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硕士毕业论文社会资本理论视角下的地方政府绩效研究 摘要 地方公共事务的管理应看成是一种治理的过程， 这个过程是一个比地方政府 范围更大的对话空间， 实践证明丰富的社会资 本有助于减少社会的等级关系， 增 强公民社会的自 治能力， 降低社会的治理成本. 实际上地方政府的绩效并不主要 是由“ 内在” 因素决定的， 如特定政务官的战略和选择， 而是由“ 生态性” 因素， 如一个地区的社会和经济结构， 或者公民 传统， 起着更为重要的作用。 丰富的社 会资本使集体行动成为可能，并容易形成民 众与政府良 性互动的地方治理模式， 有利于降低政府的管理成本， 提高地方政府绩效。 地方政府能否高效地治理好地 方公共事务， 关键依赖于政府、 公民、 企业、 社会组织之间良 好的互动合作关系. 而这种良好的互动合作关系的道德基础便是渗透在它们中间的相互信任与积极 的合作态度。良 好社会资本的获得， 意味着公众能够协调、 有效地实现各自 行动 目 标， 意味着社会效率和社会活力同现于社会。 基于这种认识， 本文认为地方政 府应大力加强社会资本的培育与重建。 没有社会资本重建这一有效社会动员机制 的保证， 地方政府的良 好绩效也不可能实现， 因为良 好的地方政府绩效的实现需 要公众有活力和有效率的参与，需要丰富的社会资本作为基础。 关键词:社会资本治理地方政府绩效 硕士毕业论文社会资本理论视角下的地方政府绩效研究 ab s t r a c t t h e l o c a l m a n a g e m e n t o n p u b l i c a f f a i r s s h o u l d b e r e g a r d a s a p r o g r e s s o f g o v e rna n c e w h i c h e m b r a c e a l a r g e r d i a l o g u e s p a c e t h a n a l o c a l g o v e rn m e n t d o e s . p r a c t i c e h a s p r o v e d t h a t a b u n d a n t s o c i a l c a p i t a l w i l l s i m p l i f y t h e g r a d a t i o n s , e n h a n c e t h e g o v e rn a n c e c a p a b i l i t y o f t h e c i v i l s o c i e t y a n d c u t t h e g o v e r n c o s t f o r s o c i e t y . a c t u a l l y , t h e p e r f o r m a n c e o f l o c a l g o v e rn m e n t i s d e c i d e d n o t b y t h e i n n e r f a c t o r s l i k e t h e s t r a t e g y o r c h o i c e s o f s p e c i a l o f fi c e r s , b u t b y t h e e c o ty p i c f a c t o r s s u c h as t h e s o c i a l a n d e c o n o m i c s t r u c t u r e o f a r e g i o n , o r c iv i l t r a d i t i o n , e t c . a b u n d a n t s o c i a l c a p i t a l m a k e s i t p o s s i b l e t o t a k e c o l l e c t i v e a c t i o n , a n d t h u s c u t t h e m a n a g e m e n t c o s t f o r g o v e rn m e n t s a n d i m p r o v e t h e l o c a l p e r f o r m a n c e b y m a k i n g i t e a s y t o f o r m g o o d l o c a l g o v e r n a n c e m o d e w h i c h p r o v i d e c h a n c e s f o r t h e p u b l i c a n d t h e g o v e rn m e n t c o m m u n i c a t e m u t u a l l y . t h e m o r a l b a s i s o f t h i s g o o d c o o p e r a t i o n r e l a t i o n s h i p i s t h a t t h e y h a v e p o s i t i v e a t t i t u d e t o c o o p e