（区域经济学专业论文）重庆市被征地农转非人员养老保障问题研究.pdf

摘要 重庆市被征地农转非人员养老保障 问题研究 区域经济学研究生白雪 指导教师谭志惠教授 摘要 重庆市是西部唯一的直辖市，肩负着“大城市带动大农村、大库区”发展的特殊使命。在 重庆市“十一五”发展规划中，明确提出了拓展城市发展空间、加快城镇化建设的战略方针。 为此，重庆市将进一步加快城市化进程，征收大量农用地来满足社会发展的需要，这都必将 导致更多的农民失去土地。其中，1 9 8 2 年至今，重庆市已有被征地农转非的人员9 0 万人，大 多数被征地农转非人员的文化程度和劳动技能偏低，土地被征用后，他们失去了最基本的保 障资料，进入城市使他们面临更大的生活风险和就业风险。在构建社会主义和谐社会进程中， 被征地农转非人员的养老问题是不容忽视的，处理不好容易激化社会矛盾，影响到和谐社会 发展的局面。因此完善重庆市被征地农转非人员养老保障不仅具有重要的理论意义，而且具 有重要的实践意义。 本文在中国加速城市化的大背景下，以如何完善重庆市被征地农转非人员养老保障，切实 保障被征地农转非人员长远利益为切入点，综合运用经济福利理论、公平与效益理论、二元 经济结构理论和相关法律依据，在对重庆市被征地农转非人员养老保障办法演变进行阐述和 对实地进行调查的基础上，通过分析统计得出重庆市被征地农转非人员养老保障存在的问题 及原因。借鉴国内外解决被征地人员养老保障问题的成功经验，结合区域经济社会发展实际， 提出完善重庆市被征地农转非人员养老保障办法的建议和配套措施。 基于上述思路，全文结合自己的实际调研材料和学术界的有关研究成果，主要从以下几方 面对重庆市被征地农转非人员养老保障进行系统研究： 首先，论文对被征地农转非人员、社会保障和养老保障的基本概念进行界定，使文章分析 问题的出发点更加明确；同时指出本文是基于经济福利理论、公平与效益理论、二元经济结 构理论和相关法律上进行研究，为完善重庆市被征地农转非人员养老保障提供理论基础和法 律依据。 其次，文章运用历史分析法，回顾了重庆市自1 9 9 2 年以来被征地农转非人员养老保障办 两南大学硕十学位论文 法的变迁过程，依次对演变办法做出评价：1 9 9 2 2 0 0 7 年，只是为“4 0 5 0 ”以上办理储蓄式养 老，保障水平和参保率都很低；新征地人员办法照城镇看齐，覆盖面广，但新原征地人员办 法差异大，人员矛盾突出；中青年年龄偏大人员从被征地农转非人员基本养老保险转入城镇 企业职工基本养老保险的年限长。接下来对重庆市典型地区的被征地农转非人员进行实地抽 样调查，并结合图、表及个别案例展示了原征地人员参加基本养老保险的具体情况，为卜文 问题的分析提供了很好的定量依据。 再次，在详细分析上文数据和案例的基础上，找出重庆市被征地农转非人员养老保障所 存在的问题：老征地养老保障办法的缺陷；原被征地农转非人员无力承担保费；非临界人员 参保热情不高；养老金面临未来支付风险。结合重庆市经济发展的实际情况经深刻剖析得出 土地保障功能的丧失；我国现行征地补偿政策的缺陷；商业养老保险难以成为保障主体办法； 征地农转非人员缺乏现代保障意识和配套措施的不完善是导致重庆市被征地农转非人员参保 率低的重要因素。 然后，运用比较分析法对国内外比较成功的被征地人员养老保障办法法进行了详细的阐 述与分析，其中国外包括：美国、英国、德国、日本和巴西；国内包括：北京、成都和浙江， 通过对上述国家和地区被征地人员养老保障办法的分析，得出完善重庆市被征地农转非人员 养老保障的启示：各地区应结合自身实际情况，以社会养老保险为核心，建立被征地人员社 会保障资金专户，实行收支两条线管理，加强对基金的监督和约束，完善配套政策措施，做 好解决被征地人员就业培训、住房等相关工作，加快城镇化进程。 最后，文章在借鉴国内外被征地农转非人员养老保障成功经验的基础上，结合重庆市的 区域发展特征提出构建以家庭养老为基础，社会养老为主体，社区养老为辅助的养老保障体 系。与此同时，通过健全就业机制，为被征地农转非人员参保提供经济支撑。积极做好养老 保障基金的筹集、监管和增殖工作，为未来支付确立保障。为使被征地农转非人员老有所养、 老有所学、老有所教、老有所为、老有所医、老有所乐，在以上建议的基础上应积极完善配 套措施：改革行政管理体制；规范社区养老政策、落实医疗保障和确保居有其屋，全面保障 被征地农转非人员的养老权益。 关键词：重庆市被征地农转非人员养老保障 l l a b s t r a c t s t u d y o nt h eo l d a g es e c u r i t yo fp e o p l e w h o s e h o u s e h o l df r o mr u r a lt ou r b a na f t e rl a n d e x p r o p r i a t e di nc h o n g q i n gc i t y e x p r o p r l a t e d i nu h o n g q l n gu 1 c o l l e g eo fe c o n o m i c s & m a n a g e m e n t o fs o u t h w e s tu n i v e r s i t y b e i b e i ，c h o n g q i n g ，c