（行政管理专业论文）大众传媒的功能及其对公共管理的意义——基于协商民主理论的视角.pdf

摘要 随着政治文明和政治体制改革的推进，现代政府由全能政府转变为有限政 府，政府管理主体呈现多元化，以公共利益为出发点和归宿的公共管理倡导更多 的理性公民的协商和对话，公众参与成为政府治理的重要议程。2 0 世纪9 0 年代 以来在西方政治学领域兴起的协商民主理论，从话语民主理论的视角出发，强调 理性的公民参与政治生活，通过对话形成关于公共利益的共识。协商民主影响了 中国民主政治的发展，为公共管理提供了理论价值和实践意义。在协商民主的理 论背景下，大众传媒在以公共利益为目标的公共管理中，发挥着越来越重要的角 色。 论文以协商民主理论为背景，探讨处于特定的政治、社会、文化的情境中的 大众传媒对于公共管理的意义，大众传媒在公共管理中发挥着重要功能：从信息 的传播，到引发“问题”性舆论，进而影响着政策议程的构建，再到对政策制定和 实际执行环节进行有效的监督。同时探讨通过怎样的的制度设计和建构，来保证 大众传媒作为社会公器的公共空间功能。 论文采用要素分析法、比较研究、理论和实践相结合的基本方法。主要研究 的内容包括：( 1 ) 协商民主的要素和意义；( 2 ) 协商民主、公共领域和大众传媒的 关系；( 3 ) 大众传媒在公共管理中的具体功能；( 4 ) 大众传媒的功能异化以及防止 功能异化，保证大众传媒公共性功能的途径和措施。 论文从政治社会学角度出发，对大众传媒在公共管理中的功能做了诠释。大 众传媒在发挥其作为公共空间的功能时，始终把公共利益的实现作为其目标，全 文写作过程中也基本上坚持了这一基本观点。 关键词：协商民主公共领域大众传媒功能 西北大学学位论文知识产权声明书 本入完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 霎爰蓑妻震篓蓁墨亍盟指导教师签名：趑 学位论文作者签名：凝瞳l指导教师签名： 3：! 加睥月6 日堋年舌月二日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：释阂 2 。7 8 年月日 1 绪论 1 1 问题的提出 随着政治文明的发展和政治体制改革的推进，世界各国在政府治理中越来越 强调以公民为服务对象，主张公民多元参与，尊重公民权，以公共利益的实现为 目标。公民参与公共事务的管理成为世界各国政府治理中的主要内容和选择。在 政治学领域，2 0 世纪9 0 年代兴起了协商民主理论，该理论强调理性公民之间自 由、平等的协商和对话，进而实现公共利益可以说，协商民主理论可以促进政府 与公民、政治国家与公民社会在公共管理中的良性互动，由此也进一步促进话 语民主与善治的实现。协商民主为公共管理提供了一种理论依据。在实现公共利 益的实践中，大众传媒作为信息传播的载体和意见表达的平台，在公共管理中承 担着重要的作用。在社会转型时期，协商民主对大众传媒的角色定位提出了新的 要求。在社会主义民主与法治化过程中，媒体应扮演催生公共论坛、提升公民意 识的角色。通过各方信息表达与利益协调，实现权力机构与公众、权力机构内部 系统之间以及公众各群体之间的全方位沟通，以促成相互间的了解、共识、好感 与合作。但是，随着市场竞争的日益激烈化而导致的信息垄断，以及经济利益最 大化的市场运作，大众传媒本身的传递信息和意见表达的功能受到挑战。因此， 探讨大众传媒在公共管理中的功能发挥，针对其功能异化现象提出解决的措施， 保证大众传媒作为公共空问的社会公器角色十分必要。 在此背景下，本文通过公共领域理论的阐述和大众传媒在公共领域中的功能 及其变化的探讨，分析大众传媒在公共管理中功能的发挥，并针对大众传媒的功 能异化现象，从媒介自身的自律和制度对其的约束来进行研究。 1 2 国内外研究现状 1 ，2 1 国外学者的研究 ( 1 ) 关于协商民主的探讨 “协商民主”( d e l i b e r a t i v ed e l n o c r a c y ) ，又译“审议性民主”、“商议性民主 。 1 9 8 0 年，美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫毕塞特( j o s 印hm b e s s e t t e ) 在协 商民主：共和政府的多数原则一文中首次从学术意义上使用“协商民主”一词。 他主张公民参与而反对精英主义的宪政解释。1 9 8 7 年和1 9 8 9 年，伯纳德曼宁 和乔舒亚科恩相继发表文章论合法性与政治协商、协商民主与合法性，真 以说包括了协商的参与者、协商民主具有的特征、协商民主的目标以及协商民主 运行的领域等各个方面。本文主要从协商民主理论运行的领域进行研究。 协商民主领域是指协商所涉及的场域问题。就其内涵，应该是协商活动空间、 协商范畴等要素的综合抽象。从学术界研究看，对于协商民主领域问题也有着不 同的观点，主要有宪政结构内、公民社会或是公共领域内、宪政结构与公民社会 或公共领域的结合三种不同观点。罗尔斯认为，协商民主是“一个秩序良好的宪 政民主”，受公共理性指导的协商仅仅与宪政事务相关，也就是与基本正义有关。 为此，协商民主仅限于宪政结构内的某些基本正义条件之下。