r a t i o n a n d t h e y t ru s t e a c h o t h e r . i t m e a n s t h e p u b l i c c a n a c h i e v e t h e i r a i m s a n d m e a n s t h e s o c i a l e f f i c i e n c y a n d a c t i v i t y c a n b e r e a l i z e d i n s o c i e t y i f t h e g o o d s o c i a l c a p i t a l c a n b e g a i n e d . t h u s w e c o n c l u d e t h a t t h e g o v e rn m e n t s h o u l d r e i n f o r c e t h e f o s t e r o f s o c i a l c a p i t a l . i f w e d o n t h a v e t h e g u a r a n t e e o f t h e r e e s t a b l i s h m e n t s y s t e m o f s o c i a l c a p i t a l , t h e l o c a l g o v e rn m e n t c a n t a c h i e v e g o o d p e r f o r m a n c e .t h e g o o d p e r f o r m a n c e n e e d t h e p a r t i c i p a t i o n o f t h e p u b l i c a n d n e e d a b u n d a n t s o c i a l c a p i t a l a s t h e b a s i s . k e y w o r d s : s o c i a l c a p i t a l , g o v e r n a n c e . p e r f o r m a n c e f o r l o c a l g o v e r n me n t s , 硕士毕业论文 社会资本理论视角下的地方政府绩效研究 引言 自2 0 世纪 8 0 年代以来，西方各国为迎接全球化、信息化、国际竞争加剧 的挑战， 相继掀起了轰轰烈烈的政府再造运动， 这些政府改革运动均以提升政府 绩效为目标。 如英国实施了 “ 续阶计划”、“ 公民宪章”和 “ 服务品质竞赛”等 措施，而美国于 1 9 9 3 年由副总统戈尔主持并推动 “ 国家绩效评估运动”，直接 提出以政府绩效为准绳， “ 打造一个运作更好、花费更省的政府”。 此后，加拿 大、德国、新西兰等国也纷纷加入到提升政府绩效的政府改革浪潮之中。 探索改善政府运作、提升政府绩效之路一直是我国历届政府孜孜追求的目 标。从根源上分析， 我国政府提升绩效的动力源自 两种路径: 其一是自 上而下的 路径， 政府在国际大环境和本国社会经济文化进程中因出现不适应问题， 而自 行 提出提升绩效的改革取向;其二是自下而上的路径，公民社会的发展，信息化、 网络化的应用推广，公民宪政权利的保障等多重因素， 为民情民意的传播及其对 政府决策的影响提供了日 益通畅、 迅捷、 宽幅的途径， 督促政府树立 “ 以 公民 为 中心”的理念，进而提倡塑造一个 “ 公民给政府打分”的绩效型政府。 正是在此时代背景下， 十六届三中全会以邓小平理论和 “ 三个代表”重要思 想为指导， 强调完善政府的社会管理和公共服务职能。 这实际上是将两种推动改 革的路径紧密结合起来，以政府绩效为取向， 积极调整政府职能， 加快形成 “ 行 为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。 一、政府绩效研究综述 ( 一) 政府绩效的概念 我们所讲的绩效， 主要是指一定组织、群体和个体在一定环境中表现出来的 活动效果， 即成绩和贡献。 但是， 长期以 来对于绩效却没有一个统一认识。 有人 说绩效是产出，有人说是行为，有人说是二者结合，莫衷一是。实际上， 绩效是 行为和产出的综合， 它是将绩效放在绩效管理的对象上来讲的， 因此， 管理员工的 。 公共部门续效管理张太峰， 美】e r i c r e a d c r 郑州大学出版社第 i 页 硕士毕业论文 社会资本理论视角下的地方政府绩效研究 引言 自2 0 世纪 8 0 年代以来，西方各国为迎接全球化、信息化、国际竞争加剧 的挑战， 相继掀起了轰轰烈烈的政府再造运动， 这些政府改革运动均以提升政府 绩效为目标。 如英国实施了 “ 续阶计划”、“ 公民宪章”和 “ 服务品质竞赛”等 措施，而美国于 1 9 9 3 年由副总统戈尔主持并推动 “ 国家绩效评估运动”，直接 提出以政府绩效为准绳， “ 打造一个运作更好、花费更省的政府”。 此后，加拿 大、德国、新西兰等国也纷纷加入到提升政府绩效的政府改革浪潮之中。 探索改善政府运作、提升政府绩效之路一直是我国历届政府孜孜追求的目 标。