（行政管理专业论文）我国农村养老的政策选择.pdf

首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村养老的政策选择 - i - 论文提要论文提要 在我国，广大农村地区老年人的养老问题一直没有得到足够重视，农村老年人的 生存状况出现不断恶化的趋势。随着工业化、城市化的推进，农村老年人原有的养老 保障体系正在被打碎，而新的保障体系尚未形成。同时，中国是在工业化的中期阶 段，在需要大量经济建设资金的情况下步入老龄化，是典型的“未富先老”。此外， 中国社会的政治、经济、社会转型同时出现，震荡前所未有。在这种情况下，如何选 择科学合理的农村养老政策，有效地保障处于弱势的广大农村老年人的基本生活，是 当前和今后一段时期内学界和政府共同面对的一个重大课题。 本研究是在既有研究的基础上，从公共管理视角，运用公共选择理论，对我国农 村养老问题的政策选择进行研究。在市场经济不断发展，工业化、城市化不断深入的 历史文化背景下，对当代中国农村养老的一系列问题进行分析，以引出对农村社会养 老作为公共政策问题的界定，指出解决我国农村养老问题是政府的责任。论文对我国 各地农村社会养老政策选择实践的问题进行分析，并深入剖析产生这些问题的原因。 并在此基础上，借鉴国外先进农村社会养老政策选择的经验，分析了我国农村社会养 老政策的利益相关方的利益取向，提出了思辨性的政策建议，即我国应选择全国统一 的、覆盖全体农村居民的基础养老金和农村社会养老保险结合的农村养老政策。 关键字关键字：农村养老；公共政策；政策选择 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村养老的政策选择 - ii - abstract as the basic living right of public, social security mechanism plays a major role in promoting social equality, and maintaining social stability. for a long time, the establishment of our social endowment insurance policies has been following the trace of urban-rural dual structure, which is on the basis of household register and takes the urban social security as the core while the rural social security which approximately covers 70% of chinese population is in a marginal status. as far as china which is such a big agricultural country is concerned, the emphasis and the difficulty of the overall construction of comfortable society just lie in the construction of rural area. while social security in rural areas not only is one of the important settlement ways to the three agricultural problems, but also affects a series of problems such as the new rural construction, the stability of rural society, the political stability of our country and the construction of harmonious society. from the viewpoint of public policy analysis, policy establishment, which affects the effectiveness and rationality of the policy directly, is the initial link of system establishment, optimization and development. the establishment of rural social security policies will affect the social security level of millions of chinese farmers and tests the governments solving ability in three agricultural problems. key words: public policy； rural social pension insurance； policy selection 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村养老的政策选择 第 1 页 共 51页 1 绪论绪论 1.1 研究背景 1.1 研究背景 二十多年的改革开放，中国经济取得了举世公认的成就，但是由于整个社会过分 地以经济效率为取向，忽视共享社会发展成果的理念，致使中国农民阶层处于不利地 位。