（行政管理专业论文）我国行政成本偏高的成因与对策研究.pdf

摘要 本文研究的理论意义在于，可能会对降低我国行政成本起到一点借鉴作用； 其现实意义在于，降低行政成本，是中国共产党提高执政能力、巩固执政基础的 一种必然选择，也是构建社会主义和谐社会的重要任务：对于深化行政体制改革、 推进政治体制改革、建立社会主义现代化国家将具有重要意义。 本文的第一部分分析了行政成本的内涵，本文认为政府行政成本就是指政府 部门、政党团体、事业单位和社会组织以及一切靠政府财政拨款的工作部门及其 工作人员，在一定时期内所耗费的国家财力和物力资源的总和以及由其所引发出 的现今和未来一段时间的间接性损失。本文认为，研究行政成本的理论基础有人 民主权理论、委托吖理理论和新公共管理理论。人民主权理论告诉我们，人 民有权监督政府和官员的行政支出行为，并要求其尽量缩减不必要的行政支出， 避免行政成本的浪费。委托代理理论提示我们，官员首先是经济人，具有自利的 倾向，他们并不会因为从市场领域走进公共领域而改变自利的倾向，而社会现实 也证实了这一理论的合理性。新公共管理理论要求，当代各国政府都要把追求“三 e ”既( e c o n o m y ) 经济、( e f i c i e n c y ) 效率和( e f e c t i v e n e s s ) 效益作为一个目标，降 低行政成本，提高行政效率。 本文第二部分分析了我国行政成本现状和原因。权威人士的观点和权威数据 表明：我国行政成本偏高。本文认为，我国行政成本偏高的原因主要有：首先是 政府职能宽泛，政府规模较大。具体的讲，主要是政府职能转变不到位；机构改 革不到位；事业单位成本较大；非政府组织发展不够。其次是财政预算制度不健 全。具体的说有预算制度不健全；职务消费数额巨大。第三是行政人员成本意识 淡薄造成不必要的成本耗费。还有就是监督机制不建全，比如人大监督力度不够， 社会监督缺失，行政决策失误损失较大，“权力寻租”造成成本浪费。 本文最后一部分是降低我国行政成本的对策。本文认为，首先是要深化行政 管理体制改革，继续转变政府职能，深化行政机构改革，加快事业单位改革，加 快发展非政府组织。其次是加强行政决策科学化和民主化，实施决策失误行政问 i 责；改进管理方式。第三是推行电子政务，推进集中办公模式。第四是健全预算 制度，加强支出监督。具体说就是健全预算制度，改革职务消费制度，完善人大 对预算的审查监督制度，加强审计监督，加强社会监督和媒体监督。 本文的可能创新之处是在分析我国政府行政成本现状和降低我国行政成本 的对策时，较为详细的论述了事业单位改革和发展非政府组织在其中的影响和作 用。 关键词：行政成本；现状；成因；对策 a b s t r a c t t h et h e o r e t i c a ls i g n i f i c a n c eo fm yp a p e rl i e si nt h ef a c tt h a ti tm a yb eh e l p 蹦t o l o w e rt h ea d m i n i s t r a t i v ec o s t si no u rc o u n t r y ；i t sp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c el i e si nt h ef a c t t h a tt h e l o w e r i n g o fa d m i n i s t r a t i v ec o s t si sa l li n e v i t a b l ec h o i c ef o rc h i n e s e c o m m u n i s tp a r t yt oi m p r o v ei t sa b i l i t yo fg o v e r n i n ga n dc o n s o l i d a t i n gt h er u l i n g f o u n d a t i o n , a n di sa ni m p o r t a n tt a s ko fb u i l d i n gt h eh a r m o n i o u ss o c i a l i s ts o c i e t ya s w e l l ；t h es i g n i f i c a n c e o fl o w e r i n go fa d m i n i s t r a t i v ec o s t ss h o u l dn o tb e u n d e r e s t i m a t e d 、析mr e s p e c tt o d e e p e n i n gt h er e f o r mo fa d m i n i s t r a t i v es y s t e m , p r o m o t i n g t h er e f o r mo ft h ep o l i t i c a l s y s t e m a n d e s t a b l i s h i n g t h es o c i a l i s t m o d e m i z a t i o no fc h i n a a na n a l y s i so ft h ec o n n o t a t i o no ft h ec u r r e n ta d m i n