另有学者认为协商 依附于代议民主之中，仅限于投票、选举等相关活动中。哈贝马斯则认为协商应 该发生在公共领域内，哈贝马斯提出了交往行为的话语规则，并据此设定了协商 民主实现的条件。他提出建构和培育一个进行民主协商的理想环境一独立于国 家和市场的公共领域。最早的公共领域起源于1 7 世纪的资产阶级，当时其公共 领域由聚会地点的对话、新闻报纸上的讨论和政治社团构成。哈贝马斯认为合法 性的基础是“理性驱动的一致 ，而且这种一致实在非正式的公共领域中通过公 共协商达成的。哈贝马斯认为公共领域存在于政治系统之外，通过理性的公民参 与进而实现民主协商的立法过程，为政治统治提供合法性基础。另外，此后的学 者进一步拓展了协商的空间，认为协商应涉及所有宪政结构与公民社会或公共领 域。如，艾米古特曼和丹尼斯汤普森认为应该用协商的眼光来审视所有代表着 深层次的道德不一致的政治问题。约翰s 德雷泽克则从话语民主的视角，探讨 了协商民主应该发生在一个必不可少的政治活动空间公共领域之内。 本文主要从哈贝马斯的公共领域理论来探讨其对协商民主得以有效运行的 作用，并进一步探讨作为公共领域典型机制的大众传媒如何在公共管理过程中通 过自身功能的发挥，实践协商民主理论。 ( 2 ) 关于大众传媒的功能研究 国外对于大众传媒的研究，主要基于传播学角度，将传播学从方法论上划分 为经验一功能主义学派、结构主义符号一权力学派和技术控制论学派三种。当然， 传播学的研究中也融入了政治学、社会学、心理学、哲学等众多学科。本文主要 从政治学、社会学的角度来梳理有关大众传媒社会功能的研究。 从社会学的角度，德国学者j 哈贝马斯( j h a b e 册a s ) 在1 9 6 2 年1 9 6 8 年、 3 料。对协商民主在中国运用和实践的研究中，2 0 0 4 年，澳大利亚塔斯玛尼亚大 学的何包钢教授、浙江失学的郎友兴和陈剩勇教授，开始运用协商民主理论分析 中国这种原创性的民主实践，它们在一定程度上与西方协商民主的理念相契合， 并将其称之为中国的“协商民主实践”。何包钢还与蒋招华(温岭市泽国镇党委书 记) 一起，科掣托墓碑扮雾塾蠹莼蔷韵辫骋篓羊言毫重? 影薹澎薹蓬翳鬟巨氰 囊逡球囊雾琵妻三毫囊雨型掣曼蓍茇 j 耋瑚稹蓟引毛翼篓蘸塑罂型：型戳塑蕈真雾霞 羹叁i 雾荔鞫提呐一蜚季摹，落邕巨茅墼凰群一墼所坠帕瑟林曜菲晦薹荔戳磐雾 筠冀霎雾霎丢砸强i 翊d 磁粤埘清囊霉墨新孙| | | 雾酾搿赠耋焉诵矍运垂j 彰妇；徊 豫净嗡调蓁行几次协商酲葺霹邀硼二时耋儡售墨厕倮葡薹髻羹通墨凄銎吖窃霪震 燃掣；冬摹笛备镊髻；墨霍丽羹蓁飘巍蓁瑶螺蛸茏摧 的 文章集中代表了目前西方学术界对协商民主问题研究的最高水平和最新动向。 一、协商民主的内涵 自2o 世纪8 0 年代协商民主理论复兴以来，许多学者从不同角度对于什么是 协商民主，都给出了不同定义，综合起来，学界有代表性的观点主要有以下几种： ( 1) 、民主决策体制说。米勒认为，当一种民主体制的决策是通过公开讨论 每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点做出 的，那么，这种体制就是协商的。因此，这种决策不仅反映了参与者先前的利益 和观点，而且还反映了他们在思考各方观点之后做出的判断，以及应该用来解决 分歧的原则和程序。 ( 2) 、民主团体和政府说。科恩提出，协商民主是指一种事务受其成员的公 共协商所支配的团体。这种团体将民主本身看成是基本的政治理想，而不只是将 其看作能够根据公正和平等价值来解释的协商理想。梅维库克认为，协商民主 是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府。 ( 3) 、社会治理形式说。提出协商民主不仅是一种政治形式，它更是通过提 供有利于参与、交往和表达的条件而促进公民自由讨论的一种社会和制度条件框 架，以及通过建立确保政治权力以定期的竞争性选举、公开性和司法监督等形式 而对此形成的回应性和责任性框架，将行使公共权力的授权和这种讨论联系起 来。 二、协商民主的不同研究视角 能，从而真正成为联系公民与政府、政权政治与政权外政治的桥梁与纽带。 贺建平教授的文章协商民主理论与公共新闻学的媒体实践从政治学中的 协商民主理论入手，认为协商民主与公共新闻学都是强调公民作为主体参与政治 的民主实质，探讨了在当代社会多种价值观和不同的利益集团共处时，如何通过 大众传媒有效地使人人都有平等的机会参与构建民主与和谐的问题。同时提醒我 国的传媒要吸取西方资本主义社会因商业逻辑所导致的传媒的公共领域和民主 公器功能丧失弱化的教训，切忌按经济利润选择目标受众和忽视弱势群体。 综上所述，国内外研究者对大众传媒的研究大多以大众传媒为中心，从传播 学的角度分析传媒与政治、经济的关系，而较少从政治社会学的角度探讨。本文 试图从政治学的协商民主理论入手，以哈贝马斯的“公共领域 为平台，对其中 的典型机制大众传媒在公共管理中发挥的功能进行研究，探讨在社会转型时期， 媒介作为新型公共空间对保证公民参与、实现公共利益，促进公民社会的成长的 现实意义。 