（行政管理专业论文）我国水库移民非营利组织研究.pdf

摘要 在过去5 0 多年里，随着我国社会经济的发展，尤其是大型水利水电项目的 建设，造成了大量非自愿移民，随之产生了大量的移民问题。在这一系列情况中， 尤为突出的是，移民无法参与到移民政策的制订和移民安置规划中来，不能充分 了解与其利益相关的移民安置活动中的各种选择，不能充分参与和协商。水库移 民与政府、开发商之间缺乏沟通的桥梁，这种桥梁作用就需要有一个独立的、非 营利的水库移民非营利组织来完成。 本文首先在阅读大量水库移民及非营利组织相关文献资料的基础上，对有关 研究进行了梳理，总结出与水库移民非营利组织相关的理论如失灵理论、市民社 会理论及博弈论等，为我国水库移民非营利组织的建立提供了理论依据。其次， 分析了我国水库移民发展中存在的问题，点明水库移民非营利组织存在的必要性 及其特点，并借鉴了有关印度、印尼的移民非营利组织经验，提出了我国水库移 民非营利组织在保有其独立性、公正性的同时，要与政府建立起统一协调的关系， 积极参与国家政策的制订，并做好项目前期计划、实施、后期扶持及监测监督等 各方面工作。再次，提出了我国水库移民非营利组织的运作设想：可以在水库移 民专委会名下设立非营利组织机构，在具体项目实施时成立工作小组，同时其他 非营利组织可以参与进来，给对非营利组织不同层面的活动提供帮助。同时水库 移民非营利组织可以通过参与工程项且获得报酬，收取会费，向企业、社会募款， 获得基金会资助等方式来获取资金。最后，文章明确了水库移民非营利组织存在 必须获得国家政策以及人力、财力的支持。 关键词水库移民非营利组织组织定位运作模式 a b s t r a c t a l o n g w i t ht h es o c i a la n de c o n o m i cd e v e l o p m e n ti nt h ep a s t5 0y e a r s ，e s p e c i a l l y t h ec o n s t r u c t i o no fw a t e ra n de l e c t r i c i t yp r o j e c t s ，ag r e a td e a lo fr e s e t t l e m e n t p r o b l e m sh a v ec o m eo u t t h er e s e t t l e m e n t sc a n tp a r t i c i p a t ei nt h ew h o l ep r o g r a m ， t h e yc a n tw e l lu n d e r s t a n da b o u tt h ep o l i c y , t h e yc a n tp a r t i c i p a t ei nt h en e g o t i a t i o n a n ds oo n a l lt h o s ec a u s et h eu n a p ts t r a t e g i e so fr e s e t t l e m e n t a sw ek n o w , t h e r ei sn o c o m m u n i c a t i o nb r i d g eb e t w e e ng o v e r n m e n t ，d e v e l o p e r s ，a n dr e s e t i l e m e n t s ，s o i n d e p e n d e n tn o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n ( 舯o ) f o rr e s e t t l e m e n th a s i t ss i g n i f i c a n c e f i r s t l y , b a s e do nt h em a t e r i a l so nr e s e t t l e m e n ta n dn o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n s ， r e l a t e dr e s e a r c hw e r ec o l l e c t e da n da n a l y z e d , a n dt h et h e o r i e sw e r ea l s oc o n c l u d e d , i n c l u d i n gf a i l u r et h e o r y , c i v i ls o c i e t ya n dg a m et h e o r y ；s e c o n d l y , a n a l y z i n gt h e e x i s t i n gp r o b l e m si nr e s e t d e m e n t , i no r d e rt of i g u r e t h en e c e s s i t yo fr e s e r v o i r r e s e t t l e m e n tn p o ；t h i r d l y , l e a r n i n gf r o mo t h e rn p o s , i n c l u