i s t r a t i v ec o s t si sg i v e ni nt h e f i r s tp a r to ft h i sp a p e r a d m i n i s t r a t i v ec o s t sh e r er e f e rt ot h et o t a la m o u n to ff i n a n c i a l a n dm a t e r i a lr e s o u r c e su s e db yg o v e r n m e n t sa ta l ll e v e l s ，p o l i t i c a lp a r t i e s ，i n s t i t u t i o n s ， s o c i a lo r g a n i z a t i o n sa sw e l la sa l lt h ed e p a r t m e n t sa n dt h e i rs t a f fm e m b e r sr e l y i n go n t h eg o v e r n m e n tf u n d i n g ，t o g e t h e rw i t ht h ei n d i r e c tl o s s e sr e n d e r e db yt h e ma tp r e s e n t a n di nf u t u r e t h i sp a p e rh o l d st h a tt h et h e o r e t i c a lb a s i so ft h er e s e a r c hi n a d m i n i s t r a t i v ec o s t sc o n c e r n sp e o p l es o v e r e i g n t yt h e o r y ，p r i n c i p a l - a g e n tt h e o r ya n d n e wp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r y p e o p l es o v e r e i g n t yt h e o r yc l a i m st h a tp e o p l eh a v e t h ef i g h tt os u p e r v i s et h ea d m i n i s t r a t i v ee x p e n s e sb yg o v e r n m e n t sa n do f f i c i a l sa n d d e m a n dt h e mt or e d u c eu n n e c e s s a r ya d m i n i s t r a t i v ec o s t st oa v o i dt h ew a s t e t h e p r i n c i p a l - a g e n tt h e o r ys u g g e s t st h a to f f i c i a l sa r ef i r s to fa l le c o n o m i cm a nw i t ha p r e f e r e n c ef o rs e l f - i n t e r e s t ，a n dt h e ya r eu n l i k e l yt oc h a n g et h e i rp r e f e r e n c e sf o r s e l f - i n t e r e s tw h e nt h e yg e ti n t ot h ep u b l i ca r e a sf r o mt h em a r k e to l l e s a n ds o c i a l r e a l i t yh a sc o n f i r m e dt h er a t i o n a l i t yo ft h i st h e o r y t h en e wp u b l i cm a n a g e m e n t t h e o r yd e m a n d st h a tc o n t e m p o r a r yg o v e r n m e n t so f a l ln a t i o n ss h o u l ds e tt h e t h r e e e s ”( e c o n o m y ，e f f i c i e n c ya n de f f e c t i v e n e s s ) a sab a s i cg o a lt o c u td o w nt h e i i i a d m i n i s t r a t i v ec o s t sa n di m p r o v et h ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y t h es e c o n dp a r to fm yp a p e ra n a l y z e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v e c o s t si nc h i n a a u t h o r i t a t i v ev i e w p o i