从根源上分析， 我国政府提升绩效的动力源自 两种路径: 其一是自 上而下的 路径， 政府在国际大环境和本国社会经济文化进程中因出现不适应问题， 而自 行 提出提升绩效的改革取向;其二是自下而上的路径，公民社会的发展，信息化、 网络化的应用推广，公民宪政权利的保障等多重因素， 为民情民意的传播及其对 政府决策的影响提供了日 益通畅、 迅捷、 宽幅的途径， 督促政府树立 “ 以 公民 为 中心”的理念，进而提倡塑造一个 “ 公民给政府打分”的绩效型政府。 正是在此时代背景下， 十六届三中全会以邓小平理论和 “ 三个代表”重要思 想为指导， 强调完善政府的社会管理和公共服务职能。 这实际上是将两种推动改 革的路径紧密结合起来，以政府绩效为取向， 积极调整政府职能， 加快形成 “ 行 为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。 一、政府绩效研究综述 ( 一) 政府绩效的概念 我们所讲的绩效， 主要是指一定组织、群体和个体在一定环境中表现出来的 活动效果， 即成绩和贡献。 但是， 长期以 来对于绩效却没有一个统一认识。 有人 说绩效是产出，有人说是行为，有人说是二者结合，莫衷一是。实际上， 绩效是 行为和产出的综合， 它是将绩效放在绩效管理的对象上来讲的， 因此， 管理员工的 。 公共部门续效管理张太峰， 美】e r i c r e a d c r 郑州大学出版社第 i 页 硕士毕业论又社会资本理论视角下的地方政府绩效研究 行为是促进产出的合理实现; 管理员工的产出旨在形成目标导向， 使员工更加关 注其行为的结果 所谓政府绩效， 西方国家又称 “ 公共生产力” 、 “ 国家生产力” 、 “ 公共组织绩 效伙“ 政府业绩” 、 “ 政府作为”等，它指政府在社会管理中的业绩、效果、效益 及其管理工作效率和效能， 是政府在行使其功能、 实施其意志的过程中体现出的 管理能力。 政府绩效是政府治理水平和运作效率的重要依据，研究政府绩效， 对 一于准确评价政府，强化政府自 律，降低政府成本，做大政府业绩， 提高政府效 率，加快建构市场经济的政府模式具有重要意义。 在地方政府的管理实践中， 人们往往扭曲了对于这一概念的理解， 认为政府 绩效主要体现在那些大大小小看似壮观、 实质劳民伤财、 甚至有害的“ 政绩工程， 。 这种 “ 政绩”观注重的是行为的结果， 将行为的结果等同于行为的合理性和有效 性。 通常对政府或公职人员的“ 政绩” 评价标准单纯是经济指标， 而且这些指标 往往还带有深刻的计划烙印。如此“ 政绩” 管理， 常常是造成公职人员行为短期 化的重要制度因素。另外， “ 政绩”评价途径仅有一个自 上而下的评价途径，也 直接导致形式主义、 弄虚作假。 所谓“ 干部出数字， 数字出干部” 现象屡禁不绝， 就是单纯实行这种管理方式的弊端表现。 实际上运用 “ 绩效” 概念衡量政府活动的效果，所指的不单纯是一个政绩层 面的概念， 还包括着政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含 义在内。 从框架上而言， 政府绩效主要包 括三个方面: 第一、 经济绩效。 经济绩效表现在经济持续发展上，国民经济不仅仅在量上 扩张， 而且在结构合理的前提下有质的提升，良好的经济绩效还包括经济可持续 发展程度较高、政府能供应推进经济与社会协调发展的宏观经济政策。 第二、社会绩效。社会绩效是经济发展基础上的社会全面进步。社会全面进 步内 涵 丰富 ， 包括 人们 的生 活水 平和生 活 质 量的 普 遍改 善 和提高; 社 会公 共产品 供应及时到位， 社会治安状况良好， 人们安居乐业; 社会和谐有序， 社会群体、民 族之间和谐协调，没有明显的对抗和尖锐的冲突。 第三、政治绩效。在市场经济条件下，政治绩效最经常的表现为制度安排和 制度创新。 市场经济的游戏规则或社会秩序的供应是一种政府制度安排， 这是政 府核心能力之一。 政府制度安排的能力越强， 政治绩效就越容易体现。 。 政 府 绩 效 管 理与 效 率 政 府 建 设 刘 文 检 ， 工 振 海( 2 0 0 4 年 第1 期 政 府 绩 效 的 复 合 概 念 与 评 估 机 制 藏 乃 康 南 通 师 范 学 院 学 报 ) ) 2 0 0 1 年9 月 硕士毕业论文社会资本理论视角下的地方政府绩效研究 政府绩效体系中，经济绩效是政府绩效的主要内涵和外在表现， 在整个体系 中发挥着基础作用。 没有经济绩效， 社会绩效和政治绩效就会缺乏物质基础和物 质支撑， 社会绩效和政治绩效也不会长久持续。 社会绩效是政府绩效体系中的价 值目 标， 没有社会绩效，经济绩效就没有实现的意义和价值， 政治绩效会失去社 会基础。 政治绩效是整个政府绩效的中枢和核心， 实现经济绩效和社会绩效需要 政治绩效作为法律和制度的保证和保障。 同时政府绩效体现在政府行政管理的每 一个层面和领域。 这种绩效既不是政府短期投入的回报， 也不是政府终端产品的 累积，而应该是较长时期经济发展、社会进步、政治文明的总成果。 ( 二) 政府绩效的研究历程 1 、传统行政模式效率基点的理论渊源 ( 1 ) 政治一行政二分法 政治一 行 政二 分法 ( p o l i t i c s / a d m i n i s t r a t i o n d i c h o t o m y ) 在传统公共行政理论 中占 有重要地位， 也是传统公共行政模式得以 建立的重要前提。 