d i n gr e s e t t l e m e n tn p 0 s o fi n d i aa n di n d o n e s i a , s oa st op u tf o r w a r dt h eo r i e n t a t i o no fo u rr e s e t t l e m e n tn p o ： b u i l d i n gah a r m o n i o u sr e l a t i o nw i t hg o v e r n m e n t , p a r t i c i p a t i n gt h ee s t a b l i s h i n go f p o u c ya n dc e n y i n go u ta l lt h es t e p so fp r o j e c t s ；f o u r t h l y , a n a l y z i n go t h e rh p o so f o u rc o u n t r y , s e t t i n gu pt h eo p e r a t i o nm o d eo fr e s e r v o i rr e s e t t l e m e n tn p o ：r e l y i n go n t h er e s e t t l e m e n tc o m m i t t e e , b a s i n go nt h ep r o j e 吣c o o p e r a t i n gw i t ho t h e rn p o sa n d s oo n ；a tl a s t , s u p p o r to fp o f i c ya n dm a n p o w e r , f i n a n c i a lp o w e rs h o u l db eg i v e nt o m a k es u r et h ea p p r o a c ho fr e s e t t l e m e n tn p o k e y w o r d s r e s e r v o i r - r e s e t t l e m e n tn p oo r i e n t a t i o no p e r a t i o n n 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其它人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工 作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。如不实，本人负全部责任。 论文作者( 签名) ：筮圣湘扩年3 月，6 日 学位论文使用授权说明： 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术 期刊( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或 电子文档，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文本人电子 文档的内容和纸质论文的内容相一致除在保密期内的保密论文外， 允许论文被查阅和借阅。论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权 河海大学研究生院办理。 论文作者( 签名) ：筮垄如譬年3 月j 6 日 河海大学公共管理学院硕士学位论文我国水库移民非营利组织研究 1 , 1 研究背景 第1 章绪论 l 1 1 问题的提出 在过去5 0 多年里，随着我国的社会经济发展，尤其是大型水利水电项目的建设， 造成了大量的非自愿移民，随之而来产生了大量的移民问题，长期进行研究工程性移民 研究的著名专家、世界银行资助项目的移民安置政策的重要制定者迈克尔m 塞尼先 生在总结世界银行项日的非自愿性移民的实践的基础上，把工程建设可能给受影响区域 和受影响人口带来的导致经济社会衰败的因素概括为八个方面，即他所说的八种贫困风 险，它们是：失去土地、失业、失去家园、边缘化、不断增长的发病率和死亡率、丧失 食物保障、失去享有的公共权益、社会结构的解体【1 1 根据调查和研究，移民这个弱势 群体一般具有以下几个特征：一是经济生活贫困。可以说贫困性是移民弱势群体在经济 上的共同特征和根本属性，制约了移民弱势群体的其它发展。贫困是经济、社会、文化 落后的总称，是由低收入造成的缺乏生活必须的基本物质和服务，是缺乏达到最低生活 水准的能力。移民弱势群体多与权力、金钱、热门行业无缘，不具有职业、教育、社会 联系、家庭等方面的优势在移民搬迂中，他们属于受益较小的一部分，基本生活条件处 于紧张状态，有的甚至难以为继。二是社会地位低。移民弱势群体处于社会底层，远离 社会权力中心，他们参与社会政治活动的机会很少，难以影响国家和地区移民政策、法 规的制定，利益表达受到制约，遇有经济或民事纠纷，正当权利往往得不到维护。他们 感受到的是自己的社会地位和收入都在下降，社会不公平现象正在增多，因而相对剥夺 感较为严重。三是综合素质差。移民弱势群体受教育程度低、缺乏专门技术，不仅就业 困难，即使就业，收入也低，一旦失业，很难再就业。