（行政管理专业论文）我国政府采购绩效评估研究.pdf

t h er e s e a r c ho na c h i e v e m e n te v a l u a t i o no fg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n t b y l iy a o b e ( h u n a nu n i v e r s i t yo fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g y ) 2 0 0 7 at h e s i ss u b m i t t e di np a r t i a ls a t i s f a c t i o no ft h e r e q u i r e m e n t sf o rt h ed e g r e eo f m a s t e ro fm a n a g e m e n t l n p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i nt h e g r a d u a t es c h o o l h u n a n u n i v e r s i t y s u p e r v i s o r p r o f e s s o rg u o j i a n q i a n g o c t o b e r ，2 01 0 ( 请在以上相应方框内打“) 鬟主菰 导师签名：1 镉f 幻 il u l j 日期：力声年三月夕e 1 日期：- v 口2 , 月, , 2 e l 我固政府采购绩效评估研究 摘要 近年来，我国政府采购制度按照建立公共财政体制的要求经历了一个从试点、 推广到逐步完善的过程。尤其是2 0 0 3 年政府采购法的颁布，标志着我国政府 采购工作已经全面进入了法治的轨道。随着近年来我国的政府采购规模和范围的 日益扩大，人们越来越多的开始将目光从起初单纯的重节支率、重采购规模，转 移到重监督、重绩效上来。但是，目前我国仍然缺乏对政府采购绩效评估工作的 重视，尚未真正建立起政府采购绩效评估制度，存在着法制法规不健全、评估主 体单一化、评估指标体系不完善、评估方法不科学以及评估结果缺乏合理应用等 问题。这些问题的存在，对于政府财政性资金使用效益的提高、公共资源的合理 有效配置和政府廉政建设是十分不利的。因此，加强对我国政府采购绩效评估管 理的研究就显得尤为紧迫。 本文一共分为五个部分：第一部分是绪论，介绍了本文的研究背景、研究意 义、国内外研究现状、研究内容和方法以及可能的创新点；第二部分是政府采购 绩效评估的相关理论，分为政府采购绩效评估概述和政府采购绩效评估的理论依 据，在概述中介绍了政府采购绩效评估的概念、指标体系、基本原则等基本内容， 而理论依据主要介绍了公共财政理论、公共选择理论、政府绩效理论和治理理论， 并分析了每种理论对政府采购绩效评估的影响和启示，为研究我国政府采购的绩 效评估打下了坚实的理论基础；第三部分主要分析了我国现阶段政府采购绩效评 估存在的问题及其原因。首先介绍了我国自实行政府采购制度以来在绩效评估工 作中取得的初步成绩，然后从法制、实旌主体、评估体系和评估结果等几个方面 指出我国政府采购绩效评估的不足，并多方面分析了造成这些问题的原因；第四 部分是国外政府采购绩效评估的实践经验及其启示，主要介绍了美国、英国、加 拿大和澳大利亚的公共支出绩效评估制度，通过借鉴这些发达国家的评估制度以 及成功的实践经验，为提出完善我国政府采购绩效评估的对策建议的奠定实践基 础；第五部分针对我国政府采购绩效评估中存在的问题提出了完善政府采购绩效 评估的对策建议，从加强理论研究、转变观念，完善法律法规，建立科学的评估 体系，评估主体多样化，和评估结果应用等方面就如何构建一个较为完善的政府 采购绩效评估制度进行试探性的分析。 关键词：政府采购；绩效评估；政府公开 硕l ：学位论文 a b s t r a c t t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n th a sb e e na p p l i e di nc h i n a ，b u tt h ep e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n ts y s t e mo fi th a sn o tb e e ns e tu p f o re s t a b l i s h i n ga n di m p r o v i n gt h e p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n to ft h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ，w es h o u l dm a k ed e e p i n r e s e a r c ho nt h et h e o r ya n dp r a c t i c ea b o u ti t t h i st e x