英国是最早实行 文官分类制度的国 家。 早 在1 8 5 4 年， 英国的 两 位爵 士诺斯 科特( n o rt h c o t e ) 和 特里 维廉( t r e v e l y a n ) 就受国 王的 委托， 对财政部的 官员 工 作进行调查并提出了 关于 常 任文官 制度的 报告 ( t h e r e p o rt o n t h e o r g a n iz a t io n o f th e p e r m a n e n t c iv i l s e r v i c e ， 亦称 诺斯科特一 特里维廉报告 ) 该 报告的核心主张是建立一 支 相对 稳定的文官队伍，并且这支稳定的文官队伍应该脱离党派竞争， 这里实际上蕴涵 着政治一行政应该相分离的思想萌芽。曾担任过美国总统的伍德罗 威尔逊 ( w o d d r o w w i ls o n ) 在其1 8 8 7 年发表于 政治科学季刊上的论文 行政学研究 ( t h e s t u d y o f a d m in i s t r a t i o n ) 确定了 早期公共 行政的 基调。 在 他的论文中， 威尔 逊 观察到 “ 执行宪法比制定宪法来得更困难” ，并号召更多的智力资源去肩负国家 的管理。 这篇论文在学术界被公认为公共行政学科正式确立的标志。 在此之后， 美国行政学者古德诺和怀特政治一行政二分法作了详细的论述。 古德诺认为美国 宪法对权力的严格划分已 经遭到破坏， 因此应当重新审视权力划分的理论， 使之 更切合实际。 他主张将国家的权力运行分为“ 国家意志的表达” ( e x p r e s s io n o f i t s w i l l ) 和“ 国 家意志的执行” ( e x e c u t i o n o f t h a t w i l l ) 。 但是， 对这种把公共行政 w o o d r o w w i ls o n , t h e s t u d y o f a d m i n i s t r a t io n p o l i t ic a l s c ie n ce q u a rt e r l y 2 ( j u n e / j u l y 1 8 8 7 ) , p p . 1 9 7 - ;r e p r i n t e d 5 0 ( d e c e m b e r 1 9 4 1 ) ,2 2 2 ; go o d n o w p p . 4 8 1 - - 5 0 6 f r a n k . p o l i c y a n d a d m i n i s t r a t i o n , n e w y o r k : ma c m i l l a n , 1 9 9 0 p . 1 5 硕士毕业论文社会资本理论视角下的地方政府绩效研究 政府绩效体系中，经济绩效是政府绩效的主要内涵和外在表现， 在整个体系 中发挥着基础作用。 没有经济绩效， 社会绩效和政治绩效就会缺乏物质基础和物 质支撑， 社会绩效和政治绩效也不会长久持续。 社会绩效是政府绩效体系中的价 值目 标， 没有社会绩效，经济绩效就没有实现的意义和价值， 政治绩效会失去社 会基础。 政治绩效是整个政府绩效的中枢和核心， 实现经济绩效和社会绩效需要 政治绩效作为法律和制度的保证和保障。 同时政府绩效体现在政府行政管理的每 一个层面和领域。 这种绩效既不是政府短期投入的回报， 也不是政府终端产品的 累积，而应该是较长时期经济发展、社会进步、政治文明的总成果。 ( 二) 政府绩效的研究历程 1 、传统行政模式效率基点的理论渊源 ( 1 ) 政治一行政二分法 政治一 行 政二 分法 ( p o l i t i c s / a d m i n i s t r a t i o n d i c h o t o m y ) 在传统公共行政理论 中占 有重要地位， 也是传统公共行政模式得以 建立的重要前提。 英国是最早实行 文官分类制度的国 家。 早 在1 8 5 4 年， 英国的 两 位爵 士诺斯 科特( n o rt h c o t e ) 和 特里 维廉( t r e v e l y a n ) 就受国 王的 委托， 对财政部的 官员 工 作进行调查并提出了 关于 常 任文官 制度的 报告 ( t h e r e p o rt o n t h e o r g a n iz a t io n o f th e p e r m a n e n t c iv i l s e r v i c e ， 亦称 诺斯科特一 特里维廉报告 ) 该 报告的核心主张是建立一 支 相对 稳定的文官队伍，并且这支稳定的文官队伍应该脱离党派竞争， 这里实际上蕴涵 着政治一行政应该相分离的思想萌芽。曾担任过美国总统的伍德罗 威尔逊 ( w o d d r o w w i ls o n ) 在其1 8 8 7 年发表于 政治科学季刊上的论文 行政学研究 ( t h e s t u d y o f a d m in i s t r a t i o n ) 确定了 早期公共 行政的 基调。 在 他的论文中， 威尔 逊 观察到 “ 执行宪法比制定宪法来得更困难” ，并号召更多的智力资源去肩负国家 的管理。 这篇论文在学术界被公认为公共行政学科正式确立的标志。 