n t sa n dd a t as h o wt h a tt h ea d m i n i s t r a t i v ec o s t si n c h i n aa r es o m e w h a th i g h m yp a p e rh o l d st h a tt h em a i nc a u s e so ft h eh i g h a d m i n i s t r a t i v ec o s t sa r e f i r s to fa l l ，t h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n sa l et o ob r o a d ，a n dt h e s i z e so fg o v e r n m e n t sa r et o ol a r g e s p e c i f i c a l l y s p e a k i n g ，t h et r a n s f o r m a t i o no f g o v e r n m e n tf u n c t i o n si sn o tc o m p l e t e ；i n s t i t u t i o n a lr e f o r mi sn o tt h o r o u g h ；t h ec o s t so f i n s t i t u t i o n sa r et o oh i g h ；n o n - g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n s h a v e n t d e v e l o p e d s u f f i c i e n t l y s e c o n d l y ，t h e r ed o e s n te x i s tas o u n db u d g e ts y s t e m s p e c i f i c a l l y ，b u d g e t s y s t e mi sn o ts o u n d ；p o s tc o n s u m p t i o ni st o ol a r g e t h i r d l y ，t h ec o s t c o n s c i o u s n e s so f t h eg o v e r n m e n tc l e r k si ss c a r c e ，a n dd e c e n t r a l i z e do f f i c e sl e a dt o u n n e c e s s a r y e x p e n s e sa n dc o s t s m o r e o v e r ，t h e r ei sn o ts o u n ds u p e r v i s i o nm e c h a n i s m f o re x a m p l e ， t h en a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s sc o n d u c t si n s u f f i c i e n ts u p e r v i s i o n ；s o c i a ls u p e r v i s i o ni s a l s oi n s u f f i c i e n t ；m i s c o n d u c t so fa d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o nr e s u l ti nl a r g el o s s e s ； p o w e r r e n t s e e k i n g ”a l s ob r i n ga b o u tg r e a tc o s t s t h el a s tp a r to f m yp a p e rb r i n g sf o r w a r ds o m ec o u n t e r m e a s u r e so nh o w t or e d u c e t h ea d m i n i s t r a t i v ec o s t si nc h i n a i ts u g g e s t st h a tt h er e f o r mo ft h ea d m i n i s t r a t i v e s y s t e ma sw e l la st h ea d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n t ss h o u l db eg i v e nt h e f i r s tp r i o r i t y f u r t h e r m o r e ，t r a n s f o r m a t i o no ft h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n si st ob ep r o m o t e d ，a n d i n s t i t u t i o n a lr e f o r ma n dt h ed e v e l o p m e n to fn o n - g o v e m m e n t a