ti sd i v i d e di n t of i v ep a r t s ：t h ef i r s tp a r ti sa ni n t r o d u c t i o na b o u tr e s e a r c h b a c k g r o u n d ，r e s e a r c hm e a n i n ga n dt h ed o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lr e s e a r c hc o n d i t i o n t h es e c o n dp a r ti st h et h e o r i e so ft h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n w h i c hi sd i v i d e di n t ot h eo v e r v i e wo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ta n dg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n o ft h e t h e o r e t i c a lb a s i sf o r p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n i nt h eo v e r v i e wp r e s e n t e dt h e c o n c e p to fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，i n d e xs y s t e m ，t h eb a s i cc o n t e n to ft h eb a s i cp r i n c i p l e s i nt h e t h e o r e t i c a lb a s i si n t r o d u c e st h et h e o r yo fp u b l i cf i n a n c e ，t h e o r yo fp u b l i cc h o i c e ， t h e o r yo fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea n dg o v e r n a n c et h e o r y , a n da n a l y z e st h ei m p a c to f e a c hp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no np e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t i nt h et h i r d p a r t ，f i r s ti n t r o d u c e d t h e p r e l i m i n a r yr e s u l t si np e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ns i n c eo u rc o u n t r yi m p l e m e n tt h e g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ，a n dt h e n ， a n a l y z e st h ep r o b l e m so fo u rg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nf r o m t h el e g a ls y s t e m ，t h ei m p l e m e n tc o r p u s ，t h ee v a l u a t i o ns y s t e mt ot h ea p p l i c a t i o no ft h e e v a l u a t i o nr e s u l t ，a n da n a l y z e st h er e a s o n si nm a n ya s p e c t s t h ef o r t hp a r ti n t r o d u c e t h ep u b l i ce x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m si nt h ea u s t r a l i a ，c a n a d a ，t h e u n i t e ds t a t e sa n de n g l a n d ，w i t hd r a w i n gl e s s o n sf r o mt h ed e v e l o p e dn a t i o n s ，w ec a n e s t a b l i s hf u l f i l l m e n tf o u n