（行政管理专业论文）我国城市公共物品有效供给实现途径研究.pdf

内容提要 城市公共物品供给对于城市化城市经济发展具有重要作用不同 学科对城市公共物品供给及其有效性有着不同的衡量角度本文认为城 市公共物品供给属于城市公共问题的一部分其有效性应该从城市公共 物品供给本身属性加以衡量即按照城市公共物品供给的顾客导向 公共性公共问题特性协调性做出评价各种理论工具与国外 经验启示我们应该从两方面着手去提高城市公共物品供给的有效一 是提高城市政府绩效二是由城市政府与城市社会各主体一起实现合作 供给反观我国的城市公共物品供给现状存在着供给的政府本位财 政体制不完善第三部门有待完善供给协调性不足等问题针对我国 城市公共物品的现状与存在的问题在总结国外经验的基础上本文对 实现我国城市公共物品有效供给提出以下对策一是转变政府职能提 升政府能力真正向顾客导向转变二是建立公共财政体制为城 市公共物品供给奠定坚实的财力基础三是扶植第三部门的发展形成 合作供给体现公共性之民主化价值四是加强供给的协调性在着力 提升政府绩效的同时积极组建城市合作供给体系在对不同类型的城市 公共物品合理划分的基础上对不同类型的城市公共物品实行区别供给 abstract urban public goods can be characterized by non-rivalness and non-exclusivity. the quantity and quality of urban public goods indicate the degree of civilization, as well as the urbanization and the urban economy. there are many standards in measuring the efficiency of the urban public goods provision. the author takes the problem as a kind of public issue which can be measured by its own characters. these characters are customer-orientation, public character, public issue character (coordination). the experience of the western countries and many useful theories also inform us that we can improve the efficiency of the urban public goods through two dimensions: one is increasing government performance, the other is the co-provision of the government and the other non-government organizations. to improve the efficiency of our urban public goods provision, some strategies are necessary: first the government function should be transformed from client-orientation to customer-orientation, second the public finance should be build up, third the third sector should be developed vigorously with the help of urban government, forth the co-provision system of the non-government can raise the efficiency of the government and promote the efficiency of the urban public goods provision mechanism, at the same time the coordination also requires arranging different mechanism according to different kind of urban public goods. 