（行政管理专业论文）我国城市公用事业市场化改革中的政府规制研究.pdf

我同城市公用事曲市场化改革中的政府甥帛1 研究 摘要 公用事业是受公用利益影响较大的产业，它因巨额专用投资产生沉淀成本削 弱了利用市场竞争机制产生一流绩效的能力。长期以来，在消费者和公用事业运营 者之间一直存在渴望“双赢”的态势：消费者要低廉的价格、优良的服务，公用事 业运营者要维护他们的资产并企图赚取垄断利润。如何面i 临目前的形势和问题， 尽快采取强有力的措旌，打破我国公用事业的长期垄断，实现公用事业商业化运 营，已经成为中国经济体制改革不可回避的焦点问题。 近年来，随着我国市场经济体制改革的不断深入，经济全球化和经济竞争日 益加剧，尤其是加入w t o 后，要求市政公用行业的发展必须与国际接轨，遵循 国际规则，公平地接受竞争和挑战。城市公用事业长期由政府主管下的国有企业 和事业单位直接经营的局面正在发生深刻的变化，在建设部相关文件的指导下， 正步向投资主体多元化、建设运营市场化、政府监管法制化的方向发展，政企分 开、政资分开、政事分开的局面正在形成。正如其他方面的改革一样，在我国的 城市公用事业市场化发展过程中，也出现了一些问题，如价格不断上涨、收费偏 高、负债投资过度等，需要在以后的改革和发展中予以解决并避免此类问题的发 生。 本文首先阐明研究主题与意义，对国内外研究现状进行了回顾，概括本文写 作中的主要研究方法，并阐述本文的结构设计，为全文写作做一定的铺垫。接着 从政府规制的基本理论入手，从城市公用事业的特征和现状论证了政府规制的必 要性，并提供理论依据。在对英国、美国、新加坡公用事业市场化中的政府规制 进行了比较研究，总结它们的经验共性，并指出应结合我国国情适度规制。在此 基础上，分析我国现行政府规制存在的问题及其原因，提出应构建规范的政府规 制体系，并提出一些建议，以期能对我国公用事业政府规制的健全和完善有所裨 益。 关键词：公用事业；市场化；政府规制 a b s t r a c t p u b l i cu t i l i t i e si sag r e a t e s tu t i l i t i e si m p a c to nt h ec o m m o ni n t e r e s t so ft h ep u b l i c i n t e r e s t s i th a sau n i q u ec o n t r a c t ，t h a ti sar e s u l to fh u g ep r i v a t ei n v e s t m e n ts u n k c o s t sw e a k e n e dt h eu s eo ft h em e c h a n i s mo fm a r k e tc o m p e t i t i o nh a v ef i r s t c l a s s p e r f o r m a n c ec a p a b i l i t i e s ，f o ral o n gt i m e ，t h e r ea r ee a g e rf o rw i n w i nb e t w e e nt h e c o n s u m e r sa n dt h ep u b l i cu t i l i t i e s c o n s u m e r sc a l lf o rl o w e rp r i c ea n dq u a l i t ys e r v e r s ， a n dt h ep u b l i cu t i l i t i e sw a n tt os a f e g u a r dt h ea s s e t sa n dm a i n t a i nt h ep r o f i ti no r d e rt o p u b l i cu t i l i t i e sr e a l i z i n gm a r k e t - o r i e n t e d ，h o w t od e a lw i t ht h ep r e s e n ts u i t a t i o na n d p r o b l e m ，t a k es t r o n g e rm e a s u r e ，t ob r o k et h ei c eo f t h el o n gt i m eo f b yp u b l i cu t i l i t i e s i sb e c o m et h ef o c u sp r o b l e m r e c e n ty e a r s ，w i t ht h em a r k e t - o r i e n t e dr e f o r m ，e c o n o m i cg l o b a l i z a t i o n a n de c o n o m i cc o m p e t i t i o ni n c r e a s i n g ，s p e c i a lw h e ne n t e rw t o ，i td e m a n dp u b l i c u t i l i t i e sm u s tm e e tt h en e e do