从调查结果看，就年龄、性别、文 河海大学公共管理学院硕士学位论文我国水库移民非营荆组织研究 化结构而言，移民弱势群体女性居多，多数年龄偏大，文化水平偏低。四是社会心理脆 弱，容易怀旧。移民弱势群体难以依靠自身的力量改变目前的处境，造成了他们在心理 上的高度敏感性。由于在社会生活中缺乏社会支持感，有较为强烈的受挫情绪，思想上 容易怀旧。不但怀念移民前的生活状态，而且怀念过去的人际关系和社会风气，对改革 的新举措十分敏感，由于他们为国家工程建设做出了牺牲，所以害怕新政策、新措施会 使他们处于更加困难的境地。 全国大中型水和水电工程由移民行政管理机构负责，县级以上地方人民政府负责本 行政区域内的移民安置工作的组织和领导，面省、自治区直辖市人民政府规定的移民 管理机构则负责安置工作的管理和监督。可以看出，水库移民项目中的三元关系中，地 方政府是重要的一方政府在社会中具有其特殊的职能和地位，而且，项目单位通常是 政府铘门作为代表或者与政府部门有密切联系的单位，因此，在这些水库工程项目中， 占据主导优势的往往是政府与项目开发商，移民由于自身文化素质，社会认知的有限， 无法参与到移民政策的制订和移民安置的规划中来，不能充分了解与其利益相关的移民 安置活动中的各种选择，不能充分参与和协商，而这都会导致移民安置采取不适当的策 略，最终导致移民的贫困。 1 1 2 研究目的与意义 在移民安置过程的行为博弈中，政府为了更好的发挥公共服务的作用，获得公共效 益的最大化，往往在不经意间削弱了移民的利益，而开发商为了使自身的成本最小化， 也会选择缩减移民利益的策略，在这种情况下移民们就常常处在弱势的一方，他们的权 益得不到保障，为了在这个博弈的过程中实现一种动态的均衡，发挥非营利组织在政 府、开发商和移民之间沟通桥梁的作用，使移民得到支持，同时使政府的政策及时有效 的传达给移民，从而实现社会的和谐发展，移民非营利组织的产生是顺应了社会发展的 需要。 2 河海大学公共管理学院硕士学位论文我国水库移民非营利组织研究 通过水库移民非营利组织的作用，能让群众参与到项目的可行性研究、设计、调 查、规划、实施和管理决策中，参与到与他们切身利益相关的移民安置活动中，对补 偿、搬迁、生计恢复、社区重建进行选择，通过互动性的磋商和协商达成共识，有利于 减少移民抵触情绪，有助于计划、政策的顺利展开和执行，也有助于移民生产生活的良 好恢复，从而降低移民安置的风险性，提高成功率，社会才能得到稳定与持续发展。在 这种情况的触动下，能大大增强移民群众共同建设新家园的积极性和创造性，使他们对 于项目的影响由被动变成主动，在一定程度上可以限制易于嘭胀的政府人员的自利行为 从而保护公共利益不受公共权力的侵害，同时也可以使他们的利益、愿望和要求在政策 中得到有效的表达和体现群众参与决策、可以加大建设项目的透明度。同时，政府与开 发商也能从水库移民非营利组织那儿得到关于移民信息的反馈，有针对性的实施一系列 保障措施，从丽使各级政府从中获得移民的信任。 综上所述，我国移民非营利组织有其存在发展的可能性和必要性，加快移民非营利 组织的发展是构建和谐社会的有力支持。基于以上分析，选定了这个论文题目。本选题 拟对我国移民非营利组织存在的意义，移民非营利组织的定位以及运作等问题进行深入 的探讨和分析，并对可能存在的风险、问题提出针对性的对策建议。 1 2 国内外研究综述 1 2 1 国外理论研究综述 对“非营利组织”( n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n ，以下用l q p o 代替) 这一组织形态的研 究可以追溯到1 9 世纪。法国人托克维尔( a l e x i sd et o c q u e v i l l c ) 在论美国的民主 书中观察到，美国社会中多元化的志愿组织( 教会、社会团体、公民组织等) 对建立 北美民主制度具有独特的贡献。“志愿协会对一匡的文化健康7 起着至关重要的作 用，它们使关怀公共利益和互助成为一种公民的习惯，利他主义成为慈善组织制度文化 河海大学公共管理学院硕士学位论文我国水库移民非营利组织研究 实践的基本要素”。1 2 1 目前，世界上有许多和非营利组织等同的概念，如“第三部门”、“慈善组织”、 “非政府组织”、“志愿者组织”、“中介组织”等，本文对相关名称及描述整理如 下( 表1 1 ) 。虽然各种提法在表述上各有侧重，但基本内涵大致相同，目前颇有代表性 的定义是美国约翰霍普金斯大学非营利组织比较研究中心的莱斯特萨拉蒙教授提出 的，即具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性等5 个特征的组织就可视为非 营利组织。 表1 1 不同学者对非营利组织的称谓及描述 学者名称 侧重点 莱维特 第三部门强调组织相对于政府和私人企业的独立性 德福尼杰奎斯辅助性活动强调非营利组织的社会地位和功能 比利斯；克雷默 志愿者组织强调组织的运作与管理在很大程度上靠志愿者在时 问、精力和金钱上的投入 卡曾斯；胡德非政府组织 主要用来描述发展中国家里以促进经济、社会发展为 己任的组织 海德利罗德尼 中介组织 强调组织是政府、单位和个人之间以及单位与单位、 个人与个人之间的非行政联结纽带 西方政府非营利组织关系研究的理论研究主要集中在分析非营利组织存在的必要性 与其产生过程上，影响较为深远的有以经济学为视角的政府失灵理论、契约失灵理论， 以政治学、社会学为视角的公民社会理论、自制组织理论、法团主义理论等。