我 国 城 市 公 共 物 品 有 效 供 给 实 现 途 径 研 究 1 我国城市公共物品有效供给实现途径研究 引言 一研究的意义 1从实践的需要方面来看 首先我国城市在我国经济生活的地位的重要性正越来越凸显我国城市政府 的职能或者说功能变迁的趋势在目前也随之越来越显性化 这个变化的走向就是更多 的向提供公共物品转移其次我国的城市化进程已经进入壮年期我们期待而 且相信还会有大的发展城市公共物品具有对公共资源的强配置效应使得城市公共 物品供给的有效与否成为制约而影响该进程的重要变量妥善解决该问题就成为关 系到我国的城市化进程以及现代化进程和全球化进程的一个重大问题再次我国的 城市改革实践也与城市公共物品的供给改革的实践紧密关联 实践的发展也呼唤着理 论研究的发展 2从理论上来看 其一 经济学之公共物品理论在研究城市公共物品的有效供给方面还是集中在效 率层面 对于如何达到城市有效供给的问题的解决方法还是集中在对城市经济体制改 革的探讨方面所以对城市公共物品供给有效性做不局限于效率的衡量实有必要对 解决方法做不限于经济体制改革方面的探讨也非常必要 其次在公共管理理论在对国家与社会共同治理模式和发展有机的整体的生 态的管理方式以及重建公共管理的道德秩序方面的追求 对实现我国城市公共物品有 效供给有很大的启发意义 同时对城市公共物品有效供给的研究也会丰富和验证公共 管理理论本身 其三政府体制改革的研究城市公共物品的有效供给的专门研究客观上是它的 视角之一 对公共物品供给的研究至少可以从一个方面回答为什么需要对政府体制进 行改革而对供给有效性的研究也给城市政府改革提供了一个方向 二研究的必要性 1 从理论上看 我国理论界是从改革开放以后开始关注城市公共物品供给问题研究时间较短 目前还处于对西方公共物品理论的消化吸收阶段在研究方向上一是主要关注建立 公共财政对实现城市公共物品有效供给的意义 二是关注城市公共物品供给在经济学 我 国 城 市 公 共 物 品 有 效 供 给 实 现 途 径 研 究 2 上的实现条件即从经济学之效率来对有效性加以衡量对经济学之效率以外的探讨 不足 三是在研究我国城市行政改革的大视角下涉及到城市公共物品有效供给的情况 比较多因为主题的原因对城市公共物品供给没有做深入的研究总之在行政改 革的大背景下对城市公共物品供给有效性问题做不仅仅局限于经济学之效率的深入 的研究实有必要 2 从实践上看 我国在改革开放以后城市公共物品供给实践出现了先于理论的趋势各地出现 了很多的经验这些经验无一例外的打破了政府独家供给的理念以公共物品供给的 市场化为主要趋势这些有益的经验也需要理论的总结同时在城市公共物品供给 领域尤其是基础性的城市公共物品出现了很多的腐败问题这些腐败问题实际上 不仅仅与政府官员的私利性有关它的背后反映出城市公共物品供给机制改进的必 要 三研究框架 针对国内外对本问题的研究现状和不足 本文在结合我国城市公共物品实际的基 础上在不限于经济学财政学的视野的条件下探讨城市公共物品的有效供给问题 它涉及的问题主要是 什么是公共物品的有效供给有效供给的标准是什么我国城 市公共物品供给在满足有效性要求方面存在哪些问题我国城市公共物品应该如何 做到有效供给 全文共分为六个部分第一与第二部分解决基础性问题即城市公共物品有效性 的含义与特征第三部分从理论上对实现城市公共物品供给有效性做一界定并且提 出理想的城市公共物品有效供给应该具有的一些特征第四部分对国外的城市公 共物品有效供给经验进行归纳以期对第三部分之理想特征做一现实的关照第 五部分对我国城市公共物品供给的现状与存在的问题做出分析第六部分即为对照 理想的城市公共物品有效供给参照国外的经验针对我国城市公共物品存在的 问题提出实现我国城市公共物品有效供给对策 需要说明的是由于城市公共物品供给本身是一个跨学科的问题如经济学就 对它进行了长期而有效的研究因此对本文的研究展开客观上也形成了某种路 径依赖大量的经济学概念引进可能不可避免作为一项理论研究这可能是必要 的 我 国 城 市 公 共 物 品 有 效 供 给 实 现 途 径 研 究 3 第一章 公共物品和城市公共物品 一公共物品 1基本含义 公共物品即是这样一种物品它的特性是每个人个人消费这种物品不会导致别 人对该物品的消费的减少一般意义上的公共物品的特性是一是非排它性既把 公共物品当作一种共享的产品 其含义为一个人或一个单位的享用不排斥他人或其他 单位的享用二是非竞争性其含义是公共物品的在生产中由于其规模经济决定的自 然垄断性同时还指对任一给定的公共物品的产出水平增加一个人的消费不会 影响原来的消费者对该物品的消费新增消费者使用该物品的边际成本为零三是 外溢性外部性按照权威的解释所谓外部性是指假使某人的行为或境遇与另 一人密切相关而同时两人之间又没有交换或一系列交换来协调他们之间的相互 联系的愿望的话结果就会导致使效率低下的外部性也就是向当事人以外的其 他人强加了本不存在的成本或不应有的收益j e 米德认为外部性是这样一种事 件即它给某些单位带来的好处或造成损害而这些或这些人却由不是做出直接和 间接导致此事件之决策的完全赞同的一方而对公共物品而言具有非竞争性和排 他性使该商品的效用扩展于他人的成本为零因而无法排除他人共享这样公 共物品的外部性就由自身的最大外部性而与一般物品的外部性相区别开来成为外 部性中的极端例子 2公共物品的分类 公共物品一般分为纯公共物品和准公共物品 纯公共物品是指只能由政府提供 的包括制度政策等无形公共产品以及公益性基础性的公共产品和服务而准公 共物品是指在满足公共物品的非排它性和非竞争性上与纯公共物品相比存在着一定 差距的物品 美国著名经济学家斯蒂格里茨对这两种公共物品的特性加以了说明 