这种城乡之间及其内部的社会分化削弱了中国农民发展的潜力，直接妨碍了非农 化、城市化的进程，进而对整个国家社会经济的发展造成了负面影响。因此农民的问 题如果不妥善解决，中国社会的安全运行和健康发展将是不可能的。 1.1.1 农村养老方式困境 1.1.1 农村养老方式困境 建国后，基于工业化的需要，我国实行“城乡分治”的社会政策。国家通过户籍 管理等制度安排，强制性地把农民依附于土地上，满足重工业优先发展战略的需要。 这种城乡分割制度在养老方面的体现是：城市企事业单位职工的养老问题由国家和企 业承担，而农民的养老保障主要依靠家庭。农民除了在极少数情况下能够得到少量的 国家救济外，国家在农民养老方面不承担任何责任。改革开放以后，这种状况没有发 生根本改变，正式的养老制度仍然不覆盖农民。但是由于我国农村的社会、经济、人 口等方面的巨大变化，农民传统的养老模式如家庭养老、土地养老、农村社区养老均 面临着严峻挑战。 首先，家庭养老功能正在弱化。这主要表现在:(1)外出打工人员增多。目前进城 务工的农民已经超过一亿人，造成农村实际老龄人口比重大于统计数据显示的数字。 (2)家庭结构日趋小型化和核心化。2001 年，国家计生委农村家庭发展变化课题调查 资料表明，农村六十岁及以上老年人靠子女经济供养的比重下降为 50.6%，但仍居首 位。（3）传统的养老观念受到冲击。随着社会经济的发展，年轻人的价值观念在变 化，老年人的独立意识也在增强，老年人不愿意依附年轻人来养老，老人只能“活到 老，干到老”，实行自我养老。 其次，土地养老功能已削弱。主要表现在：（1）人多地少。2008 年的中国国土 资源公报显示，全国可耕种的土地为 12171 万公顷（18.26 亿亩），有数百个县人均 耕地在国际警戒线 0.8 亩以下，而且呈历年递减趋势（见图 1.1）。（2）土地养老是 附带土地经营风险的初级保障。近几年来农民收入增幅减小，甚至出现倒退现象，这 给以土地保障为核心的老人养老带来了直接威胁。 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村养老的政策选择 第 2 页 共 51页 17.8 18 18.2 18.4 18.6 18.8 19 19.2 20012002200320042005200620072008 图 1.1：我国耕地面积变化情况(亿亩) 数据来源：2008 年中国国土资源公报 再次，社区养老仅在少数农村地区存在。农村社区养老是指同现行区划一致的自 然村落基础上发展形成的社区，主要包括农村的“五保户”供养、农民退休养老。民 政部对“五保”对象进行核查发现，当前工作中存在着五保供养经费很难落实，五保 供养水平下降的问题。而农民退休养老只是在一些集体经济比较发达的乡镇和村中存 在，极具个别性。 1.1.2 农村发展的战略机遇期已经到来 1.1.2 农村发展的战略机遇期已经到来 我国要构建社会主义和谐社会，其重大举措是要统筹城乡发展。近几年来“三 农”问题成为党的工作的重中之重，从 2002 年党的第十六次全国代表大会提出实行统 筹城乡经济社会发展的方略；至 2003 年初，胡锦涛总书记明确提出，要把解决好“三 农”问题作为全党工作的重中之重；再到同年，中共中央明确要长时期实行对农业农 村和农民多予少取放活的方针，再到 2004 年和 2005 的两个“一号文件”，都很好地 体现了“三农”问题已经成为全党工作重点这个基本思想。 所有这些都给中国农村以希望：中国农村正处在上升过程当中。这些事实也都可 以证明，目前我国的政策大环境正在悄然发生着变化，中央政策正在努力消除妨碍城 乡协调发展的体制性障碍。应该认为，农业和农村发展的重大战略机遇期已经到来。 尽管如此，我们还是应该清醒地认识到，由于中国长期实行城乡分割的二元化体 制，城乡社会经济发展出现了巨大差别。据有关报道，1992 年贫困农民的收入上限与 一般农民之比为 1：2.45，2004 年扩大为 1：4.39。这表明我国农村居民还有相当一 部分生活处于困难状态。要构建和谐社会，就不仅要解决农民温饱问题，更要让贫困 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村养老的政策选择 第 3 页 共 51页 农民群体分享社会进步和改革开放的成果。 1.2 研究目的与选题意义 1.2 研究目的与选题意义 我国是农业大国。农民养老问题是一个亟待解决的社会公共问题。社会政策时代 已经到来，越来越多的人将关注公共政策。从社会公正的角度来看，城乡的巨大差异 在我国转型期表现得尤为明显。从维护社会公正出发，要求工业反哺农业、城市反哺 乡村，农村社会养老政策成为关注的焦点。