（区域经济学专业论文）论城市土地使用权出让制及其改革.pdf

中文摘要 城市土地使用制度改革产生了埋直土地谴厦拯出让制这一新事物，城 市土地使用权出让制适应了我国改革开放和经济建设的客观需要，但同时 由于其本身仍存在一些缺陷，在施行的过程中不可避免地带来了一些问题。 解决好这些问题，完善城市土地使用权出让制，是促进房地产市场发育和城 市发展的关键。本文第一部分回顾了城市土地使用制度改革的历程，分析了 二 城市土地使用权出让制的内涵与外延。第二部分分析了城市土地使用权出 让制在土地使用权流转三个层次上的缺陷。第三部分提出了改革与完善城 市土地使用权出让制的思想框架。 - v i又 关键词；城市土地出让制缺馅改革 i a b s t ra c t r e a r mi nt h eu s i n gs y s t e mo fu r b a nl a n dl e a d st ot h es e l l i n gs y s t e m o fr i g h tt ot h eu s eo fu r b a nl a n d ，an e wt h i n gw h i c hm e e t st h eo b j e c t i v e n e e di nc h i n a 专r e f o r m ，o p e n i n gu pa n de c o n o m i cc o n s t r u c t i o n h o w e v e r d u et oc e r t a i nd e f e c t st h es y s t e mi t s e l fb r i n g s ，s o m ep r o b l e m si n e v i t a b l y e m e r g ei np r a c t i c e s o l v i n gt h e s ep r o b l e m sw e l la n dt h ep e r f e e t i o no ft h e s e l l i n gs y s t e mo fr i g h tt ot h eu s eo fu r b a f fl a n da r jt h ek e yt op r o m o t et h e r e a le s t a t em a r k e ta n du r b a n d e v e l o p m e n t i np a r tio ft h i st h e s i s ，t h ea u t h e rr e v i e w st h eh i s t o r i c a ld e v e l o p m e n t i nu r b a nl a n du s i n gs y s t e mr e f o r mw i t ha na n a l y s i s o ft h ei n t e n s i o na n d e x t e n s i o no ft h i s s y s t e m p a r t a n a l y s i st h ee x i s t i n gd e f e c t sa tt h r e e d i f f e r e n tl e v e l si np r a c t i s i n gt h es e l l i n gs y s t e mo fr i g h tt ot h eu s eo fu r b a n l a n d p a r tl r p u t sf o r w a r dt h ef r a m e w o r ki nr e f o r m m ga n dp e r f e c t i n gt h e s y s t e mc o n c e r n e d k e yw o r d s ：u r b a nl a n d t h es e l l i n gs y s t e md e f e c t s r e a r m 一 论城市土地使用权出让制及其改革 前言 马克思指出：“土地是一切生产和一切存在韵源泉。”( p 威廉配第也说过：。劳动是 财富之父，土地是财富之母。” 土地对于人类社会、对于一个国家来说是巨大的财富。 没有土地，就没有发展。然而在中华人民共和国成立后，城市土地经过社会主义改造被 逐渐收归国有长期作为一种单纯的土地物质被使用，城市土地的巨大价值潜力被掩盖 于产品经济的光环之下。在片面强调公有箭经济的优越性和。地大物博”观念的左右下， 我国城市国有土地使用制循着无偿划拨、无期使用、禁止流转的轨道运行了几十年，在 为我国国民经济建设和城市发展作出巨大贡献的同时，也在浪费着宝贵的土地资源和 土地资产，并随着我国经济建设不断走上正轨和改革开放步伐的加快而日益成为经济 建设和城市发展的体制枷镇。打碎这一枷锁是历史发麓的必然。 经济特区是中国渐进式改革的杰出产物，谨小慎微的中国人在这片改革开放的前 骨阵地上敢拼敢闯，。摸着石头过河”，终于为改革传统城市土地使用制度迈出了坚实的 一步。最初是向经济特区深圳的中外合资企业征收土地使用费，随后又改为征收土地使 用税，征收的对象也扩大到经济特区的所有企业。有限的资金难馈推动城市基础设旋建 设的步伐，深圳特区开始把目光转向香港，从香港的土地批租制吸取经验1 9 8 7 年下半 年探圳在全国首次实行以协议、招标、拍卖的有偿方式出让一定年期的土地使用权，迈 开了城市土地使用锯度改革的一大步。