在此之后， 美国行政学者古德诺和怀特政治一行政二分法作了详细的论述。 古德诺认为美国 宪法对权力的严格划分已 经遭到破坏， 因此应当重新审视权力划分的理论， 使之 更切合实际。 他主张将国家的权力运行分为“ 国家意志的表达” ( e x p r e s s io n o f i t s w i l l ) 和“ 国 家意志的执行” ( e x e c u t i o n o f t h a t w i l l ) 。 但是， 对这种把公共行政 w o o d r o w w i ls o n , t h e s t u d y o f a d m i n i s t r a t io n p o l i t ic a l s c ie n ce q u a rt e r l y 2 ( j u n e / j u l y 1 8 8 7 ) , p p . 1 9 7 - ;r e p r i n t e d 5 0 ( d e c e m b e r 1 9 4 1 ) ,2 2 2 ; go o d n o w p p . 4 8 1 - - 5 0 6 f r a n k . p o l i c y a n d a d m i n i s t r a t i o n , n e w y o r k : ma c m i l l a n , 1 9 9 0 p . 1 5 硕士毕业论文社会资本理论视角下的地方政府绩效研究 政府绩效体系中，经济绩效是政府绩效的主要内涵和外在表现， 在整个体系 中发挥着基础作用。 没有经济绩效， 社会绩效和政治绩效就会缺乏物质基础和物 质支撑， 社会绩效和政治绩效也不会长久持续。 社会绩效是政府绩效体系中的价 值目 标， 没有社会绩效，经济绩效就没有实现的意义和价值， 政治绩效会失去社 会基础。 政治绩效是整个政府绩效的中枢和核心， 实现经济绩效和社会绩效需要 政治绩效作为法律和制度的保证和保障。 同时政府绩效体现在政府行政管理的每 一个层面和领域。 这种绩效既不是政府短期投入的回报， 也不是政府终端产品的 累积，而应该是较长时期经济发展、社会进步、政治文明的总成果。 ( 二) 政府绩效的研究历程 1 、传统行政模式效率基点的理论渊源 ( 1 ) 政治一行政二分法 政治一 行 政二 分法 ( p o l i t i c s / a d m i n i s t r a t i o n d i c h o t o m y ) 在传统公共行政理论 中占 有重要地位， 也是传统公共行政模式得以 建立的重要前提。 英国是最早实行 文官分类制度的国 家。 早 在1 8 5 4 年， 英国的 两 位爵 士诺斯 科特( n o rt h c o t e ) 和 特里 维廉( t r e v e l y a n ) 就受国 王的 委托， 对财政部的 官员 工 作进行调查并提出了 关于 常 任文官 制度的 报告 ( t h e r e p o rt o n t h e o r g a n iz a t io n o f th e p e r m a n e n t c iv i l s e r v i c e ， 亦称 诺斯科特一 特里维廉报告 ) 该 报告的核心主张是建立一 支 相对 稳定的文官队伍，并且这支稳定的文官队伍应该脱离党派竞争， 这里实际上蕴涵 着政治一行政应该相分离的思想萌芽。曾担任过美国总统的伍德罗 威尔逊 ( w o d d r o w w i ls o n ) 在其1 8 8 7 年发表于 政治科学季刊上的论文 行政学研究 ( t h e s t u d y o f a d m in i s t r a t i o n ) 确定了 早期公共 行政的 基调。 在 他的论文中， 威尔 逊 观察到 “ 执行宪法比制定宪法来得更困难” ，并号召更多的智力资源去肩负国家 的管理。 这篇论文在学术界被公认为公共行政学科正式确立的标志。 在此之后， 美国行政学者古德诺和怀特政治一行政二分法作了详细的论述。 古德诺认为美国 宪法对权力的严格划分已 经遭到破坏， 因此应当重新审视权力划分的理论， 使之 更切合实际。 他主张将国家的权力运行分为“ 国家意志的表达” ( e x p r e s s io n o f i t s w i l l ) 和“ 国 家意志的执行” ( e x e c u t i o n o f t h a t w i l l ) 。 但是， 对这种把公共行政 w o o d r o w w i ls o n , t h e s t u d y o f a d m i n i s t r a t io n p o l i t ic a l s c ie n ce q u a rt e r l y 2 ( j u n e / j u l y 1 8 8 7 ) , p p . 1 9 7 - ;r e p r i n t e d 5 0 ( d e c e m b e r 1 9 4 1 ) ,2 2 2 ; go o d n o w p p . 4 8 1 - - 5 0 6 f r a n k . p o l i c y a n d a d m i n i s t r a t i o n , n e w y o r k : ma c m i l l a n , 1 9 9 0 p . 