选择科学合理的农村养老政策有其时代的 必要性和紧迫性。 本文试图从公共政策分析的角度，探讨中国农村养老政策问题，目的就是要重新 审视我国农村社会养老政策，并对此提出思辩性的政策建议。此项研究具有以下重要 的理论意义和现实意义： （1）理论意义 对于我国农村养老问题，学术界进行了很多探索，为我国农村构筑完善可行的社 会养老制度提出了不少有价值的建议。但这些建议大都建立在解决应急问题上，缺少 全盘考虑。例如，对“农民工”和“失地农民”试图另起炉灶，不能从制度的连续性 上解决问题。我们应该选择一个有利于防止土地荒废、有利于农业经营现代化、有利 于农民养老和人口流动的覆盖全体农民的农村养老政策。这一政策可以使中国农村公 民实现公平待遇，有利于实现城乡公共服务均等化，而且对实现以效率为基础的现代 农业也大有帮助。学术界对公平与效率的一直处于两难选择。农村养老政策的制定和 实施对实现公平和效率的对接将起到重要作用。 （2）现实意义 随着工业化、市场化的发展，中国社会由“行政主导型的二元结构”转变为“市 场主导型二元结构”(孙立平，2003)，面对固化的制度(二元结构)和市场失灵，农村公 民面对着更多的生产生活风险，传统家庭养老模式已经难以为继。生产社会化使农村 公民的养老风险已不再完全是私人性质的风险，而是一种社会风险，因此实施覆盖全 体农村居民的养老政策是适时和必然的选择。 1.3 研究方法 1.3 研究方法 研究方法是人们观察和分析事物及其运动变化的一种视角和思维方式。对同一事 物，观察的视角不同，会得出不同的结论。一种理论、一种学术的形成在很大程度上 归功于它用一种与众不同的观察视角，探析了事实上早已存在只是尚未被人发现和重 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村养老的政策选择 第 4 页 共 51页 视的事物发展的运行轨迹，从而形成一种在特定背景下的正确结论和思想，并用以对 某一事件的发展做出合乎实际的阐释。本文将在研究过程中系统交叉地运用以下研究 方法： （1）历史研究法 要把握现实和未来，就必须首先知道过去。所以在研究中，追溯了我国农村社会 养老政策的历史变迁过程。 （2）理论与实践相结合的方法 农村养老政策选择是一个实践性的问题，涉及社会学、经济学、人口学等领域， 农村养老的政策分析需要结合政策理论与政策实践进行。 （3）文献资料法 围绕论文研究需要，查阅了行政学、管理学、政治学、社会学等方面书刊杂志， 同时查阅了电子期刊网中相关领域的研究成果，为论文研究打下扎实的理论基础。 （4）比较分析法 尽管中国农村的生产力发展水平、社会结构、文化背景、历史传统与国外不同， 但他国的养老模式发展进程本身就体现了一种与时俱进，不断探索，不断进步的经验 积累过程。运用比较分析法，通过比较发达国家与发展中国家在制度设计方面的差 别，通过比较发达国家在历史长河中的不同制度模式，来获取新知识。 （5）实证研究法 在分析我国农村社会养老政策的现状时，运用了实证研究法，对政策制定、实施 过程中的偏差进行了实证的分析。 1.4 国内外研究现状 1.4 国内外研究现状 国外关于农村社会养老政策的专门研究文献比较少，这缘于农村人口占国家人口 的大多数是中国的特殊国情，城乡分治也是特定条件下中国特色的政策选择。而国外 大多数国家农业人口较少，且多数实行了城乡一体化的社会保障制度。作为专门介绍 一些典型国家的养老制度的文献，世界银行 2006 年的21 世纪的老年收入保障 养老金制度改革国际比较在原来“三支柱”模式的基础上，提出了“五支柱”的养 老保障模式。这虽然不是专门研究农村养老保障的文献，但为我们研究农村养老保障 政策提供了一个独特的视角。 “三农”问题是中国政府工作的重要内容之一。为此，一些学者以认真积极的态 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村养老的政策选择 第 5 页 共 51页 度对农村养老保障制度的建立提出了自己的主张。 有的研究提出了“土地换保障”，这一思路是目前具有创新性并可操作的农村养 老办法，但是农村不少地方人均耕地很少或土地贫瘠，用土地换不到养老的保障。 有的学者提出了村域社区养老保障模式，认为村域社区养老保障模式的内涵是村 民委员会主办的，以老年农民的自我经济收入及子女依据法规民约应负担的费用为主 要经费来源，辅之以社区的必要补助。但是这一模式牵涉到的是养老组织的创新，其 实质仍是家庭养老。 也有学者认为要使农村老年人的生活得到保障，最根本的一条是使老年人拥有利 益机制诱导人们自觉养老。但这一观点其实仍然局限在家庭养老的思考。 本文将从公共政策的角度研究解决农村养老问题中的政府行为，对我国农村社会 养老政策偏差的原因进行深入分析，并试图提出可行的政策方案。 1.5 本文的主要内容与创新 1.5 本文的主要内容与创新 本文主要是从公共政策的视角，运用公共选择理论，分析我国农村养老的政策走 向及其有效选择。并在现有政策实践的基础上，结合国外的经验，对我国农村养老的 政策选择提出思辩性的对策建议。具体来说，本文共由六章组成。 