1 3 研究方法、构思与难点 本文基于协商民主理论的视角，探讨大众传媒的功能及其对于公共管理的意 义，并结合哈贝马斯对市场经济背景下大众传媒功能缺失的分析，进一步指出， 在我国建立社会主义市场经济体制下，如何防止大众传媒的功能异化，保证其作 为公共空间功能的发挥，引导公众舆论进而影响政府议程，保证公民的有效参与， 对政府的活动进行及时客观的监督，有效地满足利益主体多元化的需求和推动社 会民主化进程。 本文的难点在于大众传媒如何保持其作为公共空间的社会公器角色，避免集 团势力和市场机制的侵蚀：如何始终保持公共性，有效发挥公共空间的功能，履 行传递信息和保证公民参与，从而促进政策过程的合法性，实现公共利益的功能。 本文对协商民主的研究主要采用文献分析、要素分析以及比较分析的方法， 阐述公共领域和大众传媒的历史演进，在理论上分析大众传媒对于协商民主的实 践，以及大众传媒在公共管理中的功能发挥，并针对实践过程中出现的问题提出 应对的可能。 6 2 协商民主理论视角下的大众传媒功能解析 2 1 协商民主理论对于公共管理的意义 2 1 1 协商民主的要义 “协商民主”( d e l i b e r a t i v ed 锄o c r a c y ) ，又译“审议性民主”、“商议性民主 。 1 9 8 0 年，美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫毕塞特( j o s 印hm b e s s e t t e ) 在协 商民主：共和政府的多数原则一文中首次从学术意义上使用“协商民主一词。 他主张公民参与而反对精英主义的宪政解释。1 9 8 7 年和1 9 8 9 年，伯纳德曼宁 和乔舒亚科恩相继发表文章论合法性与政治协商、协商民主与合法性，真 正赋予协商民主以动力。到了2 0 世纪9 0 年代后期，协商民主理论引起了更多学 者的关注。美国政治学家约翰罗尔斯与德国学者尤尔根哈贝马斯等人都是协商 民主理论的积极倡导者。特别是受到哈贝马斯的影响，围绕偏好转换而不仅仅是 偏好聚合的民主观念，已经成为民主理论的主要观点。这种发展意味着一种复兴 而不是一种创新。作为对自由主义、共和主义、多元主义和精英主义理论的反思 或一种可能性的替代，“协商民主 已经成为当代西方政治学理论研究的热点之 一。目前，我国亦有学者开始从协商民主的视角审视我国民主政治发展的实践。 从不同的角度，协商民主可以有不同的理解。一是将协商民主看作一种理性 的决策形式，在这种模式中，公民运用公共协商来做出具有集体约束力的决策。 如米勒所言，当一种民主体制的决策是通过公开讨论每个参与者能够自由 表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点做出的，那么，这种民主体制就是协 商的。二是将协商民主看作一种民主治理形式。如瓦拉德斯认为，“协商民主是 一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会 认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理 解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力 的政策 。三是将协商民主看作组织形态，科恩认为协商民主是指一种事务受其 成员的公共协商所支配的团体。“这种团体的价值将民主本身视为一种基本的政 治理想，而不仅仅是可以根据某方面的平等或公正价值来解释的衍生性理想”。 综合以上的观点，我们认为，协商民主是指公民平等、自由地参与公共协商， 提出各种观点，陈述理由说服他人，或者转换自身的偏好，在广泛考虑所有人需 求和公共利益的基础上，利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法和决 利；其次，决策是政策参与者在公共讨论和争论过程中形成的，与自由主义所倡 导的通过投票方式而聚合个人的偏好不同，协商民主鼓励各种利益的自由表达， 政策参与者通过协商对话，彼此沟通理解，形成对诉求公共利益的共识，使决策 超越了个体利益的局限而符合大多数人的利益，从而增强了决策过程的透明度和 公开化。 第二、协商民主能够在交往互动中培养健康民主所需要的公民精神 公共政策的制定不仅需要公民参与，而且呼唤有效的、理性的公民参与，在 协商民主的过程中，各方是平等的，通过充分了解、沟通和互相包容，能够培养 出维护健康民主所必需的政治参与主体的美德，如政治共同体中的相互理解、相 互尊重、妥协和节制个人需要等。其次，协商民主能够形成公民参与中的集体责 任感。协商民主强调公民平等参与，强调每个人影响结果，归根到底就是一种公 民民主治理。自主治理必然要求治理参与者的责任，自己必须对自己负责。通过 公开审视个人决策的结果，协商民主将使人们清楚看到政治共同体的每个人都是 更大社会的一部分，其个人利益有赖于其承担属于自身的那份集体责任感。协商 民主在公共政策的制定过程中培养了公众运用理性的能力，在这种平等的对话交 流过程中形成的共识性公共利益作为政策的价值取向，也保证了社会公平。 2 2 协商民主、公共领域与大众传媒 2 2 1 协商民主与公共领域 公共领域是协商民主的基础性概念，哈贝马斯提出建构和培育一个进行民主 协商的理想环境一独立于国家和市场的公共领域。在公共领域中公民进行自由平 等的理性对话，表达偏好，当被说服时转换偏好，就政治秩序的规范性主张( 政 治制度或政治决策) 是否符合普遍性道德寻求共识，评判其合法性。