fi n t e r n a t i o n a lr e q u i r e ，f a i rt oa c c e p tc o m p e t i t i o na n d c h a l l e n g e s f o ral o n gt i m e ，c i t yp u b l i cu t i l i t i e sw a sm a n g eb yg o v e r n m e n ti nt h e w a yo fs t a t e o w n e de n t e r p r i s e sh a sd e e p l yc h a n g e db yt h eg u i d a n c eo ft h em i n i s t r y o fc o n s t r u c t i o n ， f i r s t ，t h ep a p e rd e s c r i b et h et o p i ca n dt h em e a n i n go fr e s e a r c h ，a n dr e c a l l i n gt h e s u i t a t i o no fh o m ea n da b r o a dr e s e a r c h ，t h e nc o n c l u d e dt h ew a yo ft h i sr e s e a r c hi n p r e p a r a t i o nf o rt h ea r t i c l e ，w eh a v ed e s c r i b et h es t r u c t u r eo f t h ep a p e r s e c o n d ，a tt h e b e g i n n i n gg i v ead e f i n eo fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ，p r o v e st h eg o v e r n m e n tr u l e sa n d r e g u l a t i o n sn e c e s s i t yf r o mt h ec i t yp u b l i c u t i l i t i e sc h a r a c t e r i s t i ca n dt h ep r e s e n t s i t u a t i o n ，a n dp r o v i d e st h et h e o r yb a s i s i nt oe n g l i s h ，a m e r i c a n ，i nt h es i n g a p o r e p u b l i cu t i l i t i e sm a r k e t a b i l i t yg o v e r n m e n tr u l e s a n dr e g u l a t i o n sh a sc o n d u c t e dt h e c o m p a r i s o nr e s e a r c h ，s u m m a r i z e st h e i re x p e r i e n c eg e n e r a lc h a r a c t e r ，a n dp o i n t e do u t s h o u l du n i f yo u rc o u n t r yn a t i o n a lc o n d i t i o ns u i t a b l ed i v i d e r i nt h i sf o u n d a t i o n ， a n a l y z e s o u rc o u n t r yp r e s e n tg o v e r n m e n tr u l e sa n dr e g u l a t i o n se x i s t e n c et h e q u e s t i o na n dt h er e a s o n ，p r o p o s e ds h o u l dc o n s t r u c tt h es t a n d a r dt h eg o v e r n m e n tr u l e s a n dr e g u l a t i o n ss y s t e m ，a n dp r o p o s e dat h i ss u g g e s t i o n ，c a np e r f e c ta n dh a sab e n e f i t p e r f e c t l yb yt h et i m et oo u rc o u n t r yp u b l i cu t i l i t i e sg o v e r n m e n t r u l e sa n dr e g u l a t i o n s k e yw o r d s ：p u b l i cu t i l i t i e s ；m a r k e t o r i e n t ；g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n i i i 硕士学位论文 