（行政管理专业论文）我国政府危机管理绩效评估研究.pdf

摘要 当前，我国的经济社会发展进入了一个关键时期，即人均g d p 从1 0 0 0 美元 向3 0 0 0 美元跨越。这一时期既是经济发展的黄金期，又是社会矛盾的凸显期， 不可避免的会因各类矛盾和问题引发不同程度的危机，而良好的危机管理能力是 保证社会稳定的一个前提，所以如何有效管理社会危机，对政府部门来说是一个 既紧迫又现实问题。 目前，以绩效评估为基础的危机管理是西方国家在政府危机管理工作中提出 的一个崭新思路，因而论文综合运用危机管理理论、绩效评估理论和层次分析法， 对我国政府危机管理绩效评估进行了研究。 首先，本文以绪论开篇，介绍了论文的选题背景、研究意义、基本概念、研 究方法、研究思路、创新之处，并阐述了国内外关于政府危机管理和危机管理绩 效评估的相关理论、研究成果，并进行了有益借鉴。 其次，分析了我国政府危机管理绩效评估的现状。首先总结了危机管理绩效 一 ， 评估存在的问题( 制度不牢固、评估主体单一，程序不科学等) ，然后对这些问 题存在的原因进行了深入的分析研究，最后指出加强危机管理绩效评估的重要 性。 再次，论文从危机管理绩效评估的准备阶段、实施阶段、反馈阶段三个阶段 设计了我国政府危机管理绩效评估系统，并对内在因素进行了揭示。 最后，根据政府危机管理的内容和危机管理三阶段划分方法设计了危机绩效 评估指标体系，共七大类指标，三十一个二级指标，并运用a h p 法对该指标体系 进行了评测，通过评测促进政府危机管理模式不断完善。 关键词- 危机，政府危机管理，绩效评估，指标体系，层次分析法 图书分类号：c 9 3 a b s tr a c t p r e s e n t l y , s o c i e t yd e v e l o p m e n to fc h i n ah a se n t e r e dac r u c i a lp e r i o d ，n a m e l y , t h e p e rc a p i t ag d p i sf r o m1 0 0 0u sd o l l a r st o3 0 0 0u sd o l l a r s t h i sp e r i o di sn o to n l y t h eg o l dt i m eo fe c o n o m i cd e v e l o p m e n tb u ta l s ot h ep e r i o do fp r o m i n e n ts o c i e t y c o n t r a d i c t i o n s i ti si n e v i t a b l ef o rc h i n at oh a v ea l lk i n d so fc r i s i sb e c a u s eo fa l lk i n d o fc o n t r a d i c t i o n sa n dp r o b l e m si nt h i s p e r i o d i ti s ap r e m i s ef o rc h i n e s es o c i a l s t a b i l i t yt oh a v eg o o dc r i s i sm a n a g e m e n ta b i l i t i e s t h e r e f o r e ，h o wt om a n a g et h e s o c i e t yc r i s i se f f e c t i v e l yi sa nu r g e n ta n dr e a l i s t i ct h i n gf o rc h i n e s eg o v e r n m e n t a tp r e s e n t ，b a s e do np e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，t h ec r i s i sm a n a g e m e n ti san e w i d e ao fg o v e r n m e n tm a n a g e m e n ti nw e s t e r nc o u n t r i e s ，t h u s ，b yu s i n gt h et h e o r i e so f c r i s i sm a n a g e m e n t ，t h et h e o r i e so fa c h i e v e m e n t sa p p r a i s a la n dt h ea n a l y t i ch i e r a r c h y p r o c e s sc o m p r e h e n s i v e l y , t h ep a p e rh a v er e s e a r c h e dg o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fc h i n a f i r s to fa l l ，t h e o p e n i n go ft h i sp a p e rh a si n t r o d u c e d t h e b a c k g r o u n d ， s i g n i f i c a n c e so fr e s e a r c