d a t i o nt op e r f e c to u rg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n a tl a s t ，t h ef i f t hp a r tp u t sf o r w a r dap e r f e c tg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mt os o l v et h o s ep r o b l e m s ，i n c l u d i n gs t r e n g t h e n i n g t h e o r e t i c a ls t u d y ，c h a n g i n gc o n c e p t s ，s t r e n g t h e n i n gl a w m a k i n g ，e x p l i c i te v a l u a t i o n c o r p u s ，s e t t i n gu pe v a l u a t i o ns y s t e ma n da p p l yt h er e s u l to fe v a l u a t i o ne t c k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ；a c h i e v e m e n te v a l u a t i o n ；g o v e r n m e n tp u b l i c l y 2 1 4 政府采购绩效评估的意义1 5 2 2 政府采购绩效评估的理论依据1 6 2 2 1 公共财政理论1 6 2 2 2 公共选择理论1 8 2 2 3 政府绩效理论1 9 2 2 4 治理理论2 0 第3 章我国政府采购绩效评估存在的问题及原因分析2 l 3 1 我国政府采购绩效评估的初步成效2 l 3 2 我国政府采购绩效评估存在的问题2 2 3 2 1 政府采购绩效评估法律法规不健全2 2 3 2 2 政府采购绩效评估指标体系不完善2 3 i v v 图5 1 松江区政府采购 v i v 硕1 ：学位论文 第1 章绪论 1 1 研究背景及研究意义 1 1 1 研究背景 政府采购制度最早于1 8 世纪在西方市场经济国家形成，2 0 世纪7 0 年代以来， 随着公共支出管理问题日益受到重视，政府采购被许多国家广泛采用，并呈现出 国际化的发展势头。 我国在1 9 9 6 年开始以试点的方式开始政府采购工作，1 9 9 8 年试点范围迅速 扩大，2 0 0 0 年政府采购工作已在全国范围内全面铺开。仅仅十余年，政府采购工 作在我国已得到迅速的发展，采购规模和范围不断扩大，1 9 9 8 年至2 0 0 6 年全国 政府采购规模年均增长6 8 1 ，采购范围也由单纯的货物类扩大到工程类和服务 类。在此期间，我国建立了比较完善的政府采购的管理机构，基本形成了集中采 购与分散采购相结合的采购模式；初步确定了政府采购制度的基本框架。2 0 0 3 年 1 月1 日政府采购法的实施更是为我国的政府采购工作提供了一个纲领性文 件。 政府采购绩效评估是基于对政府采购项目的效益性、经济性和效率性等方面 的评估，来评定政府各部门在采购过程中所反映的绩效。它以绩效为出发点，以 采购项目的经济性、效率性和效益性为基本标准，以实现现代信息技术在政府公 共部门之间、政府公共部门和社会公众之间进行沟通与交流的广泛运用，谋求公 众通过公共责任机制对政府公共部门进行监督评判，最终实现加强和改善政府采 购监督管理、提高政府采购绩效的目的。 远没有跟上政府采购的发展规模和速度， 然而，目前我国政府采购绩效评估工作 不仅没有形成一套与我国实际国情相符 合的评估制度体系，而且还存在着评估法制不健全、评估实施主体单一化、评估 方法、评估过程不科学、对评估结果缺少正确应用等问题。可以说，政府采购绩 效评估的相对滞后甚至缺失不仅使得政府资金使用效果被忽视的问题越来越严 重，而且由此造成的损失和浪费使本已不足的政府财力更显紧张。这对于政府绩 效的提高、政府形象的提升等都将产生不利的影响。因此，研究如何完善我国政 府采购绩效评估制度就显得尤为重要。 1 1 2 研究意义 1 1 2 1 理论意义 第一，政府采购绩效评估是政府绩效评估的一个重要的方面，在提高政府资 我国政府采购绩效评估研究 金的使用效率，杜绝腐败，提升政府形象等方面都起着十分重要的作用。但是我 国现在对于政府采购绩效评估的研究还很薄弱，并没有深入到政府采购绩效评估 的各个方面，因此，加强对政府采购绩效评估的研究，不仅仅有利于提高我国政 府采购的效率，对于丰富和发展我国的政府绩效评估理论也大有裨益。 第二，由于政府采购制度在我国建立不久，对政府采购绩效评估尚未形成一 套系统的理论与方法，在这种情况下，研究我国政府采购绩效评估中存在的问题 及原因，研究国外发达国家的成功经验及对我国的借鉴意义，有利于推动符合我 国国情的政府采购绩效评估理论与方法的形成，对于我国政府采购实践也有着很 好的指导作用。 