lo r g a n i z a t i o n sa r et ob e q u i c k e n s e c o n d l y ，t h es c i e n t i f i c a l i t y a n d d e m o c r a t i c a l i t y o fa d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n - m a k i n gs y s t e ms h o u l db es t r e n g t h e n e da n dt h ea d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y s y s t e ms h o u l db ec a r r i e do u t ；t h i r d l y ，t h ec o s t c o n s c i o u s n e s so ft h ea d m i n i s t r a t o r si n g o v e r n m e n ta ta l ll e v e l ss h o u l db ei m p r o v e d ；e - g o v e m m e n tm o d e la n dc e n t r a l i z e d o f f i c e ss h o u l db eg e n e r a l i z e d f o u r t h l y ，t h eb u d g e ts y s t e ms h o u l db ei m p r o v e da n d p e r f e c t e d ；t h es u p e r v i s i o no fe x p e n d i t u r es h o u l db es t r e n g t h e n e d s p e c i f i c a l l y ，t h e b u d g e t s y s t e ms h o u l db ei m p r o v e d ；t h es y s t e mo fp o s tc o n s u m p t i o ns h o u l db e i v r e f o r m e d ，a n dt h es u p e r v i s i o na n dr e v i e wo ft h en a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s so nt h e b u d g as h o u l db er e i n f o r c e e d ；a u d i t i n gs u p e r v i s i o na n ds o c i a lm e d i as u p e r v i s i o n s h o u l db es t r e n g t h e n e d t h ep o s s i b l ei n n o v a t i o n o fm yp a p e rl i e si np r o v i d i n gar e l a t i v e l yd e t a i l e d d i s c u s s i o no nt h ei m p a c ta n dr o l e so ft h er e f o r mo fi n s t i t u t i o n sa n dd e v e l o p m e n to ft h e n o n - g o v e m m e n to r g a n i z a t i o n sw h i l ea n a l y z i n gt h es t a t u so fc h i n a sa d m i n i s t r a t i v e c o s t sa n do f f e r i n gt h ec o u n t e r m e a s u r e so f l o w e r i n ga d m i n i s t r a t i v ec o s t s i nc h i n a k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ec o s t s ；s t a t u s ；c a u s e s ；c o u n , t e r m e , a s u r e s v 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硬士学位申请奉人鄞重声明：所呈交的学位论文是 奉 垂导师的指导下独立完成的。对所研究的课题有新的见解。据我所知。除 史中特别加以说明、标注和致谢的地方外。论文申不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果也不包括其他人为薮得任何教育、科研机构的学位或证书雨 使用过的材料与我一同工作的同事对本研究所儆的任相贡献均已在论文中作 了明确的说 本人经河南大学审核批准授予硕士学位作为学位论文的作者。