深圳的实践经验在其他城市引起了强烈反响，各 地纷纷借鉴深圳经验，展开试点。改革取得了重大的成果，而这些成果需要法律的保护 与承认1 9 8 8 年宪法和土地管理法都对城市土地使用作了新的规定，而1 9 9 0 年5 月1 9 日国务院颁布施行的中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例则正 式宣告了城市土地使用新制度城市土地使用权出让制的确立。 城市土地使用权出让制的实行，极大地改变了我国城市土地利用上诸多不合理现 象它在以下四方面带来了积极的效应：第一，通过市场机制，运用地价杠杆，调整了城 市土地的用途，使地段优越的土地得到了合理的使用，提高了城市土地的利用效益。第 二，实现了用地者之闻的公平，土地使用者根据自己支付地价的能力选择相应价格的土 地，不再依靠行政划拨第三促进了房地产市场的发育，刺激了房地产开发活动，从而 推动了城市的发展。第四，城市土地使用权出让金的缴纳，极大地增加了城市政府的财 8 辅谢鹱镌涨瓣勰& 胛页 政收入，从而缓解了城市基础设施建设资金不足的状况。 城市土地使用权出让制的旆行带来了积极的效应，但是在其施行过程中也暴露了 许多问题：第一，城市土地产权翩度尚不健全，不能适应市场经济合理配置资源的要求。 第二，城市土地使用权出让制在处理国有企业存量划拨土地问题上困难极大。第三，城 市土地使用权出让年限的确定尚待探讨，如果出让年限不舍理，就会影响房地产市场的 发育和城市的发展。第四，城市土地使用权出让制的法制建设尚不健全，例如土地使用 权到期后地上建筑物如何处理、土地使用权如何续期等问题尚缺乏法律上的规定或者 规定不合理。本文试图从以上各方面进行分析和探讨，为改革和完善城市土地使用权出 让制提出一些有益的建议。 一、城市土地使用权出让制的形成 ( 一) 城市土地使用制度改革的背景与原因 中华人民共和国成立后，中央人民政府针对不同性质的城市土地所有权，分阶段分 别采取接管、没收、黩买、征用和法律规定等方式逐步实现城市土地国家所有剖。首先， 在解放初期接管和没收了帝国主义、官僚资本主义、国民党政府及反革命分子等占有的 城市土地。无偿地将其变为国有土地。其次，对资本主义工商业、私营房地产公司及房地 产业主拥有的城市地产进行改造，用赎买的方法将其变为国有土地。第三。通过城市建 设征用土地的方式将城乡非国有地变为城市国有土地。最后，在1 9 8 2 年宪法中规定 全部城市土地属于国家所有不过虽然直刘1 9 8 2 年国家才在宪法中正式宣布全部城市 土地属于国家所有，但是事实上在5 0 年代末城市土地国有制已经基本建立起来了，只 有少数土地属于城市集体和个人所有，即使是这极少数城市土地其所有权也是名存实 亡，因为长期以来国家就对土地所有权进行了严格限制，只准使用，不得买卖、出租或以 其他非法形式进行转让 城市土趣国有翩的建立有其深刻的政治、历史源园。首先，中国几千年的土地私有 制给中国人民带来的是深重的剥削和压迫，消灭私有制是广大人民群众的根本愿望。社 会主义革命的根本任务就是消灭私有铡，实现社会主义公有制。因此，在从新民主主义 革命向社会主义革命转变的过程中，实行城市土地国有制就成为一种必然。其次，在旧 中国，城市是帝国主义、反动势力的据点，革命胜利，赶走了帝国主义、封建势力、官僚资 本主义及其反动势力，他们所占有的城市地产客观上也需要确定新的所有者，而这新的 所有者在薪的历史条件下只能是国家第三，新中国成立之初，面临极为复杂和危险的 国际国内政治环境，旧中国留下的摊子器要重新收拾，中国共产党领导下的中国人民需 要发展生产，播经济建设，加强工业建设，以充实国力，稳定和巩固新生的社会主义制 度，而这一切需要城市土地国有制作保证- 城市土地多种所有制必然不利予国家大规模 2 进行重工业建设。 与城市士地国有制相适应，传统城市土地使用制度也适应了建国初期经济建设的 需要。十月革命的胜利为摸索救国救民道路的中国先进志士带来了希望，为中国送来了 马克思列宁主义，俄国革命的胜利为中国树立了榜样。从此，中国的革命和建设处处向 俄国和苏联学习。新中国成立后，中国仿效苏联实行了高度集权的计划经济体制。计划 经济的特点是实行产品经济，匡家运用计划手段调拨一切生产要素进入生产过程产品 实行配给制，企业成为国家的生产车间。在计划经济体制下，国有土地作为一种生产要 素当然也要实行国家计划调拨。因此，与传统计划经济体制相适应，传统城市国有土地 使用制度以划拨制为其特征其主要特点是：第一，实行行政划拨，城市土地由国家行政 机关调拨使用，国家机关、部队学校。国有企业如果需要用地，不是通过赡买或租赁获得 土地，而是按建设用地程序经过政府主管部门审批同意后无偿拨给土地。第二，国家机 关、部队、学校、国营企业等取得地使用权时不支付地租或她价，也没有土地使用期限 的规定，除非国家根据土地使用计划需要收回该土地，否剜就可以无限期使用第三，土 地使用部门和单位不得以买卖、出租、抵押、赠与、交换等方式将土地转给其他组织或个 人使用，要听从国家的安排传统城市土地使用制度的形成除了与计划经济体制的大环 境有关外，还与人们的思想观念有关。对于社会主义公有制，许多人的理解是：既然是公 有制，那就是使用公有的东西不用付钱，大家都可以无偿使用，城市土地属于国家所有， 只要国家调拨就行，用不着缴纳士地私有制下的地租，如果使用国有土地还要租，那就 不叫城市土地国有制，丽是土地私有制，地租是私有制下的概念。 传统城市土地使用制度带来了正反两方面的效应。