第一章阐述了研究背景与研究意义，提出本文的结构与研究方法。 第二章是农村养老作为公共政策问题的确立。农村养老问题所造成巨大的社会影 响，反映城乡之间突出的社会矛盾，反映了我国占人口绝大多数的农民的利益和需 求，生产社会化使农村公民的养老风险已不再完全是私人性质的风险，而是一种社会 风险的，农村养老问题成为公共政策问题。 第三章是农村社会养老的政府责任。本章在前文研究的基础上，从理论和实践出 发，分析研究了我国农村养老为什么是政府的责任。 第四章是农村社会养老政策选择的实证分析。本章对我国农村社会养老保险政策 选择进行了分析，并结合我国各地的具体实践，指出我国农村养老保险政策存在的问 题，并对产生问题的原因进行了深入的反思。 第五章是国外农村养老的经验启示。本章通过对国外农村养老政策实施的时间、 政策实施时的经济发展状况和社会保障占政府财政支出的比重的分析，指出了国外社 会养老实践中值得我们借鉴的经验。 第六章是我国农村社会养老政策的选择。本章在前文研究的基础，分析了农村居 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村养老的政策选择 第 6 页 共 51页 民，农村集体组织、地方政府、中央政府等相关方在我国农村养老政策选择上的利益 取向，指出我国中央政府比地方政府更适合作为农村养老政策主体，提出了我国解决 农村养老问题应实施全国统一的、覆盖全体农村居民的、适度保障水平的农村养老政 策，由中央政府承担非缴费型基础养老金的给付责任、地方政府承担缴费型农村养老 保险的构建责任，并对基础养老金政策的可行性进行了分析。 本文的创新之处在于基于公共政策的视角，以公共选择理论和公共产品供给理论 为基础，通过分析我国现阶段农村居民、农村集体组织、地方政府和中央政府在我国 农村养老问题上的利益取向，及其对农村社会养老政策选择的影响，指出解决我国农 村养老问题，中央政府是我国农村养老政策主体，并提出了我国应该选择统一的覆盖 全体农村居民的农村养老政策。 1.6 相关概念的解释 1.6 相关概念的解释 （1）“农村养老”中的“农村”是与“城镇”相对应的概念。“农村养老”包含 的人员范畴也与“城镇居民”相对应，以户籍为限来划分。虽然随着工业化和城市化 的发展，不少农民进入城市，并参加了各地的专门针对农民工的社会养老保险，但是 农民工聚集地珠三角和长三角每年底高达 95%的退保率，使得这一社会保险成了 空中楼阁，而且基于各种壁垒，大部分农民工难以在城市长期立足，他们老年的归宿 依然在农村。 （2）政策与制度。政策是国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现 自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期 内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采 取的一般步骤和具体措施。制度最一般的含义是：要求大家共同遵守的办事规程或行 动准则。许多情况下，制度也是某一领域的制度体系，如我们通常所说的政治制度、 经济制度、法律制度和文化制度等。由于社会养老问题的复杂性，本文认为社会养老 政策应以制度安排的形式出现。 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村养老的政策选择 第 7 页 共 51页 2 我国农村养老问题作为公共政策问题的确 立 2 我国农村养老问题作为公共政策问题的确 立 改革开放 30 年来，我国经济和社会持续高速发展。中国的全面改革始于农村，但 是近二十年来，农村改革和发展的步伐显然落后于城市，特别是农村的社会保障制度 建设大大滞后于城市。我国有 70%以上的老年人居住在农村，农村老年人口一直都是 最弱势的群体之一，其养老状况堪忧。随着我国农村社会、经济、人口流动、家庭变 动等因素的变化，农民传统的家庭养老模式也面临很大的挑战，广大的农村老年人生 活面临着更大的困难，这不仅制约农村经济的发展，影响农民生活水平的提高，也是 事关农村稳定、影响国家长治久安的重大政治问题。如何解决农村数量庞大的老年人 的养老问题成为直接和经济发展、社会政治稳定相联系的问题。 2.1 农村人口老龄化现状 2.1 农村人口老龄化现状 所谓人口老龄化，是指一个国家或地区因人均预期寿命的不断延长而使老年人口 在人口中的比重上升和人口年龄构成老化的社会发展过程 。国际社会通常把年满60岁 及以上的人口称为老龄人口，把60岁及以上的人口占总人口比重的10%或65岁及以上人 口占总人口7%以上的国家或地区称为“老年型国家”或“老年型地区”。在我国，由 于计划生育政策和人口预期寿命的延长，人口老龄化的速度加快，形势越发严峻。 根据国家统计局2005年全国人口统计抽样调查数据显示，全国人口中，0-14岁的 人口为26478万人，占总人口的20.27%；15-59岁的人口为89742万人，占总人口的 68.70%；60岁及以上的人口为14408万人，占总人口的11.03%（其中，65岁及以上的人 口为10045万人，占总人口的7.69%）。