（行政管理专业论文）当代中国县级政府决策模式创新探讨.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i $ 内容摘要 中国加入w t o 以来，社会主义建设进程进一步加快，经济增长迅猛。同时，随 着经济全球化、信息公开化、决策民主化浪潮的推展，当代中国地方政府的行政职 能也被要求朝着民主化、科学化的方向发展。地方政府尤其是县级地方政府面临的 社会稳定与经济发展的压力进一步增大，需要决策的问题越来越复杂。因此，县级 政府作为我国基础性的治理单位，其决策模式理应得到广泛的关注和重视。目前， 国内外研究政府改革或政府创新的理论成果颇多，但系统、专门研究县级政府决策 模式创新的论著很少。本文以科学发展观和“五个统筹”的思想为指导，运用规范 分析与实证分析相结合的方法，对当代中国县级政府决策模式中存在的问题进行了 系统而深入的分析，明确提出了县级政府决策模式创新的目标取向，即“内生与外 源协同”，以期对理论的研究和实践的探索有所裨益。 本文的结构由导论和三个主体部分组成。 导论：对选题的意义、国内外相关研究状况、县级政府决策模式等概念、本文 的研究方法、结构及创新之处进行了阐述。 第一个主体部分：我国县级政府决策模式创新的主要缘由。本部分认为，是超越 现行县级政府决策模式困境的客观要求，是促进县域经济社会协调发展的迫切需要。 第二个主体部分：我国县级政府决策模式创新的指导思想与目标取向。本部分 提出要将“全面、协调、可持续”的科学发展观以及“五个统筹”的思想作为县级 政府决策模式创新的指导思想，还提出县级政府决策模式创新的目标取向是“内生 与外源协同”。 第三个主体部分：我国县级政府决策模式创新的路径选择。本部分阐述了四条 路径，即广泛开展民意调查、着力抓好社会听证、切实推进政务公开、认真做好专 家咨询。 本文的创新之处主要表现在四个方面：第一，具有探索性和准确性的对政府决 策模式以及县级政府决策模式创新等概念作出了界定和阐释；第二，全面、深入而 又具有额意的对我国现有县级政府决策模式的状况和问题进行了分析；第三，将县 级政府决策观置于“全面、协调、可持续”的科学发展观和“五个统筹”思想的统 领之下；第四，提出了四条既有创新性又有针对性的县级政府决策模式创新的路径。 关键词：县级政府；决策模式；模式创新 a b s tr a c t i ts y m b o l i z et h a to u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i o ni n t e r n a t i o n a l i z a t i o na d v a n c e m e n th a s s t e p p e do u ta ne s s e n t i a ls t e pt of i - o n ts i n c ec h i n a j o i n e dw t o i tr e q u e s tt h a tg o v e r n m e n t m u s tc h a n g eo b s o l e t ea d m i n i s t r a t i o ni d e aa n da c t i o nw h i c hc l o s i n gt h ec o u n t r yt oi n i n t e r n a t i o n a li n t e r c o u r s e w es h o u l d “瓶0 l l l dt h eg o v e r n m e n ti n a n a g ep a t t e r nu s i n g i n t e r n a t i o n a ls t a a d a r da n dp r i n c i p l e , l i n k e dt ot h er e a l 姆o fo b rc o u n t r y 肺i st h e s i s a n a l y s et h ep r o b l e m se x i s t si nt h e c h i n ac o u n t yg o v e r n m e n td e c i s i o n - m a k i n gw i t h c a n o n i c a la n a l y s ea n dd e m o n s t r a t i o na n a l y s e ，s p e c o f o ca d v a n c et h ea i mt r o p i s mi s i n l i v e sw i t ht h ee x t r a n e o u ss o l l f l t ：ec o o r d i n a t i o n 。