斯蒂格里茨 萨缪尔森公共支出的纯理论the pure theory of public expenditures经济学与统计评论(review of economics and statistics)1954 年 11 月号 胡乐明公共物品与政府的作用当代财经2001 年第 6 期 美约翰伊特韦尔等新帕尔格雷夫经济学大词典第三卷北京经济科学出版社 1996 年版第 1123 页 雷诺兹微观经济学商务印书馆 1982 年版第 11 章 美萨缪尔森等经济学第 16 版华夏出版社 1999 年版第 29 页 何文君 文启湘公共物品的外部性及对我国消费制度的思考洛阳工学院学报社会科学版2001 年 12 月 黄少军 何华权政府经济学中国经济出版社 1998 年 2 月版第 161 页 我 国 城 市 公 共 物 品 有 效 供 给 实 现 途 径 研 究 4 认为公共物品两个重要特性一是对纯公共物品的使用实行配给分割是不可行 的二是对纯公共物品的使用实行配给是没有必要的国防是典型的不能实行配给的 产品此外个人收益少于社会收益的产品也会使其不能用价格体系实行限额分配 纯公共物品的第二个特性实际上来源于这种产品增加一个人的消费边际成本为零 因 此排斥他人的使用是不合理的也是不必要的纯公共物品的这两个特点也就使得它 们的供给只能由政府来供给 同时 他还对非纯公共物品的特性进行了说明 他指出 有许多物品只有两个特性中的一个或者只在不同程度上具有这些特性 这类物品就是 非纯公共物品例如对一条公路可以限制它的使用但限制对它的使用会造成资源 浪费因为增加一辆汽车的使用不会增加公路的供给成本这就是排斥但不合理的例 子公路就是一种非纯公共物品 二城市公共物品 目前关于城市公共物品并没有一个公认的精确定义本文只能尝试给出以下定 义所谓城市公共物品是指以实现城市的可持续发展为目标以保证城市居民的健 康和人身安全为前提 为城市化社会进步和发展所提供的城市内部的公共物品和公共 服务它包括地方教育公安消防公路桥梁航空设施公共交通供水内 河航道港口水源公共建筑与庭院通讯系统城市可解决的废水处理固体废 弃物与有害废弃物的处理设施等 它的受益对象一般是一个城市行政边界以内的全体 城市居民 城市公共物品与一般意义上的公共物品的区别之处在于它的区域性所谓区域 性是指一个城市的公共物品供给一般只涉及到该城市范围内的居民 而该城市以外的 居民就很少或几乎不能享受到该城市的公共物品供给也就是说城市公共物品的外 部性比较而言是局限在该城市的范围之内的就一个城市而言城市公共物品也具有 不可分割性的特点 也就说在一个城市中的居民在享受公共物品的时候不能排斥其他 城市居民 由于城市公共物品是向整个城市提供的 具有共同受益和共同消费的特点 所以城市公共物品的效用只能由整个城市的全体居民所共享 而不能分割为若干部分 分别属于单个的个人和单位分享最后也由于城市区域的有限性某些外延过大的 公共物品不是由城市本身所能完全供给的而是需要城市间甚至是国家间合作才 斯蒂格里茨政府经济学春秋出版社 1988 年版第 184-185 页 王凯涛 顾志明论城市公共物品及其供给武汉冶金科技大学学报社会科学版1999 年 12 月 我 国 城 市 公 共 物 品 有 效 供 给 实 现 途 径 研 究 5 能成功供给的如能源问题因此不宜划到城市公共物品供给的范围之内虽然它是 城市公共物品但不是由城市政府负全责供给的对象 第二章 城市公共物品供给及有效性问题 一城市公共物品供给 1基本含义 城市公共物品供给,指的是在城市范围内免费因为充裕或者因为某些公共物品 的本身特性收费不合理或者适量收费因为供应能力不足或者免费供给缺乏效率 的供应给全体城市居民的物品和服务美国经济学家阿特金森与斯蒂格里茨认为公 共物品的供给与公共物品的生产是不同的公共物品供给不牵涉到生产与价格问题 公共物品供给指免费供应但可能限量供应给全体社会成员的物品和服务 在经济学词汇中供给是与需求相对的它与需求相互作用相互影响实际 可以简单的看作是供给主体满足供给对象的需求的过程 主要的衡量标准是看供给与 需求的平衡就是常说的供求平衡它是从供给的最终目标来界定供给的但是这种 平衡在城市公共物品供给中是否能真正达到是有着很大的争议的因为公共物品的 供给与需求的均衡问题的解决关键在于 如何设计出一种机制使人们能够显出对公共 物品的自己的真实偏好以便达到对公共物品的有效供给经济学家们对此进行了艰 苦的努力但目前还没有公认的解决方法有两个模式一是鲍恩模式二是林达尔 模式但这两个模式都建立在一个假设上那就是人们的真实偏好是可以测定的但 实际上经济学家们普遍对这个假设的正确性还是以否定性意见为主经济学针对此 提出了阿罗不可能定理并且许多学者在为此而努力如 1998 年诺贝尔经济学奖 获得者阿蒂马尔森就对它进行了努力 从管理学的角度来看如果说经济学之供给主要关注对象是实现终极意义上的 平衡的话管理学对供给的研究主要关注于供给的结构和方法牵涉到结构的合理性 与效率性以及方法的适应性创新性以及对供给结构与供给方法的协调性评价如果 说经济学之平衡指的是第一层次具有根本性的话则管理学研究之供给属于第二层 