h i n a a bs t r a c t c h o n g q i n gi st h eo n l yc i t yd i r e c t l yu n d e rt h ej u r i s d i c t i o no fs t a t ed e p a r t m e n ti nt h ew e s t ， d r i v i n gb i gr u r a la r e aa n db i gr e s e r v o i ra r e a i nt h ee l e v e n t hf i v ed e v e l o p m e n tl a y o u to f c h o n g q i n g ，d e v e l o p i n gc i t ys p a c ea n ds p e e d i n g u pu r b a n i z a t i o nw e r ep u tf o r w a r d w i t ht h e p r o c e s so fu r b a n i z a t i o na n di n d u s t r i a l i z a t i o na c c e l e r a t e d ，l o t so ff a r m l a n dh a sb e e ne x p r o p r i a t e dt o s a t i s f yt h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n ds o c i e t y , w h i c hw i l l r e s u l t i nm o r ep e a s a n t sw h o s e f a r m l a n d sa r ee x p r o p r i a t e d f r o m19 8 2t on o w , t h e r ea r ea b o u t0 9m i l l i o np e o p l ew h o s eh o u s e h o l d t r a n s f o r m e df r o mr u r a lt ou r b a na f t e rl a n de x p r o p r i a t e d ( a sf o l l o wc a l l sr t up e o p l e ) a sm o s to f t h e ma r ei nl o wk n o w l e d g ea n dw o r k i n gs k i l l ，t h e yw i l lf a c eg r e a tr i s ki nl i v i n ga n de m p l o y m e n t i nt h ep r o c e s so fe s t a b l i s h i n gh a r m o n i o u ss o c i e t yo fs o c i a l i s m ，t h ep r o b l e mo fr t up e o p l ea r o u s e d au n i v e r s a ls o c i a lc o n c e m i ti sv e r yn e c e s s a r yt oe s t a b l i s ha n dp e r f e c tt h eo l d a g es e c u r i t ys y s t e m o fr t up e o p l e a tt h es a m et i m ew i t hn o to n l yt h e o r yb u tp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e a tt h eb a c k g r o u n do fs p e e d i n gu pu r b a n i z a t i o ni nc h i n a ，t h i sp a p e rs t a r t sw i t hh o wt op e r f e c t o l d a g es e c u r i t ya n dg u a r a n t e ef a r s i g h t e db e n e f i to fr t up e o p l e ，c o m p r e h e n s i v eu s i n ge c o n o m i c w e l f a r et h e o r y , t h ee q u i t ya n dp e r f o r m a n c et h e o r i e s ，d u a le c o n o m i cs t r u c t u r ea n dr e l a t e dl a wb a s i s ， o nt h eb a s i so fe l a b o r a t i n ga n di n v e s t i g a t i n go l ds e c u r i t yo fr t up e o p l ei nc h o n g q i n g ，t h r o u g h s t a t i s t i c sa n da n a l y t i