1 5 硕士毕业论又社会资本理论视角下的地方政府绩效研究 的功能仅仅归结为执行公共政策的观点，也有不少行政学家提出过质疑。 怀特在 4 0 年代末就提出了 政策与行政相互影响的看法。 他指出， 行政当局在公共行政 中执行政策的主动性有日 益增强的趋势。 其原因是， 行政人员在执行某些较为含 糊的或一般性的法律时广泛地使用行政裁量; 政策在制订过程中也常常需要对文 官加以咨询，听取他们的建议。而且，由于行政人员态度公正，具有专门技术， 也的确能提供有效的政策建议。由此， 怀特甚至提议 “ 行政部门有最好的机制可 以 用来制订真正的公共政策，从而避免特定的利益集团从中获取暴利气 ( 2 )官僚制度 官僚制( b u r e a u c r a c y ) 的产生和应用最早可追溯到1 8 世纪中叶的普鲁士， 直至 1 9世纪后期才在英美等英语国家盛行。 其中，德国的马克斯 韦博被认为是官 僚制的主要倡导者。 这一理论的核心是认为可以通过精密的组织设计， 依靠一套 完善的组织制度和权威， 组织自 身可以自 动达到高效运转的目 标。马克思 韦伯 认为，西方社会对 “ 合理化”的追求反映了一种效益和效率的精神，是一种追求 最大效益、 最高效率的 “ 精打细算” 的设计。 现代官僚制就是 “ 合理化” 的产儿， 它 体 现 的 是 科 学 精 神 。 现 代 官 僚 制 是 西 方 理 性 传 统 与 现 代 化 大 生 产 相 结 合 的 产 物， 它以规则的可预测性， 即“ 对种种 客观 的目的的理性的权衡” 克服了“ 自 由的随意专断和恩宠， 怀有个人动机的 施惠和评价” 。 根据韦伯所做出的 概括， 现代官僚制的主要特征是: (1) 公职的等级制排列， 整个地构成一个金字塔型 的权威结构; ( 2 ) 系统分工， 每个公职人员或职位都有其明确的职责和范围; ( 3 ) 得到一致运用的程序规则; ( 4 ) 非人格化， 祛除对象的特殊性，官僚在与组织内 外的人员接触时，一律秉公照章行事;( 5 )官员政治中立并实行功绩制原则。从 历史的角度看， 官僚制理论所带来的组织合理性加速了旧传统的瓦解， 促进了资 本主义工业化进程，“ 这种强调规则而不是个人，强调能力而不是个人偏好的官 僚集权组织被视为实现效率的蓝图” 。 实际 上， 韦伯的官僚制只是一 种“ 理想模 型” ，并非是一种可观察的实体，而是一种心智模式。美国行政学者罗森布鲁姆 和克拉夫丘克指出， 根据官僚制组织的结构和程序的各种特征， 可以用来预测该 组织将来的行为方式 见表 1 ) e w h it e . l e o n a r d . d . i n t ro d u c ti o n to t h e s t u d y o f a d m i n is t r a t io n n e w y o r k : m a c m i ll a n 1 9 4 8 经济与 社会( 下卷)第3 0 1 页 马克思 韦伯 著 商务印书 馆 1 9 9 7 年 张康之:公共行政中的责任与信念 中国人民大学学报2 0 0 1 年第3 期 管理思想的演变第2 5 6 页 【 美】 丹尼尔 a 雷恩 著，李柱流等译，中国社会科学出版社，1 9 9 7 年 3月 公 共行政学:管理、政治和法律的途径第 1 5 4 页 【 美】截维 h 罗森布鲁姆、罗伯特 s 克拉 夫丘克著，中国人民大学出版社，2 0 0 2 年 1 2 月 硕 士毕业论又社会资本理论视角下的地方政府绩效研究 结 构程 序行 为 i .管辖权、职位和任务的专业化; 也就是根据组织要完成的目 标进行劳 动分工和权威分配 i . 非人情化或去 人性化 i .高度效率性 2 通过层级化的权威协调专业化职 位的活动，并整合其管辖权威:在最 理性的官僚组织中，组织是由单一权 威所领导的 2 形式主义 2 .权威性 3 ，存在一种职业阶梯结构，个人成 员通过不同的专业和层级逐步晋升。 晋升的依据是功绩 ( 或)年资 3 .规则限制 3 .持续扩张性 4 .永业的官僚结构。不论成员的进 入或退出流动，官僚结构维持不变。 社会依赖于官僚制功能的发挥，如果 官僚制遭到破坏，社会便会出现混乱 4 .高度纪律化 5 .基本上说，官僚制都是大型组织 图表来源: 转引自 政府缓效管理: 制度、 战略与方法 第4 3 页 刘旭涛著机械工业出版杜 2 0 0 3 年 1 0 月 韦伯官僚制曾在西方取得显著成功， 并被认为是最有效率的组织形式。 然而， 随着社会的转型 ( 由工业社会到信息社会) 和技术的变革，西方发达的官僚制己 难以 适应时代的变迁，往往因其僵化、制造惰性、 部门割裂、官僚作风、中 庸和 无效 率 等固 有 缺陷 遭到 种 种 批评。 。 这种 被 戏 谑为“ 由 天 才设 计 来让白 痴 操作 的 体 制” 像是一部受到严格控制的机器， 公务员 只是机器齿轮的齿， 他们的工作分工 细致， 行为必须依照明确的规则和程序。 这种非人性化的制度设计严重抑制了公 务员的自主性和创造性，限制了公务员思想和行动的自由发挥， 从而使官僚制效 率目 标的初衷难以完美地实现。 ( 3 ) 科学管理运动与一般管理理论 在 美国 传统公 共行政模式正 在形成之际， 弗雷 德里克泰勒 ( f r e d e r i c k t t a y l o r ) 等人在美国工商界发动了一场科学管理运动。 