其中以失 灵理论和公民社会理论影响最大。随着非营利组织理论的发展，博弈论也被逐渐的运用 到非营利组织理论中来，它给非营利组织的产生提供了新的理论依据。 1 2 1 1 政府契约失灵理论 河海大学公共管理学院硕士学位论文我国水库移民非营利组织研究 政府失灵理论是美国经济学家伯顿韦斯布罗德( b u r t o na w e i s b r o d ) 提出的。 韦斯布罗德认为，当代经济学的私人部门理论较好的论证了私人市场的存在及其均衡行 为模式，后来又发展了公共部门理论对政府行为进行了系统的研究，但现有的经济学无 法解释为什么要由非营利部门来提供公共的、集体消费的物品。他试图解释政府和市场 之外为什么会存在非营利组织部门；政府、市场和非营利组织之间的关系是怎样的。嘲 韦斯布罗德是在需求供给这个传统经济学的分析范式下解释非营利部门的存在的。 在他看来，任何投票者都有对于物品的需求( 包括公共物品和私人物品) ，政府、市场和 非营利部门都是满足个人需求的手段。这三者在满足个人的需求方面存在相互替代性， 但是政府和市场在提供公共物品方面存在局限性。 由于政府和市场都不以满足消费者的需求，志愿组织作为政府以外的集体物品的提 供者就有了存在的功能需求。在韦斯布罗德看来，志愿部门是专门提供集体类型物品的 部门。志愿部门提供的公共物品的数量取决于公共部门能够满足选民的多样需求的程 度。在其他条件相同的情况下，对政府使用的税收价格体系不满意的公共物品需求的数 量越大，志愿部门的规模就越大。对于特定的政府提供的输出，消费者需求的差异越 大，可以预计的志愿部门的输出就越大 汉斯曼从营利性组织的局限性人手来开始对非营利组织的功能需求的分析。现有的 经济学理论认为，当某些特定的条件满足以后，营利性厂商会以体现社会效率最大化的 数量和价格来提供商品和服务。显然有时候消费者与生产者在关于产品和服务的质量上 存在明显的信息不对称，消费者无法准确判断厂商承诺提供的商品或服务，这就使得他 们往往在最初不能达成最优的契约，即使契约达成，也很难实施契约。在这种情况下， 由营利性的厂商构成的市场竞争只能是无效率的。生产者完全有能力通过提供劣质商 品来获取额外的收益。结果消费者的福利蒙受了大量的损失。由于信息不对称，仅仅 依靠生产者和消费者之间的合约难以防止生产者坑害消费者的机会主义行为，这就出现 了汉斯曼所说的“契约失灵”( c o n t r a c tf a i l u r e ) 现象。m 河海大学公共管理学院硕士学位论文我国水库移民非营利组织研究 汉斯曼认为，为非营利组织受到了。非分配约束”，不能把获得的净收入分配给对 该组织实施控制的个人，净收入必须得以保留，完全用于为组织的进一步发展提供资 金。因此非营利组织在提供存在信息不对称的商品和服务时，尽管有能力去提商价格或 降低产品质量，而且不用担心消费者的报复，但他们仍然不会去损害消费者的利益，因 为他们所获得的利润不能参与分配。这在很大程度上抑制了生产者实施机会主义行为的 动机，从而维护了消费者的利益。 1 2 1 2 市民社会理论的发展 “市民社会”( c i v i ls o c i e t y ) 思想在西方经历过复杂的演变过程。近代意义上的 市民社会概念源于洛克的学说。他将市民社会视为从自然状态经过订立契约而形成的政 治社会。在洛克看来，国家的职能并不是替代自然状态，而是社会的一个工具，目的是 要将自然状态所隐含的自由和平等予以具体的实现。嘲黑格尔提出了现代市民社会概 念，所谓市民社会，就是指单个社会成员的联合体，这个联合体是通过成员的相互需要， 通过保障成员的人身和财产权利的法律制度，通过维护他们的特殊利益和公共利益的外 部秩序而建立起来的，与政治国家相区分的独立领域。 哈贝马斯是对当代市民社会理论作出深入阐释并且贡献最大的人。他对市民社会的 讨论大致分为两个阶段：前期主要是从历史与逻辑的角度分析市民社会，特别是公共领 域的发展演变及其后果；后期主要是从“交往行为”和“生活世界”这个规范的角度规 约市民社会，从而强调对理想的生活世界的建构。在后期重要著作中，哈贝马斯将私人 经济领域从市民社会中剔除出去，认为：“由于社会是作为国家的对立面而出现的，它 一方面明确划定一片私人区域不受公共权利管辖，另一方面在生活过程中又跨越个人家 庭的局限，关注工事务，因此，那个永远手契约支配的领域将成为批判的领域。”旧 托克维尔( a l e x i sd et o c q u e v i l l e ) 在论美国的民主一书中捍卫了民主国家的类 型。托克维尔确信：对专职的政治制约的方式必须通过处于国家机构直接控制以外的市 民社团的成长和发展才能得到加强。“社会的独立之跟”包括许多相互交往的、自组织 6 河海大学公共管理学院硕士学位论文我国水库移民非营利组织研究 的且时刻警醒的市民社团，它是由专注于。小事”的公民联合而成的，在这个团体场合 中，个人可以将他们的注意力引向自私、倾轧、狭隘的私人耳的之外。同时，他也提 出，市民社团为了自身的生存和协作总是依赖于集权的国家机构，一个多元的且独立于 国家之外的自组织的市民社会是民主的一个不可或缺的条件。【7 】 马克思批判地继承了黑格尔的市民社会理论，他从两个方面来使用市民社会的概 念。