从积极方面来看，主要有以下几 点：第一，在从新民主主义革命向社会主义革命转化的过程中强化了国家控制国民经济 命脉的能力，提高了国民经济中的社会主义成份的比重，巩固了社会主义经济基础。因 为“士地是一切生产和一切存在的源泉”，是人类。不能出让的生存条件和蒜生产条 件” ，掌握了城市土地也就掌握了城市生产和生活的基础条件，进而控制了国家的经 济命脉。第二，排除了土地私有权的干扰，扫清了经济建设的拦路虎，促进了当时的重点 工程建设项目和城市其他建设项目的发展。剐剐成立的中华人民共和国还是以农业为 主的贫穷大国，工业极端落后，国家最急焉发展的关系国计民生的重大工业项目都是通 过期拔城市国有土地而加以建设的，是翔拔翩积极效应的体现。同时划拨制的实行也降 低了工业建设的成本，一方面没有了地租的支出，另一方面在国家建设资金不足的情况 下通过城市土地的替代作用弥补了资金缺口，为国民经济建设作出了巨大的贡献。然 而，时代在进步，我国的经济建设发生了巨大的变化，工业结构越来越复杂，城市发展也 8 罐凳量：嚣纂嚣耄羹潆翟鬻器 3 随着城市化步伐的加快而不断加快，传统的城市土地划拨制已经日益不能适应现实的 需要，不能实现土地资源的优化配置和城市现代化的需要。划拨制的消极效应主要体现 在以下几方面：第一，划拨制没有地租、地价的存在，土地无偿使用，对土地挺用单位构 不成经济压力，导致多占地、占好地、多占少用、占而不用等现象十分普遍，土地浪费严 重，土地利用效率极端低下。第二，划按制下虽然没有地租利地价等范畴来衡量土地的 优劣，但土地优劣事实上存在着，土地产生的效益与其他生产要素产生的效益混在一起 表现为企业经济效益，从而使人无法正确衡量和评价企业经济效益。第三，划投制下城 市基础设旖投资不能通过地租或地价形式收回，导致城市基础设施建设得越多，城市财 政负担越大，使我国城市基础设施陈旧、落后，建设资金无法形成良性循环，严重影响了 城市的发展。随着我国经济建设不断发展，划拨土地制度已日益阻碍经济体制改革的顺 利进行，必须加以改革。 ( - - ) 城市土地使用制度改革的历程回顾 我国城市土地使用制度改革是整个经济体制改革的一部分，整个经济体制不改革， 传统城市土地使用制即使存在上述种种弊端，也不可能进行改革，正是在整个经济体制 改革的太趋势之下，城市土地使用制度改革才拉开了序幕。对我国城市土地使用制度改 革历程进行简要回顾可以使我们更好地理解这一改革。 我国城市土地使用制度改革最初是从向中外合资企业征收土地使用费开始的。 1 9 7 9 年颁布的中外合资经营企业法第五条规定：。中国合营者的投资可包括为合营 企业经营期间提供的场地使用权，如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合 营企业应向中国政府交纳使用费。”1 9 8 0 年，国务院发布了2 0 i 号文件关于中外合营 企业用地的暂行规定，对中外合营企业使用城市国有土地进行了规定，指出：“中外合 营企业用地，不论新征土地，还是利用原有企业的场地，都应计收场地使用费。“场地使 用费，可以作为中国合营者投资的股本。” 1 9 8 2 年深圳市开始施行深圳经济特区土地管理暂行规定，全面征收城市土地使 用费，特区内的所有企业，不管是中外合资经营企业还是国内企业，都要缴纳土地使用 费。1 9 8 4 年抚顺市也全面开征城市土地使用费。广州市对部分土地开征了土地使用费。 1 9 8 7 年下半年，深圳在全国首先试行协议、招标、拍卖的方式出让城市土地使用 权，将我国城市土地使用制度改革推进了一大步。随后广东省人大常委会通过了深圳 经济特区土地管理条例，对实行土地使用权出让制进行丫明确规定。此后各地借鉴深 圳经验展开了试点工作。 城市土地使用制度改革取得了一定的实践成果，而在宪法和土地管理法中尚规定 土地不得出租或以其他形式非法转让，因而修改宪法相关条款以促进城市土地使用制 度改革的深化就成为一种必然。1 9 8 8 年4 月，七届全国人大第一次会议通过了宪法 - 4 修正案，删去了宪法第十条第四款中不得出租土地的规定，改为：“土地的使用权可以嵌 照法律的规定转让。”随后七届全国人大常委会五次会议于1 9 8 8 年1 2 月2 9 日对土地 管理法作了相应的修改。 1 9 9 0 年5 月国务院颁布了中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行 条例。这个条例意昧着对新的城市土地使用制度城市土地使用权出让髑的确认， 标志着我国城市土地使用制度改革进入了新的阶段。 ( 三) 城市土地使用权出让制的内涵与外延 一种新的事物产生以后，必然要经历一个不断健全和完善的过程。对新事物内涵外 延的把握有助于我们更好地去发现问题、解决问题。对城市地使用权出让制也是如 此。 中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条刨( 以下简豁暂行条 倒) 第八条对城市土地使用权出让的规定是：。土地使用权出让是指国家以土地所有者 的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地 使用权出让金的行为。”中华人民共和国城市房地产管理法( 以下简称房地产管理 法) 第七条对此的规定是：。土地使用投出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限 内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”本文所说 城市土地使用权出让制是指对城市土地使用权出让、转让、抵押、出租、终止等一系列城 市土地经济行为的制度安排与法律规范。