可以说公共 领域的健康蓬勃发展是协商民主实现的必要条件。哈贝马斯认为合法性的基础是 “理性驱动的一致”，而且这种一致是在“未被扭曲的公共领域”通过实际协商 过程达成的。1 因此，在他的协商民主理论中把人类解放的潜能寄托在公共领域 和公共舆论身上，把公共领域放置在政治系统之外，交予它重要任务一联系生活 世界与系统，进而实现民主协商的立法过程，为政治统治提供合法性基础。“哈 j h a b e m l 豁，b e w c e nf a c t s 硼dn o m 罄( c a m b r 讨g cm a ：m j tp r c s s ) ， 1 9 9 6 ，p 1 4 9 贝马斯强调公共领域的讨论是民主的最基本形式，是民主的根基，如果一切有关 的人，都能够参与意志的形成和争论，那么，社会的基本制度和政治基本决断， 就能得到他们的自觉支持。民主化的含义，不能是给予一个既定的组织类型，例 如那种所谓的具有同等民主权利的组织类型以先天的优越席位。民主不是一种外 在形式，而是公民共同参与的论证实践。 1 2 2 2 公共领域与大众传媒 公共空间又叫做公共领域，其概念起源于古代希腊雅典时代的城邦精神，指 的是公民每天可以任意在集市上自由发表言论并参与公共事务的讨论。作为一种 介于官方与私人之间的社会公共空间，“公共领域”是伴随着近现代国家和社会 的分离而兴起的。1 9 5 8 年，汉娜阿伦特( h 猢a l l 觚n d t ) 在人的条件中，首 次明确提出了公共领域的概念。2 随后，哈贝马斯在1 9 6 2 年出版的公共领域 的结构转型中赋予了“公共领域”新的意义。他探讨了一种“公共领域 的理 想类型即自由主义模式的“资产阶级公共领域 的产生、社会结构、政治功能、 组织原则、运作机制及其功能与结构的转型等问题。3 哈贝马斯认为，资产阶级公共领域的早期机制起源于中世纪中期从宫廷中分 离出来的贵族社会，即他所谓的以王室、宫廷的以一整套关于“高贵 行为的繁 文缛节为特征的“代表型公共领域。“代表”反映的是权贵们的所有权，而非 民众。而资产阶级公共领域是一个从私人领域延伸，由私人个体集合而成的公 共团体。就社会结构而言，它是介于国家与社会之间并对二者进行调停的领域； 就其实质而言，是一个向所有公民开放、自由对话组成的旨在形成公共舆论、体 现公共理性精神的、以大众传媒为主要运作工具的批判空间。哈贝马斯这样定义 公共领域：“所谓公共领域，我们首先意指我们的社会生活中的一个领域，某种 接近于公众舆论的东西能够在其中形成。向所有公民开放这一点得到了保障。在 每一次私人聚会、形成公共团体的谈话中都有一部分公共领域生成。然后，他们 既不像商人和专业人士那样处理私人事务，也不像某个合法的社会阶层的成员那 样服从国家官僚机构的法律限制。当公民们以不受限制的方式进行协商时，他们 作为一个公共团体行事也就是说，对于涉及公众利益的事务有聚会、结社的 1 汪行福通向话语民主之路一与哈贝马斯对话【m 】f ，q 川人民 f ：版社，2 0 0 2 2 汉娜阿伦特人的条件【m 】( 竺乾威译) j ：海人民出版社，1 9 9 9 3 哈贝马斯公共领域的结构转型【m 】( 曹j 卫东等译) 上海：学林j j ；版社，1 9 9 9 l o 自由和发表意见的自由。 可以说，公共领域并不是一个实体，而是社会生活中通过会话和交流构造的 以理性和自由为原则的虚拟空间。在公共领域中，话题的参与者作为一个群体能 够自由地集合或组织，就涉及公众利益的事务自由发表意见、在平等基础上进行 辩论，通过辩论，形成对公共利益和公共价值的共识。公共领域实际上提供了一 种公开批判的政治讨论手段。当这种交流需要特殊的手段传递信息并影响信息的 接收者的时候，传媒就充当了公共领域媒介的角色。所以，哈贝马斯所指的公共 领域是作为私人领域和公共权力领域之间的调节手段和中介环节，是由公民集体 参与并以大众传媒为主要载体的公共话语空间。在这种自由空间里，公共性成为 公共领域的宗旨与原则，显示出极大的包容性：第一、公共性是公开性的展示。 这种公开性可以从两方面来说明：其一是公众参与的广泛性，这表现在所有拥有 公民身份的人都可以加人到这种讨论中来；其二是场域的公开性，如报纸、咖啡 馆等等都是有力的证明。第二、公共性是批判的公共性。哈贝马斯认为，在公共 领域中，人们可以就他们关心的政治问题进行讨论，并且通过民主参与的法律渠 道将这种讨论转变成公共权力。正是以此种方式，在政治公共领域中活动的人们， 便具有了政治批判的能力，公共性的批判色彩也由此展现得淋漓尽致。第三，公 共性具有理性化特征。最大多数的人们能够抛开私利，遵循自由、民主和正义原 则就公共事务进行商讨。哈贝马斯认为，正是因为公共领域在公共性上具有了以 上几个特征，它才展示了理性交往的引力和威力，守护生活世界的私人价值，审 视和批判公共权力的合法性，由此建立一个民主、开放和公平合理社会。 在公共领域的结构转型中，哈贝马斯指出公共领域的形成和发展与大众 传媒密不可分，在公共领域的兴起和发展阶段，媒体始终是公共领域机制化的重 要平台和反映公共舆论的重要载体。它兼具了公共领域的平等性、公共性、开放 性和批判性等诸多特点，对于公共领域功能的发挥起到了关键作用。