次具有现实的可操作性本文也是从管理学角度来对公共物品供给进行探讨 转引自黄少军 何华权政府经济学中国经济出版社 1998 年 2 月版第 161 页 张耀辉我国供给调控的理论与政策研究中国经济出版社 2000 年 6 月版第 21 页 王福重公共物品理论的发展及其对中国财政问题的认识意义财贸经济2000 年第 9 期 我 国 城 市 公 共 物 品 有 效 供 给 实 现 途 径 研 究 6 2城市公共物品供给的性质 城市公共物品供给的性质在于它的公共性公共问题特性以及区域性 从价值取向来看城市公共物品供给具有公共性所谓公共性很难用一个定义 来涵盖它的全部含义 一般认为它是指政府做为人民权力的受托者和委托权力的执行 者按照社会的共同利益和人民的意志从保证公民利益的基本点出发制定与执行 公共政策所反映出来的特性本文以为之所以公共性成为公共物品供给的本质特 征除了公共物品本身具有凝聚公共利益的特性之外还因为公共物品供给必须以公 共利益为价值取向 从这个角度来说 公共物品供给就是公共权力主体执行公共意志 代表公共利益实现对公共物品需求的满足的过程这个过程必须实现公权力机关的 宗旨那就是为人民服务同时应该看到公共性概念也是不断扩展的现代社会 之公共性已经不仅仅局限于公权力随着现代社会的发展和行政公共性的发展公共 性中隐藏的民主性特征也渐渐的进入人们的视野有学者就认为民主性是现代行政 公共性内涵深化和外延拓展的根本动力因此在公共物品供给中所寻求的公共性 已经从政府拓展到社会 这也能说明为什么公共物品供给的理念为什么要从只强调政 府供给到寻求政府与社会合作供给 从公共管理的角度来看城市公共物品具有公共问题特性所谓公共问题是指 社会成员在公共生活中共同受其广泛影响具有不可分性与公共利益密切相关的那 些公共性社会问题它所关注的是如何去弥合公众预期与制度绩效之间的差异它的 特征首先是具有公共性具有影响的广泛性其次公共问题具有影响的不可分性和 社会共享性 根据以上的分析可以看出公共物品供给实际上也属于公共问题的一部分它所 解决的是弥合城市公共物品的公众预期与供给制度绩效之间的差距与此相对应的 是城市公共物品供给也契合了几乎所有的公共问题的特征公共性是城市公共物品 供给的最根本特征在城市生活中它影响到全体城市居民的生活这种影响具有广 泛性和不可分性以及社会共享性 从城市公共物品供给范围来看城市公共物品供给具有区域性这与其供给范 围有关城市居民凭借自己的城市居民的身份取得供给物品的享有权城市以外的公 孙柏英公共性政府财政活动的价值基础中国行政管理2001 年第 1 期 杨海坤现代行政公共性初探法学论坛2001 年第 2 期 陈庆云公共管理基本模式初探中国行政管理2000 年第 8 期 我 国 城 市 公 共 物 品 有 效 供 给 实 现 途 径 研 究 7 民不能完全享有城市居民的权益这里不再赘述 二城市公共物品供给有效性 与城市公共物品供给的特性相联系的必然是如何看待城市公共物品供给的有效 性城市公共物品有效性是一个非常复杂的问题它包含着多方面的内容 从城市公共物品的供给对象城市居民出发有效供给是指从需求角度 考虑的供给城市公共物品供给就是使城市居民对公共物品的需求得到满意的供 给达到这种有效一般需要满足以下一些条件一是需求者对所供给的物品无须被 强迫的购买或分配二是供给的产品质量价格服务等符合需求者的意愿三是需 求者可以对供给物品进行有充分选择的替代四是资源不闲置五是供给增进社会福 利这种从消费者角度来判断城市公共物品供给有效性的角度也启示我们在探求 城市公共物品供给有效的时候必须从城市居民出发来考虑问题即必须坚持顾客导 向这种顾客导向也就是在衡量城市公共物品供给有效性时必须从供给对象 城市居民的角度加以进行而不是仅考虑政府供给管理上的有效性即破除政府的 当事人取向(client-orientation) 从城市公共物品供给的公共性出发城市公共物品供给有效性包含着以下一些 特征一是能够充分体现公共性即这种供给应该以公共利益为基本立场二是在供 给所牵涉到的公共权力的行使中要使公共权力受公共利益的规范三是在供给中 要能体现现代公共性的隐含价值民主性 就是要能够发挥政府以外的公共组织以 及社会各方面的积极性实现政府和社会在城市公共物品供给中的合作与协调 从城市公共物品供给的公共问题特性来看城市公共物品供给有效性可以从有 效供给的制度绩效改善来界定城市公共物品供给作为公共问题它的有效是指城市 居民对公共物品有效供给的预期与城市公共物品供给机制的制度绩效之间的平衡 但 是应该注意到公众主观预期的提高制度在现实中的低绩效都会人为的扩大公众 预期和绩效之间的差距造成对有效性的破坏而弥补这一差距调和这一对基本矛 盾又不能通过降低公众预期来实现只能通过制度化途径改善制度绩效来实现因 此城市公共物品供给作为公共问题其有效性也就可以看作是城市公共物品供给的 制度安排的有效性即公共物品供给结构供给方法的有效性这种供给结构和供给 张耀辉我国供给调控的理论与政策研究中国经济出版社 2000 年 6 月版第 20 页 张耀辉我国供给调控的理论与政策研究中国经济出版社 2000 年 6 月版经过整理 bazelay,. m, breaking