之所以对上述土地经济行为规范使用。城市土 地使用权出让制”这一名称，是因为城市土地使用权出让是新的城市土地使用制度的最 根本的特征，也是土地经济行为中最根本最重要的行为。城市土地使用中其他经济行为 如土地使用权转让、出租、抵押、出让土地使用权的终止等等行为都是以土地使用权出 让这一行为为前提。 在房地产管理法的第二章第三节中还有关子土地使用权划援的问题。第二十二 条规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府批准，在土地使用者缴纳补偿、安置 等费用后将该幅土地交付其使用，或者将士地使用权无偿交付给土地使用者使用的行 为。”而且。除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。”第二十三条对适用划 拨规定的土地用途作了限定：。( 一) 国家机关用地和军事用地；( 二) 城市基础设旖和公 益事业用地i ( 三) 国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；( 四) 法律、行政法规规 定的其他用地。”房地产管理法中的这些规定说明城市土地使用权划拨将仍然在一定 的范围内存在。但是现行的城市土地使用权划拨已经不是贩来意义上的划援制，而是城 市土地媲用权出让制的必要补充，从广义上理解甚至可以把它作为城市土地使用权出 让制的一部分。 综合以上分析，可以认为城市土地使用权出让制是我国现行的城市土地使用制度。 5 从城市土地使用权流动的角度分析，城市土地使用权出让制包括三个层次的内容： 第一个层次是土地使用权的出让，即城市土地使用权与所有权相分离，进入土地一级市 场，国家作为土地所有者向土地使用者让渡一定年限的土地使用权，土地使用者向国家 交纳土地使用权出让金，= 者签订土地使用权出让合同，明确双方权利与义务。第二个 层次是土地使用权的市场流转，包括土地使用者对土地的开发利用、将土地使用权进行 转让、出租、抵押，继承、赠予等，这一层次是土地使用者在遵守土地使用权出让合同的 义务的前提下自由行使土地使用权及其相关板能的过程，也是土地被开发乖j 用的过程。 第三个层次是土地使用权的终止土地使用权终止基本上可以分为两种情况：一是土地 灭失，土地所有权与使用权一起消失i 二是土地使用权被回收，包括出让年限届满被收 回和提前收回土地使用权被收回后重新进入下一个出让过程。 城市土地使用权出让，流转和终止等一系列经济活动是通过法律来规范和保障的。 从法制建设的角度讲，城市土地使，君权出让制也可以分为以下几个层次：第一个层次是 宪法和土地管理法。宪法是国家的根本大法，宪法对城市土地的使用规定是城市土地使 用权出让制的根本前提。1 9 8 2 年宪法原来的规定是：“任何组织或者个人不得侵占、买 卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”1 9 8 8 年d 月经七届全国人大修改为“任何组 织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律 的规定转让”这一修改使城市土地使用权出让制有了根本法律的保证。土地管理法 是关于全部土地( 包括城市国有土地和农村集体土地以及其他国有土地) 的所有权、使 用权、利用规翔和耕地保护、建设用地等的法律规范，因而必然是城市土地使用权出让 制的法律前提。新修订的土地管理法第二条规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或 者以其他形式非法转让土地。土她的使用权可以依法转让。“国家依法实行国有土地有 偿使用制度。”第= 个层次是暂行条例和房地产管理法，这两个法律法规是城市土 地使用权出让制的整体框架。暂行条倒主要着眼于地使用权这一客体，而房地产 管理法则既对单纯的土地使用权出让进行规范，更重要的是叉对房地合一的房地产的 交易进行了规范，对房地产产权登记也制定了相应的管理规定。因为对于房地合一的房 地产来说，房屋的租赁、抵押、转让等必然引起土地使用权的变化，反过来也一样。第三 个层次是各种地方性的法规，如实谴办法、实施细则等，以及与城市土地使用权出让等 土地经济活动有关的其他法律规定。这些地方性法规是各地城市根据自己当地的实际 情况，对暂行条例和房地产管理法的实施。其他法律规定也是对其他经济活动中涉 及到土地使用的问题所作的规定。上述的三个屡次共同构架了城市土地使用权出让制 的法制体系。 ( 四) 城市士她使用权出让制的积极效应 城市土地使用权出让制的实行使土地使用权改变丁传统体制下的无偿、无期、无流 6 动的土地使用状况，实现了土地所有权与土地使用权的合理分离，保证了国家所有权的 实现，促进了土地市场的发育和土地资源的合理配置。综合分析城市土地使用投出让制 的实践其积极效应表现在以下几个方面： 第一，促进了优地优用机制的形成，使地价成为调节土地利用方向的重要杠杆。传 统经济体制下，人们认为地租是资本主义的东西而予以否定，在土地和用上是靠人为决 策来安排用地，造成许多地段优越的土地被低效使用。实行城市土地使用权出让制后， 许多城市对土地进行了分等定级，确定了各等级土地的地价标准，利用地价机制调节土 地利用，使许多地段好的土地用途发生改变，盈利能力强的行业得以获取优越地段。