在资产阶级 公共领域里，人们通过私人社团和常常是学术协会、阅读小组、。共济会、宗教社 团这种机构的核心，自发聚集在一起。剧院、博物馆、音乐厅以及咖啡馆、茶室、 沙龙等对娱乐和对话提供了一种空间，公共领域中的交流需要特殊的传播媒介来 传递信息并影响信息接受者。手抄的和印刷的杂志成了公众的批判工具，首先在 英国兴起、继而到1 7 5 0 年前后在整个欧洲触目可见的“道德周刊”起了至关重 l l 要的作用。它将私人个体( p r i v a t ec i t i z e i l s ) 组织成为公共个体( p u b l i cb o d y ) 来促成 公众舆论的形成。私人的报刊作为市民社会的讨论手段发展成为公共领域的一个 重要组成部分。哈贝马斯将报刊称为“公共领域最典型的机制 。他认为，传播 媒介为公共领域的交流活动提供了理想的话语平台，在此平台上，一方面，人们 针对公共事务获取较为全面的信息，为公开讨论提供详细的背景资料，从而得出 相对合理的结论；另一方面，公众的民主讨论也能够借助传媒力量实现对政府行 为的制约，从而防止专制事件的出现。正是基于传媒的以上优势，公共领域通过 公共舆论一这种舆论具体来说就是由传媒体现的一对政府行为进行监督和反思， 从而实现其理想价值。 在我国，大众传媒作为公共领域而存在的逻辑起点不同于哈贝马斯所说的 “公共领域”的形成机制。中国的传媒机制是从政治制度领域不完全分离出来的。 在计划经济时期，大众传媒的主要职责是党和国家的舆论宣传工具，在宣传党的 路线、方针、政策等方面发挥着重要的作用。随着我国市场经济的建立和政治体 制的变革，政府由“全能政府向“有限政府”转变，民间力量不断发育和成长。 大众传媒也开始具备公共领域的性质，大众传媒由党和政府的舆论宣传工具，转 变为发表各种意见的场所，具有提供公共交流平台的功能，凸显了公民在政治过 程中的互动。网络传媒的发展也为理想公共领域的建构带来了一些新的契机。网 络舆论独有的交互性使得公众舆论形成的基础扩大，网络匿名保障了舆论形成的 多样性与意见表达的真实性。在国家发展和社会公众发展并重的前提下，大众传 媒提供种公共讨论的平台，通过各方信息表达和利益协调，实现权力机构与公 众、权力机构内部各系统之间以及公众各群体之间的全方位沟通，以促成相互间 的了解、共识、好感与合作。在这种互动过程中，人们可以自主选择，主动参与， 在潜移默化中培养自主意识和责任意识，在政府与公众的互动中促进社会的稳定 和政治的发展。 2 3 协商民主理论视角下的大众传媒功能解析 协商民主强调政治共同体中自由平等的公民参与公共讨论与论辩，对公共决 策行使公民的民主权利，民主的协商过程需要在形成民众意志的过程中尊重个体 公民的声音，或参与者共同寻找各种路径，只有通过协商讨论，才能使不同的、 相互冲突的利益和意见实现融合，实现公民与政府的良性互动。大众传媒能够促 1 2 成协商民主的实现，在协商民主理论的指导下，大众传媒在公共管理中的功能体 现在：大众传媒是作为利益表达和聚合的公共平台，通过利益之间的协调来增进 公共政策利益的均衡分布，增加政策过程的透明度促进公共政策的程序正义，增 进政策的回应性以实现公共政策的合法性。即：大众传媒构筑公共平台，建立公 开对话机制，端正政府权力与公民权利，通过协商与合作，实现公共利益最大化。 据此，大众传媒在公共管理中的功能表现在如下方面： 第一、媒介为公众就公共事务进行辩论提供了一个公共平台。协商民主强调 理性的公民参与，代表着不同群体利益的公民在此发表他们的意见，并与其他参 与者和不同意见者进行讨论与辩驳，以期求得对于事关公共利益的政策达成相对 一致的共识，并影响立法。协商民主理论认为，只有通过协商与讨论，才能使不 同民族的、有时相互冲突的利益和意见实现融合。大众传媒治理结构的变化和技 术发展使其公共性得到增强，传统媒体和网络媒体的共生与互惠，使大众传媒成 为公共政策过程中各种利益表达与聚合的公共平台，为社会公众提供了公开讨 论、协商和审慎思辨的空间。在这个空间中，不同民族、不同阶层的意见都可得 以充分表达并形成不同意见辩论的格局。不仅公共政策得以自由讨论，而且公民。 社会的不同力量都可以被再现，容纳多样的意见，各利益主体通过辩论实现利益 的妥协和均衡，从而达成公共利益的实现。 第二、设置公共议题，影响政府决策。协商民主理论认为，公共议题和公众 意见对政策精英的决定和行为的关系，对民主社会的前提具有直接的重要性，普 通公民对于政策的意见倾向对政府制定决策的影响是衡量一个社会是否民主的 主要标志。大众传媒进行有意义的议程设置，可以把人们提出的同公共利益相关 的问题转变成公共问题，通过制造强大的舆论压力，促使政府决策系统接收来自 公众的愿望和要求，使分散的、潜在的社会意愿转化成明确的、集中的政策要求。 第三、行使舆论监督的功能。大众传媒监督的本质是公众监督，它作为公众 知晓信息和发表意见的公开平台，代行公众舆论监督的职责。大众传媒主要通过 对偏差行为进行曝光、批判或谴责引发公众关注，倡导公众对偏差行为进行讨论， 促使社会行为符合社会规范，一定程度上实现了对公共权力的监督与制衡，增 强公共权力的公正性与合理性。 大众传媒功能的发挥对于民主政治和公共管理的意义在于： 第一、大众传媒扩大了公民参与的广度，这是协商民主的前提。