bureaucracy:a new vision for managing in government ,university of californian press ,1992 我 国 城 市 公 共 物 品 有 效 供 给 实 现 途 径 研 究 8 方法的有效结合就是城市公共物品有效供给框架的协调简单说来这种协调要求对 不同类型的公共物品根据具体城市状况的差异进行不同的制度安排 安排不同的供给 结构和供给方法 三城市公共物品有效供给的意义 1促进城市化发展 对转型期国家来说与工业化相辅相成的城市化显现出几个规律一是大城市超 前发展的规律二是城市化与经济发展双向互促共进规律就我国的现实而言城 市化对国民经济发展也起着越来越重要的作用 城市化的发展势必需要城市公共物品 的有效供给来加以保证和体现 城市经济的运行 本来就和公共物品的供给息息相关 而城市经济的壮大也需要城市的公共物品的有效供给 以给城市经济发展的提供更好 的发展环境和保证 2促进城市经济发展 城市公共物品的供给对发展城市经济的巨大作用体现在1乘数效应城市公 共物品投资生产经营及管理活动能诱发生产活动进而涉及居民消费和其他领 域最终使城市 gnp 得以增长其投资规模的扩大经营效率的提高会从需求方 面为加工业制造业及房地产业等诸多产业创造市场而这些产业反过来又扩大对公 共物品的需求最终会导致明显的乘数效应促进城市价值增长我国的统计资料显 示仅就公共投资的间接效益而言每度电投资按电厂和输变电系统总投资除以服务 年限内总发电量计仅为 0.004-元人民币但每度电却可增加产值 3-5 元人民币间接 投资效果高达 700-800 倍 每吨水投资按水厂及管网系统总投资除以服务年限内总产 水量计仅为 0.015-0.03 元但每吨水却可增加产值 40-60 元间接投资效果更达 2000 多倍2外部效应外部性带来的效应是随着生产或消费而产生的某种作用正外 部效应是一种经济活动给外部造成积极影响引起他人效用增加或成本减少的现象 诸如城市中的气象预报公安绿化消防等公共物品均能产生积极的正外部效应 艾伦 w 伊文思于 20 世纪 80 年代出版的城市经济学中说外部性使大城市的广 大地区成为开设新厂的企业家有利场所服务机构和供应商 受过培训的熟练劳动力 以及供租赁的工厂场地都已存在城市创造的外部正效应越多就会吸引更多的居民 与厂商用脚投票从而增加人口与投资量促进城市人口物质等价值的全面增 黄敏行论我国城市化模式的战略选择湖南商学院学报2000 年 7 月 孙珏城市公共物品运营过程及若干效应研究天津商学院学报2000 年 9 月 我 国 城 市 公 共 物 品 有 效 供 给 实 现 途 径 研 究 9 长3结构效应公共物品的投资所创造的新生产能力将成为构成最终经济需求 的重要因素 r a马斯格雷夫和 w w 罗斯托的经济发展阶段理论证明 在城市发展 的初级阶段 政府公共投资的重点是提供必要的自然垄断性公共物品 如交通 道路 供水供电和排污等为城市生产企业创造前提条件为居民提供各种便利在城市 发展进入成熟期以后人们的收入水平逐渐提高对教育文化保健与福利服务 法律与秩序等的需求也会随之提高 公共物品投资的重点就应转向这些优效性公共物 品如果城市公共物品供给有效公共物品投资布局做适应性调整自身结构优化 就会创造其他产业发展的物质基础为城市带来更直接的替代效应 3合理配置城市资源 城市公共物品供给的有效性从某种角度说正是从城市社会的整体利益出发对城 市资源的有效配置得到体现的这种对城市资源的配置是多方面的其中主要包括 提供基础设施资助基础性科学研究对过度竞争的行业加以限制或调节如对主要 农产品实行最低保护价和最高限价以防止其供求的剧烈波动对某些外溢性作用 较大的产品的供给进行调节反垄断促使经济充满活力制订和实施国家的产业政 策保证社会资源的配置符合城市的发展战略等等 4保证城市居民收入公平合理分配 相对于实现对资源的合理配置而言 公共物品有效供给对实现城市居民的收入公 平合理分配可能更为重要众所周知实现收入公平是人类的至高理想之一城市 公共物品供给所需的资金主要是政府参与收入分配 通过对市民个人收入实行累进征 税和转移性支出包括补贴和救济等来提供公共物品来减轻市场作用下可能造成 的两极分化的程度缓解社会矛盾满足社会成员基本的生存和生活需要如果城市 公共物品不能实现有效供给也就意味着政府汲取的正当性减弱从而最终使得城市 居民的收入水平和合理性受到影响和破坏 第三章 城市公共物品有效供给的实现途径 城市公共物品有效性界定对于城市公共物品有效供给实现途径无疑是具有根本 意义的 而各种相关理论在城市公共物品有效供给的实现途径方面对我们也有着极大 艾伦 w 伊文思城市经济学甘士杰唐雄俊上海远东出版社1992 年 9 月第 95 页 张世晴西方经济学原理南开大学出版社1984 年版第 261 页 我 国 城 市 公 共 物 品 有 效 供 给 实 现 途 径 研 究 10 的启示 一经济学相关理论的启示 经济学是从效率出发来考虑城市公共物品有效供给问题的 根据西方经济学的一 般分析公共物品的客观属性决定了由完全的私人供给存在着明显的低效率问题 