按照现有人口结构预测我国未来几十年将逐步 达到老龄化高峰。全国老龄工作委员会官员称，2015年我国老年人将突破2亿，而到 2040年将达到4个亿 。 图 2.1 直观地描述了我国从 1935 年第一次全国人口普查到 2000 年第五次全国人 口普查，我国 65 岁以上人口所占比重的具体情况。可以看出，我国社会步入老龄化的 速度非常快。根据联合国预算，我国将在 2040 年以后逐步达到老龄化高峰。在中国未 来的几十年里，如何应对快速增长的老年人问题显得非常紧迫。 窦玉沛，重构中国社会保障体系的探索，中国社会科学出版社，2001年。 新京报，2005 年 10 月 11 日。 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村养老的政策选择 第 8 页 共 51页 0% 5% 10% 15% 20% 25% 1953年1964年1982年1990年2000年2040年 我国65岁以上人口比重 图 2.1 我国 65 岁以上人口所占比重 2.2 农村现行养老模式及其困境 2.2 农村现行养老模式及其困境 就我国农村养老的具体情况来说，有家庭供养、社区养老和农村社会养老保险。 但是由于集体经济的衰落，主要依靠集体经济的社区养老也随之逐渐衰落，农村社会 养老保险也由于缺乏资金来源而难以发挥作用，因此我国农村养老主要依靠家庭。但 随着工业化、城市化进程的不断加速，人们思想观念的变化，以及计划生育政策的实 施，我国农村家庭养老保障受到了前所未有的冲击与挑战，甚至面临困境。 （1）养老需求增加，养老时间延长 伴随工业化，劳动力劳动寿命缩短，而人口寿命延长，且随人口平均寿命的延 长，人的健康寿命并没有同步延长，寿命的延长是伴随着带病期的延长而出现的，由 此相应增加了养老期间对经济支持和生活照料的需求。之所以说劳动者劳动寿命缩 短，是因为信息化所导致的二、三产业较第一产业知识更新加快、科技含量升高，从 而需要精力充沛、接受新事物能力强的年轻人来工作，因此劳动力的选择有年轻化倾 向，劳动力的劳动寿命缩短。 （2）养老供给不能及时跟进，老年人口抚养比增大 抚养比是指老年人口占劳动力人口的比值，它反映的是由多少劳动力养活一个老 年人。随着人口老龄化加剧，需要赡养的老年人口增加。目前全国老年人口达 1.3 亿，占总人口的 10%；预计到 2020 年将达 2.31 亿，占总人口的 16.0%；2050 年将进 一步达到 4.12 亿，占总人口的 26.1%。老年人口抚养比也将不断增大，1997 年的老年 抚养比为 10.35, 2000 年为 15.60，而预计到 2050 年则达到 48.49 （见表 2.1）。农 村的情况显得尤为严重。据统计，现在农村平均每 8 个劳动力供养一个老人，到 2050 年，每 2.5 个劳动力将供养一个老人，子女的赡养负担将非常沉重。农村人口老龄化 刘芳 、孔祥成，农村养老问题探析，大学，2004年夏季号。 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村养老的政策选择 第 9 页 共 51页 显著增强，农村老年人口占到全国老年人口的 70%以上，并有向高龄化发展趋势。随 着农村人口，特别是青壮年劳动力流向城市，农村人口老龄化的速度将进一步加快， 养老的负担愈益沉重。 表 2.1 中国老年人口抚养比统计与预测 年份 老年人口抚养比 1997 10.35 2000 15.60 2015 21.27 2030 36.54 2050 48.49 资料来源，1997 年取自当年人口变动抽样调查数据，20002050 年数据摘自杜鹏，中国人口老龄化过程 研究，北京，中国人民大学出版社，1994。 （3）土地保障困难 传统家庭养老，主要是依靠土地收入作为保障基础，而如今，仅靠土地保障困难 重重。土地仅仅给农民提供了一种保障的可能性，土地保障功能的发挥，需要劳动力 与土地的结合，即所谓“劳动是财富之父，土地是财富之母”。对老年人来说，其恰 恰缺乏劳动能力，因而，老年农民单靠土地无法达到养老目的。而随着年轻人越来越 多地进入城市，老年农民本身难以耕种劳作，以保障土地的产出。此外，土地的产出 又较低，在现有土地制度下，人均依靠土地的收入仅为 1000 余元 ，难以保障老年农 民的基本生活，且沉重的负担又加剧了农民的养老保障困难。 2.3 我国农村养老问题被提上政府议程 2.3 我国农村养老问题被提上政府议程 公共政策问题是指统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们 的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求 有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公 共问题。农村养老问题反映了城乡之间突出的社会矛盾，反映了我国占人口绝大多数 的农民的利益和需求，带有公意性质并引起政府关注，而且需要通过政府予以解决。 我国农村养老问题成为社会公共问题，并被提上政府议程。 