1 1 2 2 实践意义 政府采购也称公共采购，是指中央和地方各级政府及其所属机构为了开展日 常政务活动或为公众提供公共服务的需要，使用财政性资金，在有效的财政监督 下，以法定的方式、程序，购买货物、工程和服务的行为。政府采购制度产生以 来，它在提高政府资金使用效率、杜绝腐败、提高科技创新水平等方面发挥了巨 大作用的同时，也为政府宏观经济管理提供了有较手段的作用。随着我国政府采 购工作在全国范围内的广泛展开，如何对政府采购工作进行客观和科学的绩效评 估是一个亟待解决的问题。可以说，建立政府采购制度不仅具有重要的经济意义， 而且具有政治意义。通过对政府采购绩效评估的探索，揭示出我国政府采购制度 存在的深层次问题，找出采购成本过高的原因，理清政府采购改革的思路，有助 于进一步发挥政府采购制度的优越性。 1 2 国内外研究概况 1 2 1 国外研究概况 国外不论是对于政府采购理论还是政府采购绩效评估方面的研究都要早于我 国，国外对于政府采购的研究比较全面和透彻，基本形成了理论。对于政府采购 绩效评估的研究相对要落后一些，虽然尚未形成独立完整的理论系统，但是国外 对于政府采购绩效评估各方面的研究都基本上有所涉及，他们的研究成果对于我 国的政府采购绩效评估的研究是十分有借鉴价值的。 1 2 1 1 政府采购理论的研究 政府采购制度最早形成于1 8 世纪末和1 9 世纪初的西方自由资本主义国家。2 0 0 多年以来，西方国家通过不断的制度设计与创新，已建立了比较完整的政府采购 制度体系。国外学者关于政府采购的研究成果很多，几乎涉及了政府采购的立法、 程序等各个方面。美国福布斯的政府采购是第一部较为系统论述政府采购理 影! l - 学位论文 论的专著。书中总结了美国和加拿大在政府采购方面的经验，比较了分散性政府 采购和集中性政府采购的特点，系统的阐述了政府集中采购的优缺点。1 1 】随后， 鲍莫尔将收支平衡观念打破，将政府采购的方法分成公开市场购买法、招标法、 商讨价格购买法、公布价格购买法四种。并认为不同的政府购买方法对宏观经济 运行的效果是不一样的，形成了政府购买论。詹姆斯布坎南主张公众对政府采 购的实施进行有效的监督。t 2 j 道布勒认为政府的采购职能是成为一个受到管制却 保持透明的过程，受到无数个法律条款、司法条例、行政决策以及政策和程序的 限制和控制。p j 裴季则详细的分析了政府采购与私人采购的区别，得出政府采购 所支出的是公共资金，而非公司业主或公司法人的资金，所以，只能按法律规定 进行开支。1 4 j 道布勒和佩奇一致认为政府采购人员必须了解市场，了解政府关于 政府采购的各种政策和规章，还要熟悉采购程序，掌握采购技巧，又必须有应变 能力，善于解决采购过程中出现的各种问题。因此，他们认为政府采购人员应由 采购部门推选有经验的私人采购人员从事政府采购工作，而不应由行政任命。 1 2 1 2 政府采购绩效评估的研究 由于政府采购支出是财政公共支出的一种表现形式，在政府采购绩效评估研 究领域尚没有一套独立的、完整的理论体系，有关政府采购绩效评估的理论多零 散的体现在公共财政支出绩效评价理论之中。国外有关政府采购绩效评估理论的 论述，也是伴随着财政支出效益理论的研究进行的。英国剑桥学派的主要代表者 之一庇古是国外最早在其研究中涉及财政支出效益问题的经济学者。早期福利经 济学家以强调财政节俭、财政责任和公共财政活动的合法性作为财政支出效益问 题的研究的重点，这其中也探讨了对政府购买支出节约问题。之后，政府部门开 始介入社会经济活动，就是以凯恩斯经济理论作为指导，人们对公共支出问题的 注意力开始转向支出效益问题，期望用较少的成本令人满意地完成同等数量的工 作。p j 后来，西方国家在长时间内主要通过成本收益分析法分析财政资金使用效 果，并以推行绩效预算实践的方式将财政支出的效益问题扩展到预算环节。理论 界一般认为，伴随着上世纪8 0 年代末期新公共管理理念的兴起，西方经济学界开 始深入系统的研究财政支出效益理论，代表作是美国经济学家l e v i t t ( m s l e v i t t ) 和j o y c e ( m a s j o y c e ) 共同编写的公共支出增长与效率一书。 6 1 该书主要以美 国等国家公共支出增长的变化情况为基础，对财政支出效益问题进行了较为详细 的研究。【7 】其中很多内容涉及到了政府购买支出的效益问题。【8 】到2 0 世纪9 0 年 代后，伴随着新公共管理理念的推广，一方面使如何改革采购方式、节省采购资 金变成了西方国家在减少财政开支方面最为关注的问题，另一方面，使西方各国 相继掀起了一场管理改革运动，目标是追求“3 e 即e f f i c i e n c y ( 效率) 、e c o n o m y ( 经 济) 、和e f f e c t i v e n e s s ( 效益) 。p 1 在“3 e 中，效率表示在一定的投入水平下实现 产出水平的最大化，衡量效率一般要 投入成本的最小化程度，是对成本与 采购绩效评估研究 通过投入与产出之间的比例关系：经济表示 投入之间关系的考察；效益表示产出效果最 终对实现组织目标产生了何种程度的影响，它不仅包括产出的质量，还包括期望 得到的社会效果和公众满意度等，【l o 】将产出与效果之间的关系也涵盖在其中。