插图索引 图2 1 政府干预企业活动的基本方式 图5 1 我国公用事业政府规制改革模型 v 1 1 8 3 l 我同城市公用事业市场化改革中的政府规制研究 表2l 表4 1 表4 2 表4 3 附表索引 公用事业部门的自然垄断程度 英国公用事业管制改革主要法规与重要内容 美国主要经济规制机构 城市公用事业各行业的所属部门及规制机构 v i l l l l ii_- 2 3 2 5 一- 2 6 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均己在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名：励川日期：砂淬，2 月易日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方框内打“4 ”) 作者签名删 导师签名： 穷矽陧 | 年2 ，月钼 年儿月7 日 习砷 期期日日 1 1 研究背景及意义 第1 章绪论 1 1 1 研究背景 从国际背景来看，2 0 世纪8 0 年代以来，随着英国的“私有化”浪潮，世界各 国都进行了公用事业的“市场化导向”的规制改革试验。规制改革的内容主要包括； 一。通过缩小国有企业的范围，作用和规模，打破国有企业和私有企业之间原有 的旧格局，吸引私有企业的资源，鼓励私有企业参与公用事业范围的投资计划； 二，通过改变被规制企业的所有权关系，从原有的政府直接干预转向董事会股东 形式，改变企业的组织结构和激励结构，促使被规制企业提高效率，追求营利目 标；三，增大现有国有企业在资产利用上所承受的市场压力，迫使公用事业企业 进行新的结构重组，促使其与私有企业展开竞争和协作，提高效率。事实上，市 场化规制改革之后，各国的国有企业的效率不断提高，但在公平接入、市场势力 以及公共福利等问题上仍然深受困扰，如2 0 0 1 年的加州电力危机和美国大停电事 件，主要原因就是由于市场拆分导致电力竞争过度，由此引发电力联盟的瓦解。 英法等国也出现过电力停电等事件。这表明，公用事业的政府规制改革仍然是世 界各国产业调整的主要任务。公用事业仍然面临着世界性的转型难题。 从国内背景来看，我国城市公用事业的市场化改革，与发达国家相比，起步 较晚。但随着改革开放的不断深入，城市化进程的不断加快，城市规模的不断扩 张，与人们生活息息相关的公用事业得到了迅速发展。近几年来，特别是党的十 六届三中全会以来，相继出台了一系列重要政策，鼓励非国有经济进入城市公用 事业领域，通过有序竞争，促进行业的发展和服务的改善。2 0 0 2 年底建设部下发 了关于加快市政公用事业市场化进程的意见，2 0 0 4 年2 月颁布了市政公用 事业特许经营管理办法，2 0 0 5 年9 月颁布了关于加强市政公用事业管制的意 见，这些重要政策有力地推动了我国城市公用事业的市场化改革，公用事业长期 由政府主管下的国有企业或事业单位由直接经营的局面逐步向投资主体多元化、 建设运营市场化、政府监管法制化的方向发展，政企分开、政资分开、政事分开 的格局正在形成。 但是，从我国的特殊行情考虑。我国正处于计划经济向市场经济转型的时期， 市场经济体制尚未完全建立；公用事业与其他一般竞争行业相比，具有公益性和 服务性等特殊形态，市场机制不可能完全发挥作用，从而造成“市场失灵”；另外， 由于我国的改革长期是以“摸着石头过河”的经验性改革方式为主，市场化目标虽 然比较明确，但方式和手段却非常模糊。所以，在公用事业市场化改革过程中， 技 j 城市公用事廿市场化改葶中的政j = 理韦u 研究 产生了许多问题，具体表现在：价格体系不合理；服务质量差：公众参与力量不 足；缺乏透明和全面的规制法律；政府规制过度；环境污染越来越严重等。从规 制制度角度分析，公用事业市场化中的政府规制的核心问题即由谁管制、管制什 么、管制谁、谁来管制“管制者”等基本问题并没有真正得到解决。从政府与企业 主体来看，如何在公共利益和企业效率上寻求一个平衡点，成为研究的一个难点。 总之，城市公用事业市场化中的政府规制还有许多问题，亟待我们解决。 1 1 2 研究意义 由于我国城市公用事业市场化改革正处于初级发展阶段，因此，研究政府规 制具有以下几个方面的意义： 第一，认清政府对城市公用事业进行规制的必要性 城市公用事业具有公益性、网络性、垄断性、外部性、资本沉淀性等特征， 说明完全靠市场行为是不可能的，而且在我国市场机制尚不成熟的情况下，产生 的一系列市场问题需要政府进行规制。 第二，为城市公用事业市场化改革中的政府规制提供政策性建议 基于城市公用事业对现代社会的重要性，必须建立起规范的政府规制体系。 以在“促迸公用事业竞争”和“维护公众利益”之间寻求一个平衡点，以求得社会公 共利益与市场机制的有效结合。 本文在分析我国城市公用事业市场化中政府规制存在的问题和原因后，借鉴 国外先进的规制经验，结合我国的实际情况，提出了构建规范政府规制的一些建 议，希望能为我国城市公用事业健康持续发展提供一点帮助和支持。 1 2 国内外文献综述 1 2 1 国外文献综述 国外关于规制问题的研究有悠久的历史，在工业革命时期，人们就开始关注 公用事业部门。亚当斯密在国富论中第五章中就专门讨论了政府对公共物品 干预的必要性。