本人完全 了解并同意河南大学有关保留、使用学位论文的要求即河南大学有权向圈零 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆誓提供学位论文( 纸质文 本和电子文本) 以供公众检索、查阅本人授权河南大荦出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目的。可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复毒 手 段保存、汇煽学位论文 纸质文本和电子文本) ( 涉覆保密内容的学位论文在解密后迂月l 本授权书) 尿厢 学位薮得者( 学位论文作者) 鍪名：匿型 y 2 0 口号年6 月催目 学位论文指导教歼鍪名： 2 0 ( 一) 研究意义 己i 吉 丁if j 1 9 7 8 年，我国政府行政管理支出占整个财政支出的比重只有4 7 ，2 0 0 3 年达到 1 9 0 3 。国务院机关事务管理局驻京办管理司司长、原中央国家机关政府采购中 心主任尚晓汀认为：“中国是目前全世界行政成本最高的国家之一g g dg 改革开放以 来，我国国民经济有了较快的发展，与此同时，政府行政成本大约每年以2 0 左右的 幅度增长。在国际比较中是属于相当高的。 张康之教授指出，行政成本的问题 是政府行政管理过程中必须考虑的一个重要问题。在我国，经历了一次大规模的 机构改革，行政成本不降反升，居高不下 。行政成本上升过快，尤其是行政成本 升高中的不合理因素成分占比重过大，将会严重影响我国社会主义和谐社会建设。 ! 刍2 0 0 2 年中共十六大提出“降低行政成本 以来，十六届四中全会又一次把“降低行 政成本”列入日程，并作为加强党的执政能力的重要措施。 本文研究的理论意义在于，可能会对降低我国行政成本起到一点借鉴作用： 其现实意义在于，降低行政成本，是中国共产党提高执政能力、巩固执政基础的 一种必然选择，也是构建社会主义和谐社会的重要任务；对于深化行政体制改革、 推进政治体制改革、建立社会主义现代化国家将具有不可低估的重要意义。 ( 二) 研究现状 张康之教授指出，我国经历了一次大规模的机构改革，行政成本不降反升， 居高不下。“通过培育非政府组织并以此为起点去促进社会自治力量的成熟，是完 善社会管理体制的基本方向”，是降低行政成本的一个路径选择。 国务院机关事务管理局驻京办管理司司长、原中央国家机关政府采购中心主 任尚晓汀认为，我国政府行政成本居高不下的原因主要有：政府职能转变尚不到 尚晓汀，阮平南关于降低行政成本建设廉价政府的思考忉中国行政管理，2 0 0 7 年第1 l 期：第5 0 页 张康之在完善社会管理体制中降低行政成本阴行政论坛，2 0 0 7 ( 1 ) 张康之在完善社会管理体制中降低行政成本阴行政论坛, 2 0 0 7 ( 1 ) l 位：行政成本意识淡薄；行政绩效考核机制不够健全；现行财政预算制度不健全； 公务员队伍整体素质有待提高。降低政府行政成本的对策建议：进一步转变政府 职能；切实强化行政管理活动的成本意识；完善政府采购制度：大力推行电子政 务；努力建设一支高素质的国家公务员队伍。 孔凡河和蒋云根认为，行政成本表现为人力成本、管理成本和物力成本，可 以分为显性成本和隐性成本。行政成本偏高的原因主要有：行政成本意识淡薄； 政府机构庞大臃肿：行政审批制度存在缺陷；干部人事制度不科学：财政预算制 度不建全；行政决策失误损失巨大；“权力寻租”也是行政成本上升的重要原因。 降低政府成本的路径有：强化行政成本意识：转变政府职能；政府要向企业学习； 强化预算约束，规范财政支出；推行电子政务；提高决策水平。o 杨晓蔚认为，导致政府行政运行成本居高不下的原因有：行政人员效率观念、 成本意识不强；政府官员有自利倾向；财政预算和支出管理体制不健全。降低行 政成本应该：强化成本意识；转变政府职能，精简机构和人员；增强财政预算的刚 性约束：全面推行政府采购制度；改革职务消费制度；推进电子政务；强化监督 制约，减少寻租腐败，努力从根本上降低行政成本。 陈昆才和尹霞认为，行政成本问题的起因有：政府管理职能过于宽泛；政府 机构臃肿、人员膨胀；府官员腐败问题；政程序立法滞后等。 何翔舟认为，政府规模与公务员总量不是行政成本膨胀的唯一因素，不是中 国行政管理成本膨胀的根本原因；我国行政成本膨胀的实际因素有：政府办公自 动化本身是一个高消费的过程；社会进步与发展及公共消费提高增加了政府成 本；软约束体制和行政成本的转嫁使政府缺乏控制成本的动力；预算外行政支出 形成了较大的隐性成本。他建议，可以取消预算外收支；将有预算外收支的那部 分公共管理活动转变为非政府组织：制定行政管理经费支出增长的参照标准，如 应与g d p 、财政收入、财政总支出和公众收入增长速度相一致；减少各级政府机 尚晓汀，阮平南关于降低行政成本建设廉价政府的思考 r l q = i 薹t 行政管理，2 0 0 7 年第l l 期 孔凡河，蒋云根转型时期我国行政成本的控制路径探微【】中州学刊，2 0 0 6 年第6 期 。杨晓蔚政府行政成本居高不下的原因及对策【j 】经济体制改革，2 0 0 6 年第l 期 陈昆才，尹霞行政成本的重构甚于行政法学视角【j 】中国行政管理，2 0 0 5 年第l 期 2 关领导数量，因为一个领导所消耗的成本是一般工作人员消耗的几倍甚至几十倍。 倪海东、安秀梅指出，政府行政成本居高的原因有：政府职能转变不到位， 财政供给范围过宽；政府行政级次设置不科学；行政支出管理制度不健全；政府 行为和公务员行为缺乏约束机制。