上 世纪9 0 年代，为解决官僚制的低效问题，美国克林顿总统推行了国家绩效评估 ( n p r ) 运动。其基本思路是放松严格的行政规制，通过对经济、效率、有效性的 全面评价，推动以绩效为基础的责任制来代替传统行政管理中以规则为基础的责 任制。【l l 】在此轮政府再造改革中，人们对政府采购的效率观也逐渐被政府采购的 绩效观所代替，以绩效为目标的政府采购改革成为政府再造的一项重要内容。1 9 9 4 年和1 9 9 5 年，美国先后出台了联邦采购简化法案、联邦采购改革法案，旨 在简化政府采购程序，通过以结果为导向的绩效管理，在很大程度上使政府采购 变得简洁高效。1 1 2 j 此外，国外对于企业采购绩效评估的研究也比较全面，主要是针对评估指标 体系的研究。而政府采购和企业采购在一定程度在存在着相似性，美国著名采购 专家菲朗指出两者根本目标是一致的，即采购之根本目标在于确定所需材料的来 源，并在需要的时候以尽可能经济的方式按可接受的质量标准来获得这些商品。 【1 3 】由美国高级采购研究中心所做的一项以国家和地方政府采购行为水准评测 为题的研究中也指出，政府采购与企业采购购买许多相似之处，其中注重降低采 购成本是它们二者的共同要求。【1 4 l 因此，政府采购绩效评估体系的建立也能参照 企业采购、私人采购的评估体系来建立。 美国学者d u n n ( 1 9 8 1 ) 认为采购绩效评估的指标应包含六类，即：效果 ( e f f e c t i v e n e s s ) 、公平( e q u i t y ) 、效率( e f f i c i e n c y ) 、适当( a p p r o p r i a t e n e s s ) 、充分 ( a d e q u a c y ) 、回应( r e s p o n s i v e n e s s ) 。m 美国企业家小普尔( p o o l e r ) 建议以分析企业采购趋势所在的统计资料作为衡 量的绩效标准，以此为基础提出了企业采购绩效的十项指标：每年用于购买金额、 每年用于的销售金额、购买金额占销售金额的百分数比例、订购物品的数量、采 购人员数量占全部员工数量的百分数、采购部门用于营业的费用、每份订单所需 的费用、每年的存储成本、存储成本占采购成本的百分比、采购物品价格变化情 况。【1 6 】 g r o e l l ( 1 9 8 0 ) 的则从三个方面将采购绩效指标进行分类：( 1 ) 衡量目标、( 2 ) 主 观衡量的项目、( 3 ) 采购行动的衡量目标。i j c h a o ( 1 9 9 3 ) 以采购管理者、内部顾客、采购实施者为前提，将采购绩效衡量 指标划分为采购的品质、及时交货、对商品知识的了解程度、正确性、采购专业 能力、谈判的能力、采订购的循环时间、实际成本结果与目标成本的比较、潜在 供应商的培养及团队合作等十大类。l l 剐 世界银行将工程项目的评估指标体系分成五大板块：( 1 ) 资金、人力等投入性 问题；( 2 ) 建设过程中的行为性问题；( 3 ) 投资行为的产出性问题；( 4 ) 项目实施后 的社会和经济的成效性问题、( 5 ) 对相关环境和社会发展的影响性问题。【1 9 】 b a i l y 与f a r m e r 从五个层面构建了企业作业性采购指标，即5 r 指标体系：适时 ( r i g h tt i m e ) 、适量( r i g h tq u a n t i t y ) 、适质( r i g h tq u a l i t y ) 、适价( r i g h tp r i c e ) 、适地 ( r i g h tp l a c e ) 。 2 0 】 1 2 2 国内研究概况 国内由于政府采购工作起步比较晚，政府采购制度以及政府采购绩效评估的 研究还在起步阶段。对于政府采购绩效评估的研究，主要侧重于政府采购绩效评 估的意义、指标体系等方面的研究。 1 2 2 1 关于政府采购及其制度的研究 我国政府采购的历史不长，理论研究也是二十世纪九十年代中后期的才开始， 理论界和实际部门更多的是对国外经验和理论的引进、吸收和借鉴。对于政府采 购的定义，归纳起来有几种代表性观点：购买支出论、采购制度论、大宗采购论、 采购本质论。【2 l 】对政府采购范围和规模的研究，国内学者的讨论主要集中在采购 主体范围上。马国贤认为政府拨款的金额占其支出5 0 以上的事业单位应该纳入。 2 2 1 曹富国则主张事业单位中那些已经进入市场化的不应纳入。【2 3 1 关于国有企业是 否应纳入政府采购范围，这个问题是学者们关注的焦点。甘培忠认为要根据竞争 性的标准来确定，具有竞争性的国有企业应该排除在外，而具有垄断意义的国有 企业则应该纳入。 2 4 1 t _ d ：如认为国有企业从原则上讲不应该纳入，但对所有资本 全部来自财政拨款的国有独资企业以及不将营利做为唯一目的的企业则应该考 虑。瞄】李安泽主要是侧重于政府采购规模的研究，认为一个国家的经济发展的水 平状况、政府职能实施的好坏情况和经济开放程度等都是影响政府采购规模的因 素，衡量政府采购的合理规模要从政府采购规模的绝对和相对指标、供给与需求、 财政资源配置的内外合比例性等角度来进行。