c sg e t t i n gt h ep r o b l e ma n dr e a s o no f i t b ye x p e r i e n c eo f n a t i v ea n da b r o a da n d u n d e rt h ec o n t r a d i c t i o n ，d e v e l o p m e n ta n dm o v e m e n to ft h es o c i o - e c o n o m i cl i f ep u tf o r w a r d p e r f e c t i n gt h es u g g e s t i o na n dr e l a t i v em e a s u r e so fo l d a g es e c u r i t yo fr t up e o p l ei nc h o n g q i n g b a s e do nt h ea b o v em e n t a l i t y , t h ef u l lt e x tu n i f i e so w na c t u a li n v e s t i g a t i o na n ds t u d ym a t e r i a l a n da c a d e m i cc i r c l e sr e l a t e dr e s e a r c hr e s u l t s ，m a i n l yc o n d u c t st h es y s t e mr e s e a r c hf r o mt h e f o l l o w i n gs e v e r a la s p e c t st ot h eo l d a g es e c u r i t yo fr t up e o p l ei nc h o n g q i n g ： f i r s t ，t h ep a p e rt ot h ep e o p l ew h o s eh o u s e h o l df r o mr u r a lt ou r b a na f t e rl a n de x p r o p r i a t e d ，t h e i i i 两南大学硕十学何论文 s o c i a ls e c u r i t ya sw e l la st h eo l d - a g es e c u r i t yb a s i cc o n c e p tc a r r i e so i lt h el i m i t s ，c a u s e st h ea r t i c l e a n a l y s i sq u e s t i o nt h es t a r t i n gp o i n tt ob em o r ee x p l i c i t ；s i m u l t a n e o u s l yp o i n t e do u tt h a tt h i sa r t i c l ei s b a s e do nt h ee c o n o m i cw e l f a r et h e o r y , t h ee q u i t ya n dp e r f o r m a n c et h e o r i e s ，d u a le c o n o m i cs t r u c t u r e a n dr e l a t e dl a wc o n d u c t st h er e s e a r c h ，t op e r f e c tt h eo l d a g es e c u r i t ys y s t e mo fr t up e o p l et o p r o v i d et h er a t i o n a l eb a s i s n e x t ，t h ea r t i c l eu t i l i z a t i o nh i s t o r ya n a l y t i cm e t h o d ，h a sr e v i e w e dc h o n g q i n gc i t yt oe s t a b l i s h t h eo l d a g es e c u r i t yo fr t up e o p l es i n c e1 9 9 2s y s t e m sv i c i s s i t u d ep r o c e s s ，e v a l u a t e d ：f r o m1 9 9 2t o 2 0 0 7 ，g o v e r n m e n th a so n l yc a l t yo u ts a v et y p eo l d - a g es e c u r i t yf o rw o m e n w h o s ea g ea b o v e4 0a n d m e na b o v e5 0 t h er e s u l ti st h el e v e lo fg u a r a n t e ea n dr a t i oo fa t t e n da r ev e r yl o w t h en e wo l d a g e s e c u r i t yw a yf o