科学管理运动对公共部门产生了巨 大的影响。与官僚制理论关注组织结构设计特点不同的是， 科学管理运动的特点 硕士毕业论文. 社会资本理论视角下的地方政府绩效研究 在于关注组织内部的实际运作程序如何更加有效。 因为科学管理中的标准化方法 和系统控制的思想非常符合僵化的等级制、 过程和惯例， 所以科学管理可以为政 府的官僚制组织形式提供良 好的运作方式。 与科学管理运动相并行的是，以法国的亨利 法约尔为代表的管理学者， 试 图根据他们的经验和观察找出更为普遍的、 适用于所有组织的一般管理原则和方 法，从而提出了一般管理理论。在法约尔之后，古立克和厄威克在 1 9 3 7年又提 出了著名的管理七要素 “ p o s d c o r b ” 理论。迄今为止， p o s d c o r b ” 仍然在 管理界被广泛使用。 一般管理理论的产生， 意味着管理开始从经验走向 完善， 标 志着管理学作为一门科学开始真正走向成熟。 总之， 在传统公共行政模式中， 公共组织以追求组织的高效率为己 任。 公共 组织的效率困境，是由公共组织本身的特殊性所决定的: 多元化的组织目标会对 效率判断的标准造成干扰:评价产出的困难将导致效率评价措施难以有效实施; 制度结构的非市场化导致效率评价者的错位; 行政程序的规则化则使效率评价结 果出 现 “ 异化” 现象。 传统公共行政是突出 效率的行政，以效率为中 心。 效率 的 问 题 成 了 衡 量 行 政 体 系 是 否 健 全 的 重 要 尺 度 ， 在 我 们 对 各 种 各 样 的 官 僚 主 义 询 题作出批评时， 实际上是出于效率意识的要求， 是基于效率的标准来做出评判的， 行政效率是传统公共行政追求的基本目 标。 正是对效率的追求， 促使传统公共行 政不断地探索行政管理科学化的路径。 然而， 在传统公共行政追求效率的过程中， 总是不自 觉地加大了行政成本的投入， 使整个社会蒙受超额负担。 在一个连续的 动态过程中， 我们看到， 往往由于行政成本投入的增加， 导致了机构膨胀和人员 的增多， 这又使行政高效率的现象转瞬即逝， 进入一个政府行为低效甚至无效的 阶段。 传统公共行政在解决这一问题时， 往往是通过机构调整和人员裁减的方式 去重新获得行政高效率的。但是，由于缺乏成本意识， 传统公共行政始终无法走 出政府行为的高效率一低效率一无效率的怪圈。 有如奥斯本、盖布勒在 改革政 府一书中所说:工业时代发展起来的官僚体制， 专注于各种规章制度及其层叠 的指挥系统，已不能有效运转; 它变得机构臃肿、 浪费严重、效率低下; 它在变 化迅速、信息丰富、知识密集的9 0 年代已不能有效地运转了。 。 总体说来，与科 层制官僚机构相伴生的行政权力和公共预算最大化倾向， 导致大政府、 大公共开 支和高行政成本，已经走向了官僚制效率目 标的反面。 。 政府绩效管理制度、战略与方法第6 6 页 刘旭涛 著机械工业出 版社2 0 0 3 年 1 0 月 。 . 改 革 政 府: 企 业 精神如 何 改 革 着公 共 部门 第1 2 - 1 3 页 m . 【 美 戴 维 奥 斯 本， 特德 盖 布 勒 著 上 海 译文出版社，1 9 9 6 年 6 月 硕士毕业论文社会资本理论视角下的地方政府绩效研究 2 、新公共管理的突破:“ 绩效途径”取代 “ 效率途径” 从 1 9 世纪7 0 年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久， 并被 誉为是行之有效、 甚至是最佳的传统或称主流的公共行政， 遭受到新的外部环境 的越来越严峻的挑战， 其近乎刻板、 僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的 信息和知识密集型社会和经济生活， 其赖以建立的两大理论基础威尔逊和古 德诺的政治一行政二分论和韦伯的官僚制理论均无法回答和解决政府所面对的 日益严重的问题和困难: 政府财政危机， 社会福利政策难以为继， 政府机构日趋 庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心， “ 政府失败”论开始占主导地 位。 起先，人们试图通过对管理行政的调适和修补来解决其各种各样的问题， 但 当这些努力在一轮又一轮的反复中受挫之后， 一场深刻而广泛的全球性行政改革 浪潮掀起。在西方，这场行政改革运动被看作是一场“ 重塑政府” r e i n v e n t i n g g o v e rn m e n t) ,“ 再造公共部门 ( r e e n g in e e r in g t h e p u b li c s e c t o r ) 的“ 新公共管 理， ( n e w p u b l i c m a n a g e m e n t ) 运动。 新公共管理有许多不同的名称， 如管理主义、 以市场为基础的公共行政、企业型政府、后官僚制典范等。与以往传统公共行政 框架内进行的变革不同， 新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程 度的局部调整， 或仅仅是为了降低行政管理的成本， 减少行政费用开支， 更重要 的是， 它是对传统公共行政模式的一种全面清算和否定。 