f 2 6 1 1 2 2 2 关于政府采购绩效评估的研究 在建立政府采购制度之前，我国对政府采购绩效管理并没有进行专门的研究， 而是研究财政支出效益或是研究政府购买支出时有所涉及。我国在1 9 8 2 年才提出 财政效益的概念，这个概念的提出意味着我国在2 0 世纪8 0 年代才开始了关于财政 支出绩效以及采购绩效问题的研究。1 9 9 9 年，钟明在其主编的中国政府采购实 务操作全书中对政府采购的微观经济绩效与宏观经济绩效进行了分析，特别是 对微观经济效益进行了系统的分析，1 27 】这是我国首次从绩效的角度分析了政府采 购活动，研究表明，政府采购绩效有宏观绩效和微观绩效之分，政府采购的宏观 我国政府采购绩效评估研究 经济绩效则表现为对宏观经济的调控作用，而微观经济绩效主要表现在采购效率 方面。 第一，关于政府采购绩效评估的意义的研究。殷永炜在政府采购绩效评估 相关问题的研究中阐述了政府采购绩效评估的意义：( 1 ) 能够反映政府采购的全 部行为。政府采购绩效评估在反映出政府采购开支的合理、合法性外，更能体现 采购资金是否经济有效地使用，以监督各政府采购部门履行其责任。( 2 ) 能够及时 纠正错误的政府采购行为，促进政府采购事业的发展。( 3 ) 能够有效促进政府廉政 建设，帮助提升政府形象与信誉。对政府采购开展绩效评估，可以向决策者和公 众提供有关政府采购的各类信息，有助于建立一个廉洁高效、取信于人民的政府。 2 8 】 第二，关于政府采购绩效评估指标的研究。学者鞠颂东、徐杰将采购绩效评 估指标分为品质绩效、数量绩效、时间绩效、价格绩效、采购效率五项指标，品 质、数量、时间及价格绩效指标用来衡量采购人员的工作效果。【2 9 l 陈相富、盛荣 永在政府采购绩效评审的思路及对策一文中研究了组建政府采购绩效评估体 系所需要使用的多个量化指标。凹l 王治、王宗军在我国政府采购支出绩效评价 体系的构建一文中初步研究了我国政府采购支出绩效评估的体系，并试探性的 从社会和环境等方面进行评估。 3 h 姜爱华在关注政府采购绩效中从微观层面 和宏观层面对政府采购绩效的评价指标进行了归结。p 训 一第三，关于政府采购绩效评估现实路径的研究。在张成戌、陈伟撰写的论 绩效管理在政府采购制度中的构建一文中将绩效评估在政府采购制度中构建的 必然性进行了分析，提出了政府采购绩效管理的现实路径，路径总共有6 步：制定 政府采购绩效计划、建立政府采购绩效评估指标体系、加强政府采购绩效沟通、 完善政府采购绩效考核、设立政府采购绩效奖励、健全政府采购绩效责任制。【3 3 】 综合国内外的研究及发展现状来看，国外在政府采购以及政府采购绩效评估 方面的研究都远远领先于我国，国外对于政府采购已形成理论，对于政府采购绩 效评估的研究也涉及操作原则、实施步骤、调控能力等各个方面，而我国学术界 以及政府采购管理部门对有关政府采购绩效评价领域的理论和实践还处于探索阶 段目前对政府采购的绩效评估的研究还处在起步阶段，还未形成全面系统的认识， 更没有形成理论体系。对于政府采购及评估许多概念方面的研究等还没有形成共 识，内容方面的研究也不完整，诸如对采购支出经济绩效评估的内容仅仅只限制 在采购支出节约率、采购结构及规模的优化等几个方面，而且基本上都是附属于 对财政支出绩效、政府采购制度等问题的研究中，没有进行专门独立的研究。而 对采购支出调控的宏观效果、对采购支出社会及环境效益、有关政府绿色采购等 内容的理论分析研究十分肤浅，甚至有些基本上没有进行过研究。因此，可以说， 我国对于政府采购绩效理论研究方面仍然十分薄弱，要在这些方面形成理论体系 来指导我国政府采购的实践工作，还需要做大量的努力。 硕l j 学位论文 1 3 研究内容和研究方法 1 3 1 研究内容 本论文共分五章，以下就各章内容简要说明如下： 第一章为绪论。本章主要说明了本文的研究背景、研究目的和意义、国内外 研究现状、研究内容和研究方法，主要目的是将整篇论文的框架及写作目的做一 整体的介绍。 第二章为政府采购绩效评估的基本理论。要对政府采购进行绩效评估，首先 要了解政府采购绩效评估制度的基本理论。这一部分概述了政府采购绩效的概念， 绩效评估的含义、指标体系、基本原则以及与政府采购绩效评估有关的理论依据 等相关内容，为整篇文章提供理论基础。 第三章为我国政府采购绩效评估存在的问题及原因分析。本章主要从我国政 府采购绩效评估的理论研究、指标体系、评估主体等方面来阐述我国政府采购绩 效评估中存在的问题，并深入的解析造成这些问题的主要原因。 第四章为国外政府采购绩效评估的实践经验及其启示。本章通过研究澳大利 亚、加拿大、美国、英国四个典型国家的政府采购绩效评估中的成功经验，得出 对我国政府采购绩效评估工作的借鉴意义。 第五章为完善我国政府采购绩效评估的对策建议。在第四章分析的基础上， 针对第三章中的问题和原因，本章主要提出完善政府采购绩效评估的一些建议， 包括：加强理论研究、逐步建立多元的政府采购绩效评估主体、建立科学规范的 绩效评估指标体系、运用科学的评估方法、加强评估结果的运用等。 1 3 2 研究方法 第一，文献分析法。