rr t up e o p l eh a st h el e v e lo fc i t ya sw e l la sc o n t a i n sm a n yr t up e o p l e ，b u tt h e d i f f e r e n c e sb e t w e e nn e wa n dp r e v i o u sp o l i c ya r es t i l lo b v i o u s t h en u m b e ro fy e a r sf o ro l d e ra g e si n y o u t ha n dm i d d l ej o i n i n gt h et o w ne n t e r p r i s ew o r k sb a s i co l d a g ei n s u r a n c ea r ea l i t t l el o n g t h r o u g hi n v e s t i g a t i n ga n du n i f i e dt h ec h a r t ，t h et a b l ea n dt h ei n d i v i d u a lc a s eh a sa n a l y z e dt h e p r e s e n to l d a g es e c u r i t yw a yo fr t up e o p l e ，h a sp r o v i d e dt h ev e r yg o o dq u o t ab a s i sf o ra sf o l l o w s q u e s t i o n sa n a l y s i s o n c em o r e ，a u t h o rf i n do u tt h ep r o b l e m so ft h er t u p e o p l eo l d - a g es e c u r i t ya f t e ra n a l y z e s t a t i s t i c sa n dc a s e ：t h el i m i t a t i o no fp r i m a r yr t up e o p l eo l d a g es e c u r i t yw a y ；p r i m a r yr t u - p e o p l e d o n tp a yt h ep i p e ro fb a s i cp e n s i o ne x p e n s e ；y o u n g e rr t up e o p l ew o u l d n tl i k et oj o i ni n s u r a n c e ； p e n s i o nr i s ko ff u t u r ep a y m e n t c o n s i d e r i n gt h ep r a c t i c a lo fc h o n g q i n gc i t yd e v e l o p m e n tl e v e lg e t t h er e a s o n so ft h ep r o b l e m s ：t h el o s so fl a n dg u a r a n t e e ；t h el i m i t a t i o no fp r e s e n tl a n de x p r o p r i a t i o n c o m p e n s a t i o ni nc h i n a ；t h en o n - m a i nw a yo fb u s i n e s sp e n s i o ni n s u r a n c e ；t h eu n c o n s c i o u s n e s so n m o d e ms o c i a ls e c u r i t yo ft h er t up e o p l ea n dt h en o n - p e r f e c t i o no fr e l a t i v em e a s u r e sa b o u ts o c i a l s e c u r i t y t h e n ，t od o m e s t i ca n df o r e i g nc o m p a r e dt h es u c c e s s f u ll a n d e x p r o p r i a t e dp e o p l eo l d a g e s e c u r i t ys y s t e mu s i n gt h ec o m p a r i s o na n a l y t i cm e t h o dt oc a r r yo nt h ed e t a i l e de l a b o r a t i o na n dt h e a n a l y s i s ，o v e r s e a si n c l u d e d ：a m e r i c a n ，e n g l a n d ，g e r m a n ，j a p a na n db r a z i l ；t h eh o m ei n c l u d e s ： b e i j i n g ，c h e n g d ua n dz