埃得温查德威克关于公共物品，特别是东供给的研究对现代管制 定价理论具有开创性。他在公共物品供给中应用了竞争原理，基本上符合现代 管制理论的逻辑。以庇古为代表的旧福利经济学对市场失灵的讨论则为政府的微 观干预提供了必要的理论前提。他们通过对公共物品的特征进行具体、详细的描 述，进一步分析了纯公共物品的均衡问题，成为早期规制理论的经典代表，即“实 证理论的规范分析”。 现代规制理论则是以1 8 8 7 年美国对铁路业费率限制为开端，以谢尔曼法、克 莱顿法和联邦贸易委员会法等相关反托拉斯法为背景，产业组织理论的发展为规 c h a d w i c kc o m p e t i t i o ni nc l a s s i c si ne c o n o m i ct h o u g h tar e a d e r , n e wy o r k ：m c g r a w - h i l lc u s t o m p u b l i s h i n g 硕士学伊论之 制理论的进一步研究提供了必要的理论背景。这一阶段的规制理论在公用事业部 门市场结构、企业行为的规制工具等方面有了很大的进展。但其从规范意义上假 定政府是万能的、仁慈的和无所不知的，将规制失灵问题视为“黑箱”，忽略了规 制的代价。事实上，无论是理论还是实践，对规制失灵产生的根源以及治理方式 都缺乏进一步研究。 随着规制实践的深入，规制理论出现了大规模的反思。前期影响较大的主要 是公共选择理论和利益集团理论。二者都从政治层面分析了规制决策中的成本， 即“规制俘获”问题。公共选择理论通过讨论创租、抽租和护租，分析规制面临的 政治成本，从公共选择的角度对规制过程中官僚角色进行了进一步研究，通过对 政治市场的分析，强调官僚追求自身利益的动机，认为规制为官僚创造了寻租的 场所，实质是创造租金、分享租金的工具，公共利益的假设在这里是失效的。其 主要代表人物是克鲁格、布坎南、塔洛克等。利益集团理论的主要代表人物是施 蒂格勒、配兹曼、贝克尔等。该理论强调指出规制不仅仅是经济过程，更重要的 是政治决策对经济资源重新分配的过程，认为规制的目标不是为了公暮利益，而 是取悦于特殊利益集团，政府干预过程中的权力是滥用和过度的。这一阶段中， 理论更多地分析了规制的实际成本，强调了最优规制的不可能性，但没有分析决 定这些成本的背后动机以及规制的治理机制。 后期即从2 0 世纪8 0 年代末到现在，以该时期的“放松规制”为背景，引入竞 争机制，重新构造规制体制成为规制实践和理论的主要内容。这一时期的代表性 理论有：一，可竞争理论，其思想主要强调在沉没成本为零( 或不大) 的条件下， 在自然垄断产业链条内的企业仍然会受到潜在进入者的竞争，这种竞争的结果会 导致可维持价格均衡，以达到近于完全竞争的效果。该理论从技术角度，重新划 分了规制和市场边界，为自然垄断产业的纵向拆分、放松市场进入奠定了理论的 技术基础。二，交易费用理论，以新制度经济学为基础，认为在不同的交易结构 条件下，制度安排是不同的。给定不同的交易结构，规制作为其交易规制的一种 方式，其效率是有边界的，这为规制的交易边界提供了有效的理论支持。三，现 代合约理论，理论将信息引入规制设计的框架，提出了规制最优设计机制问题， 并初步构建了规制机制设计的合约理论框架，强调规制者和被规制企业的动机选 择，只有达到“激励相容”的条件，规制才能保证其有效的边界，它为激励性规制 提供了理论基础。 1 2 2 国内文献综述 国内学者对公用事业领域政府规制的研究角度不同，侧重点也会有所差异， 主要体现在以下几个方面： 有的学者从公用事业规制的某一个方面展开研究，如定价问题，支持的意见 认为，早期我国公用事业部门的产品价格低于规制品的建设和运营成本；反对的 我f 司城市公用事业市场化改节中的政府规制研究 意见认为公用事业的价格水平是否能够对企业的效率提供足够的激励是一个问 题。 有的学者从改变公用事业的运营机制的角度，强调引入市场竞争，走民营化 的路子，学者王俊豪认为，公用事业要发展，必须强调竞争，但只强调竞争不强 调民营化不是真正的竞争，需要在关键领域保持国有经济一定控制力的前提下， 引入竞争与民营化，实现多种所有制并存，自然垄断行业才能取得根本性的变革。 也有的学者从实现公共产品供给主体多元化的角度，强调公用事业部门与私 有部门或第三部门合作。o 公用事业的改革应当建立公私部门的伙伴关系，通过 公私部门的协作力，生产和提供公共产品和服务。所谓公私伙伴关系是指这样一 种生产和提供公共服务的制度安排，即公共部门和私人实体通过共同行施权力， 共同承担责任，联合投入资源，共同承担风险，共同分亨利益的方式，生产和提 供公共的产品和公共的服务。建立公私伙伴关系的一个潜在的逻辑在于，无论是 公共部门还是私人组织，它们在公共服务的产生和提供的过程中。都有其独特的 优势，成功的制度安排在于保持各自的优势，实现优势互补。 学者张听竹在著作中国规制与竞争：理论和政策一书中认为，规制是一 种事先干预行为，规制机构则需要在事先就确定好价格、投资和利益分享规则。 事先干预的优点。一是可以减少干预活动的不确定性，有利于新增投资的融资活 动：二是可以使规制机构对企业做出一定程度的承诺；三是当存在协调问题时， 可以减少交易成本；四是可以使企业披露事后不愿相告的消息。