h e s ，b a s i cc o n c e p t s ，r e s e a r c hm e t h o d s ，r e s e a r c hi d e a s ， i n n o v a t i o n t h ep a p e ra l s oh a se l a b o r a t e dt h et h e o r i e sa n dt h ea c h i e v e m e n t so f d o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lc r i s i sm a n a g e m e n ta n dc r i s i sm a n a g e m e n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n a n dt h ep a p e rh a su s e dt h ea c h i e v e m e n t sf o rr e f e r e n c e s e c o n d ，t h ep a p e rh a sa n a l y z e dt h es i t u a t i o no fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na b o u t c h i n e s eg o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e m e n t f i r s t ，i th a ss u m m e du pt h ep r o b l e m sa b o u t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nc r i s i sm a n a g e m e n t ( t h el o o s es y s t e m ，t h es i n g l em a i nb o d y e v a l u a t i o n ，u n s c i e n t i f i cp r o c e d u r e s ，e t c ) ，t h e nt h ep a p e rh a sa n a l y z e dt h er e a s o n so f t h e s ep r o b l e m sc a r e f u l l y f i n a l l y , i th a sp o i n t e do u tt h ei m p o r t a n c et os t r e n g t h e nt h e p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fc r i s i sm a n a g e m e n t t h i r d ，t h i sp a p e rh a sd e s i g n e do u rg o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e m e n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n s y s t e m f r o mt h r e es t a g e so fc r i s i s m a n a g e m e n t ( p r e p a r a t i o ns t a g e i m p l e m e n t a t i o ns t a g ea n df e e d b a c ks t a g e ) ，a n di th a sr e v e a l e ds o m ei n t e r n a lf a c t o r s f i n a l l y , a c c o r d i n gt ot h ec o n t e n t so ft h ec r i s i sm a n a g e m e n ta n dt h r e e s t a g ec r i s i s m a n a g e m e n t ，t h ep a p e rh a sd e s i g n e dp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m ，i th a s b e e nd i v i d e di n t os e v e nm a j o r t y p e so fi n d i c a t o r s ，t h i r t y - o n es e c o n d a r yi n d i c a t o r sa n d t h ep a p e rh a su s e dt h ea h pm e t h o d sf o r t h ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e ma n dt op r o m o t e t h ei m p r o v e m e n to fc r i s i sm a n a g e m e n tm o d et h r o u g hm e a s u r e m e n t s k e yw o r d s ：c r i s i s ，g o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e m e n t ，p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ， i n d e xs y s t e m ，a n a l y t i ch i e r a r c h yp r o c e s s i i l 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。 