最 明显的例子是原来许多城市政府机关、事业单位纷纷从原来占据的市中心位置上搬迁 到别处，而银行、商业等经济单位觅进驻市中心位置。可以说，这一变化体现了从“以政 治为中心”向“以经济建设为中心”的可喜转变。 第二，减少了土地浪费，增加了国家财政收入。传统城市土地使用翩度下，土地浪费 现象比较严重，多占少用、占而不用现象十分突出，实行城市土地使用权出让制后，地 租、地价观念开始深入人心，各地政府通过各种手段将这些处于闲置、浪费状态的土地 收回进行出让，从而减少了土地浪费。同时，随着企业改制的进行，有偿使用土地也对企 业产生了用地约束机制，迫使企业提高用地效益。土地使用权出让金的收取，又为国家 和地方政府财政增加了收入。 第三，加快了城市基础设施建设和旧城改造工作，改善了城市景观，促进了城市发 展。传统经济体制下，城市基础设施建设投资来源主要是国家财政拨款，城市基础设施 实行无偿使用，资金只有投入，投有产出，使城市基础设施建设资金严重不足；旧城区的 改造由于政府财力有限也进展缓慢。这些都使许多城市长期出现道路破旧、设施破烂、 城区污水四溢等现象，影响到人民生活的改善，也影响了城市景观，阻碍了城市发展。改 革开放后，许多地方都在探索改变上述现象的办法，不少城市在八十年代实行了实物地 租的方法，即政府为解决城市基础设旖投资的燃眉之急而要求房地产开发者代为建 设一些基础设施；如公共建筑、道路、管道、配套设施、住房等。实行城市土地使用权出让 铡以后，基础设施建设资金被打进二e 地使用权出让金，政府通过收取土地使用权出i e 金 归集到了基础设旖建设基金。由于城市土地使用权出让制的实行，城市中原旧城区土地 价值显现出来，使这些旧城区成为房地产开发的重点对象，1 日城区的拆迁和开发活动使 其改变了旧城区面貌，现代化的城市i 观开始形成。城市土地使用权的市场化出让方式 通过地价杠杆的作用使各种经济活动在城市中寻找自己的区位，从而促进了城市空间 结构的调整，优化了城市空问布局，使城市形成了合理的功能区。 参见王育琨我国城市土地开发过程中的实物地租j ，经侪研究 1 9 9 2 年第1 0 期 7 第四，吸引了外资，促进了对外开放。城市土使用权出让制一方面促进了城市基础 设施建设的飞速发展，城市环境大为改观，城市空间发展日趋合理，从而改善了投资环 境，大大提高了外商来华投资的积极性和兴趣另一方面，城市土地使用权出让制的深 入推行，为企业提供了较为公平的竞争环境。不论是内资企业还是外资企业，通过协议、 招标和拍卖等方式公平地竞争土地使用权，有偿有期使用土地谁有实力谁就能获得区 位好的土地的使用权。企业经营的好坏在企业条件相同的情况下跟土地效益无关。正 因为如此，来中国大陆投资的港，澳、台和外国投资者总是到城市基础设塘条件好、投资 环境好的谮海城市投资。 城市土地使用权出让制使中国城市的土地资源和资产的的巨大潜力得以发挥出 来，极大地促进了我国城市经济的发展，许多城市旧貌换新颜，大批小城市迅速崛起。但 是，城市土地使用权曲让和毕竟实行的时间还不长，在实践中还存在许多问题，应该进 一步对其进行改革和完善。 二、城市土地使用权出让制的缺陷分析 ( 一) 城市土地使用权出让翩在土地使用权流转第一层次上的缺陷分析 如前所述，土地使用权流转第一层次是土地使用权与土地所有权分离，国家作为土 地所有者将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，土地使用者向国家交纳土地使 用权出让金后获得土地使用权进行开发和经营。双方的权利和义务依据法律规定在土 地使用权出让合同中加以规定。 土地使用权与土地所有权的分离，是土地进入市场流转的开始，而土地的市场流转 实质上是土地权利的流动，因此，在土地使用权与土地所有权分离的同时如果没有完备 的土地产权制度与之相适应，就会造成土地权利的混乱和土地收益分配的无序。众所周 知，土地是一种稀缺资源，自然供给不足，经济供给有限。但正如马克思所说的；“土地是 一切生产和一切存在的源泉。” 许多国家的土地立法除了保护二e 地所有权外，更注重 土地使用上的法律保护。综观各国土地制度的发展过程，有两个明豆的趋势：第一，为了 打破土地的少数人垄断，使土地能够最大限度地为社会所利用，各国都对土地所有权进 行了限筋，并设立了与土地使用相关韵多种权利。第二，许多与土地使用相关的权利不 断被强化，被赋予越来越多的实际内容，许多土地权利成为一种财产权。通过土地产权 制度来促进土地使用，保护土地资源和土地资产，协调土地所有者、土地使用者和其他 土地权利人之问的利益关系是各国土地立法的核心。 我国在土地使用制度改革过程中虽然建立了耨型的土地使用制和土地管理制，但 马克思恩格斯选集) 第2 卷。第j 0 9 页 8 却没有建立起与之相适应的新型土地产权制度。我们可以从土地使用制度改革的实践 中看到这一点。 传统体制下的城市土地产权制度建设十分落后。城市土地产权十分简单，长期以来 只有土地所有权的规定，而且在1 9 8 2 年宪法明确规定以前，这种土地所有权也只是一 种事实存在。在所有权归国家所有的事实下，实际上又存在着各地区和各部门对土地的 占有与支配。与高度集权的计划经济体制相适应，城市土地所有权、使用权、管理权又与 政府的行政权在多层次多方面混杂在一起。这种混乱的土地产权制度造成了我国城市 土地使用上的魔乱无序状况。 城市土地使用制度开始改革后，各地基本上是围绕着如何从。无偿使用”变为“有偿 使用”的思路进行的。