缺点是干预机构 与企业之间容易达成合谋协议。因此，公用事业领域应该建立像司法系统那样的 独立的监管机构。 其实，有效的规制体制形成包括很多方面，就目前的研究来说，对这一问题 的全面、综合的研究不不多见。国内相关研究成果不足之处主要是： 第一，理论和实证相脱离。从理论上看，规制的基础理论研究和规范分析主 要集中于对当代规制理论的介绍和引入，缺乏结合我国公用事业的特点的应用性 研究和实证分析。从实证角度看，绝大多数文献更多地局限于罗列现象，由于缺 乏理论逻辑，很难深入地分析规制改革的途径。 第二，对某些公用事业的讨论较多，忽略了公用事业的一般特征。某些研究 比较明显地带有部门利益视角，缺乏对公用事业部门整体和全面的审视。 第三，在建立有效的规制体制方面，对规制的某些环节讨论较多，缺乏全面、 细致和深入的讨论。 张成强论公共部门和私营部门的伙伴关系lj l 天则公用事业研究中心2 0 0 4 ( 1 1 ) 4 硕士学竹论文 1 3 研究内容与方法 1 3 1 研究内容 本文的研究拟从城市公用事业市场化改革这一背景出发，贯彻相关方面的文 件和精神，基于现阶段我国公用事业市场化发展态势良好的趋势，借鉴国内外研 究成果，综合运用公共管理学、公共经济学、行政法学、社会学等多学科的思想 和观点，在了解政府规制内涵的基础上，对城市公用事业市场化进程中的政府规 制的必要性和发展历程进行了分析和研究，从我国目前的现状出发，发现问题， 寻求原因，通过借鉴国外政府规制公用事业的经验，提出建立独立的政府规制机 构及规制法规等有效措施。 本文的内容共分为5 章，具体结构安排如下： 第l 章为绪论。简要介绍了本文的选题背景、选题意义、国内外相关的文献 综述、本文的研究内容和研究方法。 第2 章对政府规制作了简要介绍和阐述。首先对政府规制的涵义进行了概述， 并为政府规制提供较具代表性的理论依据，接着从公用事业的特征和现状出发， 分析城市公用事业市场化中政府规制的必要性。 第3 章分析了我国现行城市公用事业市场化改革中政府规的存在的问题，并 认真探讨其产生这些问题的原因。 ， 第4 章认真分析英美新三国公用事业政府规制的做法，找出它们的共同之处， 对我国完善政府规制起借鉴作用。 第5 章是本文的重点，提出我国应尽快构建规范的政府规制体系，并提出了 一些行之有效的措施建议。 文章的最后，对于本文的研究成果进行总结。 1 3 2 研究方法 ( 1 ) 比较研究：本文对西方各国公用事业市场化中政府规制发展的历史进行了 探讨，包括政府规制的方式、手段、规制机构等若干问题进行了比较研究。 ( 2 ) 跨学科融合：本文综合运用了公共管理学、经济学、社会学、行政法学等 多学科的基本理论，力求对本文研究问题进行多角度、全方位的分析。 ( 3 ) 行政管理视角：以往的研究多是从经济学的视角和经济理论角度出发来考 察政府规制的问题，从市场经济的特点竞争这一方向去解决问题。本文则是从行 政管理的角度出发，结合我国现阶段城市公用事业市场化改革中政府规制的现状， 以政府与政府管制为研究主体，重点分析在计划经济与市场经济并存的条件下， 政府如何做好城市公用事业市场化改革中的规制者这一角色，并提出应尽快建立 独立的政府规制机制及完善政府管制的措旌建议。 第2 章政府规制的基本理论 2 1 政府规制的涵义及分类 2 1 1 政府规制的涵义 规制( r e g u l a t i o n ) 。原意是指有系统地进行管理和控制，使之遵守规则、法 律或符合标准。关于规制的概念，有很多解释。传播最广的定义是由施蒂格勒在 1 9 7 1 年提出的“作为一种法规，管制是产业所需要的并为其利益所设计的和主要 操作的”。史普博则认为：“管制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机 制或间接改变企业和消费者的供需决策的般规则或特殊行为” 。植草益认为， 管制是“在以市场机制为基础的经济体制条件下，以纠正、改善市场机制内在的闯 题( 广义的市场失灵) 为目的，政府干预和干涉经济主体( 特别是对企业) 活 动的行为”回。中国学者成思危指出，规制是“政府运用强制权通过行政机构和行 政法规对市场进行干预，以求达到纠正市场失灵、提高经济效率的目的” 。王俊 豪认为，规制是“政府通过一定的管制政策和措施，建立一种类似于竞争机制的刺 激机制，以制导垄断企业的经济决策” 。余晖认为，规制是“由行政机构制定并 执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或 特殊行为。o 从上面的叙述中，我们可以得出政府规制的一般性特征。第一，政府规制是 政府的行政行为，规制主体是政府或法律授权的特定机构：第二，政府规制行为 的依据是相应的法律法规，这些法律法规可能来源于宪法或其他由立法者制定的 法律，也可能来源于行政机关依据授权原则制定的具体规章。在执行法规的过程 中，规制者不断做出各种命令、决定等裁决行为。第三。政府管制的对象是微观 经济主体，尤其是国有企业。本文所讨论的政府规制，是指具有法律地位的、相 对独立的政府管制者( 机构) ，依据相关的法律法规。对放管制企业所采取的一系 列行政管理与监督行为。 有些学者译为。管制”。