对本文的研究在做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确 方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解贵州大学有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权贵州大学可以将本学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名： 贵州大学2 0 0 8 届硕上学位论文我国政府危机管理绩效评估研究 1 1 选题的背景与意义 1 1 1 选题的背景 1绪论 ( 1 ) 时代背景：社会危机事件的频发期 从2 0 世纪7 0 年代末开始的中国改革推动了中国社会的历史性变革，创造了 历史上少有的持续经济繁荣的奇迹，也使当代中国经历着“经济转轨、社会转型 的关键时期。根据世界发展进程的客观规律，在社会发展序列谱上，我国现阶段 恰好对应着“非稳定状态”的频发阶段，即在国家和地区的人均g d p 处于5 0 0 美元至3 0 0 0 美元的发展阶段，往往对应着人口、资源、环境、效率、公平等社 会矛盾的瓶颈约束最严重的时期，也往往是“社会经济容易失调、社会容易失序、 国民心理容易失衡、社会伦理容易失范 的关键时期，因此往往容易导致危机， 影响社会稳定。近年来，各种社会危机事件近年来层出不穷，如2 0 0 3 年的“非 典 以及2 0 0 8 年的特大低温雨雪冰冻天气，都对经济与社会的发展造成重大影 响和损失。据统计，近1 0 年来，平均每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生和 社会安全事件造成的非正常死亡超过2 0 万人，伤残超过2 0 0 万人。 党的十六届五中全会提出要坚定不移地以科学发展观统领经济社会发展全 局，在安全发展、和谐发展、科学发展的现实要求下，政府如何应对危机并对危 机事件进行有效管理；如何维护和促进经济、社会的全面、协调与可持续发展； 如何体现政府的公信力与执政为民，这些都成为政府危机管理必须面对和着力解 决的重大课题。所以选择政府危机管理作为研究对象。 ( 2 ) 国内学术研究的背景 当今，能否及时有效地应对突发社会危机事件，是检验一个国家的执政能力 和政府管理水平的重要标志。2 0 0 3 年“非典 以后，使国内学术界认识到研究 金进喜现阶段我国政府危机管理紧迫性及其对策研究 j 中共浙江省委党校学报， 2 0 0 4 ( 1 ) ：1 0 0 吴江公共危机管理能力 m 国家行政学院出版社2 0 0 5 ，6 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文我国政府危机管理绩效评估研究 政府危机管理的重要性，涌现了一大批致力于政府危机管理研究的学者，并取得 了可喜的研究成果。目前，国内学者关于危机发生的根源、危机的生命周期及其 演变规律，危机的管理过程及其特点和要求，政府危机管理的组织体系构建，政 府危机管理的法规体系，政府危机管理的信息和沟通机制，政府危机管理的公关 管理、政府危机管理的技术条件保障等一系列问题已研究的非常深入，各种论文、 学术专著业已发表和出版很多。但目前关于政府危机管理绩效评估的很少，主要 原因一是没有将危机管理作为循序渐进的日常性工作对待；二是认为政府危机管 理绩效评估意义不大，又存在一定的成本；三是没有掌握政府危机管理绩效评估 系统的标准和方法。而一个完整的政府危机管理体系必须包括绩效评估这一环 节，因为它能完善政府危机管理制度，提高政府对危机的应急能力和恢复力，防 止同类危机的再次发生。因此，选择这一研究课题进行研究，目的是起到抛砖引 玉的作用，激发更多的创造性思想，推动对政府危机管理绩效评估的研究走向深 入。 1 1 2 选题意义 目前国内外学术界对政府危机管理和政府绩效评估的相关论述颇多，但多是 相互孤立地研究。而本文从两者的互动着眼，具有一定的理论与现实意义： 本文研究的理论意义：本文从政府危机管理与绩效评估的互动关系着眼， 探讨实现两者良性互动的可能性、必要性和具体路径，开拓了政府危机管理和政 府绩效评估研究的新视角，同时也进一步丰富了政府危机管理和政府绩效评估理 论。对于提升政府危机管理能力和危机绩效评估水平有一定理论指导意义。政 府危机管理能力和危机绩效评估水平并非孤立存在的，两者之间有着重要联系， 本文发掘了两者之间的这种联系，指出两者之间存在良性互动的可能性，探讨了 实现两者的良性互动的路径，对于在实际工作中提升政府的危机管理能力和危机 绩效评估水平有一定指导作用。 现实意义：通常，危机事件的危害性巨大，呈现“多米诺骨牌效应 ，能够 影响到社会生活的方方面面。