最初是向外商投资企业征收场地使用费，后来普遍征收土地使用 费，都说明了这一点。而正是土地使用赞的收取为城市政府提供了一条新的财源才使土 地使用制的改革进一步深入下去。因为土地使用费收取的比例太低，远不能满足城市发 展对资金的需要，必须探索新的途径。深圳市的土地使用权出让就是在这样的背景下产 生的。深圳市当时急需建设资金，土地使用费远远不够，于是深圳建设者们把目光投向 了毗邻的香港。香港的土地属于政府所有，跟我国大陆的城市土地国有十分类似，而香 港地产业的发展是首屈一指的，其中的原因在于它的土地批租制。深圳市立即借鉴了香 港的这一土地使用制度。由于当时国家宪法和土地管理法尚规定土地不得出租和转让， 深圳人便使用了“土地使用权出让”这一名称，避开了土地所有权和法律规定，并在 1 9 8 7 年下半年率先进行了试点。土地使用权出让迅速给深圳带来了大笔建设资金，深 圳从而成为全国各地学习的榜样。 如果说深圳试行土地使用权出让制是借鉴香港土地批租制，那么在其后各地纷纷 试点土地使用权出让和国家最后出台暂行条例则很大部分是受到农村土地使用制度 改革的影响。我国的经济体制改革在八十年代开始的时候，还受到许多传统观念的影 响，一切的改革都小心谨慎，都以社会主义公有制为标准，改革的基本思路都是围绕着 所有权与使用：汉分离的“两权分离”而展开的。农村土地使用制度改革后实现了土地所 有权归集体、土地承包经营权( 即事实上的土地使用权) 归农民家庭的新型土地使用关 系，极大地激发了农民的生产积极性，使我国农业生产一年比一年好。农村土地使用制 度改革无疑绘城市土地使用制度改革提供了同样的思路。暂行条例第二条就规定： “国家按照所有朽与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。” 正是沿着从无偿变有偿、所有权与使用权相分离的思路，围绕着如何更好地获取土 地收益，从经济上实现和维护国家土地所有权这一中心思想进行城市土地使用制度改 革，国家忽概了土地产权制度的建立与完善，对土地使用权的内涵也仅仅以占有、使用、 部分收益和部分处分等四项权能予以阐释。而在实际土地使用中，城市土地权利关系是 9 错综复杂的，远不象农村土地关系那样简单。在土地使用权流转的第一个屡次一h ，是二t 地使用权进入市场的开始，虹果没有完善的土地产权制度进行规范，昂终必然会影响士 地市场的发育，造成土地经济关系的混乱和土地收益的非公平分配。因此，完善土地使 用权出让制的第一步是建立新型的适应市场经济要求的土地产权制度，使土地使甩权 一旦与土地所有权分离进入市场就能有一个台理的土地产权制度环境。 我国土地产权制度建设需委解决的问题主要有以下几个： 第一，国有土地的产权代表如何确定。国有土地的产权代表应当既代表国家利益， 又体现市场原则，其主要职能是维护土地国有制，最有效地经营国有土地。新修订的土 地管理法规定：“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”但国务院是国家最 高行政机关，它虽能代表国家，但如果要从事国有土地的经营，显然是不行的，实践中也 是行不通的。国有土地是如其他国有财产一样的，如果说国有土地所有权要由国务院代 表行使，那么其他国有企业的财产的所有权岂不也要由国务院行使? 其结果只能是政企 不分。市场经济条件下土地不仅仅是一种生产要素，它还是巨大的财产，应当进行市场 化经营。国有土地的所有权可以由国务院代表国家行使，但是国有土地的经营应选择其 他途径。国有土地的产权可以细分，其产权代表也可以细分。 第= ，土地使用权的内涵该如何确定，长期以来，人们将土地使用权分为占有权、使 用权、部分收益权和部分处分权等四项权能。但是土地所有权也有四项权能即占有权、 使用权、收益权和处分权。那么在这四项权能上土地所有权与土地使用权如何划分属于 自己的那一部分呢? 土地使用权与其中的使用权能如何定义才不致于混淆? 土地的部 分收益权其实际内容是什么呢? 其部分处分权能实际内容又是怎样的? 第三，如何确定土地管理权的内涵。对城市土地的管理有土地利用计划管理、土地 规划管理、行政管理、地籍管理等各个方面，如何进行权利界定? 如何将土地所有权与土 地管理权划分开来? 如何将二e 地所有权与土地管理权划分开来? 如何将土地经营权与 土地管理权划分开来? 第四，针对国内实际情况，我国土地权利制度是该向“产权制度”方向发展还是应该 向。物权制度”方向发展? “产权”到底应是一种类似于英荚法系的“财产权”还是一种“权 利束”? ( 二) 城市土地使用权出让制在土地使用权流转第二个屡次上的缺陷分析 土地使用权流转第二层次是土地使用者获得土地使用权后，对土地进行占有、开 发、使用、经营，将土地使用权用于转让、出租、抵押谴 承等经济活动。在这一层次上，土 地真正进入了实际使用阶段，土地使用权的市场交易也十分频繁。在这一层欢，土地使 用权的单独交易并不多，大量的土地使用权交易是通过房地一体的房地产交易而实现 的。房地产交易的标的是房屋所有权和土地使用权的权利统一体。在土地使用权出让 l o 制下，土地使用权是有出让年限规定的，因此房地产权利统一体也是有年限的。暂行条 例规定：“土地使用权转让时，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让。”“土地使用 权抵押时，其地上建筑物、其他附着物随之抵押。地日奎筑物其他附着物抵押时，其使用 范围内的土地使用权随之抵押。”