一是从社会结构角度，认为市民社会构成整个社会的基础，市民社会的概念等同于 社会物质基础或者经济基础。这样的市民社会贯穿于人类社会的全过程，是“整个社会 历史的基础”。i 目这是分析性概念的市民社会概念。二是从社会利益分化的角度，认为 市民社会是与政治国家对立的，包括政治国家之外的一切领域，是“从生产和交往中发 展起来的社会组织”1 9 1 这是历史性概念的市民社会概念。作为分析性概念，市民社会 这一名称始终标志着直接从生产和交往中发展起来的社会组织。这种社会组织在一切时 代都构成国家的基础以及任何其他的观念上层建筑的基础 在探讨水库移民非营利组织的过程中，也是要借鉴这些国外已有的非营利组织理论 为立足点加以深入，如失灵理论与市民社会理论等，这将在下一章水库移民非营利组织 建立的基础中加以阐述。 1 2 1 3 “博弈论”在发展非营利组织中的作用 博弈论研究决策主体的行为发生直接相互作用时候决策以及这种决策的均衡问题。 利用博弈论可以分析各主体在移民安置过程中的相互影响，以及由此决定的决策以及这 种决策的均衡问题。由于政府垄断了社会资源，所以在实现所谓“国家利益”的同时， 往往会表现为对社会其他群体利益的侵害，导致利益协调的困难，往往某一行政决策在 解决了某一利益团体的问题的同时却损害了另一利益团体的利益，引起一系列连锁反 应。为了尽可能的避免错误决策的发生，社会公共利益的界定不应该由政府单方面来判 断，只有通过利益博弈，通过各种不同的利益代表之问无休止地讨价还价，社会各利益 主体在维护自身利益的同时，抵御其它利益主体对自身的侵害，通过竞争、妥协，达成 7 河海大学公共管理学院硕士学位论文我国水库移民非营利组织研究 对社会公共利益边界的确定。同时利益博弈由“利益表达、利益综合、政策确定、政策 实施、信息反馈( 新一轮的利益表达和综合) 及政策的再制定循环”组合而成。在多元利 益结构的社会环境下，要使决策符合大多数社会公众的利益，必须有各利益主体对其利 益的充分表达。在政府主控的经验决策模式中，利益博弈过程往往被政府( 官员) 走马观 花式的“调查研究”所取代，不免在决策中夹有主观臆想，各方利益往往也难以达到较 好表达，尤其是少数人的利益往往被忽视，在政府决策中他们的利益往往没有体现。而 通过非营利组织参与的利益博弈过程，各利益主体在这一过程中经多方讨论，沟通意 见，相互让步，彼此容忍，在此基础上作的决策往往是折衷或妥协的结果，更能兼顾各 方利益，达到利益的平衡。 放到水库移民这个具体环境中来，正如博弈论所说，由于理性入的假设，即人在具 体策略选择时的目的是使自己的利益最大化，因此，政府、开发商、移民实施机构、移 民户作为移民安置的行为主体具有特殊的经济利益目标，并且尽可能追求自身利益最大 化水库移民的实施机构是地方政府，负责组织移民安置的实施；而移民本身所能选择 的就是执行、拖延后执行或不执行。如果在具体操作上不遵循规律办事，不管移民安置 计划如何完善，仍然无法在主体利益实现过程中进行权利义务的合理分配，则必然使得行 为主体不平等、权益分配不公正，无法通过合理的利益分配制度来维护移民这个弱势群 体的利益。只有通过利益博弈才能达成各利益主体在决策中的利益平衡。在多元利益结 构的社会环境下，要使决策符合大多数社会公众的利益，必须有各利益主体对其利益的充 分表达。但是移民常常由于其自身的文化素质局限性，对政策了解不清，不能充分有效 的行使话语权，势必导致利益主体力量的不均衡，非营利组织能够平衡这种状态，兼顾 各方利益，从而达到平衡。 1 2 2 国内理论研究综述 近年来，随着社会结构的转型和有会管理模式的变迁，非政府组织在我国方兴未 鎏童奎耋釜茎重翌茎垦塑兰耋垒鎏耋 塞里垒堡辇垦童彗型丝堡墼耋 艾，客观上已逐渐成为社会结构的重要“元素”之一，并在社会服务和社会管理中发挥 着政府和企业无法企及的作用，这种作用正愈益明显，倍受关注。它比政府和企业更便 于反映和表达同类社会组织成员的共同问题，以社群利益为导向，发掘和运用分散的社 会资源，为其成员谋求发展，主动地、自觉地参与社会事务，在政府与社会之间、政府 与企业之问、组织与组织之间、个人与个人之间积极地发挥着协调、沟通、整合等方面 的作用，从而在制度上使多元化利益主体的利益诉求得到回应成为可能，使社会矛盾得 到及时缓解有了更多的组织依托，并为现代社会秩序的建构与维护提供了现实的基础。 由此，非营利组织以其特质和优势顺乎时代潮流，大量地浮出水面，以正式或非正式方 式参与社会管理，成为除了政府、企业之外的不可替代的管理主体。 改革开放以来，我国的非营利组织迅速得到发展。在数量上，里几何数增长。据统 计，2 0 世纪5 0 年代全国性菲营利组织只有4 4 个，6 5 年全国性的社团有1 0 0 个，地方 性非营利组织大约在6 0 0 0 个左右，而到2 0 0 0 年底，登记注册的社会团体和基金会共计 1 2 9 2 4 0 个。在活动领域方面，已遍及各行各业，行业性、专业性、联合性、学术性门 类齐全；在作用和影响方面，也已成为社会生活中一支不可忽视的重要力量。随着我国 改革开放的深入和社会主义市场经济的建立与发展，整个社会越来越趋向多元化。特别 是在一些社会问题比较突出、尖锐的领域里，比如在环境保护领域和扶贫开发颁域，非 营利组织的活动尤为活跃和集中，它们往往发挥着政府和企业所没有或难以充分发挥的 作用，推动了社会进步。 