和支配经济生活 的轻重之势，中央集权的统治地位才能真正稳固和强大。他们认为必须从三个方 面取得轻重之势： 电子科技大学硕士学位论文 第一是对富商大贾的轻重之势。轻重论者认为，富商大贾与封建国家政权势 不两立，与之争夺轻重之势，他们囤积居奇，操纵市场，直接剥削和削弱农民。 因此，封建国家在用国家的权力限制私商的同时，国家必须直接进人商品流通领 域，参与市场活动并经营工商业，通过发展官商来排挤私商，保持国家在经济领 域的轻重之势。 第二是对诸侯的轻重之势。轻重论者把中央政权对诸侯的轻重之势放在突出 的地位，主张：要依靠国家的政治、军事手段来为自己取得多方面的轻重之势。 他们认识到，地方诸侯倚仗经济上的雄厚实力，才能在政治上与中央相抗衡。因 此，不剥夺或削弱他们的经济力量，不铲除他们的物质基础是不行的。如中央政 府独占山川等自然资源，不许诸侯冶铁煮盐、铸造货币等就是这一政治改革的具 体体现。 第三是对广大人民的轻重之势。轻重论者把对广大人民的轻重之势看作是全 部轻重之势的关键，强调“民重则君轻，君轻则民重”，老百姓太富或太穷都不利 于国家对其进行控制。因此，他们主张“调通民利”，防止贫富悬殊，限制自由经 济，增强国家控制，使广大人民在经济生活方面依赖于国家，听从国家摆布。 2 、轻重之学 封建国家要直接进入社会经济活动领域，经营工商业，影响和控制整个国民 经济，取得轻重之势，就必须懂得轻重之学，这里的轻重之学包括三方面的内容： 第一是关于货币和粮食的决定作用及其相互关系。轻重论者把货币和粮食看 作是控制工商业和整个国民经济的两个基本工具，他们说：“五谷食米，民之司命 也；黄金刀币，民之通施也”因此，国家掌握了这两种商品，不但能控制市场， 而且能支配杜会经济生活的命脉。另外，在粮食与货币之间也存在一定的比价关 系。轻重论者得出这样的一个论点：“粟重而黄金轻，黄金重而粟轻”。即粮食和黄 金的价格都要受到多、寡、聚、散等供求状况的决定，并且彼此呈反方向变动。 第二是关于货币和粮食同其它商品的关系。即“币重而万物轻，币轻而万物 重”? 谷重而万物轻，谷轻而万物重”。 第三是关于商品的价格与供求的关系。如供求决定价格：“有余则轻，不足则 重多则残，寡则贵”；价格影响供求：“重则见射，轻则见泄”。 在两千多年前，重轻论者对商品货币流通中的一些规律性问题提出了较深刻 的见解，并进行了一定的论证和说明，这为封建国家进入商品流通领域，控制和 干预国民经济提供了有力的理论武器。 3 、轻重之术 第二章政府职能理论 轻重之术是在轻重之学这个“理论”基础上提出的指导实践的一系列原则。 轻重论者继承了法家对国民经济实行严格的国家控制和干预的思想，并具体发展 成为以经济手段为主，把经济手段和行政、法律手段密切结合和相互配合起来的 一系列政策。如：“执其通施，以御其司命”即封建国家首先要掌握作为流通手段 的货币，利用它来控制和调节作为人的命根子的谷物的价格和供求，从而在经济 领域取得和保持举足轻重之势。“官山海”“官天财”即封建国家除掌握货币、粮 食以外，还必须对某些自然资源加以垄断，以夺取控制轻重之势的物质基础。“以 重射轻，以贱泄贵”即封建国家应根据市场供求变化，及时吞吐物资以保持市场 的稳定。“见予之形，不见夺之理”即封建国家在处理财政收入上要有新思路，要 通过封建国家直接进入工商业领域，以商品交换的形式取得利润，从而获得财政 收入，这种敛财方法隐蔽而不易察觉，不会激起民怨。“籍于号令”即封建国家凭 借自己的统治地位，发布号令，调控经济，这是国家干预思想最直接的体现。“通 于轨数”即封建国家要调查统计社会经济情况，为国家干预经济提供可靠的依据。 总之，轻重论者通过研究轻重之学，讲求轻重之术，以实现国家的轻重之势 的一套完整的思想体系，展示了中国古代国家干预经济的高超艺术。 一 2 1 1 2 司马迁的“善因”论 司马迁的“善因”论是一种和“轻重论”不同的国家管理思想。它反对封建 国家对国民经济的过多干预和控制，主张自由放任。 在司马迁之前，就有不少入主张对社会经济生活采取放任态度，先秦道家的 无为思想，可以说是这种自由放任思想的思想基础，但汉代以前，经济放任主义 总起来说还比较笼统、不成体系。