其低效性大致体现在两个方面一是效用实现不足由于公共物品的边际供给成本等 于零所以限制私人消费从全社会的角度来看就存在着一个效用实现不足的问题假 定某条公路完全由私人来完成它的供给首先私人不可能通过税收来筹集资金而只 能采取收过路费的办法来解决这样必然会限制人们使用该条公路从而造成公路 使用上的实现不足二是可能出现供给不足根据一般偏好原则一个人投资兴建的 物品是不愿让他人无偿享用的 尽管后者的享用并不会引起前者的边际供给成本的丝 毫增加公共物品恰好是具备这种客观属性的所以必然导致私人没有积极性去供给 公共物品同时如果没有代表社会公共利益的组织去供给的话必然就会出现公共物 品的供给不足因此 现实中公共物品供给普遍是以由政府为代表的公共组织来完成 的如美国尽管是一个典型的自由市场经济国家其 gnp 的 70%是由市场决定的 但由政府垄断经营的公共物品仍占相当的比重它的 90%的学生就读于公立学校 15%的人居住的房屋是政府直接投资或由政府以抵押形式保险的10%的人口接受政 府提供的食物40%以上的医药费用是由政府来承担的1/5 的劳动力在政府部门就 业 是否由以政府为代表的公共组织来对公共物品进行供给就一定能克服私人供给 的效率上的缺陷呢经济学的一般表述认为由公共组织来垄断供给改革物品从满 足公众需求的数量上以及避免重复建设等方面具有一定的意义 但是西方市场结构理 论表明某一产业内企业数量越小市场垄断力量就越大从公共物品公共供给的主 要形式公营垄断企业的情况来看在不存在市场竞争机制约束的情况下就会放 松内部管理和技术创新从而导致生产和经营低效率它不会自觉按照边际成本或平 均成本来制定价格而往往会垄断制定垄断价格从而导致社会资源分配的低效率 这就是所谓 x 非效率就是所谓追求成本最小化只是竞争条件下的厂商行为但 它不是那种没有竞争压力市场条件下受庇护的垄断者的行为特征受庇护的垄断 者的经济行为很可能丧失了追求成本最小化与利润最大化的动力从而导致了 x 非 孙珏公共物品的经营效率研究南开经济研究1999 年第 6 期 美斯蒂格里茨政府经济学春秋出版社 1988 年版第 2 页 我 国 城 市 公 共 物 品 有 效 供 给 实 现 途 径 研 究 11 效率因此 由公共部门来垄断进行公共物品的供给公共物品的供给不是质量低下 就是供不应求不是品种单一就是多年一贯制消费者几乎没有选择的余地没有 消费者选择就不可能有消费者主权消费效率的实现就不充分消费者只能处于被动 地位他们或是接受垄断供给者的配给或是不得以加入拥挤购买 对这两者的缺陷的补救一般认为需要使两者结合即所谓公私混合其 思路为在公共物品供给中由公共组织来主要负责以避免私人供给的缺陷同时 在公共组织中采用私人供给特别是经营管理方面的成功经验进行改造但最能体 现这种思路的就是公共组织特别是政府把一些适合由私人来供给的公共物品交由私 人经营或者把由自己供给的物品当中的某些部分或者环节交给私人来供给如电力 供应一般是认为属于自然垄断性的公共物品是不适宜于私人供给的但如果仔细分 析的话电力供应实际上包括的内容很多有电力设备供应电力生产发电高 压输电低压配电和电力供应等业务其中只有高压配电和低压配电才能说是真正意 义上的只能由垄断结构经营的而电力设备供应电力生产和供应则是非自然垄断性 业务因此电力的供给也就可以针对电力供给的分类进行不同的公私供给处理把 具 体 的 经 营 业 务 进 行 剥 离具 体 方 法 如 下 图 所 示 从经济学相关理论我们可以得出这样的结论那就是从经营效率来看除部分公 共物品以外城市公共物品供给的有效供给要求公私部门的互相融合彻底排斥某种 供给形式都是错误的应该提倡公共物品供给中经营方式的混合利用遵循公私兼顾 的自然平衡并允许两种方式的相互转化不宜交给私人供给的公共物品应该由政 府供给反之在政府的管制下原来由政府供给的公共物品也可以转交私人经营 对于完全私人投资的公共物品一开始就应该由私人经营 二新公共管理理论的启示 经济学理论对有效供给问题的研究主要体现在用对城市公共物品供给的公私融 合的办法克服单纯由政府或私人来供给公共物品的都会出现的效率缺失 而新公共管 leibenstein: hallocatian efficirency verus x-inefficienly american economic review 1966jun.p-392-415 孙珏公共物品的经营效率研究南开经济研究1999 年第 6 期 孙珏公共物品的经营效率研究南开经济研究1999 年第 6 期 孙珏公共物品的经营效率研究南开经济研究1999 年第 6 期 我 国 城 市 公 共 物 品 有 效 供 给 实 现 途 径 研 究 12 理理论则是对政府供给的管理上的有效性做出了分析 所谓新公共管理经合组织oecd1999 年度公共管理发展报告转变中 的治理把新公共管理的特征归纳为如下八个方面1转移权威提供灵活性2 保证绩效控制和责任制3发展竞争和选择4提供灵活性5改善人力资 源管理6优化信息技术7改善管制质量8加强中央指导职能而国内 代表性的意见是把它归纳为以下一些方面1强调职业化的管理2明确的绩效与 