他提出：加快政府职能的转变，优化行政级次设 置：强化制衡和监管；控制人员增长；深化预算管理制度改革；改革职务消费制度。 综上所述，有些政府官员和绝大部分专家学者都认为中国的行政成本相比较 而言是相当高的。同时，他们认为行政成本偏高的主要原因有：政府职能转变不 到位；行政层级不科学；预算制定不健全；行政人员成本意识淡薄；决策失误和 权力寻租造成巨大成本浪费；职位消费消耗惊人等等。相应的对策主要是：继续 转变政府职能和机构改革；健全预算制度；强化行政人员的成本意识；改革职位 消费：推行电子政务等等。 不足之处是，对发展非政府组织、深化事业单位改革和推行决策失误行政问 责制等论述不够深入详细，对于加强社会和媒体监督以减少行政成本浪费的论述 较少。 ( 三) 研究思路 首先是查阅大量文献，并对掌握的文献材料进行分析，探寻现有的研究成果 和不足之处，以便确定本文的写作价值。其次是构思本文结构。本文的第一部分 对行政成本的内涵进行分析界定，并介绍了本文研究的理论基础；第二部分是通 过权威数据和权威人士的观点，指出我国行政成本的偏高现状，并分析行政成本 偏高的原因；本文第三部分进而提出降低我国行政成本的对策。 何翔舟中国行政管理成本问题实证研究【j 】政治学研究，2 0 0 7 年第2 期 倪海东、安秀梅政府组织规模与行政成本的财政思考明中国行政管理，2 0 0 8 年第l 期 3 ( 四) 研究方法 本文主要采用文献研究法、实证分析法。广泛的查阅有关行政成本的文献， 在掌握大量文献信息的基础上，对资料进行分析，然后分类、归纳整理，选取可 供参考的有使用价值的资料；同时，引用事实材料增强说服力。在了解当前行政 成本研究所存在的问题及原因后，找出其中的关键点作为突破口展开研究。 ( 五) 可能的创新之处 有人提出要加快政府职能转变、机构改革。我认为，还应该加快事业单位改 革，因为事业单位人员已经超过政府人员，而许多事业单位资金来源于政府财政 拨款或半财政拨款，其耗费的成本也是巨大的。同时，还应加快非营利组织的发 展。因为非营利组织可以承担政府转变的职能，可以为政府承担分流人员，而不 是把分流人员分到事业单位，继续耗费行政成本。 许多学者和高级官员都提到行政成本意识淡薄，行政决策存在失误或行政决 策不科学，进而提出要加强行政人员的成本意识和加强行政决策的科学化。那么， 行政人员为什么会成本意识淡薄，决策不科学呢? 本人认为，因为决策的时候不 失误白不失误，失误也是白失误，决策失误对他们肯定有好处。所以，要加强决 策失误的行政问责甚至是法律责任。 进来的一系列事件表明，社会和媒体监督可以大大减少行政成本浪费行为， 所以，要加强社会和新闻媒体对行政机关和行政人员的监督。 一、行政成本的内涵及理论基础 ( 一) 行政成本的内涵 2 0 世纪3 0 年代，行政成本问题逐渐引起许多国家的广泛关注。2 0 世纪7 0 年 代末期以来，英、美、澳、新西兰及欧洲大陆国家等西方国家为摆脱经济危机， 掀起了一场声势浩大的行政改革运动，这就是新公共管理运动。在这场声势浩大 的行政改革运动中，当代各国政府把追求“- - - e ”既( e c o n o m y ) 经济、( e f i c i e n c y ) 4 效率和( e f e c t i v e n e s s ) 效益作为一个目标，降低行政成本，提高行政效率。 在我国，行政成本概念已经引起了党和政府的高度重视。1 1 1 2 0 0 2 年中共十六 大提出“降低行政成本”以来，十六届四中全会又一次把“降低行政成本”列入日 程，并作为加强党的执政能力的重要措施。胡锦涛在党的十七大报告中提出：加 快行政管理体制改革，建设服务型政府。精简和规范各类议事协调机构及其办事 机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门 问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。 加快推进事业单位分类改革。温家宝总理在十届全国人大五次会议上所作的政 府工作报告中强调指出：“当前一个重要任务，就是要解决一些行政机关存在的 严重铺张浪费问题。现在，不少地方、部门和单位讲排场、比阔气，花钱大手大 脚，奢侈之风盛行，群众反映强烈。这种不良风气必须坚决制止。要严格控制行 政机关新建、扩建办公大楼，严禁建设豪华楼堂馆所，切实规范公务接待行为， 堵塞管理漏洞，努力降低行政成本，建设节约型政府。” 理论界对行政成本的定义有很多种。关于行政成本的定义，学术界有着不同 的称谓和理解，如行政管理支出、行政管理成本、政府成本等。行政管理学简 明辞典把行政管理支出定义为：国家权力机关和行政管理机关进行活动所需要 的预算费用，包括行政支出( 含国家机关经费和人民团体活动补助费) 和外交支出。 o 这种观点认为行政管理支出的费用就是预算费用，但实际上还存在着大量的预 算外支出，“我国的体制外和预算外收入去年( 2 0 0 6 ) 大约有3 万亿元人民币，这 些收入大部分可以说是事业单位控制”。 所以这种观点所说的行政成本不能反映我国真实的行政成本。 王庆仁认为，行政成本就是在行政管理工作中为完成一定的有效行政行为所 消耗的人力、物力和财力的总和，是所作出的可以用货币度量的价值牺牲。