h e j i a n g ，t h r o u g ht ot h ea b o v en a t i o n a la n da r e al a n d e x p r o p r i a t e dp e o p l e o l d a g es e c u r i t ys y s t e m sa n a l y s i s ，t h u so b t a i n st op e r f e c tc h o n g q i n gc i t yr t up e o p l eo l d a g e s e c u r i t y se n l i g h t e n m e n t ：c o m b i n i n ga r e ap r a c t i c a ll e v e l ，m u s tt ot a k es o c i a lp e n s i o ns e c u r i t ya sc o r e ， e s t a b l i s hs p e c i a la c c o u n to fl a n d - e x p r o p r i a t e dp e o p l es o c i a ls e c u r i t yf u n d ，p r a c t i c ee x p e n d i t u r ea n d r e c e i p tt w ol i n em a n a g e m e n t ，s t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o na n ds t i p u l a t i o nt o w a r dt h ef u n d ，p e r f e c t r e l a t i v em e a s u r e sa n ds o l v ee m p l o y m e n tt r a i n ；h o u s i n ga n do t h e rr e l a t e dw o r kt oa c c e l e r a t i n g u r b a n i z a t i o np r o g r e s s f i n a l l y , c o m b i n i n ga r e ap r a c t i c a ll e v e lt h ea r t i c l ei np r o f i t s f r o mt h ed o m e s t i ca n df o r e i g n i v a b s t r a c t l a n d - e x p r o p r i a t e dp e o p l eo l d - a g es e c u r i t ys y s t e ms u c c e s s f u le x p e r i e n c e s f o u n d a t i o ng e tt h e c o n c l u s i o n s ：e s t a b l i s ht h ei u up e o p l eo l d - a g es e c u r i t yo ff a m i l yo l d - a g es e c u r i t yf o rf o u n d a t i o n , s o c i a lo l d a g es e c u r i t yf o rm a i nb o d ya n dc o m m u n i t yo l d - a g es e c u r i t yf o ra s s i s t a n t a tt h es a l l l et i m e ， t h r o u g he s t a b l i s h i n ga n dp e r f e c t i n gr e l a t e de m p l o y m e n ti n s t i t u t i o nt op r o v i d ee c o n o m i cs u p p o r tf o r t h e 刚p e o p l ea f r e s he m p l o y m e n t i no r d e rt og u a r a n t e ep a y m e n to fp e n s i o n ，r e l a t e dg o v e r n m e n t s d ow e l lw o r ko fp e n s i o nf i n a n c e d ，s u p e r v i s e da n di n c r e m e n t o nt h eb a s i so fa b o v es u g g e s t i o n s p e r f e c t i n gm o r er e l a t i v em e a s u r e st om a k et h er o l dp e o p l eh a v et ok e e p ，h a v et ol e a r n ，h a v et o t e a c h h a v et ow o r k , h a v et oc u r ea n dh a v et oj o y t h em e a s u r