政府议程，通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其 政策讨论和被确定为予以解决的政策问题的过程。随着我国农村老龄化问题日益严 重，农村养老问题与我国工业化、城市化及社会和谐与稳定的矛盾日益突出，我国农 经济日报，2005 年 2 月 15 日第 1 版。 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村养老的政策选择 第 10 页 共 51页 村养老问题被提上了政府议程。从 2002 年党的十六大提出实行统筹城乡经济社会发展 的方略开始，解决好“三农”问题成为全党工作的重中之重。党的十七大报告明确提 出要建立“覆盖城乡居民的社会保障体系”，使“人人享有基本生活保障”，“实现 基本公共服务均等化”。十七届三中全会提出到 2020 年，“城乡基本公共服务均等化 明显推进”，“农村基本生活保障，基本医疗卫生制度更加健全”。农村养老问题也 成为 2009 年两会的热门议题。由此可见，我国农村养老问题已经被提上政府议程。 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村养老的政策选择 第 11 页 共 51页 3 我国农村社会养老的政府责任 3 我国农村社会养老的政府责任 社会养老作为一种特殊的物品，同时具有私人物品属性和公共物品属性，其中公 共物品的属性特征更为强烈。因为社会养老保障不仅保障着每一个微观主体即社会成 员的基本生存需要，而且还影响着社会的秩序与经济的平稳发展。从这个意义上讲， 社会养老保障不仅保障个人，也保障国家。政府是现代社会中最重要的制度主体，在 社会养老保障的关系主体中，政府处于不可或缺的关键地位。社会养老保障要获得持 续的发展离不开政府的支持，同样，政府要充分实现自身的职能，社会养老保障更是 不可或缺的，这是由两者的性质所决定的。 3.1 我国政府承担农村社会养老责任的理论依据 3.1 我国政府承担农村社会养老责任的理论依据 根据社会经济学理论（wilensky，1985），工业化和经济发展水平是公共养老制 度的决定性因素。公共养老支出和其他社会保险计划最本质的起因是经济发展。由于 经济发展和工业化程度的提高，会引起社会劳动力从农业部门流向工业领域和服务领 域，自我雇佣由他人雇佣替代，劳动力择业比例增强。在城市化过程中必然伴随着劳 动力在不同经济区域间的流动。社会流动性提高，出生率下降，人口结构老化，而家 庭人口减少，成年人所承担的赡养老年父母的责任日益加重。由工业化引起的人口老 龄化形成一个社会普遍现象，传统的养老方式不能满足社会的养老需求，而对政府提 出了社会养老保障的要求，从而促进社会和谐和经济增长。具体来说，我国政府承担 农村社会养老责任具有如下理论依据。 3.1.1 公共选择理论 3.1.1 公共选择理论 公共选择理论又被称为“公共选择”、“集体选择”或“政治的经济理论”等。 是政策研究的经济学途径的典型，是应用经济学的理论假定和方法来研究非市场决策 或公共决策问题的理论。作为公共政策研究的经济学途径的典型，公共选择理论是在 研究现实经济问题的推动下成功地运用了经济学的分析方法研究公共决策问题。用其 奠基人布坎南的话来说:“公共选择是政治上的观点，它把经济学家的工具和方法大量 应用于集体或非市场决策而产生。” 公共选择理论主要是运用了经济学的分析方法来研究政治问题。它的研究主要基 于经济学的“经济人”假设。众所周知，经济学分析是建立在 “经济人”假设之上 的。这一假设认为，人们总是尽可能地利用自己的一切资源去获取自身效用的最大 化。公共选择理论坚持经济学对人性的这一概括，把 “经济人”假设扩大到人们在面 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村养老的政策选择 第 12 页 共 51页 临政治选择时的行为分析。认为人就是人，人并不因为占有一个经理位置，或拥有一 个部长头衔就会使 “人性”有一点点改变。进行市场决策的人和进行政治决策的人是 同样的，都受自身效用最大化的引导。在这一假设的基础上，公共选择理论认为，在 决策过程中，人都按照自身利益最大化的立场行事，政策选择实际上是各方利益博弈 的结果。 公共选择是研究集体决策的科学。这有两层含义:一是集体性。单个人自己的决策 不在考虑范围之内，但凡是有人群的地方集体决策就不可避免，因而公共选择成为必 需的；二是规则性。决策就是制定规则，在人与人之间存在偏好差异的情况下，必须 决定规则以使人们的行为协调起来，因此，人们必须进行决策以选择那些能够反映和 满足一般人偏好的规则。 按照公共选择理论的观点，我国农村养老问题已成为一个社会公共问题，他关系 到全国九亿农民的养老问题的解决，关系到我国农村社会稳定和城市化的进程，要解 决这一问题，公共选择成为必然；在社会资源有限，农民、农村集体组织、地方政 府、中央政府各方利益取向不尽相同的条件下，如何选择一个合适的政策使各方的行 为协调起来，便是政府义不容辞的责任。 3.1.2 公共产品供给理论3.1.2 公共产品供给理论 公共产品，也被称作公共物品或者公共品。公共产品具有非竞争性和非排他性的 特征。