与n p o 相类似的概念有非政府组织( n o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ，以下用 n g 0 代替) 。北京大学政治发展与政府管理研究所李景鹏教授指出：“n 6 0 这个概念所包 含的内容是十分广泛的，它应该是指政府以外的一切组织。也就是说，它既包括合法的 组织也包括非法的组织；既包括各种政治性的、行业性的、专业性的、联合性的、学术 性的社会团体，也包括各种基金会、志愿者组织、社会救济和福利组织、弱势群体的保 母供小伏打开另一扇门中国社团组织的现状与发展 岫北京：群众出版社，2 0 0 3 ：1 4 9 9 河海大学公共管理学院硕士学位论文我国水库移民非营利组织研究 护组织、法律的援助组织等等，甚至还可以包括所有的事业单位”。1 1 0 】n p o 指的是，由 私人为实现自己的某种非经济性愿望或目标而发起的各种各样的社会机构或组织。它不 仅包括基金会、慈善筹款会等公益类中介组织，也包括社交联谊、互助合作、业主和专 业协会等互益类组织，还包括私人创设的学校、医院、社会福利服务机构、艺术团体、 博物馆、研究机构等服务类组织。非政府是从同政府的关系来认识这类组织的，非营利 组织则是从活动性质的角度来认识的，尽管这样，人们还是经常把这两个概念互换使 用。可以这么理解：如果强调它跟强制机制的区别，那么它就是n g o ；如果强调它的非 营利性或公益性，那么它就是n p o 。本文对我国大陆非营利组织分类整理如图1 1 。 l 经济性团体( 行业协会、商会、工会等) i n l i 社会性团体( 学会、同学会等) l 社 园 团 会员制公益型组织 运作型组织 非营利学校 实体型社会服务机构卜非营利医院 。i 其他社会服务和福利机构 图1 1 我国非营利组织分类 我国2 0 世纪8 0 年代末期发布的社会团体登记管理条例和基金会管理办 法，确立了非营利组织的“双重管理体制”。任何一个社团的注册必须要取得两个政府 部门的认可。一个是和业务相连的政府部门，请它做业务主管单位；然后民政部门才受 河海大学公共管理学院硕士学位论文我国水库移民非营利组织研究 理、登记注册。王颖、折晓叶和孙炳耀通过对浙江萧山9 9 家社团组织的调查认为“官 民二重性”是我国绝大多数非营利组织在实际运作中所呈现的基本特性，而正是这一特 性才使得我国的非营利组织能够充分发挥“上挂下联”的社会中间层作用。1 1 l l 非营利组织作为治理结构的重要主体之一，政府对其应从适应人类未来发展需求的 战略高度，而非简单地将非营利组织作为政府执政的助手的角度，充分认识到与非营利 组织合作的重要性和长远意义，并以法律或协议的形式明确与非营利组织的合作伙伴关 系 1 3 本文的研究方法 1 3 1 技术路线 本文的研究思路是首先梳理水库移民非营利组织产生的依据，通过借鉴国内外非营 利组织的经验，概括出我国水库移民非营利组织建立的原则及其在各个层面上的活动。 接着借鉴了国内非营利组织的运作模式，提出了水库移民非营利组织的运作设想及筹集 资金的方式。最后明确了水库移民非营利组织的实现需要国家政策及人力财力的支持。 原则 活动 水库移民n p o 建立的依据 政策支持 实践条件 水库移民n p o 的定位分析 水库移民n p o 的运作模式设想 水库移民 q p o 的实现路径 竺丝皇兰坚i 图1 2 技术路线圈 模式参考 运作设想 资金来源 河海大学公共管理学院硕士学位论文我国水库移民非营利组织研究 1 3 2 研究方法 1 3 2 1 文献法 文献法就是通过对各种相关文献资料进行分析，以间接的方式获取研究对象信息的 方法。笔者收集了社会学、管理学( 行政管理学、公共行政、公共决策、项目管理、人 力资源管理) 、公共经济学、伦理学、社会心理学等各学科领域的大量相关文献资料； 通过各种期刊、报纸、光盘、因特网检索，查阅了大量有关水库移民、市民社会、非营 利管理的文献资料；收集政府部门所有与非营利组织有关的法规、条例等各种文件；收 集各种非营利组织管理组织的相关文件。上述文献资料为本研究提供了重要的理论及实 证依据。 1 3 2 2 比较借鉴法 借鉴国外的研究成果，如印度、美国等，从而合理构建我国水库移民n p o 的框架 以及原则等，同时借鉴相关学科的研究方法，进行更深入具体的比较分析。 1 3 2 3 实地调研法 针对本文研究的内容，通过对n r j 水利水电工程进行实地调查，针对移民项目中 存在的非营利组织情况的研究，走访有关人员，包括当地的1 名组织者，6 名参与者及 其他相关了解情况人员，从而获得对当地非营利组织状况的了解；同时通过网络，在各 种志愿服务论坛上与国内志愿者或志愿工作热心者进行沟通和交流，试图找出我国水库 非营利组织发展的合理方法 1 4 本文的创新点 本文的重要环节即本文的创新之处主要有以下两点： 1 4 1 从失灵理论、市民社会理论、博弈论出发，针对我国水库移民的发展历程，我国 水库移民的管理体制及其本身存在的弊端来探讨移民n p 0 存在的理论依据和实际意义， 提出我国水库移民非营利组织是不以营利为目的、介于政府、丌发商和移民个体之间， 1 2 河海大学公共管理学院硕士学位论文我国水库移民非营利组织研究 向移民团体提供服务，向政府、开发商提供帮助，具有一定的自治性、志愿性、公益性 的自发的水库移民组织。 