而汉代司马迁则从“秦皇汉武”的强权统治中 悟出了另一种统治思想，这就是经济放任主义思想，有人把它称为“善因”论【9 1 。 “善因”论包括两部分内容，一部分是经济放任主义的理论依据，一部分是 经济放任主义的政策主张。 1 、经济放任主义的理论思想 司马迁认为，社会经济发展是有内在动力的，不需要外在强制干预，这种动 力就是人的求富欲望，对此，他与老子的“小国寡民”“寡欲”等无为思想划开了 一定界限。他认为求富是人的本性决定的，他说：“富者，人之情性，所不学而具 欲者也”，“天下熙熙，皆为利来，天下攘攘，皆为利往。” 先秦的思想家在把求富、求利说成是人的本性时，又总是把这种本性说成是 恶的，主张以礼或法来加以限制。而司马迁则认为人的这种本性是自然的，不是 电子科技大学硕士学位论文 什么恶的、坏的，因此，不主张压制，而主张顺其自然，即“因之”。 当然，司马迁并不认为任何求富手段都是好的，他把求富活动分为三等，即 “本富”、“未富”和“奸富”，他支持“本富”和“未富”，而反对“奸富”。 司马迁还认为国民经济各部门是自然形成的，他把国民经济分为四部门，即 农、虞、工、商，并指出：“待农而食之，虞而出之，工而成之，商而通之。”这 四部门缺一不可，共同构成一个完整的社会经济系统。 国民经济这四部门，在价格变动的调节下，会自动而有序地运转着，如“物 残之征贵，贵之征残”，因此，正常运转的社会经济系统，不需要国家的干预。 2 、经济放任主义的政策主张 司马迁根据以上理论思想，提出了自己的国民经济管理的政策主张，即：“善 者因之，其次利道之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争”，这里的“因” 是顺应，听任的意思，“善者因之”就是说封建国家好的经济政策是顺应经济发展 的自然，听任私人进行生产、贸易活动，不加干预和抑制。而“利道”、“教诲”、 “整齐”和“与之争”则是根据不同情况采取的不同的国民经济管理政策，它们 共同构成了以“因之”为基础的宏观经济政策体系，这在中国古代宏观经济管理 中具有鲜明的特色。 总之，司马迁的放任主义思想，尽管在封建社会中一直未占主导地位，但在 中国古代宏观管理思想中是重要的一派。 2 1 二2 计划经济体制下的政府理论 1 9 4 9 年新中国建立以后，中国面临着列强的重重包围，为了预防可能的干预 与侵略，对国防的需求被提上了议事日程。为了把有限的资源运用到以军事工业 为核心的重化工业中去，中国政府只有选择了集中动员资源配置的政府安排。由 于长期的落后和屈辱的历史，中国人也普遍希望赶超西方发达国家，因此对政府 的重工业优先发展的目标函数表示认同，这些使得政府可以以较低的成本最大程 度的动员和控制社会资源来实现政府的战略目标选择。到1 9 5 6 年社会主义改造基 本完成，国家权力逐渐侵入私人经济领域并最终取代私人在生产和消费方面的自 主权。在这个过程中，政府经济职能的范围和强度越来越大，到1 9 5 8 年农村实行 “政社合一”的人民公社后，各级政府不仅已经完全成为整个经济的主宰，甚至 控制到经济的各个方面，生产的计划管理和各种票证制度，使得人民甚至连消费 的自主权都丧失了_ 。我国在1 9 5 3 年开始执行的第一个五年计划期间，实行粮食统 第一二章政府职能理论 购统销、物资统一调拨、重点建设统一管理、企业生产直接计划，以及财政信贷 和劳动工资方面的统收统支、统存统放、统分统配。事实上，到1 9 5 6 年我国就形 成了以公有制为基础的、以计划体制为中心的、集中统一的经济体制。 计划经济体制下，政府包揽一切，既担负着经济与社会管理职能，又直接从 事着生产经营活动。当时的政府是典型的全能政府，即政府无限制的干预社会生 活的每一个领域和控制社会的每一个阶层，所以又可以称为无限政府。政府自身 的规模、职能、权力和行为方式无限扩张，不受法律和社会的制约。权力不受来 自下级或独立的权力机构的约束，而只受上级主管的约束；政府职能无限扩张， 政府越来越多地承担了本来完全可以由社会或市场自己去履行或完成的事务，政 府权力深入到纯粹属于个人生活的私领域。概括的讲，全能型政府主要有以下几 个基本特点。 中央过分集权。