本文在写作中，采用数据库文献检索、网络资料收集、 图书馆书籍查阅等方法获得了许多事实资料，以这些事实资料为依据，对政府采 购绩效评估的概念、内容、绩效评估存在的问题、原因进行了定性分析，并通过 总结国外绩效评估研究和实践的成果，有针对性的提出了解决我国政府采购绩效 评估中存在问题的建议和措施。 第二，比较研究法。通过深入分析、总结国外政府采购绩效评估的成功经验， 并与我国现在的政府采购绩效的研究现状和实践情况进行比较，从多方面总结出 国外政府采购绩效评估对于我国借鉴意义。 第三，案例分析法。在论文选题及写作过程中，查阅了许多关于政府采购绩 效评估书籍、报刊及网站，搜集了一些我国在政府采购绩效评估中成功或者失败 的案例，在文章的写作中加入这些案例，有助于加深对问题的理解，也能更直观 的反映问题。为提升研究深度，形成系统的理论观点提供事实依据。 ，。 我罔政府采购绩效评估研究 第2 章政府采购绩效评估的基本理论 2 1 政府采购绩效评估概述 2 1 1 政府采购绩效评估的含义 2 1 1 1 相关概念界定 政府采购绩效评估是绩效理论在采购中的应用。因此，对于政府采购绩效评 估概念的界定，可以从相关概念入手，综合相关概念而得出比较科学的定义。 第一，关于绩效的概念界定。 政府采购绩效评估是一种以绩效为本，以服务质量和社会需求满足为最高标 准，并且包含了公共责任和用户至上的管理理念的一种非常重要的管理工具。从 目前的研究状况来说，对于绩效的解释大体上是从两个角度来进行的。( 1 ) 从行为 过程的角度来解释，绩效可以理解为“完成，行为”等。( 2 ) 公共支出问题专家a 普 雷姆詹在他撰写的公共支出管理一书中指出：“绩效既包含了效率，还包含了 对产品的质量、服务的水平和机构所做贡献质量的衡量。就所得到的结果来说， 绩效主要是责任会计的水平，更为重要的是，它还指这种衡量对于行政部门和全 社会所做决策的影响程度。它已经成为一个短语，涵盖了节约、效率和效益 。【3 4 】 这是从行为结果的角度来解释，把绩效解释为对资源的节约、效益的提高、行为 所取得的功绩等。关于绩效的内涵，学术界目前还存在许多观点。 3 5 1 而从管理学 的角度来看，绩效应包含效率( e f f i c i e n c y ) 及效能( e f f i c a c y ) 两个方面。其中，效率 是针对过程而言，即实现目标的资源利用程度。而效能则是针对结果而言，是指 目标是否正确及实现的程度。p 6 j 从现有的对绩效的研究情况看来，理解绩效应注意以下两个方面：首先，绩 效是一个过程的概念。研究绩效问题必须与时间因素挂钩，绩效最终反映在行为、 方式和结果三个方面，即理解绩效应从是否做了应该做的事、采取的行动和方式 是否有效、资源的使用是否达到最小化三个方面进行考虑。1 37 j 其次，绩效具有多 多因性、动态性、多维性等特征。使得绩效的优劣受制于主、客观多种因素，且 不断变化，因此，对于绩效的把握要抓住其中的关键因素，要从多个角度去分析 和评价绩效，对于评估目的的不同，就要相应的选择不同维度和不同种类的绩效 指标，确定恰当的绩效周期，以便及时准确的掌握绩效情况，并减少不必要的管 理成本。 第二，关于政府绩效的概念界定。 政府绩效评估是政府绩效管理的一个环节。而现今，学术界对于政府绩效的 硕l 学位论文 概念和内涵尚未形成统一界定。在公共部门绩效评估一书中，将政府绩效定 义为“政府各部门在积极履行公共责任的过程里，在追求内部管理和外部效应、 数量和质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上， 所获得的公共产出最大化。【3 s j 对于政府绩效的分类，在政府绩效分析的不同视角中，对政府绩效作了 较为详细的阐释和分类：以政府绩效的内涵范围不同可分为广义和狭义的政府绩 效；以政府绩效性质的不同可分为管理绩效、统治绩效和服务绩效；以政府绩效 运行过程的不同可分为有决策绩效、执行绩效和监督绩效；以政府绩效保证条件 的不同又分为命令绩效、自觉绩效、制度绩效和技术绩效；以政府绩效外在形式 的不同可分为量化绩效和非量化绩效。【3 观 第三，关于企业采购绩效评估的概念界定。 企业采购绩效评估起源于西方国家的商业实践，它经历了侧重于结果评估， 侧重于行为过程的评估，最终将两者有机结合起来并与公司发展战略融为一体的 过程。并以其完善的体系、优美的流程和持续改进的良性循环深受企业界管理者 们的关注。 尊 由于企业对采购绩效评估的重视相对较晚，企业采购绩效评估的概念和内涵 还没有严格的界定。房庆辉认为企业的采购绩效个是对采购业务发生过程的具体 反馈，通过各类绩效评估指标收集采购过程中产生的数据并加以整理，并以此为 依据对结果进行一个评估，整个过程以事实说话，而不是通过人的主观意识来进 行评估。 4 0 1 k e n n e t h 等对于企业采购绩效评估的定义则侧重于对质量评估和数量评估的 综合运用，即“在规定的时间内，从数量和质量的角度评估与采购经济性、效率 性和有效性挂钩的企业目标所达到的程度和完成情况 。 4 q 这个对于评估的时间 进程、采购目标和采购效率及效益的结合都作了明确的定义。 综上所述，企业采购绩效评估可以定义为通过将企业战略目标分解成采购的 具体目标，建立绩效评估体系及测量标准，对特定采购活动、人员及供应商进行 测评，将测评结果反馈并应用于企业日常管理活动中的一系列业务活动。 