1 4 2 为了更好的发挥水库移民非营利组织的作用，应正确定位它与政府、开发商、移 民的关系，本文将阐述水库移民非营利组织如何搭建起沟通桥梁作用，平衡政府、开发 商与移民的关系，进行多方博弈到达均衡，并在此基础上构建它的有效运作模式，即以 水库移民专项委员会为依托建立水库移民n p o ，针对各个项目成立工作小组，并与其他 非营利组织合作。 河海大学公共管理学院硕士学位论文我国水库移民非营利组织研究 第2 章水库移民n p o 建立的依据 2 1 水库移民n p o 的定义 正如在前文的研究综述中提到的，非营利组织产生的理论依据主要有失灵理论、市 民社会理论，而这些理论也可以适用于水库移民非营利组织。 政府失灵理论通过探讨市场、政府_ 和非营利组织这三种制度形式的差异及其互补 性，来论证非营利组织存在以及同政府建立关系的必要性。由于市场机制在提供公共物 品方面的先天不足，公共物品只能由政府来提供：政府因侧重于。中位选民”的偏好而 不能满足全体社会成员对公共物品的需要，因此需要非营利组织来发挥拾遗补缺的作 用；而非营利组织存在志愿失灵的问题，也需要政府的合作政府与非营利组织的合作 有利于解决政府失灵和志愿失灵问题，因此双方有必要建立合作关系 对于我国水利水电工程项目来说，政府失灵是政府进行资源动员和社会治理能力上 的失灵，也就是说由于政府更多的是对国家社会整体利益的关注，因而在进行工程移民 的过程中，常常不能照顾到方方面面，不得以牺牲了小部分人的利益，也就是我们说的 部分移民的利益，所以水库移民菲营利组织就需要弥补这个空缺，发挥其补充机制的作 用。 汉斯曼提出的合约失灵理论解释的是，为什么有些物品要由非营利组织，而不是由 营利性组织来提供由于非营利组织的净收入必须得以保留，用于为组织的进一步发展 提供资金，因此这在很大程度上抑制了生产者实施机会主义行为的动机，从而维护了消 费者的利益。合约失灵理论表明，在提供公共物品方面，非营利组织比营利组织更加可 信。 同样，水库移民非营利组织也不是以营利为目的的，缺少了私利性，从而它们在其 实施活动的过程中，能够有更广阔的眼界来提供更为可靠的帮助。 1 4 河海大学公共管理学院硕士学位论文我国水库移民非营利组织研究 随着市民社会理论的发展，市民社会被宽泛的界定为一个空问，其实就是社会基于 自己的利益与价值，通过建立自己的组织来进行生活、表达声音、解决问题，代表着为 社区全体成员服务、帮助他人和志愿活动的公益精神以及代表社会群体的民主素质与自 治能力。市民社会是社会价值的捍卫者，是公共服务的提供者，也是社会政策的倡导者 和社会资本的捍卫者，它能够直接的或辅助性的提供社区服务同时成为社会公众的利益 代表。 水库移民非营利组织作为一个公益性的机构，能够作为移民的代表者，捍卫移民的 权益、提供公共服务，同时作为社会的稳定器，发挥其政策倡导，协调关系的作用。 在我国大中型水利水电工程项目的建设过程中，已经有了众多关于利益相关者的研 究，但关于水库移民非营利组织机构的系统的研究仍然很少。在本文中，把水库移民 n p 0 组织定义为不以营利为目的、介于政府、开发商和移民个体之问，向移民团体提供 服务，向政府、开发商提供帮助，具有一定的自治性、志愿性、公益性的自发的水库移 民组织。在研究调查中我们发现在某些项目，如n r j 水利水电工程项目中，移民会自 发的组织起来形成一个所谓的非营利组织来维护自身的利益，但很难维持下去，困难有 很多，如资金匮乏，组织不当，无处申诉等。因此，如何构建起一个真正意义上的水库 移民n p o ，使它较好的运作是目前分析讨论的一个热点。 2 2 水库移民n p o 与其他n p o 的不同 首先，水库移民的n p 0 作为非营利组织的一种，与其他n p o 有着相似性，即组织 性、民间性、非营利性、自治性、志愿性，其中核心特征就是非营利性，但与其他非营 利组织相比，这种非营利性表现得尤为突出。以非自愿移民这个弱势群体作为主要帮助 对象的移民n p 0 ，提供的应该是公益性的慈善与维权服务。在政府、开发商和移民三方 中，移民处于绝对的弱势地位，移民n p 0 作为三者之间的沟通桥梁，并不是一个以营利 为目的的组织，它所应该起的作用是尽量维持三者关系的对等，它的宗旨是给弱势群体 1 5 河海大学公共管理学院硕士学位论文 我国水库移民非营利组织研究 提供服务。提供直接的款物救助并不能解决根本问题，而是要提供给移民这个弱势群体 服务、信息等内容，给予他们精神心理的帮助，充分发掘他们的潜能，做到。助人自 助”。有些非营利组织在发展的过程中会产生一定程度的营利倾向、世界性的市场化趋 势，使得n p o 准市场化的形成有了可能，因为人们相信这样能使其运作效率获得更大的 提高。但是由于水库移民的特殊性，移民n p o 获得的捐赠或是报酬仍然是要投入到帮助 移民恢复生产、生活的活动中去，它决不能以营利为目的的。 其次，水库移民非营利组织产生的背景是水利水电工程项目的开发，是以工程项目 为导向的。水库移民n p o 的活动与水库建设关联度高，而水利水电工程项目的主体是地 方政府，这也就意味着非营利组织的活动会更频繁的接触到地方政府和项目开发商，也 就更需要协调好与它们的关系。以项目为导向，还意味着水库移民n p o 的活动时间、活 动地点与水库项目紧密相关，要根据项目的具体时间、具体地点来进行活动安排。