因此，一个有效的、负责任的政府必须肩负起处理 危机所带来的公共危害和维护社会秩序的职能，化解危机所产生的负面影响，尽 量减少危机带来的损失。否则，社会经济的发展将会因此而延缓，政府的合法性 2 贵州大学2 0 0 8 届硕上学位论文 我国政府危机管理绩效评估研究 与有效性也将受到质疑，出现政府失灵或失败。所以加强政府危机管理具有十分 重要的现实意义：有利于社会主义和谐社会的构建。和谐社会要求政府具有良 好的危机治理能力，而政府危机管理绩效评估有利于政府危机管理能力的提高， 有利于危机管理制度的完善。这一要求的实现赖于两者良性互动关系的建构。 有利于稳定社会动荡局面，恢复社会生活秩序。有利于减少经济损失，促进经 济恢复与发展。有利于塑造政府良好形象，增强政府合法性与公信力。 ， 1 2 基本概念阐述 概念是研究和论证的前提，具有一定的理论意义，是论文得以成文的线索与 基础。为了方便理解，有必要对本文中的一些核心概念进行较为详细的阐述和解 释。 1 2 1 危机的内涵 研究危机管理机制及其运作，其前提是对危机和的概念进行明确的界定。研 究危机的先驱c f 赫尔曼( h e r m a n n ) 认为，危机就是一种情境状态，其决策主 体的根本目标受到威胁，在改变决策之间可获得的反映时间有限，其发生也出乎 决策主体的意料。显然，这一定义是从决策的角度来看待危机，其优点在于强 调了危机情境中决策的困难。 巴顿( b a r t o n ) 认为危机是“一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大 事件，这种事件及其后果可能对组织及其人员、产品、服务、资产和声誉造成巨 大的损害”。圆这里值得注意的是危机影响的范畴已经扩大到了组织及其利益相关 者的声誉，由此凸现公共沟通的重要性。 罗森塔尔( r o s e n t h a l ) 等人认为：危机是对一个社会系统的基本价值和行为准 则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出 关键决策的事件。 这个定义更为准确地反映了危机概念的内涵，即危机通常是 t h e r m a n n ，c h a r l e sf e d i n t e r n a t i o n a lc r i s e s ：i n s i g h t sf r o mb e h a v i o r a lr e s e a r c h n e wy o r k ：f r e e p r e s s ，1 9 7 2 ：1 3 澳 罗伯特希斯危机管理 m 王成，宋炳辉，金瑛译北京：中信出版社。2 0 0 1 ，1 9 。 r o s e n t h a lu r i e l ，c h a r l e sm i c h a e lt ，e d c o p i n gw i t hc r i s e s ：t h em a n a g e m e n to fd i s a s t e r s ，r i o t s a n dt e r r o r i s m s p “n g f i e l d ：c h a r l e sc t h o m a s ，1 9 8 9 ：1 0 3 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文我国政府危机管理绩效评估硕究 在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分、事态发展具 有高度不确定性和需要快速决策等不利情况的汇聚。 张成福认为：所谓危机，它是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和 爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了 政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。o 比较以上观点，罗森塔尔的观点描述了危机的本质特征，在此基础上，可以 把危机界定为一种决策情势，在此情境中，作为决策者的组织( 核心单元为政府) 所认定的社会基本价值和行为准则架构面临严重威胁，突发紧急事件以及不确定 前景造成了高度的紧张和压力，为使组织在危机中得以生存，并将危机所造成的 损害降至最低限度，决策者必须在相当有限的时间及物力、人力、财力、信息资 源约束下做出关键性决策和具体的危机应对措施。 从以上对危机内涵的界定可以看出，危机事件通常具有以下几个特点： 1 突发性。危机的发生往往既出乎人们的意料之外，又来势迅猛。 2 紧迫性。危机事件的演变非常迅速，决策者和危机管理者对危机出现的反 应和进行处理的时间非常紧迫，任何延迟都会带来更大的损失。 3 不确定性。由于环境的不确定性、人类的有限理性以及信息的不对称性， 危机往往具有不确定性。危机之所以是危机，在一定程度上就是因为引起危机的 原因，带来的后果等存在着不确定性。而且由于危机的“涟漪效应”，一些初始 危机往往会引发更大的危机。 4 高度破坏性。危机的爆发会对一个社会系统的基本价值、根本利益和行为 准则产生严重威胁，其影响的范围通常不仅仅涉及个人，而是具有群体性的特点。 因此，危机会造成对社会系统的高度破坏性，导致资金、资产的流失，甚至人员 伤亡，还会损坏组织形象及个人信誉等等。 5 双重效果性。