现代媒体进 入政治生活，人的权利得到了延伸，每个人都是每个人权利的主人，媒体传播信 息传播的及时性和无限量性为现代政治参与提供了可能，不同民族、不同阶层的 意见都可得以充分表达，政府也因此获得更多决策的信息和弥补决策失误的机 会，大众传媒提高了参与的有效性。因此，有学者指出：参与不仅把公民的需要 和愿望传达给政府，它还有其他更直接的好处，参与本身就是满意的首要源泉一 对政府满意，对自己的角色满意。1 第二、大众传媒提升了公民协商的理性和能力，这是实现真正的协商对话的 重要条件。协商民主理论认为公民关心政治环境、能够理解政治环境，鼓励公民 学习、选择和参与，培养公众的独立思考能力、判断能力和批判理性。在培养公 民参与公共事务的意识基础之上，更应培养他们参与公共事务的能力。大众传媒 不仅扩大了公民参政的范围，而且提高了“公民参与的程度和质量 。对于一个 民主化的国家而言，公民的权利能力是一个重要因素，只有当这种权利能力达到 一定程度后，协商民主才能够真正开始。大众传媒可以使人们知晓更多的经济和 社会问题，获知公共的活动；可以促进经验、知识、价值观的分享，有效提高 公民的道德素养和参政水平，促进深度民主的实现。 第三、大众传媒为公共政策更好体现公众需求提供协商讨论的平台。公共政 策的本质是社会价值的权威性分配，凝结着公共利益。现代传媒为公众提供了一 个表达意愿、交互式讨论的公共领域。声音的多元化能够更好地反映社会不同阶 层、不同地区居民的愿望和要求，使政策制定更符合公众意愿，体现公共利益。 格林斯坦，波尔斯比政治学于册精选( 下卷) 【m 】，商务印书馆，1 9 9 6 ：2 9 4 1 4 3 大众传媒在公共管理中功能发挥的途径 公共管理强调公民的参与性，以公共性为基础和核心，以确保公共利益的增 进和分配为根本目的，关注通过政府及非政府的途径来解决社会问题，大众传媒 一向是公民利益表达的有效工具，在政策过程中实际上扮演者着公共通道的角 色。实现公民和政府的良性互动，促进公共利益的实现。大众媒介坚持其党性和 公众性的性质，充分发挥信息平台、舆论监督和导向的功能。在公共政策传播过 程中，充分保障公民的知情权和话语表达权；充分发挥议程设置功能，吸引公众 和公共政策系统对相关议题的关注，促进公共政策议题的发现和执行；发挥自身 舆论监督功能，促进公共政策的公共价值取向；充分发挥大众媒介的社会化功能， 培育公民的参与意识和民主意识。 3 1 提供公共讨论的平台 公共政策是现代公共管理的核心构成部分，是社会治理的重要工具。从利益 分配的视角看，公共政策是“对全社会的价值所作的权威性分配 1 ，“是政府 依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中 所制定的行为准则。2 因此，对于公共政策的制定主体而言，了解各种利益诉 求，选择趋向公共利益最大化的利益分配j 是确立公共政策合法性的本质要求。 大众传媒提供了公开辩论的平台，各种利益得以有效表达，能够促进公共政策的 优化。 就民众的利益表达而言，投票选举、议会制度等从理论上说都是一般民众利 益表达的现实渠道，但实际上由于普通民众所拥有的政治、经济和组织资源比较 少，这些制度所发挥的功效相当有限。媒介可以在一定程度上弥补这种缺陷，大 众传媒提供了政策系统中各种利益的表达和聚合的公共平台，在这个公共平台 中，各种利益诉求得以表达，通过协商和对话促使公共利益的实现。事实上在一 个自由言论的气氛里，大众传媒的介入使事件过程昭示于公众，促使了利益博弈 主体的自律与理性，使其更容易进入理性的状态，促使了利益博弈各方态度的端 正，有利于公共政策的利益最大化。特别是网络传媒的兴起，当“网上办公”、 “网上政务”日益成为可能时，“开放政府 也将成为现实。如此，公民的知情 1 e a s t o n ，d t h ep o f i t i c a ls y s t e m ，n e w y o r k ：k n o p f p 1 2 9 2 陈庆厶公共政策分析【m 】中固绛济i l ；版社，2 0 0 0 ：9 1 5 权就会得到极大的保障，既可以从过去由权力共同体调控的话语权中分享到部分 知情权和话语权，也可以直接通过相关网站了解到权威可靠的政务信息，此时政 府的角色就开始慢慢具有了服务的性质及时地向公民提供信息服务。与此同 时，政府也可以便捷地从网站上b b s 或相关评论板块中获得来自公众的各种反 馈信息，准确地把握社会公众的整体想法，为其科学地进行政府决策和实时地实 施舆论监督提供了可能。 公共讨论平台的意义在于：一是实现了公民平等参与的权利。传统媒体和网 络媒体的互动，为公众提供了参与政策辩论的公平机会，使政策关注者或政策利 益相关人能参与到公共政策过程中。二是促进不同利益的聚合与均衡。从利益分 析的视角看，公共政策实质上是各个利益主体进行利益博弈的结果。在公共政策 系统中，政策资源具有稀缺性，群体利益具有一定的排他性，因此，公共政策过 程体现为利益搏弈。在大众传媒这个公共平台上，政策辩论为各利益主体提供了 相互了解和实现交易的基础，各利益主体可根据目标需要的程度和选择的强度， 通过多次的辩论实现利益的妥协和均衡，从而达成公共利益的实现。三是体现了 对各种不同利益诉求的尊重和宽容。