而其 他非营利组织，例如环保非营利组织，则有较高的灵活性来决定本组织的活动时间与活 动地点。 水库移民非营利组织的这些特性，使它尤其要妥善处理好与政府、与开发商、与移 民的关系，正确定位也是本文第三章要解决的内容。 2 3 水库移民n p o 的实践依据 2 3 1 水库移民难的客观原因 我国在过去5 0 年的发展中，由于修筑大坝而淹没耕地1 5 0 多万h m ，搬迁安置水库 移民2 7 0 0 多万人。与其他国家相比，我国大中型水库大多兴建在偏远山区，水库移民 有其自身的一些特点。 一是文化与技术素质普遍较低，创业意识薄弱。由于大多水库大多兴建在偏远山 区，经济比较落后，教育条件较差，师资力量缺乏，劳动力受过中等以上文化程度教育 的比例较小，水库移民文化程度普遍较低。在水库移民搬迁安冕过程中，部分移民容易 1 6 河海大学公共管理学院硕士学位论文我国水库移民非营利组织研究 产生“等、靠、要”的依赖思想，自力更生、重建家园、自我发展的创业意识较薄弱。 二是水库移民承受较大的社会心理压力。水库移民不愿意远离故土的现象比较普 遍，究其原因，主要是对远迁后新的外部生存环境条件、谋求手段、旧的人际关系的解 体以及新老居民间相处、宗教关系等心存疑虑，社会心理调整适应能力较差。同时，老 水库移民遗留问题的负面示范作用也有很大影响。所以，水库移民承受着较大的社会心 理压力。 三是移民家庭经济基础薄弱，自我经济再发展较差库区移民大多处于自给自足的封 闭式小农经济环境中，主要以种植业为主。种植结构单一，经济作物较少，家庭副业也 较少，并且，生产条件、基础设施等都较差，移民在一定程度上靠天吃饭。因此。由于 自我经济发展的资金往往较少，只是简单的重复再生产，自我经济再发展差。 同时，由于“故土难离”和地域观念的影响，给水库移民工作带来了困难。环境的 容量有限，库区移民需要大量外迁。但是由于“故土难离”的传统观念根深蒂固，一些 移民不愿被安置到基本条件较好的其他地区，在有可能的情况下，就盲目要求就近后 靠。不顾当地条件的就近后靠往往安置密度过大，这样就不得不进行二次搬迁，既浪费 资金，又给移民增加了负担。另外村民在移民时都担心单独外迁的一个新的地方会受歧 视，所以往往要求整建制安置，但多数地区因受条件限制。难以实现整建制搬迁，这也 是导致移民工作难做的原因。 但是移民难的问题，除了移民本身的原因，移民政策的落实也存在着问题。在国土 资源部关于印发的2 8 号文关于完善征地补偿安置制度的指导意见中关于征地 工作程序中有一条指明：“在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集 体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请 听证的，应按照国土资源听证规定的程序和有关要求组织听证。”。但在实际情况 中，由于各种原因，昕证常常只是走过场，移民们无法获得有效的方式表达自己真实的 。关于完善须地补偿殳簧制度的指导意见( 固发 2 0 0 4 ) 2 8 母) 1 7 河海大学公共管理学院硕士学位论文 我国水库移民非营利组织研究 意愿，这就需要有一个监督协调的角色来帮助移民组织听证。 移民安置工作是一项长期艰巨的任务，把移民搬出来进行安置，这仅仅是第一步， 大量的工作是搬迁后如何让移民适应新的环境，安居乐业。移民安置规划的另一个重大 失误是忽视了移民安置对当地环境及原有居民的政治、经济和文化的影响。例如，= _ f - j 峡库区移民时，对移民搬迁以后的一系列问题估计不足，单纯补偿眼前利益，并且补偿 标准较低，群众损失巨大，经济负担过重。紧接着又遇上了三年自然灾害，大部分移民 将赔偿补助款买高价粮充饥，再加上安置区的土地、水利、交通、生产、生活等条件都 比较恶劣，致使移民群众思想不稳定，多次要求返回库区定居。尽管当地政府做了大量 工作，但是很多移民都选择返迁，更有的返迁三次以上。由于多次迁移，居无定所，给 移民造成了很大的财产损失，生活十分困难。更使加剧移民问题的是资金的不到位。由 于移民搬迁是按照“原规模、原功能、原标准”的。三原”标准进行补偿，而国家强调 的又是“开发性移民”，这样导致资金缺口大以小浪底水库移民为例，小浪底水库移 民涉及1 1 8 个工矿企业，其中转产3 4 个，迁建5 4 个，撤消3 0 个，资金十分紧张。“4 部分企业原计划要扩大企业规模以安置移民，但因资金紧张计划被取消了。挤占、挪 用、贪污移民资金的事件也时常发生，这使得本来并不宽裕的资金更加紧张。四是单纯 补偿移民引发的后遗症对水库淹没区或涉及影响区的农村移民和企事业单位的实物 ( 房屋、土地、山林、交通、附着物以及各类专项设施等) ，政府给予一次性补偿，并 给付一定数额的搬迁损失费和青苗补助费等，以后移民的生产、生活就由他们自己来负 责。折中做法并不容易落实，有些移民把补偿款一下子全部花完，用来购买消费品等， 并不能够维持或改善他们的生活，最后没有办法还得政府来买单，容易引发后遗症。 因此，处理好水库移民问题是社会稳定发展的需要。对待移民问题，仅仅依靠国家 的力量也还是不够的，水库移民n p o 能够在国家的宏观指导下，在最大程度上从微观着 手帮助政府、帮助移民解决水库移民存在的难点和问题。 鎏堡奎茎竺茎篁堡竺墼堡圭耋堡篁塞茎垦查星彗垦童童型堡堡至耋 2 3