在汉语词汇中，管制使人联想到统治和命令经济方式，而规制更接近英文原来 的词义，它所强调的是政府通过实施法律和规章制度来约束和规范经济主体的行为，故译作规制更为 恰当。 【美】g j 施蒂格勒，潘振民译：产业组织和政府管制【m 】上海：上海三联书店1 9 9 6 ，p 2 f 美l 丹尼尔f 史普博，余晖等译：管制与市场i m 】上海上海三联书店、上海人民出版社1 9 9 9 ，p 4 5 【日l 植草盏，朱绍文等译；微观规制经济学【m 1 北京中国发展出版社1 9 9 2 ，p 1 9 成思危政府如何管理企业【m l 北京民主与建设出版社l9 9 8 ，p 1 5 王俊豪英国政府管制体制改革研究【m 1 上海上海三联书店1 9 9 8 ，p 3 余晖政府与企业从宏观管理到微观管理【m 】福州福建人民出版衽1 9 9 7 ，p 3 9 6 硕士学伊论文 2 1 2 政府规制的分类 在市场经济体制中，政府干预企业经济活动的方式可以分为五种( 见图2 1 ) 。 其中，通过普通法、国有化和宏观调控干预经济的活动基本上可以归为政府的宏 观行为，反托拉斯和管制属于政府的微观行为。反托拉斯法即使是在西方成熟的 市场经济国家引用成功的安全也不多，特别是在经济全球化趋势加快以后，各国 政府从增强本国企业国际竞争力考虑，援引反托拉斯法拆分本国企业的更是寥寥 无几。因此，管制、放松规制与再规制的实践是政府微观行为的主要方式。 图2 ，l 政府干预企业活动的基本方式。 政府规制可从两个方面分类：一类根据规制对象和目的不同，分为经济性规 制和社会性规制；另一类主要是根据规制改革的经验，分为放松性规制和激励性 规制。 l ，经济性规制和社会性规制 经济性规制，主要是为了防止发生资源配置的低效率和确保利用者的公平利 益，政府机关通过法律权限，通过许可和认可手段，对企业的进入和退出、价格、 服务的数量和质量、投资、等有关行为加以规制。主要包括三项内容：对市场准 入的规制，对价格的规制和质量及服务标准的规制。 政府经济性规制旨在弥补市场缺陷，客观地说，在一定程度上纠下了市场失 灵，平抑了市场经济的周期性波动。但是，经济性规制又集中地暴露了政府规制 失灵的缺陷。政府规制的目标在于：限制垄断，增进社会福利；提供公共产品； 消除不完全信息；为市场公平竞争创造必要的制度环境，确保市场经济的有序运 行。但这些目标的达成，是建立在某些假设前提基础之上的：第一：规制者是追 求社会福利最大化的，是大公无私的、仁慈的；第二，规制者是无所不知的，拥 有完全信息；第三，规制者说话是算数的，规制政策具有公信力。然而，上述政 府规制的传统理论基础，也仅仅是理论上的一种假设，而且是一种没有办法验证 的假设。因此，由于不完全的市场和不充分的信息在公共部门和私立部门之间广 余东华政府与市场：一个管制经济学的视角i j l 经济体制改革，2 0 0 4 , 1 ) ，p 4 5 7 段同城市公用事业市场化改革中的政朐规制研宄 泛存在，建立在上述基础上的规制本身也存在着失灵的倾向。 社会性规制，是从环境和安全等角度考虑，对特定的经济和社会活动所实施 的管理和监督，以维护公共利益。随着市场经济的发展，我们所面临的社会问题 越来越严重，如水污染、垃圾问题等，究其原因，笔者认为主要有两个方面：一 是基于“市场失灵”下出现的信息不对称所导致。理想的市场经济是“看不见的手” 能够充分地进行资源的配嚣，然而现实的情况是不可能达到的。在市场生产和交 易的过程中，往往是一方占据着信息的优势，而另一方却处于劣势的地位，如果 对此不加以规制的话，优势方往往会利用这个机会而对劣势方产生不利。二是作 为“理性”的经济人，追求利益最大化是其出发点，因此，他们就有可能产生危害 他人及社会生存、安全、健康的危险行为。社会要保持可持续发展，就要进行社 会性规制，才能保证人类最基本的生存环境，才能使市场得到高效率的配置，社 会才能公平。 2 、放松性规制和激励性规制 放松规制理论，是在传统规制理论一方面无法克服市场失灵，促进社会公平， 另一方面对规制过程中的低效率、利益寻租无能为力的情况下提出来的，主张引 入市场机制，打破垄断，通过竞争，实现企业生产效率的提高和社会资源的良性 配置。 激励性规制，是指在保持原有规制结构的条件下，给予被规制企业提高内部 效率刺激的各种机制。o 由实践可知，激励规制采取的方法主要有两种；一是给 予企业提高生产效率及经营效率的诱导，由此获得的成果便是给予企业的报酬； 二是给予竞争刺激，使企业提高生产效率和经营效率。在刺激规制企业上，又可 以采取多种方法，如设置价格上限，使价格原则上只能在这个限度下变动；像美 国电力中运用较多的成本调整合同，当实现合同规定的指标时，则给予企业报酬， 否则给予处罚。 2 3 政府规制的理论依据 研究政府规制方面的理论较多，但影响较大、较具代表性的理论主要是以下 三个：公共利益论、规制俘获理论和经济规制理论。 2 2 1 公共利益论 它产生的直接基础是市场失灵。如垄断与不完全竞争、外部性、信息不对称 等会出现失灵情况。当市场失灵时，从理论上讲，规制有可以带来社会福利的提 高。这暗示着政府是公众利益而不是某一特定部门利益的保护者，将对任何出现 市场失灵的地方进行规制。