i no r d e rt od e v e l o pt h ea c a d e m i cr e s e a r c h a n dp r a c t i c ee x p l o r e 1 1 1 i st h e s i sd i v i d e di n t ot h ep r o d r o m ea n dt h r e ep a r t s p r o d r o m e ：p u tf o r w a r dt h e m ea n dt h em e a n i n go fi t ss m d b t h es i g n i f i c a t i o na n dt h e c h a r a c t e r i s t i co ft h ei n n o v a t i o na b o u tc h i n ac o u n t yg o v e r n m e n td e c i s i o n - m a k i n g , t h e s u m m a r i z a t i o no fs t u d yo nt h ec h i n ac o u n t yg o v e r n m e n td e c i s i o n - m a k i n g , t h es t u d y m e t h o d s , t h es t r u c t u r eo f t h et h e s i sa n dt h ei n n o v a t i o n so f t h et h e s i s 1 1 f l 苫t p a r t ：t h e i n n o v a t i o nr e a s o no f 幽c o u n t yg o v e r n m e n td e c i s i o n - m a k i n g n l ct h e s i se x p l a i n sa tl a r g et h ei m p e r s o n a l i t yr e q u e s te x c e e d i n gc o m e r , a n d i n d i c a t ei ti st h eu r g e n tn e e do f a d v a n c i n gc o u n t ye c o n o m ya n ds o c i e t y 1 1 l es e c o n dp a r t ：t h ed i r e c t i v ei d e aa n da i mt r o p i s mo ft h ei n n o v a t i o np a t t e r na b o u t c h i n ac o u n t yg o v e r n m e n td e c i s i o n - m a k i n g 珏et h e s i sp o i n ts c i e n t i c f i ed e v e l o p i n g v i e w p o i n ta n d f i v ep l a na saw h o l ei d e aa r et h ed i r e c t i v ei d e a , a n dp o i n tt h ea i mt r o p i s m i s “i nl i v e sw i t ht h ee x t r a n o o b ss o b r c ec o o r d i n a t i o n t h et h i r dp a r t ：t h ep a t hc h o i c eo ft h ei n n o v a t i o na b o u tc h i n ac o u n t yg o v e r n m e n t d e c i s i o n - m a k i n gp a t t e r n i nt h i sp a r t , t h et h e s i si n t r o d u c ef o u rp a t h ：c a r r i n go u tw i d e l yt h e p o l l 、e x e r t i n go u r s e l ft oc a r r yo u tt h e h e a r i n go fw i m e s s c s 、a d v a n c i n gf o rs b r e g o v e r n m e n ta f f a i rt ot h ev i e w 、p u t t i n gu pe a r n e s t l yt h ee x p e r tc o u s u l t a t i o n t h ei n n o v a t i o ni nt h i st h e s i ss h o wo nt h r e ea s p e t ：t s f i r s t l y , t h ea u t h o re x p l a i n s c i e n t i f i ca n de x a c tt h ec o n c e p ta b o u tc o u n t yl e v e lg o v e r n m e n t 、d e c i s i o n - m a k i n gp a t t