经济决策权、计划制订权、财力与物力支配权都过分集中 于中央。在大多数情况下，地方只处于被动的、执行者的地位，能够自主解决问 题的权限很小。 主要通过行政方式管理经济。中央政府及其各级地方政府是经济管理的核 心和依托。中央政府采取纵向领导的方式，以指令性计划、行政命令、行政措施 管理整个国家的经济。例如，两个相临的地市之间需要交换产品的时候，并不允 许进行直接交易，而是必须层层上报上级部门，请求统一划拨，这种指令性计划 往往无限的增大了本来可能很小的交易成本。 经济管理工作缺乏科学性。重大经济决策的制定、经济管理权的集中与下 放、中央与地方管理权的划分等等，往往缺乏必要的科学论证、科学依据和科学 尺度。经济决策有明显的非程序化倾向，取决于领导人对一时一事的看法，受政 治运动和人们主观意识的支配。这就不可避免地违背客观经济规律。同时，管理 体制中，无论是中央集权还是分权，都缺乏应有的监督与制约机制，很难保证经 济管理工作的正常进行。 当时的计划经济管理体制、全能政府具有自己的特点，很大程度上推动了当 时国民经济的发展。但是随后，这种经济体制与政府管理方式也暴露出一些弊病： 地方和企业缺少应有的管理决策权，积极性和功能难以充分发挥出来。这 样，各地各单位就不能很好地因地制宜，利用本地的优势发展经济。政企职责不 分，条块分割现象严重。国家对企业统得过多过死：忽视商品生产、价值规律的 作用：分配中存在着严重的平均主义现象；经济形式和经营方式单一化。在这种 体制下，企业缺乏应有的自主权，企业吃国家的“大锅饭”，职工吃企业的“大锅 电子科技大学硕十学位论文 饭”，企业和职工都缺乏生产的积极性和创造性，使本来应该生机盎然的社会主义 经济在很大程度上失去了活力。 国家管理机构庞大、臃肿。由于计划经济体制是以中央政府为中心、以各 级政府为依托，实行自上而下的纵向领导，那么国民经济的所有部门、领域都要 由中央的主管机构来领导，而各级地方政府也要层层设置对口机构。这就造成国 家经济管理机制机构庞大、臃肿，人浮于事，官僚主义泛滥。随着新兴工业的发 展和生产分工越来越细，国家管理机构只会增加，很难减少。这恐怕是我们精简 机构工作不能坚持到底的根本原因之一。 以纵向领导为主体的经济管理体制，不利于部门之间、行业之间、地区之 间的横向经济协作与联合。 单一的计划经济使中央和地方政府普遍忽略市场调节机制，造成生产与消 费、企业与市场的严重脱节。一方面，市场急需的产品供不应求，另一方面市场 不需要的产品却继续生产，导致产品积压和人财物浪费。同时，忽略市场调节机 制，也使国家决策机关难以得到准确的市场信息，其决策与计划往往脱离实际。 过分强调指令性计划，也使经济运行机制失去自我调节、自我完善、自我约束、 自我选择的功能。 2 1 3 邓小平的政府职能理论 作为具有中国特色的社会主义的规划者，我国经济建设的总工程师，在改革 开放的实践中，邓小平坚持以马克思主义为指导，坚持实事求是的原则，继承和 发展了毛泽东思想，形成了系统、完善的政府调控理论。邓小平的思想博大精深， 涵盖了我们社会主义建设的方方面面，主要有如下比较突出的观点： 1 、政府调控的基本目标是保持国民经济持续快速健康发展。 宏观调控的基本目标是保持国民经济持续快速健康发展。邓小平认为，发展 速度既是一个关系到我国在本世纪中叶能否基本实现现代化的经济问题，又是一 个关系到我国社会能否安定，社会主义能否巩固的政治问题。我国是后起的发展 中国家，要在本世纪中叶，在别人也发展的情况下实现达到中等发达国家发展水 平的目标，没有较快点的发展速度是不行的。因此，邓小平十分强调速度问题， 提出要抢时间，努力争取一个“比较满意的发展速度”，保证战略目标的实现。不 发展不行，发展太慢也不行。凡是能够争取的发展速度，都要积极争取。邓小平 曾语重心长地说：“对于我们这样发展中的大国来说，发展才是硬道理。”1 1 0 j 第二章政府职能理论 2 、政府调控的主要任务是保持国民经济的重大比例基本平衡，促进经济结构 优化。 国民经济要有稳定的确实可靠的高速度，必须协调好各方面的重大比例关系。 邓小平在1 9 7 9 年曾指出：“过去十多年来，我们一直没有摆脱经济比例的严重失 调，而没有按比例发展就不可能有稳定的、确实可靠的高速度。”