冲突和危机能够促进社会的协调和和谐，因此，危机并不仅 仅意味着风险，而且还有转机和契机之意。这就是危机的双重效果性。危机会带 来各种损失，但同样也是机会和转机，如果决策者直面危机，可以促进制度的革 新和环境的变化。正如诺曼奥古斯丁所说，“每一次危机既包含了导致失败的根 源，又孕育着成功的种子”。 。张成福公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择 j 中国行政管理，2 0 0 3 ( 7 ) ：6 美 诺曼r 奥占斯丁危机管理哺 北京：中国人民大学t 出版社2 0 0 1 ，5 4 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文 我国政府危机管理绩效评估研究 1 2 2 危机管理的内涵 格林( g r e e n ) 则认为危机管理的任务是尽可能控制事态，在危机事件中把损 失控制在一定的范围内，在事态失控后要争取重新控制住，代表对危机管理的较 早认识水平。 海耶士( r i c h a r de h a y e s ) 认为，危机管理系指一种适应性的管理及控制过 程，它是由六个管理步骤所组成，包括：密切对环境作监测；实际对问题作了解； 制定可用的替选方案；预测行动方案的可能后果；决定行动方案；下达办理方向 及排定计划内容等。这种观点将危机的事前管理细化为具体的行动步骤。圆 雷米( j o h nr a m e e ) 认为，危机管理系指组织针对危机的发展阶段作不同的因 应管理措施。如在危机发生前，应对危机的警告信息作确切的侦察，并舒畅沟通 管道，作好危机的因应决策；当危机发生时，要成立危机管理小组负责处理并将 危机予以隔离。这种观点将危机的事前和事中管理结合起来。 本文认为，危机管理应包括对危机的事前、事中、事后所有方面的管理，正 如张成福所说：“所谓的危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程， 政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行 动，以期有效的预防、处理和消弭危机。 有效的危机管理需要做到如下几个 方面：转移或缩减危机的来源、范围和影响；提高危机初始管理的地位，加强危 机预警；改进危机冲击的反应管理；完善修复管理，以便能够迅速有效地减轻危 机造成的损害；重视危机事后的总结、学习。 1 2 3 政府危机管理的内涵 危机管理的概念源于企业，但是随着危机事件影响范围的不断扩大，社会公 众越发认为政府应承担起危机管理责任，由此，政府危机管理的概念便应运而生。 政府危机管理，是指政府为了避免或者减轻危机和紧急事态所带来的严重威胁、 重大冲击和损害，而有计划、有组织地学习、制定和实施一系列的管理措施和相 。 澳 罗伯特希斯危机管理 m 王成，宋炳辉，金瑛译北京：中信出版社2 0 0 1 ，1 9 孙多勇，鲁洋危机管理的理论发展与现实问题 j 江两社会科学，2 0 0 4 ( 4 ) ：4 1 孙多勇，鲁洋危机管理的理论发展与现实问题 j 江西社会科学，2 0 0 4 ( 4 ) ：4 1 澳 罗伯特希斯危机管理 m 王成，宋炳辉，金瑛译北京：中信出版社2 0 0 1 ，1 7 张成福公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择 j 中国行政管理，2 0 0 3 ( 7 ) ：7 5 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文我国政府危机管理绩效评估研究 应的策略，包括应对危机的准备、应对危机的运作、危机的解决与危机解决后的 复兴等不断学习和适应的动态过程。目的是通过提高政府对危机发生的预见能 力和危机发生后的救治能力，及时、有效地处理危机，恢复社会稳定，恢复公众 对政府的信任。总之，要最大限度地减少危机的负面影响，提高政府威信，树立 政府形象。 这一概念表明，政府危机管理制度至少包括以下几个方面的内容：( 1 ) 危机 管理贯穿于危机事件发生、发展的全过程，即危机事件的整个生命周期；( 2 ) 在 危机事件形成、演进的不同阶段，即其生命周期的所有阶段，都要实施监测、预 警、干预或控制以及消解性措施；( 3 ) 危机管理不仅应具有事前的预定方案( 包 括规则、程序、措施、资源等) ，而且应备有应急的快速反应机制；( 4 ) 危机管 理是政府管理的重要组成部分；( 5 ) 政府危机管理过程是组织相关社会力量共同 对付危机事件的过程。 政府由于其责任、地位和能力各方面的因素，在应对危机事件时必然是担当 主要角色，发挥主导作用。在危机管理过程中，政府不仅要尽其最大能力充分调 动各种力量和资源共同参与，尽可能达到资源的最优配置，而且还要对各种组织 机构和人员进行统一的指挥、调配，有条不紊地处理各项事务。另一方面，政府 虽然在危机管理过程中处于主导地位，但这并不意味着危机管理就是政府单方面 的事情，政府不可能包揽所有的事务。政府危机管理，也应当包括全社会的参与， 各种社会组织、团体、企业和公民都可以发挥各自的作用。政府在做好自身工作 的同时，也必须与社会公众相互支持、相互配合，才能成功地应对危机的挑战。 政府危机管理的目的主要有两个：其一是限制危机源，通过对可能导致突发 性事件等危机的原因进行限制，以达到避免危机的目的：其二是建立和完善危机 管理的组织以及制度，以应对未来可能发生的危机，在有限的时问等严格制约的 条件下，使事态恢复正常。 