规制公共利益理论意味着政府会对市场失灵进行规制 1 日1 植草益微现规制经济学【m 】朱绍文等译北京：中国发展出版社，1 9 9 2 8 以使市场尽可能地达到竞争性方案运作，且规制范围与失灵范围成正比。当成本 或需求条件发生变化、市场失灵被排除或被减少以使放松规制成为社会最优时， 放松规制即会产生。规制公共利益理论可以看作是对市场失灵实证分析的规范反 应。因此，规制公共利益理论作为一种规范分析，它说明规制之所以存在是它反 映了公众的需求，并纠正了市场失灵和实践中存在的不公平行为。依据该理论， 如果某市场为自然垄断，公众就会对该产业实行规制，因为规制是治理自然垄 断弊端的最好解决方法。通过规制可产生净福利收益，正是潜在的福利收益产生 了公众对规制的需求。主要的做法是定价、反垄断、质量保障、服务保障等，其 中最能体现政府规制公共利益原则的是政府的反垄断措施。 但公共利益理论有其局限性，许多经济学家对该理论提出严厉的批评，阿顿 ( 1 9 8 6 ) 评价到，公共利益理论公以市场失灵和福利经济学为基础，这太狭窄了。 克鲁，克林多佛尔认为，规制公共利益理论中“公共利益”术语本身就是模糊的。 通过规制诱使垄断者以完竞争者方式行事，以实现竞争功能，这只是一个虚无缥 缈的幻想。 2 2 2 规制俘虏理论 该理论认为，规制的提供正适应产业对规制的需求( 即立法者对规制产业所 控制和俘获) ，而且，规制机构也逐渐被产业所控制( 即规制者被产业所俘虏) 。 换言之，就是确立政府规制的立法机关或政府规制机构代表某一特殊利益集团的 利益，而非一般公众。政府规制是特殊利益集团“寻租”的结果。尽管如此，规制 俘虏理论同样面临与规制公共利益理论相同的批评，如没有坚实的理论基础，原 因在于规制俘虏理论并没有解释规制如何逐渐被产业所控制和俘虏的。 2 2 3 规制经济理论 1 9 7 1 年，诺贝尔经济学家获得者施蒂格勒发表经济规制论，首次尝试运 用经济学的基本范畴和需求供给的标准分析方法来分析规制的产生，开创了 规制经济理论。规制经济理论有四个主要结论，这些结论可预言规制将采取何种 形式以及被规制产业的类型：首先，规制设计倾向于牺牲规制偏好较小的相对较 大的集团而使相对较小的有强烈规制偏好的利益集团获得收益。在许多情况下， 这种结论的意义在于规制会偏向生产者。第二，即使规制偏向生产者，因为消费 者集团的影响，也不会出现为产业利润最大化而设置规制政策( 尤其是价格规制) ， 价格将定于利润最大化水平之下。第三，规制更可能存在于相对竞争性或相对垄 断性产业，因为这些产业的规制会对某些集团的福利产生最大的影响。最后，市 场失灵的存在使得规制更有可能，因为某些利益集团物收益相对于其他利益集团 的损失而言较大，如其他情形不变，前者对立法程序具有更大的影响力。规制经 济理论一个重要的假设是利益集团直接影响规制政策。然而，规制决定过程十分 我国城市公用事业市场化改节中的政玎= 规制研究 复杂，有众多的参与者。对于规制经济理论最重要的一项评价在于，实际规制过 程与假定往往并不一致，利益集团并不能完全控制或完全监督立法者的活动，立 法者可能阶段性逃避对利益集团的责任而去追求他们自己的思想观念( 可能与利 益集团的愿望相冲突) 。此外，规制者比立法者能更有效地获取信息且立法者起草 新法律以重新调整规制政策的成本可能非常高，所以立法者难以控制规制者，规 制者对于政策的执行拥有很大的决定权。最后，规制经济理论忽视了司法作用。 事实表明司法系统能够成为规制程序的主要作用者，规制与放松规制仅存在于获 得司法批准的情况之下。 2 3 城市公用事业市场化改革中政府规制的必要性 2 3 1 从城市公用事业的特征分析 城市公用事业，是指通过覆盖其市场范围的网络传输系统提供民众所必需产 品或服务的产业，主要包括为社会提供电力、市政设施、城市绿化、自来水、城 市燃气和热力、公共交通等服务的产业及其活动。城市公用事业是城市经济和社 会发展的基础物质载体，它为广大消费着提供生活必需品，直接关系到社会公共 利益，关系到人民群众的生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展。城市 公用事业与其他一般性竞争性行业相比。具有以下几个鲜明的特征： 必需性和公益性：随着社会经济的发展和城市化进程的推进，城市公用事业 的产品或服务已经成为人们日常生活乃至维持生存不可或缺的必需品，需求弹性 很小，这就决定了其产品和服务被赋予了一定的公益特性，公用事业的经营者有 广泛而公平地向其经营区域内的所有人提供基本服务的义务。 网络性和区域性：城市公用事业所提供的产品和服务往往要依托一定的网络 框架，如自来水、管道燃气、集中供热等都只能在管网覆盖范围之内才能提供相 应的产品和服务，消费者也必须依赖一定的网络框架才得以使用。但是，由于受 城市规模和传输、分销网络的限制，城市公用事业具有明确的区域范围，较难建 立起覆盖多个城市的全国性网路。并且，由于各城市规模、经济发展水平、城市 化程度、政府的财力、居民的消费水平、公用事业企业的经营管理能力及资源状 况互不相同，不同城市公用事业的供求状况和服务水平，可能会因此存在较大的 差别。o 垄断独占性：城市公用事业中的一些具网络特征的产业( 如自来水、管道燃 气等) 具有自然垄断性，同时，由公用事用的重要地位，为避免重复和浪费，法 律赋予其独立地位，允许其垄断经营。