政策辩论实际上就是辩论各方从自己利益出 发，运用言辞互相争锋的过程，为了在争锋中获得优势，辩论各方通常都力呈事 实依据，以求证明白己，反驳对方，在这个过程中，政策论辩各方实现了相互沟 通，使分歧的观点得以剖析和论证，冲突的利益能够折衷与妥协，体现了对不同 利益的宽容。 就中国实际而言，近几年来，大众媒介在政府政策方案的制定和优化中已经 发挥了作为公共讨论平台的重要作用，2 0 0 4 年开展的江苏省“公推公选”，是 江苏省推进民主政治进程的一大重要举措，开全国风气之先河，也同时引起了世 界的关注。1 8 6 0 新闻眼创造性地将这次“公推公选 的全过程进行了现场直 播，并且在观众中开展了“投我一票”的活动，不仅大大提高了这次“公推公选” 的透明度，还因为公众的广泛参与，大大推进了江苏民主政治的改革进程。在 p x 事件中，从6 月份的“p x 风波 到1 2 月份“公众参与”环节，p x 事件最终 走向良性轨道，正是市民广泛参与、媒体充分讨论、知识分子负责任地发言、地 方政府兼听则明的结果。在民意的推动面前，厦门市政府启动公众参与程序所体 现出来的民本导向，最终促使多方利益博弈达到共赢。民众在自由、理性表达和 1 6 发表里一篇文章，题为“权力的两面”。1 文中，作者依据政策议程提出者的身 份与民众参与的程度区分出六种议程设置的模式： 表一公共政策议程设置的模式 议程提出者 决策者 智囊团 民间 民众参与程度 低i 关门模式i i i 内参模式v 上书模式 古 h 动员模式借力模式外压模式同 第一、关门模式这是最传统的议程设置模式。在这种模式里，没有公众议程 的位置；议程的提出者是决策者自身，在传统社会里，一般老百姓没有什么政治 参与意识时，这是议程设置的主要模式。 第二、动员模式 在这种模式里，决策者确定一项议程，并千方百计引起民众对该议程的兴趣、 争取他们对该议程的支持。也就是先有政策议程、后有公众议程。 第三、内参模式 这种模式里，议程由接近权力核心的政府智囊们提出。形形色色的智囊通过 各种渠道向决策者提出建议，希望自己的建议能被列入决策议程。在这个模式里 没有民众与决策者的互动，只有智囊们与决策者的互动。 第四、借力模式 在这种模式中，政府智囊们将自己的建议公之于众，希望借助舆论的压力， 扫除决策者接受自己建议的障碍。 第五、上书模式 这里的“上书”是指给决策者写信，提出政策建议，不包括为个人或小群体 作利益申述之类的行为。建言人不是专职的政府智囊。也未必是一介平民，他们 往往是具有知识优势、社会地位的人。只有这种人才拥有某种“话语权”，才了 解上书的管道，提出的建议才可能被重视。 第六、外压模式 p e t e rb a c h r a c h 加dm o n o nb a m t z ，1 w of a c e so fp o w e r am e r i c 柚p o lit i c a ls c i e n c er e v i e w ，v 0 1 5 6 ，n o 4 ( d e c 1 9 6 2 ) 1 8 这种模式与上书模式一样，议程变化的动力来自政府架构之外。不同之处不 在于“外 ，而在于“压”。在上书模式里，议程的提出者希望通过给决策者摆事 实、讲道理来影响议程设置；在外压模式里，议程的提出者虽然不排除摆事实、 讲道理的方式，但他们更注重诉诸舆论、争取民意支持，目的是对决策者形成足 够的压力，迫使他们改变旧议程、接受新议程。 从上面几种议程模式的变化中我们可以看出，随着公民参与度的提高，公共 政策的制定过程也从自上而下的模式转向自下而上的模式。从政府或国家精英集 团提出并界定政策议程，公众只能被动的接受转变成为公民自发的、主动的对所 关心的社会问题进行讨论，进而形成公众议程，然后通过大众传媒或公民代表与 政府的沟通上升为政策议程。在议程设置过程中，随着专家、传媒、利益相关群 体和人民大众发挥的影响力越来越大，“关门模式”和“动员模式”逐渐式微， “内参模式”成为常态，“上书模式”和“借力模式 时有所闻，“外压模式 频 繁出现。在这种变化中，大众传媒的转型和互联网的兴起对议程的设置产生了很 大的影响。 ( 2 ) 大众传媒影响议程设置 在对大众传播的“议程设置”效果的研究中，研究者多从三种机制上来考察。 第一种机制称做“o 1 ”效果或“知觉模式”，即引起公众对这些议题的“感知”。 第二种机制称做“o 1 2 效果或是“显著性模式”，即媒介对少数“议题”的 突出强调，会引起公众对这些议题的突出重视。第三种机制称做“0 1 2 n ” 效果或“优先顺序模式”，即传媒对一系列“议题”按照一定的优先顺序给予的 不同程度的报道，会影响公众对这些议题的重要性顺序所做出的判断。在具体的 传播活动中，在传统的媒体时代，传统媒体的议程设置常常是第一种模式“知觉 模式”引起受众的关注。随着转型时期传统媒体在功能上的转变，以及网络 媒体的兴起与迅速发展，公民的参与性、主动性增强，他们甚至开始自己反映社 会议题，并根据各自对新闻价值的理解设置议程。可以说在传统媒体与网络媒体 的互动交流中，议题得以向纵深发展，公众议题得以呈现，并最终引发政策议题。 首先，传统媒介在角色上发生转变，成为公众利益表达的重要途径。