根据这两个特征，公共产品又可以分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品 是指具有完全的非竞争性和非排他性特征的公共产品，如国防、司法等。这类公共产 品的消费人数众多，且不同消费者之间的消费意愿差异不大，受益比较均匀，人们无 需付费就可以享受。而准公共产品是指不同时或不完全具有非竞争性和非排他性的公 共产品，如公共图书馆、公共道路等。从消费和生产的角度看，纯公共产品由全体成 员共同使用，每增加一个消费者和使用者，其边际成本都为零，因此，纯公共产品不 能通过市场交换进行供给，一般由政府或社区提供。准公共产品有两类，一类是具有 消费的竞争性但不具有排他性的物品，如社会保障体系中的孤儿院、养老院等社会福 利项目；另一类是具有消费的排他性但不具有竞争性的物品，如社会保障体系中的社 会保险项目。日本经济学家植草益认为，前一类准公共产品不具有排他性，价格形成 困难，因此只能采取免费供给方式，而后一类准公共产品具有排他性，有可能向主要 受益者收费，因此可以与私人物品一起合称为市场型物品。 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村养老的政策选择 第 13 页 共 51页 从以上关于公共产品及准公共产品的界定及特征来看，农村社会养老保障应当属 于准公共产品的范畴。根据布坎南的理论，准公共产品（也称为俱乐部产品）的消费 包含了某些公共性，在那里，适度的分享团体多于一个人或一家人，但小于一个无限 的数目。公共的范围是有限的。俱乐部产品对于其成员来说是非排他的，但对于非成 员来说是排他的。准公共产品的消费特征决定了无论是采取私人产品的完全市场供给 模式，还是采取纯公共产品的公共供给模式，都无法达到效用最大化。因此，可以采 用混合产权制度，即一方面由公共组织（政府）以补贴或直接投入的方式参与生产和 供给，通过税收保证资金来源；另一方面，则由私人组织通过投资作为补充供给，并 通过价格获得补偿。在这种混合产权制度的供给模式中，并非公共供给和私人供给的 简单相加，而是政府直接或间接地参与到准公共产品的供给之中。 3.1.3 社会风险防范理论 3.1.3 社会风险防范理论 随着市场经济的发展，社会风险也不断以更大范围、更深层次的形式表现出来， 并且显现出对市场经济良性运行的一种障碍及危害，客观上要求以社会制度方式进行 大范围和必要程度的有效协调，才能够维持和推进整个社会经济的良性运行的可持续 性。 制度的主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定结构来减少不确定性。社会 保障制度就是利用大数法则的经济原理，将个体的风险分散在社会。大数法则是用来 说明大量的随机现象由于偶然性相互抵消所呈现的必然数量规律的一系列定理的统 称。在大数法则的作用下，尽管每个成员发生风险事故的概率难以确定，但在一段时 间内整个群体的生存、死亡、健康或失业风险的概率是可以确定的，这样就可以算出 整个群体在这段时间内因为成员发生约定的生老病死等风险事故所引发的支出，在由 群体负担发生这些风险事故的成员的支出的情况下，群体只需要在开始的时候从每个 成员那里收取一定的费用，费用的总和积累到支付阶段后，其数量只要和需要支出的 数量相等就可以了。这时,发生风险事故的成员的负担由群体来承担了，个体的风险在 群体中分散开来，每个成员的个人和家庭都处于安全的经济保障之中。当风险单位的 数量没有达到大数法则的要求时，只有国家能够提供全国性的社会保障，尤其是在体 制转型期，中央政府有足够的经济行政能力和资金调拨能力，这一点，恰恰是市场化 程度较高国家的政府无法做到的。 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村养老的政策选择 第 14 页 共 51页 3.1.4 社会转型成本承担理论 3.1.4 社会转型成本承担理论 从社会学的角度而言，社会转型（social transformation）是指社会从一种类 型向另一种类型转变的过渡过程,主要涉及政治体制、经济体制、发展战略和社会文化 等四个方面，它是社会结构的整体性、根本性变迁，而且这种转型的实现往往不是通 过暴力的强制手段或大规模的群众运动，而主要是通过发展生产力和确立新的社会经 济秩序来完成的。农村社会养老需求的产生是社会转型的结果。传统农业社会向现代 工业社会的转型使人的生存条件发生了变化，导致社会保障成为工业化过程中市场经 济发展的必要制度条件，农村社会养老是工业化进程中的必要成本。但长期以来，农 村社会养老保障没有得到应有的重视。在社会和经济变革的过程中，很多农民别无选 择地被迫进入市场参与竞争，却没有相应的社会保障，其弱势地位和边缘程度进一步 加深。从这个角度上可以说，我们的转型成本是由农民来负担的。社会转型其实是全 体社会成员共同参与，相互博弈的公共选择和社会制度变迁过程。在这个过程中，政 府相对于其他一些社会成员或利益集团来说，其发挥的作用更具主导性。因此，社会 转型的成本应当由政府来负担。 