绩效评估3项目预算与战略管理4提供回应性服务5公共服务机构的分散 化和小型化6竞争机制的引入7采用私人部门管理方式8管理者与政治家 公众关系的改变 从公共物品有效供给的角度来看新公共管理理论主要对政府供给管理有效 性做出了说明一是要实现这种有效必须对政府的角色进行重新定位政府应该由 公共物品的直接提供者变为公共服务的监督人其次是政府的职能要按照利于有 效供给的原则进行划分区分决策机构和执行机构加强执行机构并赋予其相应的支 配权使得决策机构和执行机构可以根据社会需求的优先次序实行资源配置使执行 机构能够把主要的精力放在提供优质的公共物品上另外对政府内部的管理体制的 需要做出对应的改革包括建立完善信息体系分权与权力下放部门内部的组织机 构改革公共人事制度改革提高服务质量以及改善公共机构形象公共行政传统规 范与工商企业管理方法的融合等内容 新公共管理理论启示我们 实现城市公共物品有效供给的一条重要途径是实现城 市政府的管理有效性这种有效体现在政府角色的转换政府职能转换以及机构改革 方面核心是提高政府绩效 三公共财政理论的启示 如果说新公共管理理论主要是在政府的管理理念和技术的角度上给我们如何提 高政府的供给有效性以启示的话 公共财政理论在对政府供给的财政体制上的有效性 方面能给我们更为直接的启发 公共财政就是建立在市场经济体制上的在经济运行过程中由市场机制发挥基 本的和主要的资源配置作用的一种财政体制其基本职能是弥补市场经济的缺陷更 转引自赵景来新公共管理若干问题研究综述国家行政学院学报2001 年第 6 期 陈振明评西方的新公共管理范式中国社会科学2000 年第 6 期 周志忍当代国外行政改革比较研究国家行政学院出版社 1999 年版第 30-37 页 我 国 城 市 公 共 物 品 有 效 供 给 实 现 途 径 研 究 13 好的发挥市场机制在资源配置方面的有效性在公共财政的理念中资源配置的主 要工具是市场政府财政是协助市场完成资源配置任务的至于政府财政的独立发挥 作用的方面就是由政府来提供公共物品和准公共物品在 20 世纪 30 年代古典经 济学后建立的福利经济学对市场缺陷和市场失灵的认识开始走向深刻 福利经济学的 对市场的质疑直接与公共物品供给有关福利经济学有三条基本的结论一是市场可 以达到帕累托最优但条件是苟刻的对此帕累托德步鲁等人都做过数学上的严 格证明第二市场可能达不到帕累托最优状态如现实经济经常受到垄断外部 性信息不对称等的困扰第三市场即使是有效的它也不可能是在合理的情况下 达到的如经济高效率伴随着分配的不均衡通货膨胀等这些问题市场也是不可能 解决的换句话说市场是存在着缺陷的这种缺陷体现了政府调节的必要性和国家 财政的必要性以及两者之间的重合需要财政体制做出适应于市场经济的改变这就 是建立公共财政体制从另外一个角度说正是因为公共物品的特性如外部性部分 的垄断性供给的信息不对称性特征把市场的缺陷表现的淋漓尽致对于这些市场无 能为力的地方引发了对实现城市公共物品的有效供给而言的建立公共财政体制的必 要 四第三部门理论的启示 以上的理论分析对城市公共物品的有效政府供给是有着直接意义的 而在政府之 外 从构造城市公共物品合作供给的角度 第三部门理论对我们也有着相当大的启发 塞拉蒙教授在考察全球 13 个国家的非营利组织的基础上提出了经典性的对非营 利组织的 6 点特征概括 一是正规性 即必须具有正式注册的合法身份 二是民间性 即从组织机构上与政府分离三是非赢利性即不得为其谋求私利四是自治性即 要能控制自己的活动五是志愿性即活动和管理中均有显著的志愿参与成分六是 公益性即服务于某些公共目的和为公众奉献在公共物品的供给中一般认为 传统的政府在公共物品供给的过程中由于社会需求的多样化财政负担的加重政 府会遭遇到自身功能输出能力不足的问题 而第三部门可以对政府公共物品供给的服 务进行传递性的拓展 并且能对政府在下放微观权力之后出现的微观领域管理真空进 马海涛公共财政学中国审计出版社 2000 年 1 月版第 3 页 张馨论公共财政财政研究1999 年第 2 期 王福重公共物品理论的发展及其对中国财政问题的认识意义财贸经济2000 年第 9 期 美莱斯特 塞拉蒙非营利领域极其存在的原因转引自李亚平于海第三域的兴起复旦大学出版社 1998 年版第 33-35 页 我 国 城 市 公 共 物 品 有 效 供 给 实 现 途 径 研 究 14 行弥补充当政府公共信息传输机制的拓展者因此要实现城市公共物品有效供 给第三部门的建立与完善也是非常重要的诚然对于公共物品供给来说政府无 疑是其中起着最大作用的组织 但这并不是说 政府就可以单独把公共物品供给做好 也不是说政府和社会组织之间就没有合作的可能另外即使政府能独立供给公共 物品也不意味着政府凡事必须亲历亲为从某种程度上说政府也只有与社会组织 密切合作才能把公共物品供给切实的做好 因此对于城市公共物品有效供给而言第三部门的出现和发展本身就是因为 有了政府和市场的缺陷它的发挥作用是对政府失灵和市场失灵的弥补扶植第三部 门发挥其的特有优势对建立城市公共物品供给的合作机制对于实现城市公共物 品的有效供给具有积极意义 五治理理论的启示 第三部门理论对于建立城市公共物品的合作供给有着积极意义而治理理论则 