1 2 4 政府危机管理绩效评估的内涵 “绩效”是根据英文“p e r f o r m a n c e ”翻译而来，在英语中，有“成绩”、“表 现”的意思。在国内，该词还是在上世纪8 0 年代后出现并逐渐流行起来的。随 。王茂涛政府危机管理 m 合肥：合肥：业大学 n 版社2 0 0 5 ，1 6 - 1 7 6 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文 我国政府危机管理绩效评估研究 着时间的推移，“绩效 一词的涵义也不断丰富，其含义已包含了“经济、效率 与效果 三层意思。 政府绩效来源于项目管理和投资管理方面，后来又在企业管理活动中广泛运 用，尤其是企业的人力资源管理方面。政府绩效，顾名思义，就是指政府在社会 管理活动中的结果、效益及其管理工作的效率、效能，是政府在行使其功能、实 现其意志过程中体现出的管理能力。主要包括经济、效率与效果三个方面内容。 政府绩效评估就是对政府的成绩或表现进行评价。 目前，以绩效评估为基础的危机管理是西方国家在政府危机管理工作中提出 的一个崭新思路。概括地说，政府危机管理绩效评估就是根据效率、能力、服务 质量、公共责任和公众满意程度等方面的分析与判断，对政府在危机事前、事中、 事后所表现出的应急能力水平进行评定和划分等级，以期改善政府危机管理制 度，提高政府危机管理能力和恢复力。它是评判危机管理中政府决策、计划、组 织、管理工作的水平，评价政府有关部门工作业绩的重要标准，既是对政府已有 公共危机管理意识、能力和业绩的评估，又是制定未来政府危机管理政策、计划、 制约危机管理成效的重要条件。 1 3 相关理论介绍 政府危机管理是指“对危机事前、事中、事后所有方而的管理”。其在危机 前、危机中和危机后所涉及的理论主要有风险管理与评估理论、危机预警管理与 评估理论和政府绩效评估理论。 1 3 1 风险管理与评估理论 危机管理的事前预防这一阶段，需要找出组织面临的所有潜在危机，并根据 它们发生的概率大小排列出处理的先后顺序。这种量化、排序的工作是非常困难 的，单靠政府危机管理研究和实践中以前固有的手段，难以很好地完成这项任务， 因此风险管理与评估被逐步引入到政府危机管理领域中。“风险”一词主要来源 于金融管理活动，含有很强的计量因素，这些计量因素用于在面临各种风险时估 。颜如春关于建立我国政府绩效评估体系的思考 j 行政论坛，2 0 0 3 ( 5 ) ：1 7 7 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文我国政府危机管理绩效评估研究 算成本和收益；后来又逐渐被运用到医疗保键、环境保护等被认为是高风险的 行业和领域。从2 0 世纪八九十年代开始，风险管理与评估被引入到政府危机管 理领域，风险管理的流程、策略等被广为借鉴，成为政府危机管理的重要手段。 究竟什么是风险? 在国内外学术界尚无统一的意见。从其字面的意义上来 看，风险就是“可能发生的危险 。韦伯字典将风险定义为“面临的伤害或损失 的可能性 。在国外，通常认为风险( r i s k ) 的定义为：在不确定性情境下能够对 研究对象产生影响的不利事件或危险事件发生的机会，它通过后果和可能性这两 个方面的综合体来具体体现。风险概念中包括三个因素：对可能发生的不利事件 或危险事件的认知；该不利事件或危险事件发生的可能性：发生的后果。 国内 学者刘新立将风险定义为：是指在客观存在的，在特定情况下、特定期间内，某 一事件导致的最终损失的不确定性。 从以上定义我们可以看出，风险的主要特 征为不确定性，它是针对不确定性事件而言的，在许多情况下，危机亦是不确定 性事件。这就提出了危机风险管理和危机风险评估的问题。所谓危机风险评估是 对一定时期内某一种或多种尚未发生、但可能发生的危机风险在某一地区可能发 生的概率，和这一危机风险发生时对社会经济及人们的生命财产构成的危害，作 出动态变化的评估。而风险管理则是指对风险进行识别、分析与评估、处理并对 其进行监控的过程。 风险的识别和评估是开展有效的危机管理的重要的第一步， 因为人们只有知道会出现什么样的危机情境才能去考虑如何对其进行管理，所以 国外一些学者现在把风险管理看做是危机管理的起点。 1 3 2 危机预警管理与评估理论 公共危机的预警是指在已经发现可能引发危机的某些征兆，但危机仍未爆发 前所采取的危机管理措施，如信息搜集、信息传递、信息处理和信息识别以及信 。 澳 罗伯特希斯危机管理 m 王成，宋炳辉，金瑛译北京：中信出版社2 0 0 1 ，3 4 张小明公共部门危机管理 m 北京：中国人民人学出版社，2 0 0 6 ：3 3 0 h b1 4 2 1 9 9 9 , ab a s i ci n t r o d u c t i o nt om a n a g i n gr i s k ：a s n z s 4 3 6 0 1 9 9 9 国刘新立风险管理 m 北京：北京大学出版社2 0 0 6 ，1 0 n e w so nr i s km a n a g e m e n t w h a ti sr i s km a n a g e m e n t d b o l w 3 , v w r l t i n e w s c o m ，2 0 0 5 ( 1 ) ：1 0 ；b a m b o ow e bd i c t i o n a r y r i s km a n a g e m e n tf d b o l l w w w r m n e w s c o r n a r t i c l e s ，2 0 0 5 ( 1 ) ：1 0 8 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文我国政府危机管理绩效评估研究 息发布等。