3.2 我国政府承担农村社会养老的现实依据 3.2 我国政府承担农村社会养老的现实依据 3.2.1 二元结构和政策倾斜导致农村社会保障短缺 3.2.1 二元结构和政策倾斜导致农村社会保障短缺 在中国出现的二元结构，不仅是城乡经济上的二元，更特别的是，城乡社会结 构、城乡居民的权利义务都被二元化，而且由一系列的经济、社会、政治体制和政策 固定下来。从新中国成立开始，为保证国家继续推进重工业化必需的资本原始积累， 国家通过户口迁移制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会保障制度把城市人口和 农村人口分割开来，使中国70%的人口被禁锢在土地上，最大限度地从农民手中获取资 源以实现积累的目标。 过去的三十年,可以说是中国工业化和现代化发展最迅速的时期。但这个工业化 和现代化却只是城市的工业化和现代化，广大的农村和农民,并没有同步进入这个过 程。城乡壁垒的存在及其对于城市化过程的抑制，使得作为中国人口绝大多数的农民 与工业化和现代化无缘。近年来，国家一方面通过低价农产品，维持限定的城市人口 的低消费水平，以得到更多的剩余价值，另一方面，每年又将数百亿的财政资金用于 城镇职工养老金的补贴。而农村从国家财政得到的主要是每年数亿元的扶贫开发基金 和用于五保户最低生活补助以及救灾资金。以2008年最低生活保障为例： 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村养老的政策选择 第 15 页 共 51页 表3.1 2008年我国城乡最低生活保障情况 指标 单位 城市居民 农村居民 最低生活保障人数 万人 2334.6 4284.3 最低生活保障标准（补差金额） 元/月 141 49 最低生活保障支出 亿元 205.3 82.3 数据来源：2008年民政部民政事业统计公报 从上表可以看出，国家在完成了工业资本的原始积累之后，没有及时实现工业反 哺农业，造成城乡经济差距越来越大。并且，在社会保障水平上，国家也没有弥补农 村。从某种意义上说，城镇社会保障的实际承担者是农民。 3.2.2 城乡公共服务均等化的要求 3.2.2 城乡公共服务均等化的要求 公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准 的、最终大致均等的公共物品和公共服务 ，使城乡居民在享受公共服务的数量、质量 和可及性方面都大体相当。城乡公共服务均等化是和谐社会建设和统筹城乡发展的重 要组成部分,体现政府基于当前的社会经济发展阶段所做出的执政理念的变革。 实现城乡公共服务均等化是政府的职能范围。我国正处于经济转轨阶段，从建国 后的计划经济体制转变为目前实行的社会主义市场经济体制。在这一时期，政府职能 则表现出复杂性。一方面，由于历史原因和体制惯性，政府对经济生活的直接介入仍 比较多，另一方面市场体系发育不完全，适应市场经济的基本制度和法律法规尚待建 立和完善，因而出现了政府职能的越位和缺位并存的问题。许多应由市场来主导的领 域仍由政府主导或干预，而应由政府提供的公共服务政府却没有提供或提供不足；许 多政府本不该退出的或不该完全退出的领域出现了过度市场化的倾向。因此，在经济 体制转轨和社会发展多种因素的推动下，我国的政府职能也在进行着转变。 公共服务均等化是政府职能实质性转变的客观标志，实现城乡公共服务均等化是 目前政府的职能范围。首先，我国传统经济建设型政府逐渐向公共服务型政府转型， 公共服务型政府的职能就是提供满足社会公共需要的公共服务。在这个过程中，公共 财政应缩减用于经济建设的支出，转而用于公共服务方面。其次，随着我国的经济社 会转型，社会结构和利益主体正在发生重要改变，社会公平问题凸现，收入差距逐步 扩大，城乡差距比较严重，在这其中城乡公共服务非均等的矛盾非常突出，广大农民 王谦，城乡公共服务均等化问题研究，山东大学博士学位论文，2008年。 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村养老的政策选择 第 16 页 共 51页 享受公共服务的现实需求日益强烈。再次，城乡公共服务非均等的现状在很大程度上 是由政策的城市偏向造成的。因此,实现城乡公共服务均等化是政府职能转变着力要解 决的问题，既是其提供公共服务职能的表现，又是其行使再分配职能的表现。 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村养老的政策选择 第 17 页 共 51页 4 我国农村社会养老政策的现状及分析 4.1 我国农村社会养老保障制度的历史变迁 4 我国农村社会养老政策的现状及分析 4.1 我国农村社会养老保障制度的历史变迁 我国农村养老保障制度作为一项政策安排，在中国历史的大部分时间里，都是以 一种被动的和从属的制度安排而存在的。为了研究和叙述的方便，本文将着重对新中 国成立后的农村社会养老保障制度的变迁作历史回顾。 4.1.1 农村社会养老的萌芽期（19491980 年） 4.1.1 农村社会养老的萌芽期（19491980 年） 新中国成立后，党和政府十分重视农民的社会保险和生活福利问题。根据 1954 年 宪法中“劳动者在年