房地产管理法规定：“房地产转让、抵押时，房屋的所 有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押”充分说明，我国是将房屋和土 地作为统一的房地产来对待。关于土地使用权出让年限，暂行条例规定：“土地使用权 出让最高年限按下列用途确定：( 一) 居住用地七十年；( 二) 工业用地五十年；( 三) 教育、 科技、文化、卫生、体育用地五十年；( 四) 商业、旅游、娱乐用地四十年；i 五) 综合或其他 用地五十年。”从理论上讲，土地使用权出让金的实质是土地使用权出_ i 土年限内年地租 贴现值之和，因此土地使用权出让年限越长，土地使用权出让金也就越商。土地使用权 出让在给国家带来土地收益的同时，其出让年限却也给土地利用带来了负面影响。 为了维护土地国有刳，促进土地资源的合理利用，土地使用权出让制的原则是有偿 使用和有期使用。有偿使用从经济上实现国家土地所有权，有期使用则维护了土地国有 权的存在。如果没有土地使用年限的规定，土地使用者将会无限期使用下去，就会使土 地使用权出让变成土地所有权卖断。因此土地使用权出让年限是维护国家土地所有权 的重要手段。考虑到各地区、各城市经济发展状况不平衡，国家对城市各种用途土地的 使用权出让年限未作具体规定，只是作了上述最高年限的限定。丽在实践中，各地土地 管理局在与土地使用者签订土地使用权出让合同时，基本上都是将出让年限定在最高 年限上。其行为在经济学上实在难以解释，从情理上解释则是地方政府为追求短期利益 最大化而采取的一种盲目行为。众所周知，随着经济的发展和社会投资的增加，土地处 在不断增值之中。土地使用权出让的期限越长，土地使用者获取的土地增值收益就越 多，对土地所有者越不利，对社会分配同题也有影响。 一 在我国，土地增值主要是国家投资( 社会投资) 和业主投资两部分带来的，因此，土 地增值收益也必须划分为国家收益和业主收益两部分。同时，由于房地产开发行业是一 个高投资高利润行业，为避免大量资本投入房地产开发领域，造成投资结构失调，影响 国民经济发展，必须对土地增值收益中业主收益这部分进行限制和适当调节。在土地使 用权出让制条件下，要实现这一目的，就必须在 ：地出让年限上做文章，缩短土地使用 权出让年限，实现地价调整。 土地旋用投出让年限过长所带来的问题具体体现在“下几方面： 首先，土地使用权出让年限过长造成了士地收益的流失。我们知道，土地作为一种 稀缺资源，自然供给和经济供给都有限。随着我困社会经济的发展，城市化进程会不断 加快，未来对城市土地的需求会不断增加，国家对城市基础设施的投资也会不断加大， 在供求关系影响下，城市地价必然会不断上升，在土地使瑁权出让年限内土地增值的巨 1 l 大利益往往被土地使用者所获得。我国目前也设立了土地增值税，但这一税种无法起到 全面调节土地增值收益的作用，只要土地使用者不转让土地使用权，土地增值收益就会 以潜在的方式归于土地使用者。而由于二e 地使用权是通过出让制给予土地使用者的，国 家也难以干预。在长达4 0 、5 0 甚至7 0 年的时问里，城市土地到底能发生多大增值，我们 不难想象。在这么长时阿里土地使用者垄断了所有国家经济发展和社会投资给土地带 来的二k 地增值收益，使之成为其巨大的超额利润。缩短土地使用权出让年限则可实现地 价调整。 第= ，土地使用权出让年限太长不利于土地资源的市场配置，不利于国家对土地利 用的宏观调控和城市本身的发展。国家在土地使用权出让期限里实际上对土地只拥有 最终所有权，土地使用权长期出让的价格实际上已等于土地所有权出售价格。国家此时 对土地资源配置实施干预的唯一可能是：为了社会公共利益需要而以宏观管理者身份 征用该土地使用者的土地使用权并给予一定补偿。只要土地使用者不转让土地使用权 而继续使用土地，在土地出让年限内该土地使用权就不会发生流转。在土地出让年限过 长的情况下，城市发展也会受到影响。现在许多城市把能出让的土地都出让了，在近期 看来，为城市政府增加了财政收入，但对城市未来发展却不利。城市土地供应量明显减 少，在较长时期内土地供应趋于紧张，土地利用结构调整缓慢。同时也会给将来的城市 改造增加难度，因为一方面我国未来的城市化速度在不断加快，城市发展要求城市旧城 改造适应城市现代化要求，另一方面许多城市建筑的土地使用权在5 0 年到7 0 年，这些 建筑不管多么陈旧，其产权人必然不会在土地使用权出让年限届满以前放弃土地使用 权，而且有的产权人还想申请续期，国家也很难借社会公共利益需要之名收回该土地使 用权，即使产权人愿意听从国家安排，国家给予这些产权人的补偿也是很大的。实际情 况是许多建筑物耐用年限并没有那么长，土地使用权年限为7 0 年的住宅可能还不到 4 0 年就十分破旧。这样的情况在土地使用权出让年限很短豹条件下就十分容易处理 了。 第三，土地使用权出让年限过长实际上也不利于土地市场发育，容易造成地价过 高，用地者负担过重。土地使用权出让年限越长，土地使用权出让价格也就越高。同时， 土地使用权出让年限越长，越容易造成长时期内土地供应量不足，捷土地供求紧张，地 价上升。高地价不仅造成了城市主地再开发的难度增加，也使土地使用者负担过重，最 终会使土地市场发展受到阻碍，对经济发展也会造成冲击九三年海南的“房地产热”和 近年来香港的实际情况也说明了这一点。日本政府为了促进土地市场正常发育也不得 不实行土地最高限价政策。 因此，完善城市土地使用权出让制必须对土地使用权出让年限进行探讨。 ( 三) 土地使用权出让制在土地使用权流转第三十层次上的的缺陷分析 1 2 土地使用权流转第三层次是土地楗用权的终止，此时土地使用权复归于：土二地所有 者，准备进入下一个流转过程。因此这一层次上关于土地使用权期限扁满时地上建筑 物、附着物的归届问题和土地使用权续期问题就是土地使用权出让制应当进一步研究 的问题，完善土地使用权出让制应当弥补这一缺陷。q ) 关于土地使用权届满时地上建筑物及刚着物的规定在暂行条例中是：“十+ 地使用 权因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回及土地灭失等原因而终止。” 。土地使用权及其地上建筑物、其他鬻着物所有权由国家无偿取得。在梅殊情况下，根 据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的 年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”在房地产管理法中的规定是： “国家对土地使用者依法取得的土地使用权：色出让合同约定的使用年限届满前不收回； 在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使 用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”土地使用权困土 地灭失而终止。”土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用 土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的， 应当予以批准。地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或 虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。” 上述法律中，暂行条例对地上建筑物及其他附着物的规定是由国家无偿取得其 所有权，而在房地产管理法中却回避了这一闻题。综合上述两部法律、法规的规定，对 土地使用权终止的规定可归纳为以下几点：第一，在什么时候土地使用权终止，主要是 出让年限届游、土地灭失、提前收回。第二，土地使用权年限届满时土地使用者申请续期 未获批准或未申请续期，地上建筑物及其附着物所有权由国家无偿取得。第三，土地使 用权出让年限届满土地使用者申请续期获得批准，土地使用者继续使用土地，补交新的 土地使甩权出让金，国家不收回其地上建筑物及其他附着物。第四，国家困社会公共利 益需要而提前收回该幅土地使用权时，国家根据土地使用者使用土地的实际年限和开 发土地的实际情况给予相应补偿。至于社会公共利益的内容是什么、如何补偿、续期申 请批准后土地使用权出让，主要采取什么方式等都没有明确规定。 从我国实际出发。土地使用权期限届满时地上建筑物和其他酣着物所有权由国家 无偿取得的作法是值得探讨的。原因主要有： 第一，从土地使用权出让这一行为来看，国家作为土地所有者与土地使用者之闫的 权利和义务所指向的标的物是土地使用权而不是地上建筑物及其附着物。国家可以到 期收回土地使用权，但地上建筑物及其附着物是土地使用者的投资形成的一种价值物。 参见陈跃京土地使用权期限届满地上物的处理问题巾国房地产 1 9 9 7 华第3 期。 1 3 其所有权在土地使用者，依物权法基本原理，所青权是不受期限限制的。土地使用者的 义务是在土地使用权到期后将土地使用权返还国家。国家如果借房地物质不可分为由 无偿取得地上建筑物及其附着物的所有权，无疑损害了土地使用者的利益，也违反了我 国民法保护当事人合法财产所有权的原则。而且暂行条例对划拨土地使用权有如下 规定：“对划拨土地使用权，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”以划拨方 式取得土地使用权是无偿的，土地使用者无需向l 目家交付土地使用权出让金或土地使 用费，国家在无偿收回其划拨土地使用权时要考虑对其地上建设物及其他附着物进行 补偿，而以出让方式获得土地使用权的土地使用：占在土地使用权期限届满时却要失去 地上建筑物及其他附着物的所有权而得不到任何补偿，这是不公平的。 第二，国家无偿收回出让土地使用权及地上建筑物、其他附着物的所有权的作法会 影响城市土地市场的发育。我国房地产市场主要分为出让市场和流转市场。房地产管 理法规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产后，其土地使用权的使用年限 为原土地使用权出让合同约定的使用年限减去原土地使用者已经使用年限后的剩余年 限。”因此房地产受让者及其他交易主体必然会考虑到土地使用权的剩余年限和地上建 筑物及其他附羞物的价值。这样至少会产生两个影响：其一，房地产可能以极低的价格 成交，因为如果土地使用权到期时申请续期而未获批准，则土地使用权与地上建筑及其 他附着物所有权被无偿收归国有。房地产受让者要考虑受让成本和后期投资与房地产 在剩余年限的收益之间的得失。因而房地产表现为减值而不是增值，使房地产市场受影 响。其二，土地使用者考虑到土地使用权期限届满能否续期问题，对土地的投资可能会 减少。 因此，有必要对城市土地使用权出让制的第三层次进行完善。 以上分别从土地使用权流转的三个层次上分折了城市土地使用权出让制所存在的 缺谄及其带来的影响，要完善城市土地捷用权出让制就必须从这三个层次上着手。但 是，单纯的弥