该 观点把行政成本局限于“完成一定的有效行政行为”所消耗的人力、物力和财力的 陈振明政府再造西方“新公共管理运动”述评【m 】| 匕京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 ：2 魏海波，史宇航行政管理学简明辞典【m 】江苏人民出版社，1 9 8 6 年，第1 2 8 页 竹立家事业单位改革不是甩包袱【j 】人民论坛， 2 0 0 7 - 1 0 - 0 1 ， 第1 9 期 王庆仁应该重视对行政成本问题的研究【j 】中国行政管理，1 9 9 9 ( 1 0 ) 5 总和是不太妥贴的。因为无论是有效行政行为还是无效行政行为，都会发生一定 的行政成本。而实施无效行政行为所耗费的成本是无效的行政成本。无效行政行 为的发生难以避免，必然会发生无效的行政成本，所以行政成本还应该包括无效 行政成本在内。 朱慧涛认为，“行政成本是政府为了获得某种收益而必须为之付出的代价，即 政府为了实现对社会的公共管理和为公众提供公共服务，所耗费的各种资源，以及 由其所引发出的现今和未来一段时间的间接性损失。”这种观点认为行政成本是 政府为了实现对社会的公共管理和为公众提供公共服务，所耗费的各种资源及一 些间接损失。很显然，新闻媒体和公众通过网络揭露的事实并非如此，比如政府 建设豪华的楼、堂、馆、所，许多官员公费出国旅游，公车私用，公款吃喝等等 耗费的巨额成本，绝不是“为了实现对社会的公共管理和为公众提供公共服务”， 这正是委托代理理论所揭示的官员具有自利性倾向，当社会监督不力时，这种倾 向就会变为现实。这种行政成本定义，不符合实际情况，没有反映出真实的政府 行政成本，因而是不准确的。这种观点和王庆仁的观点具有相似之处：行政成本 是有效行政行为发生成本或者主要是有效行政行为发生成本既有效行政成本。 孔凡河，蒋云根认为，“行政成本是行政机关及其工作人员在向社会或公众提 供公共物品、公共服务过程中所必须进行的行政投入或耗费的行政资源。” 该学 者指出，行政成本有显性成本和隐性成本之分。显性成本是可以用货币指标准确 地计算出的，如公务人员人头费、办公费用等财政支出，是可以度量的成本。隐 性成本则是难以度量的，如政府官员过低的行政效率、重大决策失误导致的损失 等，这些隐性成本难以用货币指标来衡量。该学者指出了行政成本有可度量的显性 行政成本和不可度量的隐性行政成本，这一点是值得肯定的。不过，我认为，行 政决策失误导致的损失是大致可以度量的，最起码是可以度量出行政决策失误导 致的直接损失。如2 0 0 2 年2 月2 日：北京晨报报道：“1 月2 5 日，工程总投资1 6 亿 元、横在长江行洪道上的武汉外滩花园刚刚引爆，昨天，总投资3 0 0 0 万元的观 朱慧涛，王辉行政成本概念鉴辨与重构阴中国行政管理，2 0 0 8 ( 1 ) ：2 7 - 2 9 孔凡河，蒋云根转型时期我国行政成本的控制路径探微阴中州学刊，2 0 0 6 ( 6 ) t3 7 4 0 6 景台又再次炸响。”武汉市也因违反国家有关防洪法规，擅自下令炸掉位于长江 河道内的“外滩花园”，交出了1 6 亿元的学费。投资3 0 0 0 万元的南京紫金山“观景 台”，由于严重破坏紫金山自然景观，南京市政府不得不炸掉已经耗资1 0 0 0 万元的 南京紫金山“观景台”，炸掉之后，还要花数百万来修复生态环境。在该学者列举 的几个决策失误导致行政成本增加的事例中，损失数额是可以用货币度量的。但 是，该学者把行政成本的消耗主体定为行政机关及其工作人员是不恰当的，因为 除了行政机关，其他的国家机关如立法机构、司法机关、事业单位和社会组织以 及一切靠政府财政拨款的工作部门，都在消耗着行政成本。这些机构及其工作人 员的费用，也应该列为行政成本。还有，该学者认为行政成本是“必须进行的行政 投入或耗费的行政资源”，如果是这样，那么就没有必要提有效成本和无效成本了， 也没有必要提显性成本和隐性成本。实际上，行政决策失误导致的行政成本、腐 败导致的行政成本如公款吃喝、公款出国旅游、公车私用等等行政成本，都不是 必须消耗和投入的。 毛日清认为，“政府行政成本是指政府部门、政党团体、事业单位和社会组织 以及一切靠政府财政拨款的工作部门，在一定时期内为履行其行政职责、实现其 行政目标的活动过程中所耗费的人力、物力、财力和其它社会资源，以及由其引 发的现今和未来一段时期的政府与社会的间接性负担。 。这种观点比较准确的指 出了行政成本的支出主体即一切靠政府财政拨款的工作部门。但是，行政成本的 耗费并非都是为了履行其行政职责、实现其行政目标，最起码决策失误和腐败所 浪费的行政成本就不是“为了履行其行政职责、实现其行政目标”，只能说是部分 官员为了自己的私利。但是，决策失误导致的成本和腐败所浪费的成本也必须计 入成本，因为他们浪费了国家财政资源。 中华人民共和国公务员法第二条规定：“本法所称公务员，是指依法履行 公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。，公务员法第 一百零六条规定：“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤 人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。”从我国的公务员法可以看出， 毛日清政府行政成本辨议川江西行政学院学报，2 0 0 6 年第4 期 7 公务员范围由行政机关工作人员扩大到了中国共产党机关、人大机关、行政机关、 政协机关、审判机关、检察机关和各民主党派机关的工作人员。