e sa l ea sf o l l o w s ：r e f o r m i n g a d m i n i s t r a t i o nm a n a g e m e n ts y s t e m , s t a n d a r d i z i n gc o m m u n i t yo l d a g es e c u r i t yp o l i c y ，c a r r y i n go u t m e d i c a ls e c u r i t ya n di n s u r i n gt h er t up e o p l eh a v eh o u s el i v et og u a r a n t e er o u n d l yo l d a g eb e n e f i t o f t h er t u p e o p l e k e yw o r d s ：c h o n g q i n gc i t y p e o p l ew h o s eh o u s e h o l dt r a n s f o r m e df r o mr u r a lt ou r b a na f t e r l a n de x p r o p r i a t e d o l d a g es e c u r i t y v 独创性声明 本人提交的学位论文是在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。论文中引用他人已经发表或出版过的研究成果，文中已加 了特别标注。对本研究及学位论文撰写曾做出贡献的老师、朋友、同 仁在文中作了明确说明并表示衷心感谢。 学位论文作者：局宵 签字日期： 却尸年4 - 月；7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解西南大学有关保留、使用学位论文的规 定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允 许论文被查阅和借阅。本人授权西南大学研究生院( 筹) 可以将学位 论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩 印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书，一本论文：留不保密， 口保密期限至年月止) 学位论文作者签名：确砖导师签名： 签字日期：训哆年年月审日 签字日期： 诲久蠡 岬年够月二g 日 文献综述 文献综述 被征地农转非人员是指在农村城市化、工业化进程中，依据国家的土地征用指标和土地征 用补偿安置政策，农村集体土地被征用后，由农村户籍转为城市户籍的人员，是特殊意义上 的被征地农民。 从国内关于被征地农转菲人员养老保障的现有研究来看，大多偏重于土地补偿和养老保 险的制度研究，而且主要侧重于政策的宣传和定性的描述，对被征地农转非人员养老保障进 行深入的理论和实践分析的相关研究较少。本部分内容将通过对被征地农民( 包括农转非人 员) 养老保障及相关研究进行综述，以对本文的研究获得相应的启示。 对丁建立被征地农民的养老保障，国内专家学者基本达成一致，认为现阶段应该采取“以 十地换保障”的方法，这也是被征地农民建立养老保障的理论支撑。中国社科院社会政策研 究中心的张时飞和唐钧( 2 0 0 4 ) 提出了“以土地换保障”的政策建议，即从土地征用款中确 定一定数额建立被征地农民的基本养老保险制度。他们认为，土地征用款是农民失去土地后 维持生计的唯一资本，政府利用这一“历史性时刻”积极引导被征地农民投资于养老保障， 是维护他们切身利益的重要举措。只有切实解决了被征地农民的后顾之忧，才能降低企业吸 纳被征地农民的成本，增强失地农民的就业竞争力，从而为他们的长远发展拓宽空间，进而 形成“以士地换保障，以保障促就业，以就业促发展”良性循环。 基于“土地换保障”的基本思想，对于被征地农转非人员养老保障的具体实施，各个专 家义持有不同意见： 1 纳入城镇社会保障体系 国家劳动和社会保障部社会保障所的研究员们( 2 0 0 6 ) 指出，对于被纳入城镇养老保障 的各年龄段“农转非”人员，应该根据具体的就业情况进行分类保障，进入城镇用人单位就业并 签订劳动合同的，随所在单位依法参加各项养老保险；从事个体经营等灵活就业的或没有就 业的，则参照城镇个体户等灵活就业人员参保办法，参加基本养老保险。卢驰文博士( 2 0 0 7 ) 指出，以最低缴费基数参加城镇职工社会保险是把被征地农民纳入城镇职工社会保险体系的 必然选择，但会拉低城镇职工的基础养老金的发放水平。王晓洁( 2 0 0 5 ) 指出，城镇职工基 本养老保险保费的缴纳期限不能低于1 5 年，严重制约了年龄偏大、没有或较少有第二、三产 业就业的人员被纳入此项制度的可能。1 卢海元( 2 0 0 4 ) 指出，会加重基金的长期支付压力， 而且在相当长时期内被征地农转非人员的经济承受能力难以达到城镇居民的水平。如果大量 被征地农转非人员一步跨入这一制度，不仅各级财政无法承受，而且会削弱参保社区和农转 非人员的竞争力。特别是在不发达地区，财政的承受能力更为有限，参保被征地农转非人员 和社区的负担会更重，被征地农转非人员实际上难以跨入社会保险的门槛，不利于维护被征 地农转非人员的社会保障权益，也不利于扩大社会保险的覆盖面。 