作为新公共管理内容的 主体，它有两个基本学术支持: 管理主义和新制度经济学。管理主义在这里的应 用是把私人部门的管理手段引入公共部门， 强调直接的职业管理、明确的绩效标 准和评估标准、 根据结果进行管理，以及更晚些时候所提出的接近消费者公 民的观念。 新制度经济学则是把交易成本分析和激励结构引入公共服务中， 通过 新的激励制度安排削减官僚机构， 通过承包和准市场的运作方式实现更有效的竞 争以及消费者选择。 新公共管理不只是使用新技术， 它也带来了一系列新的价值 观， 尤其是主要来源于私营部门的一套价值观。 概括起来， 新公共管理的基本内 容包括:( 1 ) 注重管理的结果和管理者的个人责任;( 2 ) 组织、人事、任期和条 件更有灵活性; ( 3 ) 根据 “ 有效验的三e ( 经济、 效率和效能) 绩效指标对工作 的完成情况进行测量;( 4 )增强政府工作人员的政治响应性;( 5 ) 将 “ 掌舵” 和 “ 划桨”职能分开，政府介入并不一定总是指政府通过官僚制手段行事;( 6 ) 根 本性的变化， 是通过民营化和市场检验、 签订合同等方式来尽量减少政府职能 。 传统公共行政所追求效率从严格意义上讲就是指投入与产出之间的比例， 力 。 公共管理导论 【 澳】欧文 e 休斯 著 中国人民大学出 版社， 2 0 0 1 年4月 硕士毕业论文社会资本理论视角下的地方政府绩效研究 求以最少的投入获得最大的产出。 而新公共管理试图用绩效途径替代效率途径来 评判政府的行为。绩效是一个与效率有联系又有区别的概念， 是一个包括效率但 又比效率更为广泛的概念。具体来说 绩效与效率有如下 区别: 首先， 效率是传 统公共行政的核心命题， 是政府如何管好自 身的内部机制。 而绩效不仅注重公共 管理的内部机制，而且更关注公共部门与社会、公民的关系， 要以社会、公民的 满意评价作为最终标准。 其次， 效率讲求投入与产出的比例关系， 具有明显的速 度、经济等数量特征。绩效不仅要求数量指标，而且更重视质量品位，要求公共 部门提升服务水平，保证服务质量，在 “ 好”字上做足文章。再次，效率本源是 一个经济上的概念，经济学意义上的效率注重节约成本，追求低投入、高产出。 绩效不单单是一个经济范畴， 它还具有伦理、政治的意义。 最后，效率提高主要 依靠制度规范等刚性机制， 而绩效还要涉及管理作风、 管理态度等柔性机制。 总 的来说，效率是一个单向度的概念， 而绩效却是一个综合性的范畴。 公共绩效可 以定义为公共部门在积极履行公共责任的过程， 在讲求内部效应和外部效应、 数 量和质量、经济因素与伦理因素、 刚性规则与柔性机制相统一的基础上， 获得的 公 共 产 出 最 大 化 。 从 上 面 的 分 析 可 以 看 出 ， 新 公 共 管 理 不 仅 仅 关 注 一 些 体 现 效 率 的数据， 它所追求的政府绩效更侧重于满足行政客体的需求， 以公民的满意度为 自 身追求的目 标。 在对政府进行评价时， 新公共管理主张以社会公共利益、社会 正义和社会发展为依据，因为社会利益需求、 社会公正需求和社会发展需求是行 政客体最基本的需求。这三方面是互为前提、相互联系、 不可分割的整体， 效率 只有用来满足公众的需要和实现公共利益时才有意义。 3 .新公共服务:公共行政理论发展的新趋向 发韧于2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初的新公共管理运动，致力于用管理替代 行政， 尽可能地用市场和承包合同替代官僚体制， 对政府管理理论产生了极大的 影响， 而且在实践上也在某种程度上改善了政府绩效; 有学者称其己“ 成为与传 统管理途径、 政治途径以 及法律途径并驾齐驱的新研究途径” 。 但也正因为 如此， 从诞生之日起， 社会各界对它的批判和质疑就没有停止过。 在诸多对新公共管理 的 批判中，以 罗 伯特 b 登哈 特( r o b e rt b .d e n h a r d t ) 为 代表的 新公 共服务理论渐 成体系。 在新公共服务理论家看来， 公共行政官员在其管理公共组织和执行公共 政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责， 他们的工作重点既不应 该是政府这只航船掌舵， 也不应该是为其划桨， 而应该是建立一些明显具有完善 。 卓越: 公共部门绩效评估初探 中国行政管理2 0 0 4 。b .r o s c n b l o o m .p u b l i c a d m in i s t r a t io n m i . m c c r a w h i l t 年第 2期 1 9 9 8. 20 硕士毕业论文社会资本理论视角下的地方政府绩效研究 求以最少的投入获得最大的产出。 而新公共管理试图用绩效途径替代效率途径来 评判政府的行为。绩效是一个与效率有联系又有区别的概念， 是一个包括效率但 又比效率更为广泛的概念。具体来说 绩效与效率有如下 区别: 首先， 效率是传 统公共行政的核心命题， 是政府如何管好自 身的内部机制。 而绩效不仅注重公共 管理的内部机制，而且更关注公共部门与社会、公民的关系， 要以社会、公民的 满意评价作为最终标准。 其次， 效率讲求投入与产出的比