e r n a n dt h ei n n o v a t i o no fc o u n t yl e v e lg o v e r n m e n td e c i s i o n - m a k i n gp a t t e r n s e c o n d l y , a n a l y z e de a r n e s ts t a t u sa n dp r o b l e m s t i c ko f fs o m ee x a m p l e s 删l y , p u tt h ed e c i s i o n m a k i n gv i e w p o i n t u n d e rs c i e n t i f i c d e v e l o p i n gv i e w p o i n ta n d f i v e p l a n 嬲a w h o l e f o u r t h l y , i n t r o d u c e sf o u rp a t h sa b o u tp r o b l e m se x s i si nc h i n ac o u n t yg o v e r n m e n t d e c i s i o n m a k i n g k e y w o r d s ：c o u n t yl e v e lg o v e r n m e n t ；d e c i s i o n - m a k i n gp a t t e r n ；i n n o v a t i o no f d e c i s i o n - m a k i n gp a t t e r n 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的 成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作 品或成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的 法德结果由本人承担。 论文作者签名：猫 醐2 刁铂纱 学位论文版权使用授权说明 本人完全了解华中师范大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权华中师 范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密论文在解密后遵守此规定。 篙嚣黼日期：2 a 0 年月哆茸 ”i 导师签名：够 黑誓z 姗媲 本人已经认真阅读“c a l l s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的学位论文 提交“c a l l s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中规定享受相关权益。 国塞迨塞埕窑匿堂唇：旦坐笙i 旦= 生i 旦三笙蕴变。 铸妒 势刖 虢謦 者2斯肌沦日 硕士擘位论文 m a s t e r st h e s i s ( 一) 选题的意义 导论 中国加入w t o 以来，社会主义建设进程进一步加快，经济增长迅猛。同时，随 着经济全球化、信息公开化、决策民主化浪潮的推展，当代中国地方政府的行政职 能也被要求朝着民主化、科学化的方向发展。地方政府尤其是县级地方政府面临的 社会稳定与经济发展的压力进一步增大，需要决策的问题越来越复杂。因此，县级 政府作为我国基础性的治理单位，其决策模式理应得到广泛的关注和重视。目前， 国内外研究政府改革或政府创新的理论成果颇多，但系统、专门研究县级政府决策 模式创新的论著很少。如果我们能够对相关问题进行系统而深入的研究，那么县级 政府的决策就会有一个正确发展的方向，决策模式就能充分体现民主化和科学化， 对于错误决策带来的负面影响也就能及早预防，防患于未然。因而，当代中国县级 政府决策模式创新是一个具有重要理论和实践意义的研究课题。具体地说，研究我 国县级政府决策模式创新问题有以下意义： 1 有利于县级政府决策模式理论的创新和改革实践的深化 为什么多年来县级政府的决策不能真正体现民意? 为什么相当数量的县域经 济发展速度十分缓慢而县民的生活水平提高不快? 根本原因就在于没有对旧有的 县级政府的决策模式进行创新。确立了中国县级政府决策模式创新这个研究课题， 将有利于加强对中国县级政府决策模式创新的理论研究，将有利于改革实践的进一 步深化。只有这样，才能指导相关部门的决策者们认真领会“全面、协调、可持续” 的科学发展观和“五个统筹”的指导思想，找准“内生与外源协同”这一目标取向， 认真分析县级政府旧的决策模式存在的弊端，从听取民意、抓好听证、公开政务、 专家咨询等方面对县级政府决策的旧模式进行改革与创新；才能使中国当代县级政 府的决策最大可能地实现科学化和民主化，才能使改革实践得以深化。 2 有利于探索和建构可资借鉴的县级政府决策模式 现有的县级政府决策模式在历史上曾发挥过积极的作用，但随着时代的发展， 其弊端表现得越来越明显。