2 纳入小城镇社会保险制度体系 这种类型只在上海市实施，可称为上海模式。卢海元( 2 0 0 4 ) 在文章中对于镇保给出了 较高的评价“镇保”是保障水平处于城保与农保之间的一个中间层次的社会保险制度，其特 1 千晓洁、陈树新傲征地农民社会保障制度建设研究【j 】经济研究参考2 0 0 5 ( 2 9 ) ：3 9 - 4 0 ； 两南大学硕十学位论文 点主要有：一是低门槛。即缴费标准低：二是有弹性。镇保的补充部分由政府指导，鼓励单 位和个人自主确定参加，缴费不设上下限；三是具有综合性。镇保目前已包括了养老、医疗、 失业和生育四个险种，下一步，工伤保险有关规定出台后也将一并纳入其中。2 国家劳动和社会保障部社会保障所的研究员们( 2 0 0 6 ) 指出从统筹城乡社会保障体系建 设的发展趋势以及国际上城市化过程中社会保障的发展规律米看，上海市在城乡之间单独建 立“镇保”并以此解决被征地农民社会保障问题只是一种权宜之计。 3 纳入商业保险体系 这种类型只在重庆市实施，可称为重庆模式。中国保险监督管理委员会重庆监管局副局 长秦士由( 2 0 0 7 ) 的观点是，只有充分运用商业保险独有的转移长寿风险的功能以及商业保 险公司的专业优势，积极支持被征地农转非人员参与商业保险，才能有效弥补社会养老保险 覆盖面不足，养老资金运作效率低下、存在安全隐患等问题，完善现行社会保障制度。卢海 元( 2 0 0 4 ) 、王晓洁( 2 0 0 5 ) 谈到由于商业保险的营利性，这项保险只能覆盖有限的高收人 群体，而缺乏分享社会经济发展成果的增长机制。劳动保障部农村社会保险司司k 赵殿国 ( 2 0 0 7 ) 对财经记者表示：“重庆的做法并没有覆盖全体失地农转非人员，既非真止的保 险产品，也不是真正的社会保障，不过是政府贴息、保险公司经办而已。”3 重庆市劳动保障 局农保处处长向东( 2 0 0 7 ) 则认为，重庆历史上保险公司参与征地农转非人员的养老保险项 目，只是在中央政策不明确的前提下，对部分征地农转非人员所进行的种试验。目前，应 该按照中央的政策，目前已重新设计被征地农转非人员的养老保障问题4 。邱道持等( 2 0 0 5 ) 将重庆市被征地农转非人员商业养老保险与社会养老保险在相同月领取标准下的成本进行对 比，得出前者比后者一次性趸缴成本平均高出8 9 7 2 8 3 元；将相同保险成本下的两种保险的月 领取标准对比，得出，后者比前者的月领取标准多出1 2 6 2 5 元5 ；将两种保险的投资合理性对 比，得出重庆市商业养老保险的投资达不到规定的基准收益率水平，因此是不合理的，而社 会养老保险除能达到规定的基准收益率外，还能得到超额收益，因此社会养老保险投资是合 理的：将两种保险随社会经济发展的可调性对比，重庆市被征地农转非人员商业养老保险提 供的养老金保持不变，它只能勉强维持目前城镇居民的最低生活保障，不适应城镇居民月人 均消费支出增长的要求。而被征地农转非人员社会养老保险，可以通过预测城镇居民未来生 活消费支出，计算达到此预测标准等同的养老金所缴纳的保险费金额，它的可调性要比现行 的商业养老保险高得多。 4 建立被征地农转非人员的养老保障制度 国家劳动和社会保障部社会保障所的研究员们( 2 0 0 6 ) 认为这种倾向值得关注，不仅因 为采取这种倾向的地方居多，而且有关制度与政策在解决被征地农民社会保障问题上具有更 明显的针对性与适用性。在城乡社会保障体系还不够健全与完善的情况下，在一定时期内有 可能成为被征地农转非人员养老保障发展的主流方向。江红( 2 0 0 5 ) 在文中提到应出台符合 城乡一体化要求的养老保险办法，让被征地农转非人员享受城市居民同等的保障待遇。城乡 2 卢海元建立健全被征地农民社会保障制度的理论思考与政策建议阴经济学动态，2 0 0 4 ( 1 0 ) ：5 3 - 5 4 3 国家劳动和社会保障部社会保障所：社会保障2 0 0 6 ( 8 ) 【总第2 7 7 期】 4 农转非社保重庆模式权衡h t t p ：d a t a s t o c k h e x u n c o m 2 5 0 6 2 8 2 s h t m l 5 邱道持等失地农民社会养老保险町行性研究【j 】西南师范人学学报( 自然科学版) 2 0 0 5 ( 8 ) 2 文献综述 一体化的社会保障体系是社会保障制度建设的最终归宿。而被征地农转非人员的社会保障是 城乡一体化的社会保障的突破口6 。 总结上述学者们的观点，可以发现： 第一，对于将被征地农转非人员纳入城镇社会保障体系。学者们各抒己见，反对的意见 表现在若将人量的农转非人员引入城市，必将带来许多不良的后果，有些城市本身就面临着 市民就业与再就业的巨大压力，同时被征地农转非人员的个人缴费部分是按全市的最低数额 缴纳，领取的养老金却不是全市最低的，这也势必会增加政府的财政压力，只有些财政收入 雄厚的火省市才能承担了；赞成的意见表现在把被征地农转非人员纳入城镇职工社会保险体 系，则以最低缴费基数参加城镇职工社会保险，是征地政府和征地农转非人员的必然选择， 同时，对于被纳入城镇养老保障的各年龄段“农转非”人员，应该根据具体的就业情况进行分类 保障。 第二，对于为被征地农转非人员办理商业养老保险。