在自然垄断条件下，企业的成本特征是体 现为高固定成本和低边际成本，巨大的初始成本会导致进入壁垒，使得单个企业 占据整个产业。各公用事业部门的垄断程度如表2 1 。 刘戒骄城市公用事业的放松管制与管制改革【j 1 改革，2 0 0 6 ( 6 ) ， 1 0 表2 1 公用事业部门的自然垄断程度。 范围经济规模经济沉淀成本自然垄断程度 l 电路 ( 发电) 中 中 ( 配送)大大大 公2 天然气 ( 生产)中中 用( 传输)大大中 由 3 城市供水大大大 事 4 电信、广播大 邮政小小 中 业 本地电话大大大 长途电话中小小中 广播( 无线)中小小 ( 有线)大 中 小中 1 铁路中大大 巾 运 2 国内航空 由 中小中 输 3 卡车小小小小 部 4 公共汽车小小小小 门 5 出租汽车小小小小 资本的沉淀性：城市公用事业所需投资是十分巨大的，并且这些投资往往需 要一次性完成，少量的、分散的投资不起作用。而其回收期很长，不可能像常规 投资一样，在短期内得以回收。同时这些资产又具有较强的专用性，一旦投资完 成，这些资产就很难再转作他用，从而开成巨大的资本沉淀。 外部性：城市公用事业除产生正外部性外，某些活动也会产生负外部性，例 如未经完全处理的污水造成水污染；如缺乏适当的生产工艺和装备，在生产燃气 的过程中，会造成污染气体。 由于城市公用事业存在着以上特征，市场在此领域就存在作用的缺陷，相对 于其他行业，其市场化发展较为困难。主要表现在：第一，可竞争性市场条件不 足。由于公用事业投资存在明显的沉淀成本，导致原投资者难以离场，再加上公 用事业的垄断性质，新的试图进入该部门的企业，因为面临较高的进入壁垒，而 无法与原有企业竞争。第二，公用事业由于需求弹性很小，相近的替代品少，贮 藏时间短，难以运输，且由于水、电、燃气等公用事业产品或服务在生活中的广 泛应用，产生了大量的配套用品，形成了很高的消费转换成本，这些都给市场化 植草益微观规制经济学【m 】北京：中国发展出版社，1 9 9 2 年版，p 4 8 我同城市公用市廿市场化改革中的政府规制研究 改革带来一定难度。第三，市场无法确保公用事业所提供产品或服务的信任性和 普遍性。企业有可能利用信息的不对称性向消费者提供低劣的产品或服务，同时 从自身刹益最大化出发，对服务对象“挑肥拣瘦”，比如对偏远地区提供产品和服 务就存在高昂投入和有限回报的矛盾，投资者会使其产品或服务偏离普遍性原则。 第四，市场无法解决自然垄断下的“定价”难题，结果很可能出现城市公用事业部 门凭借垄断地位，通过制定垄断价格，侵占消费者剩余。 正是因为市场在此领域存在着作用的缺陷，因此在一定程度上会出现市场失 灵。而公用事业的基础性和命脉性以及对人们日常生活和社会福利的重大影响， 使政府规制成为必要。 2 3 2 从城市公用事业发展及市场化改革现状分析 市场化是指在经济运行过程中，市场机制对资源配置的基础性调节作用不断 增强，市场机制逐步发展成熟的演变过程：是利用市场机制代替原有的政府计划 和行政干预来调节行业资源；市场化以效率为目标，以竞争为手段，以价格机制 为基础，由市场价格和竞争机制主导资源配置，产权结构明晰化、多元化，微观 经济主体具有独立的经济利益。 改革开放以来，我国成为世界经济增长速度最快的国家之一。随着经济的高 速增长和城市化水平的不断提高，以城市公用事业为核心的城市基础设施的整体 数量和质量有了大幅度的增长，城市公用事业的服务能力也不断提高。据不完全 统计，2 0 0 6 年我国城市公用设施固定资产投资额达到6 0 0 0 多亿元，供水综合生 产能力达2 3 9 7 3 万立方米日，污水处理厂处理能力6 1 2 2 万立方米，日，城市用 水普及率9 2 9 7 ，燃气普及率8 29 2 ，污水处理率5 6 ，生活垃圾无害化处理 率5 4 。建成区绿化覆盖率达3 35 4 ，城市人均公共绿地面积8 3 4 平方米，房 屋集中供热面积2 6 4 9 亿平方米，城市道路长度2 5 8 8 4 4 公里，每万人拥有公交车 辆8 9 7 标台。o 在国家政策上，为促进城市公用事业的市场化改革，2 0 0 1 年1 2 月、2 0 0 2 年 1 月和3 月原国家计委先后出台了关于印发促进和引导民间投资的若干意见的 通知、“十五”期间加快发展服务业若干政策措旌的意见和新外商投资产业 指导等政策文件提出鼓励和引导非国有经济以独资、合作、联营、参股、特许 经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设，并将原禁止外商投资的 电信和燃气、热力、供排水等城市管网列为对外开放领域。2 0 0 2 年1 2 月，建设部 出台关于加快市政公用行业市场化进程的意见，进一步明确了城市公用事业改 革的目标和方向，提出通过建立政府特许经营制度，改革价格机制和管理体制，形成 与社会主义市场经济体制相适应的投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理 城市建设司建设部城市建设司2 0 0 6 年工作总结 h t t p ：w w wc i ng a yc n f d c w w j j s b w j c s j s s