除工勤人员以外 的人民团体和群众团体的机关工作人员，在传统管理上历来属于干部范围，经批 准对其参照公务员法进行管理。一些具有社会管理职能的公共事业管理单位的专 业技术和行政执法人员也划入或参照公务员进行管理。上述人员是明确纳入国家 行政编制、由国家财政负担工资福利的。虽然公务员不包括具有公共服务职能的 事业单位的工作人员和工勤人员，但是，他们一样要有国家财政担负一定的成本。 综上所述，笔者认为：政府行政成本就是指政府部门、政党团体、事业单位 和社会组织以及一切靠政府财政拨款的工作部门及其工作人员，在一定时期内所 耗费的国家财力和物力资源的总和以及由其所引发出的现今和未来一段时间的 间接性损失。 首先，行政成本的消耗主体是一切靠政府财政拨款的工作部门及其工作人 员。不论是政府部门还是政党团体、人民团体、群众团体，不论是具有社会管理 职能的公共事业管理单位，还是具有公共服务职能的事业单位，不论是公务员、 参照管理的工作人员还是工勤人员及其他人员，只要是依靠国家的财政拨款，都 是政府行政成本的主体。 其次，行政主体不论是为实现对社会的公共管理和为公众提供公共服务所消 耗的国家财力和物力资源，还是为了个人私利所消耗的国家财政资源，以及因为 有意或无意所导致的国家财政资源的浪费，都是行政成本。 第三，行政成本涉及直接成本和间接成本。直接行政成本，即行政成本主体 消耗的可以用货币测量的国家财力和物力资源的总和。间接成本就是政府管理的 机会成本，“是指政府选择某种行为时所放弃的另一行为可能带来的收益”。这部 分成本很难准确统计，所以，国家统计年鉴中的行政成本统计数据不包括这部分 成本。也就是说，我们通常所讲的行政成本，主要是直接行政成本。 当然，我们不能说“直接成本来自于国家财政( 来自于纳税人的税收) ，在每年 朱慧涛，王辉行政成本概念鉴辨与重构叨中国行政管理, 2 0 0 8 ( 1 ) ：2 7 - 2 9 8 的财政预算中直接列支。实际上，直接成本有部分从财政预算中直接列支，也 有部分来源于预算外支出，甚至是本该纳入预算管理而没有纳入预算管理的某部 门某单位的小金库。 ( 二) 行政成本的理论基础 1 人民主权理论 近代意义的主权观念学界一般认为为法国人布丹所首倡。布丹认为，主权是 不受外来权力限制、不受法律约束的最高权力，也是不受时间限制的永恒权力。 在布丹之后，一些思想家如霍布斯、洛克等都对主权思想作出过贡献。洛克认为， 人民主权要由议会来行使。如果政府与人民发生分歧，人民应该是裁判者。对近 代和现代宪政产生重大影响的人民主权思想的集大成者是法国资产阶级启蒙思 想家卢梭。法国1 8 世纪的启蒙思想家卢梭认为，人民主权是不可转让、不可分割、 不可代表的，是至高无上不许侵犯的。“行政权力的受任者决不是人民的主人，而 只是人民的官吏，只要人民愿意就可以委托他们，也可以撤换他们。 ，卢梭认为 国家是社会契约的结果。所有个人同意服从国家意志，政府的统治完全来源于人 民的委托。卢梭从其“公意”的理论基点出发，论证了人民主权的两个基本特性： 其一是人民主权的不可分割性。因为主权是公意的具体体现形式，而公意又是人 民整体的公共意志，是不能分割的，所以主权当然也不能被分割了。其二是主权 的不可转让性。因为主权者是一个集体的生命，它只能由自己来代表自己。如果 转让主权就意味着转让意志，而转让意志就是出卖自由、出卖生命，这是主权者 所绝对不能容许的。 当今大部分国家是民主社会。民主的基本政治原则是主权在民即人民是一切 权力的所有者。但是，作为整体的人民是一种逻辑上的抽象，不可能直接行使公 共权力，因而有必要“将权力转移给使用者即被授权的人。这就是一切民主政治的 朱慧涛，王辉行政成本概念鉴辨与重构【j 1 中国行政管理，2 0 0 8 ( 1 ) ：2 7 - 2 9 ( 法) 卢梭社会契约论【碉北京：商务印书馆，1 9 6 2 年版，第1 2 3 9 出发点”。当今世界的民主国家，都施行代议制民主。在这种民主制度中，主权 在民原则确立了授权与被授权、代表与被代表的关系：公众是授权者和被代表者， 政府是被授权者和代表者。在这种关系中，政府行为应该尊重社会公众的意志， 对社会公众负责。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行 使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。“全国人民代 表大会和地方各级人民代表大会都由人民选举产生，对人民负责，受人民监督。 国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监 督。” 我国的根本大法规定了我国是实行代议民主制的国家，而且国家的权力属于 人民，所以，当党政机关、人民团体和事业单位浪费国家资源时，人民有权力对 它们实行监督，要求它们采取措施以降低行政成本。人民主权理论告诉我们，国 家权力机关及其官吏是人民的公仆，他们可以合理使用国家的资源，但是，不能 浪费国家也即人民的财政资源：如果发现有浪费行为，则人民可以对其监督，要 求其改变浪费的行为，并采取措施降低行政成本，把国家的资源用于为人民提供 良好的公共物品和公共服务上。 2 委托代理理论 2 0 世纪7 0 年代初，罗斯提出了委托代理理论，詹姆斯米尔利斯和威廉威克 里等人进行了发展和完善。政府作为社会公众的代理人对社会公共事务进行经营 和管理。政府作为代表人民利益的组织机构又将这种权力分配给