学者们持反对意见的较多，因为重 庆的做法并没有覆盖全体失地农转非人员，既非真正的保险产品，也不是真正的社会保障， 它只能勉强维持目前城镇居民的最低生活保障，不适应城镇居民月人均消费支出增长的要求。 第三，对于将被征地农转非人员纳入小城镇社会保险体系和为其单独建立养老保障制度。 是暂时适合解决被征地农转非人员的办法，不能从长远保障被征地农转非人员的养老权益。 本文认为应该将被征地农转非人员纳入城镇居民养老体系，因为他们的身份已又农民转 变为市民，政府在同意转变他们身份角色的时候，就要为他们享受和市民平等的保障负责任， 不能以政府的财政压力过大为借口来降低这部分人的养老保障水平。 6 江红被征地农民社会保障制度探索【j 】江苏农村经济2 0 0 5 ( 10 ) ：5 4 3 两南大学硕+ 学何论文 1 绪论 1 1 问题的界定与研究背景 1 1 1 问题的界定 重庆市是西部唯一的直辖市，肩负着“大城市带动大农村、大库区”发展的特殊使命。在 重庆市“十一五”发展规划中，明确提出了拓展城市发展空间、加快城镇化建设的战略方针。 为此，重庆市将进一步加快城市化进程，征收大量农用地来满足社会发展的需要，这都必将 导致更多的农民失去土地。其中，1 9 8 2 年至今，重庆市已有被征地农转非的人员9 0 万人7 ， 大多数被征地农转非人员的文化程度和劳动技能偏低，土地被征用后，他们失去了最基本的 保障资料，进入城市使他们面临更大的生活风险和就业风险。在构建社会主义和谐社会进程 中，被征地农转非人员的养老问题是不容忽视的，处理不好容易激化社会矛盾，影响剑和喈 社会发展的局面。因此，本文立足于重庆市社会发展的实际情况，以重庆市被征地农转非人 员基本养老保险为切入点，对重庆市被征地农转非人员养老保障进行全面分析，发现其中问 题，找出制约被征地农转非人员养老保障发展的原因，从而提出完善重庆市被征地农转1 卜人 员养老保障的建议和措施。 截止目前，全国已有1 7 个省级政府或部门出台了被征地农民社会保障文件，1 0 0 0 多万被 征地农民被纳入基本生活或养老保障制度，筹集养老基金2 0 0 0 多亿元8 。重庆面对特殊市情， 怎样完善土地被征用后户籍由农民变为市民的特殊群体的养老保障，将面临严峻挑战。 1 1 2 研究背景 目前，我国被征地农民总数超过4 0 0 0 万人，并仍在以每年2 0 0 多万人的速度增加，预计到 2 0 2 0 年，还会新增4 0 0 0 万人，被征地农民的总量将超过8 0 0 0 万人。据了解，至u 2 0 l o 年，重庆的 城镇化率要提高到5 0 ，达到全国平均水平，这意味着重庆将新增6 0 0 万被征地农民。土地是 国家经济建设和社会发展的重要资源，农村城市化、工业化的过程，正是资源在市场作用下 进行配置的过程，在这一过程中，必然会导致大量的农民失去土地。我国是一个占世界人口 五分之一的大国，建立健全被征地农民的社会保障制度，解决被征地农民的后顾之忧，已成 为切实贯彻社会主义科学发展观和构建社会主义和谐社会所亟待解决的重大问题。 一些地区将土地全部被征用并符合要求的农民转变为市民即被征地农转非人员，他f j 失 去土地就等于失去财富、失去职业、失去低成本的生活方式，而他们在思想意识、文化水平、 择业观念、现代劳动技能等方面的不足，致使其不能适应社会发展的要求，进入城市后，就 业困难，有限的失地补偿犹如杯水车薪，坐吃山空，成为新的困难群体，生活压力比一般农 民更大。土地被征用，政府应该保障被征地农转非人员的权益，但事实是由于体制、机制和 管理等方面的原因，再加上前几年对被征地农转非人员货币化安置政策的弊端显现，“无地、 无业、无保障”身份由农民变市民的被征地农转非人员作为遗留问题逐渐全面爆发，尤其是 被征地农转非人员都十分关心的养老保障办法，自从建立到执行一直困难重重，引发了许多 社会问题。 7 被征地农转非人员基本养老保险政策解读蕈庆市劳动和社会保障局w w w c q _ _ x i n h u a n e t c o r n 。卢海元、卢敏建立被征地农民社会保障制度的主要做法、经验和制度前景中国社会保障网 4 1 绪论 胡锦涛总j t 5 记在十七大报告中明确指出：“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础， 以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完 善社会保障体系。”被征地农转非人员是城市市民的特殊群体，是在处理问题时容易产生矛盾 的弱势群体，建立健全被征地农转非人员的养老保障体系，进一步完善我国基本养老体系， 促进我国养老事业的发展，是落实十七大精神的重要举措。 老有所养、老有所学、老有所教、老有所为、老有所医、老有所乐是我国构建社会主义 幕n 皆社会的重要组成部分。建立健全被征地农转非人员的养老保障，才能使他们在失去土地 和原有生活方式后享有更好的养老保障。被征地农转非人员的养老保障建设是一项重要的民 生ji ：程，有利于改善和提高在新的生活方式下农转非老年人的养老福利水平。在当前消费需 求不足、制约经济增长的环境下，加大养老事业投入、支持养老保障建设，也是拉内需，保 比生，促发展的一种手段。因而，完善被征地农转非人员的养老保障是一举三得的事情。 2 0 0 4 年以来，中央高度重视解决被征地农民的社会保障问题，先后下发了一系列文件