把这种合作以及需要达到的目标进行了深化 治理governance 一词是非常含糊的 至少可以用三个词来分担该词的含义 即用government来表示负有治理之责的机构用 “governing”表示治理行为用 “governance”表示治理方式和方法概括的说治理是我们共同解决自己的问题和 满足我们社会需要的实施过程对于政府而言治理理论认为无论是传统的自由 主义还是传统的保守主义都不是解决我们各级政府今天所面临的问题的有效之道 我们不需要什么大政府或者小政府我们需要一个更好的政府说的更加精确一些 我们需要更好的政府治理治理理念包括三个层次一是制度安排层次即治 理结构指的是参与治理过程的各个主体之间的权责及相互关系该层次的治理的 基本假设是由于市场失灵与政府失灵的存在原来存在的政府市场 两分模式已经不合时宜必须要把市民社会纳入公共管理的范畴并且关注这三 大主体之间的相互合作这就是所谓合作治理的观念二是手段技术层次即所 谓的治理工具 指的是参与治理的各个主体为了实现治理目标而采取的行动策略或方 式与治理结构不同的是治理工具研究的是治理主体如何选择实现治理目标的合适 朱秦社会中介组织的发展与政府公共管理模式转变南京社会科学2002 年第 1 期 鲍勃 索杰普治理的兴起及其失败的风险以经济发展为例的论述国际社会科学1999 年第 2 期 戴维 奥斯本特德 布勒企业精神如何改变着公共部门上海译文出版社 1996 年版第 25 页 戴维 奥斯本特德 布勒企业精神如何改变着公共部门上海译文出版社 1996 年版第 4-5 页 张璋政府治理工具的选择与创新新公共管理理论的主张及启示新视野2001 年第 5 期 我 国 城 市 公 共 物 品 有 效 供 给 实 现 途 径 研 究 15 方式和手段它假定传统的治理机构主要是政府试图以规制的方式来实现公共目 标的做法已经不合时宜必须用治理工具创新来解决治理问题它尤其强调自组织的 优越性强调对话信息交流利益诱导指导长期合作的优越性三是治理能力 层次即所谓的 公共管理指的是公共部门为了提高治理能力而运用先进的管理 方式和技术如诱因管理战略管理领导发展人力资源开发目标管理等它主要 是针对政府而言的认为政府传统的官僚制已经极大的限制了政府的创造性和效率 所以政府应该把企业的管理机制和方法引入到政府管理中来 治理理论认为要实现成功的治理必须对治理工具进行科学选择和大胆创新 在调查的基础上 美国学者奥斯本和盖布勒就宣称 在提高公共服务的常规办法之外 还有 36 种不同的其他的选择办法这些工具具体来说就是1传统类工具包括 建立规章制度和制裁手段管制和放松管制监督和调查颁发许可证税收政策 拨款补助贷款贷款担保合同承包2创新类工具包括特许经营技术支 持公私伙伴关系信息公共部门之间的伙伴关系介绍推荐半公半私的企业 志愿者服务公营企业有价证券采购后果费保险催化非政府行为奖励 召集非政府领导人开会改变公共投资政策政府施加压力3先锋派工具包括 种子资金股权投资自愿者协会共同生产或自立经营回报性安排需求管理 财产的出售交换和使用重新构造市场同时也指出政府不仅可以单独使用这些 工具还可以把这些工具结合起来变换着使用这样可供选择的治理工具及其组合 就无穷无尽的了 治理理论适当的引进了反政府antigovernment values及和政府 有限理性假设提倡多元化的以公民社会为中心的分权与参与的治理结构 即建立协调性的治理网络这种治理网络以实现善治为衡量标准强调协调合 作整合 对于城市公共物品有效供给来说 治理理论启示我们应该把实现城市公共物品有 效供给作为城市社会的共同问题加以共同解决以满足城市社会对于有效供 给的共同需要要建立城市公共物品供给的协调的治理网络强调协调整合 分权参与透明与回应最终达到城市公共物品供给的善治 戴维 奥斯本特德 布勒企业精神如何改变着公共部门上海译文出版社 1996年版第 8-9 页 孙柏英当代政府治理变革中的制度设计和选择 我 国 城 市 公 共 物 品 有 效 供 给 实 现 途 径 研 究 16 第四章 国外城市公共物品有效供给的经验分析 如果说 各种理论工具对于实现城市公共物品有效供给途径具有理论上的指导意 义的话 国外城市公共物品有效供给的实践分析将为寻求城市公共物品有效供给的途 径提供比较具体的参照囿于篇幅举以下几例加以说明 一英国的经验 总的来说英国城市公共物品有效供给体现在其改善制度绩效克服城市公共物 品供给中的公共悖论的做法这种改善是通过提高政府供给绩效和用竞争贯穿整 个城市公共物品供给过程来达到的 在公共物品供给中一直有一种看法 认为虽然公共部门应该由于其供给物品的关 系理应具有最大的亲和力但在实践中却难如人意即使同以赢利为目标的商业性机 构相比较公共部门在经济效率创新公共服务态度水平质量等方面也往往相 形见绌这种理论与现实公众期望与公共部门实际表现之间的巨大反差和鸿沟就 是所谓的公共悖论导致这种悖论产生的原因有公共官员的利己主义动机和公共 部门的特征及其特殊制度安排 英国政府认为突破公共悖论不能仅仅着眼于对官员的 道德教育更重要的是需要制度创新即对公共悖论形成的制度原因设计一系列有 效的制度安