其目的是识警防患、超前预控、防患于未然。所谓危机预警管理与 评估，是指在危机演变的不同阶段中，在可能产生危机的警源上设理警情指标， 对可能引起危机的各种要素及其所呈现出来的危机信号和危机征兆随时进行严 密的动态监测，对其发展趋势、可能发生的危机类型及其危害程度做出科学合理 的评估，并用危机警度向有关部门发出危机警报的一套运行体系。圆危机预警管 理与评估的短期目标，在于确保组织核心层的稳定运作；长期目标在于选择适当 的核心层、改变组织习性以确保核心资源，并能维持适当的弹性来面对各种危机。 危机预警管理与评估理论主要研究如何采用预警预控的管理手段防范危机 的发生以及发生后的预控对策措施的问题，一般包括监测、识别、诊断、预控对 策等内容。危机预警管理与评估是组织对危机诱因进行监测、诊断和预先控制的 一种制度手段和方法，其目的在于防止和矫正危机诱发因素的发生和发展，保证 社会系统处于有秩序的安全状态。构建危机预警管理与评估理论和方法，从系统 控制论角度来理解，就是在杜会管理组织中，构建一种对同质性社会的重大公共 危机能够“免疫 并能预防和矫正各种公共危机的“自组织，机制，来达到社会 的稳定发展。 - 总之，危机预警管理与评估是危机管理过程的重要和首要组成部分，是组织 管理支撑体系中重要的分支系统。危机预警管理与评估作为危机管理的第一道防 线，已成为危机管理的重中之重。而进行科学的危机预警管理与评估需要坚实的 理论支撑；需要科学的预警系统构建；需要明确的预警指标导向；需要完备高效 的预警组织机构；需要严格的预警管理要求。 1 3 3 政府绩效评估理论 现代政府以向公民和社会提供优质高效的公共服务为宗旨，以提高政府绩效 为目标。与效率的单向度特征相比较而言，绩效是一个综合性的范畴。所谓“绩 效”，如果单纯从语言学的角度来说，它包含成绩和效益的意思，也同时兼有执 行、履行和结果影响的含义。 它最早用于投资项目管理方面，后来在人力资源 管理方面又有广泛应用。对于组织而言，绩效是指组织作为一个整体，在管理和 黄顺康公共危机预警机制研究 j 两南师范大学学报( 人文社会科学舨) ，2 0 0 6 ( 6 ) ：1 1 5 刘英茹，张怡梅论组织危机管理过程中的预警管理 j 经济研究导刊，2 0 0 5 ( 1 ) ：3 5 周凯政府绩效评估导论跳 北京：中国人民大学出版社。2 0 0 6 ，1 9 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文我国政府危机管理绩效评估研究 服务等活动中所取得的结果、效益及其管理业绩、成就和影响等。而政府绩效， 西方国家又称“公共生产力 、“国家生产力刀、“公共组织绩效”、“政府业绩”、 “政府作为 等。它指政府在社会管理中的业绩、效果、效益及其管理工作效率 和效能，是政府在行使其职能、实施其意志的过程中体现出的管理能力。 由于政府的特殊性质，政府绩效不应简单地体现为对于效率的追求，其核心 问题应是公共价值的实现程度与效果。而评估就是估量和评价，绩效评估也是综 合性概念。概括地说，政府绩效评估就是根据管理的效率、能力、服务质量、公 共责任和社会公众满意程度等方面的判断，需要对政府管理过程中投入、产出、 中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。 政府绩效评估以绩效 为本，谋求现代信息技术在政府之问、政府与社会公众之间进行沟通与交流的广 泛运用，谋求顾客通过公共责任机制对政府的直接控制，谋求政府管理对立法机 构负责和对顾客负责的统一；它以服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标 准，蕴涵了公共责任和顾客至上的管理理念；它以加强与改善公共责任机制，使 政府在管理公共事务、传递公共服务和改善生活质量等方而具有竞争力为评估目 的。 政府绩效评估的实质是以结果为本，以目标为准，以低成本取得高效益，设 立一系列办法( 评价指标) 来评估行政过程， 从而降低政府成本，做大政府业绩， 通过一整套完整的评估体系( 评估的原则、主客体、机制、方法等) ，最终实现 政府管理的目标。政府绩效评估并不是一个单一的行为过程，而是由阐明评估的 要求与任务、确定评估目的和可量化的目标、建立各种评估标准、根据评估标准 进行绩效评估、比较绩效结果与目标、分析与报告绩效结果、运用绩效评估结果 改善政府管理等共同组成的行为系统，是一个由许多环节所组成的综合过程。它 既是一种政府治理方式，也是公众表达利益和参与公共管理的重要途径与方法， 反映了政府管理寻求社会公平与民主价值的发展取向，增强了政府的号召力与公 众的凝聚力。 具体来说，政府绩效评估包括两个方面：一方面，它作为政府内部管理的改 范柏乃政府绩效评估与管理 m 上海：复旦大学出版社2 0 0 7 ，1 5 蔡立辉政府绩效评估的理念与方法分析 j 。中国人民大学学报，2 0 0 2 ( 5 ) ：9 3 。 