他说：“我们过 去长期搞计划，有一个很大的缺点，就是没有安排好各种比例关系。农业和工业 比例失调，农林牧副渔之间和轻重工业之间比例失调，煤电油运和其他工业比例 失调，骨头和肉( 就是工业和住宅建设、交通市政建设、商业服务业建设等) 比例失调，积累和消费比例失调。除了这些比例以外，还有一个重要的比例， 就是经济发展和教育、科学、文化、卫生发展的比例失调，教科文卫的费用太少， 不成比例。” 邓小平认为解决比例失调问题，就必须进行结构调整。调整要有重点，对薄 弱环节和部门要加强，对“冒”了的环节和部门要“退够”，只有长线退够了，才 能用长线退出来的资源增加到短线产品的生产上，从而实现总量平衡下的持续快 速健康发展。他认为，国民经济中需要加强的薄弱环节和部门主要是：农业 基础工业科教文卫事业服务业。 3 、科学地运用调控手段 邓小平对宏观调控手段的分析构成了他的宏观调控思想的一个极其重要的方 面。邓小平十分重视宏观调控中的间接手段，尤其是财政政策和货币政策的具体 运用。他认为，通过国家财政对基础建设投资规模的扩张和收缩来调节社会总供 求，以防止经济过热和物价的大幅上涨。他在2 0 世纪8 0 年代中期出现基本建设 投资规模过大苗头时，就提醒“一定要控制固定资产的投资规模，不要把基本建 设的摊子铺大了”。 政府在市场经济中进行宏观调控，必须以间接经济手段为主，但是，必要的 辅助性的行政手段和法律手段也是不可缺少的。符合实际的有科学根据的行政手 段和法律手段的实施，可以达到促进经济发展的效果。邓小平认为，中央政府必 须在宏观调控中具有权威。因为宏观调控主要是中央政府的职能，只有中央有了 权威，才能控制住局面，引导地方、企业和居民的经济行为向宏观目标靠拢，取 得宏观调控的预期效果。我们政府在进行宏观调控时必须依法行事，我们国家要 成为法治国家，我们的政府首先就要成为法治政府。 4 、政府调控的最终目的是人民群众的生活水平的不断提高和社会全面进步 邓小平关于宏观调控最终目的的论述与他的社会主义本质论是完全一致的。 电子科技大学硕士学位论文 邓小平指出：“社会主义原则，第一是发展生产力，第二是共同富裕。”他认为， 这一社会主义原则落实到宏观调控的最终目的上，就是提高经济效益，增加人民 收入。他在1 9 8 0 年4 月2 日同中央负责人谈长期规划问题时说：“总之，就是要 从提高经济效果、增加人民收入方面考虑问题，要按这个精神搞长期规划，这是 个最大的问题。”邓小平在谈到个人收入分配时指出：“我们的政策是不使社会导 致两极分化，就是说，不会导致富的越富，贫的越贫。” 2 2 西方的政府职能理论 资本主义制度已经经历了3 6 0 多年，从自由竞争到垄断阶段，再到世界经济 一体化的不同历史时期，关于市场经济中政府的职能定位问题一直是西方经济学 家们争论的焦点，至今也没有一个确切的答案。各国政府在认清政府的本质下， 对政府职能的定位也存在着不同的论述，同时也产生了有效的影响和积极的效应。 总的来说，关于政府职能的理论主要包括以下几种观点。 2 2 1 亚当斯密：“政府是守夜人” 亚当斯密认为，政府对市场经济的作用就相当于一个“社会经济生活的守 夜人”【1 1 】，“守夜人”本意是看守财物之人。斯密认为，宇宙间的一切存在与活动 都应该是自然的，市场经济也是一种“自然秩序”，不应该也没有必要有人为限制， 有限制只能是“戴着枷锁跳舞”。 1 2 i l i o n ，人体健康时则处于自然状态之中，环境 和自身都是协调的。大多数人在生病之日，是自然状况受到破坏之时，治病的过 程就是将人体从不自然纠正到自然的过程。市场经济这种“自然秩序”与“自然 法则”和“自然权利”结合在一起，形成了一种有机统一体。因此，国家( 君主) 在市场经济的运行中应该充当一个“守夜人的作用。政府只是种“自然权利”， “政府最好的政策是没有政策”，让其“自由放任”。当然，并不是不要国家，只 是政府对经济的作用受到了限制。斯密认为：“按照自然自由的制度，政府对市场 经济只有三个应尽的义务：第一，保护社会，使之不受其他独立社会的侵犯；第二， 尽可能保护社会上各个人，使之不