2 1 1 2 政府采购绩效评估的含义 由以上研究可知政府采购绩效评估与企业采购绩效评估具有同一性，这种同 一性主要表现在两种评估均以组织目标为依据，以规范化、制度化为根本，以组 织分析为重点，以相关评估为基础，以组织成员参与为条件。因此可以说是政府 管理借鉴了企业采购绩效评估的原理并将其在这个领域进行发展，从而演变出了 政府采购绩效评估。而政府采购属于公共管理门类，而企业采购属于经济管理门 类，政府采购具有公共性、服务性和非商业性等特点，而企业采购则更具有私人 我国政府采购绩效评估研究 采购的特点，因此两者的不同分类决定了政府采购绩效评估不能简单的套用企业 采购绩效评估的模式和方法，并且政府采购绩效评估因其公共性和服务性的特点 而具有更强的复杂性和艰巨性。 政府采购绩效是指政府财政支出中，采购性支出与相应采购性投入之间的对 比关系。其中，产出包括多方面意义，既有微观上的含义，又有宏观方面的含义； 而投入则包括人力、物力和时等多方面的投入。因此，政府采购绩效评估不单纯 是对采购效率的评估，而是对政府采购效率的全面的、整体性的评估，二者既有 区别又存在联系。总的来说，政府采购绩效在高度重视对政府采购自身行为效率 评估的同时，更注重对政府采购效果和影响的评估。【4 2 】政府采购绩效有广义与侠 义之分。狭义的政府采购绩效仅指一般意义上的经济效率，即所得与所费的对比 关系。广义的政府采购绩效包括内在绩效和外在绩效两个方面，前者指市场部门 内部绩效，产生这种绩效的主要是私人产品，主要指经济绩效，主要以利润和货 币的形式体现出来；后者主要是由公共产品产生的除市场部门之外的绩效，这种 绩效除了经济绩效外，还包括社会绩效和政治绩效，一般不能用货币来衡量，主 要采用定性的办法来衡量。政府采购的公共性决定了政府采购绩效只能界定在广 义的范畴。【4 r j j 评估，是指为达到某一特定的目标而采用一定的指标、规定的办法和事先确 定的标准，对事物发展结果所处的状态和水平进行分析判断的过程。 在以上我们已经明确了采购绩效和评估两个概念的基础上，就不难得出政府 采购绩效评估的定义：评估主体根据运筹学原理，运用数理统计方法，依照特定 的指标体系和评估标准，对按照规定程序测量和收集所得的数据资料进行定性与 定量的全面分析，获得对某个政府采购活动或某一政府采购项目包括效率、能力、 服务质量、公共责任和公众满意程度在内的各个方面的判断，并对采购过程中投 入、产出和成果所反映出来的绩效进行评估的过程。 2 1 2 政府采购绩效评估的指标体系 指标体系是在政府采购绩效评估的一个重要环节，它是整个评估依据，只有 科学、完善的指标体系，才能很好的指导评估工作，并且使得评估结果更具有权 威性。 2 1 2 1 构建政府采购绩效评估指标体系的原则 第一，全面性与特殊性相结合。政府采购活动涉及面广，涉及公共部门、私 人部门、公众等多个利益主体；采购内容繁杂，涉及各种货物、工程和服务项目。 政府采购支出的上述特性决定了其绩效的表现方式是多样的，诸如经济效益与社 会效益、短期效益与长期效益、直接效益与间接效益、整体效益与局部效益等等。 要想对政府采购绩效进行客观公正的评估，就必须对上述因素进行全面衡量。因 硕1 ：学位论文 此，对政府采购绩效的评估应该是多层面的，各个层面的指标也应具有因果关系， 以便于从不同的层面均衡的、系统的、有机的反映政府采购的效果。 第二，主观性和客观性相结合。由于政府采购种类繁多，影响采购绩效的因 素也很复杂，有的可以直接用量化指标衡量，例如节支率等经济性指标，这使得 评估过程具有客观性的特点；有的则不能用量化指标衡量，而只能进行定性分析， 例如公众满意度、社会效益等效果指标，因而又使得评估活动具有主观性的特点。 因此，在设计政府采购绩效评估体系时，注意把主观和客观、定量和定性的有机 结合起来。而在政府采购绩效评估工作中，为保证政府采购绩效评估结果的科学、 客观、公正，要尽量将主观因素和客观因素两者结合起来考虑，避免单纯地使用 定量分析或定性分析。 第三，统一性和差别性相结。政府采购绩效评估对象的多样性决定了政府采 购绩效评估方法的多样性。如，按照采购对象的类别，评估对象可分为货物、工 程和服务三类；按照实施主体的不同，可分为交通部门政府采购绩效评估、水利 部门政府采购绩效评估等。因此，在实施政府采购绩效评估工作时必须充分考虑 采购对象和绩效评估表现形式的多样性，充分考虑其差别性，结合各自不同的功 能特点，选择相应的指标和标准来进行。但是，差别性并不是无原则的，事实上， 考虑和尊重差别性的前提是必须遵循一套统一的原则、标准、指标和实施程序， 并以此作为开展绩效评估工作的基本原则。正确处理统一性和差别性的辩证关系， 是做好政府采购绩效评估工作的前提和基础，否则绩效评估的结果将无法准确衡 量、比较，评估结论的质量也会大大下降。 2 1 2 2 我国政府采购绩效评估指标体系的内容 我国政府采购法将我国政府采购项目分为货物采购、服务采购和工程采 购三大类，因此就对应产生了货物采购绩效、服务采购绩效和工程采购绩效。【4 4 l 因此，可根据不同的采购项目划分相应的绩效