鲍静公共行政责任一一国际行政学会第一次专门国际会议简况 j 中国行政管理， 1 9 9 9 ( 1 1 ) ：4 3 1 0 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文我国政府危机管理绩效评估研究 革与完善措施，体现了放松规制和市场化的改革取向，是一种以结果为本的控制。 对政府内部管理的改革与完善来说，绩效评估所体现的是放松规制，但这并不意 味着放弃规制，而是要寻求一种新的公共责任机制，既要放松具体的规制，又要 注重谋求实际结果；既要提高政府的效率与管理能力，又要切实保证政府节理的 质量，充分体现了公共责任的管理理念。另一方面。政府绩效评估也是改善政府 与社会公众的关系，加强社会公众对政府信任的措施，体现了服务和顾客至上的 管理理念。 1 4 国内外研究现状 1 4 1 国外危机管理研究现状 危机管理是一个涉及到哲学、政治学、社会学、心理学、经济学、管理学、 伦理学等领域的跨学科的研究课题，很早就引起了国外学术界的重视。西方学术 界最初主要是针对自然灾害的危机进行研究，没有形成独立的学科。2 0 世纪6 0 川o 年代初，危机理论在政治学和国际关系领域出现突破，研究领域比较齐全， 理论研究、国际危机研究、灾难研究、决策研究、冲突研究、危机中的个人、团 体与组织关系研究领域出现了大量专著，其中代表性的著作有1 9 7 0 年戴恩斯的 灾难中的组织行为、1 9 7 1 年艾利斯的决策的实质、1 9 7 2 年赫尔曼的国 际危机：行为研究的视角和1 9 8 3 年齐默尔曼的政治暴力、危机与革命等。 8 0 年代以后这些研究领域继续发展，著作主要有1 9 8 9 年i r v i n gl j a n i s 的关 键决策：政策制定和危机管理的领导艺术、2 0 0 0 年e r i ck s t e r n 和d a nh a n s e n 的社会转型期的危机管理以及2 0 0 1 年a n n af o r n s t e d t 的波罗的海地区的 国家安全和危机管理等。同时，这一时期危机研究的角度开始更多的进入了公 共管理研究的视野，受到各国政府的重视，成立了专门研究机构，如美国的行政 管理协会的危机管理分会、瑞典的危机管理研究和培训中心等对危机进行研究总 结。同时世界各国政府和管理学界也开始从更多角度、更高层次对危机管理理论 进行系统研究，掀起了新一轮的研究高潮。 当代西方对危机管理理论研究的现状主要集中在以下几个方面：1 ) 在研究的 趋势上，从定性化研究向定量化研究转移。西方国家对危机管理的研究由过去主 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文 我国政府危机管理绩效评估研究 要侧重于政治稳定等定性问题的研究逐步转向对构建危机预警以及危机管理的 数学模型等定量化问题的研究。2 ) 在研究方法上，由过去主要采用政治学研究方 法发展为政治学、管理学、社会学、统计学以及数学等多种学科研究方法的综合 运用；并且开始已经形成了政府常规行为的一般模式：危机监测、危机预控、危 机决策、危机处理、危机善后等。3 ) 在研究的范围上，从自然灾害领域和政治领 域转向社会领域。 1 4 2 国内危机管理研究现状 危机管理作为国际领域的一门独立学科引入中国的时间不长，但自2 0 0 3 年 “非典 以后，政府部门、专家学者和社会科学研究机构都意识到危机管理的重 要性，危机管理逐渐成为我国学术界研究的热点。到目前为止，我国学者对于危 机和危机管理的解读以及为克服或者消除危机所开列的种种理论与实践方法，应 该说已经比较具体和深入了。较早对政府危机管理进行阐述的是许文惠和张成 福，他们于1 9 9 8 年出版的危机状态下的政府管理，是我国危机管理系统研究 o 的肇始之作。随后，胡宁生在其主编的中国政府形象战略一书对政府危机管 理也进行了深入地研究。2 0 0 2 年朱德武编著的危机管理一面对突发事件的抉 择，也是一部出现较早研究公共危机管理的著作。随着时问的推移，特别是“非 典 以后，研究这一问题的著作层出不穷，主要有2 0 0 3 年薛澜、张强、钟开斌 著的危机管理一转型期中国面l 晦的挑战，2 0 0 3 年李经中编著的政府危机管 理，2 0 0 3 年冯惠玲主编的公共危机启示录对s a r s 的多维审视，2 0 0 5 年王 茂涛编著的政府危机管理，2 0 0 6 年吴江编著的公共危机管理能力和2 0 0 7 年董传仪编著的危机管理学等，这些著作除了强调危机管理的重大战略意义 外，皆从中国实际出发提出了改进我国危机管理制度和完善我国危机管理体系的 建议。 综观近几年来的研究成果，我国学者对政府危机管理的研究问题与研究领域 主要集中在以下几个方面：( 1 ) 国外有关危机管理理论的引入。国内学者相继翻 译了斯蒂芬菲克著的危机管理，罗伯特希斯的危机管理，诺曼r 奥 古斯丁等著危机管理等。这些译著对于促进我国危机管理的起步和发展具有 重要的开拓性作用。( 2 ) 不同区域类型的危机事件的特点、成因和对策研究。如 1 2 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文我国政府危机管理绩效评估研究 “群体性突发事件研究专辑”，“危机状态下的政府管理”等研究成果均较为深入 全面地概述了不同危机事件的特点、成因，并提出了对策建议。( 3 ) 跨学科研究。 不少研究者整合了政治学、