在我国， 传统的计划经济体制下，媒介作为党和政府的“喉舌”，主要起着自上而下单项 发布政策信息的作用。一些社会问题并没有进入媒介的报道，因此很难形成公众 1 9 议题。在社会转型期，随着市场经济体制的建立和民主政治的发展，传统媒介的 治理结构发生了重大的变化。传统媒介在数量和质量上都发生了很大的变化，庞 大的大众传媒广泛地渗透到人们的生活，成为人们社会参与的便捷工具。在量方 面，与改革初期相比，到2 0 0 6 电台的数量增加了三倍，电视台、报纸、杂志的 数都增加了十倍以上。1 从质上看，大众传媒的市场化改革强化了其对市场的关 注度，党和政府的机关报、机关刊物增设了自由度相对大得多的附属报刊，例如 人民日报属下的环球时报，新华社属下的晾望东方周刊，以及南方报 业传媒集团属下的南方周末、南方都市报等。本来就不属于党报系统的中 国新闻周刊、财经、商务周刊、中华工商时报等报刊相对独立性也不小。 在这些著名报刊的带动下，全国几百家报刊( 例如江南时报、大河报等) 纷纷开辟或增加新闻评论和公共事务讨论的版面，不断拓宽言论边界。大众传媒 开始更积极主动地为各种利益诉求开辟表达的空间，促使某些民众关心的议题变 为公共议题。进而推动国家和政策、法律、体制的变革。因此，大众传媒日益成 为了民众可以用于实现利益表达的工具。 其次，随着具有公共性、开放性、参与性网络媒体的出现，普通网民拥有了 前所未有的话语权，公众议程的设置逻辑也开始发生变化。在网络媒体议程设置 中，公众拥有了前所未有的主动权，每一个普通的网民既是信息的接受方，也可 以成为信息的发布方。网络的参与性、互动性、开放性等特点使传统的议程设置 权力转移到社会公众手中。特别是网络中各大论坛( b b s ) 的涌现，社会公众利用网 络陈述事实或发表意见，以各种不同的传播形式，引起广泛的社会舆论关注。他 们通过网络赋予某一事件以显著性，塑造“拟态环境”影响公众的认知，然后通 过对该事件较长时间的关注而形成公众大致相似的看法。此时，网络媒体不仅是 形成社会议题，而是在一定程度上开始让公众自己反映社会议题，并依据各自对 新闻价值的理解设置议程。 传统媒体的议程设置与网络媒体的议程设置在互动和交流中将议题引向深 入，有效的发挥了利益表达和利益聚合的功能，增强了政策议程的制定。2 当某 个议题引起网民广泛关注时，传统媒体往往会马上介入，进行采访和深度报导。 国家统计局编中国统计摘要( 2 0 0 6 ) 【m 】中国统计h j 版社，2 0 0 6 ：1 9 6 2 l = 绍光中国公共政策议程设置的模式 j 中国社会科学2 0 0 6 ( 5 ) 2 0 社、广播电台、电视台写信。新闻媒体有选择地将群众来信予以公布，直接反映 群众对国家、社会各种食物的意见，反映他们的愿望呼声和要求，转达他们的批 评和建议。 四、民意测验。这是通过一定的调查手段，了解和发表公众对某一重大问题 和群众观新的问题的态度和意见的新闻舆论监督方式。民意测验起初用于新闻机 关客观的反映公众舆论倾向，后来一些民间组织专门进行这种民意调查，现在发 展到政府也成立专门民意调查机构。民意调查的范围很广，如对某项政策和法律 制定前的调查，对政府行为实施和效果的测验等等。一方面作为决策参考，一方 面起着监督作用。可以说，民意测验本来就是一种群众监督，通过新闻媒体的报 道，加强了监督效果，这种监督作用通过对测验结果的公布，对社会问题产生共 同的舆论导向，从而形成强大的社会舆论压力得以体现。 新闻舆论监督功能的发挥是通过政策体系过程表现出来： 第一、在公共需求的输入阶段，大众传媒能够以“公共性 为标准，过滤信 息。在信息收集过程中，大众传媒发挥着“把关人 的角色。大众传播媒介通过 在传播过程中能动地选择信息，决定信息的取舍，突出或删节信息的某些方面。 第二、在需求转换阶段，媒介监督政策制定者的行为。 对公共政策而言，需求转换是相对比较重要的环节，因为转换的结果就是公 共政策。媒体在这个过程中的功能有两个：一方面，它继续收集相关的信息，完 成公众利益的表达，向政治体系和决策者输入各种要求；另一方面，媒体的监督 功能开始发挥。在监督方面，媒体及时报道政策过程的进展情况、政治精英的言 行等，媒体将监督的重点放在决策程序和议题辩论上。监督决策程序就是看政策 制定是否严格按照法律的程序；监督议题辩论主要是将立法机关的观点与态度准 确地传递给公众，引导公众正确地判断政策走向。 第三、在政策输出阶段，媒介监督政策执行。 当公众议题最终成为公共政策，政策过程的另一个阶段就是政策执行。在法 律的框架内，新闻传播媒介开展对政府行政的支持性和批评性监督。就支持性方 面而言，媒体通过设立公共论坛，吸引全社会讨论行政决策的科学性与合理性， 为提高行政机关的规范创制能力聚集民众意愿、吸纳社会资源：通过报道和评价 行政机关的合法合理行政及其绩效，发挥正确的舆论导向，为行政的合法性提供 2 3 4 浅析大众传媒的功能异化现象 在民主政治发展，政治体制改革的背景下，媒体从公共利益出发，扮演着催 生公共论坛、提升公民意识的角色。通过各方信息表达与利益协调，实现权力机 构与公众、权力机构内部系统之间以及公众各群体之间的全方位沟通，以促成相 互间的了解、共识、好感与合作。但是，随着市场竞争的日益激烈化而导致的信 息垄断，以及经济利益最大化的市场运作，加之政治权力的影响，大