新的县级政府决策模式的确立不但有赖于概念的提出， 更重要的是提出切实可行的解决办法。因而，本选题通过分析县级政府决策模式创 新的主要缘由，试图从中找出问题的症结，并进一步明确县级政府决策模式创新的 指导思想与目标取向，最终提出我国县级政府决策模式创新的路径选择。这对于理 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 性选择县级政府决策模式，尽可能地促进县级政府决策的科学化和民主化都有着十 分重要的意义。 3 有利于完善和促进政府决策学科在中国的发展 政府决策是广受学术界关注的问题，无论是政治学者、社会学者，还是经济学 者，长期以来都对此倾注了极大的热情。对政府决策问题的研究，大体包括了以下 两个方面：一是基于政府与市场分工的角度，讨论的是政府的职能和提供什么服务 以及服务的范围和程度等问题。二是从集体行动的角度集中讨论政府的公共物品供 给等问题。此外，我们看到的更多的是对大、中城市决策模式的研究，少有学者对 处于中国社会较低层级的县级政府的决策模式投入更多精力。本选题的研究有助于 迸一步完善政府决策模式创新的理论体系。 ( = ) 国内外相关研究状况述评 1 国外相关研究状况简述 公共决策是公共管理过程当中的关键环节，公共决策的质量状况在很大程度上 决定着公共管理的水平高低，现代社会的公共管理者均极为重视公共决策闯题。自 二次世界大战后，特别是美国学者赫伯特西蒙于1 9 4 7 年出版行政行为一一行政 组织决策过程的研究后，行政决策已逐渐成为国外行政管理研究的核心内容之一， 其中政府决策也倍受学术界的关注。国外对政府决策问题的研究，大体包括以下几 个方面：一是基于政府与市场分工的角度，讨论的是政府的职能和提供什么服务以 及服务的范围和程度等问题。此类研究可追溯到英国学者霍布斯1 6 5 7 年完成的著 作利维坦。二是从集体行动的角度集中讨论政府的公共物品供给等问题。此类 研究可追溯到休谟的人性论。三是从政策制定的角度研究政府的决策机制，包 括察觉机制、沟通机制、公众参与机制、专家参与视制、制约机制和协调机制等。 理查德d 宾厄姆等所著的美国地方政府的管理一一实践中的公共行政 一书在总论中描述了美国独特的政治经济景观，以及它是如何影响地方政府面貌 的。作者从概念和经验的角度探讨了公共管理和公共行政的六个方面，其中包括公 共决策问题。该书为中国县级政府决策模式创新及其理论研究提供了有益借鉴，但 同肘也体现了西方国家和我国在政权性质上的不同以及市场化程度、政府组织科层 化程度等诸多方面的差异，因而不能够也不应该为我国简单地照搬照用。 美国政治学家盖彼得斯( b g u yp e t e r s ) 在1 9 9 6 年出版了政府未来的治 理模式一书，较为系统地提出了政府创新的四种模式，其中第二种“参与式模式” 就认为，传统官僚体制内的决策官员无法获得制定政策所需要的全部和重要信息， 2 甚至往往得不到正确的信息，因此导致许多决策失误，采用该模式就可避免这一缺 陷。公民以投票方式决定政策议题的方法也成为这一模式关注的核心，该学者认为 “更大范围的参与”是绝对必要的。 2 国内相关研究状况简述 国内对政府决策问题的研究，大致始于2 0 世纪9 0 年代。从国内发表的有关文 献看，大多数学者基于经济学、行政学、社会学、制度经济学、博弈论等不同的角 度，探讨了政府的职能、公共财政、民主决策、公共政策等问题，其中有不少内容 与政府决策有关。改革开放以来，人们多注重对中央政府及其行政改革和中央与地 方关系的研究。随着市场经济的发展、对外开放的扩大和全球化进程的加快，省级 政府调控职能及其行政改革的研究逐渐得到重视，县级政府决策模式及其创新研究 一直是个薄弱环节，其兴起则是近些年来的事情。已有的相关研究成果，概括起来 主要有以下几类： 刘文军的县级行政学毋一书对县级政府的机构设置及各部门的职责进行了 较为详细的阐述，但是涉及县级政府决策方面的论述则难得一见。 周庆智的中国县级行政结构及其运行一一对w 县的社会学考察书把分析 的重点放在权力和权力结构、权力的本性和分布、权力利益、秩序等这些政治社会 学所关注的基本问题上，同时作者把本书确定为对县级行政权力、行政结构和运行 过程的一个概括和解析。但该书主要是就县级政权正式制度的分析来展开的，对县 级政府决策模式创新的研究尚难找到。 谢庆奎的中国地方政府管理丛书中的县政府管理，对政府规范、政府 环境、政府结构、政府功能、政府运行、政府发展进行了深入研究，开拓了政府研 究的对象、范围和视野。但不无遗憾的是，县级政府决策模式创新的一些方面甚至 重要方面没有涉及，如模式创新的主要缘由等。 叶维钧、潘小娟主编的中国县级政府机构改革o ，介绍了县级行政体制及 其机构设置的历史沿革，比较了中外县级行政建制，对县级行政机构改革的指导思 想、基本原则和具体对策等问题作了系统探讨，还收集汇总了不同类型县级政府的 改革情况。但其研究主要集中在“机构改革”领域，未能从模式创新的视角来审视 和研究政府决策问题。 3 国内外相关研究状况简评 县级政府处于较低层级，故长期以来国内外对其在决策模式方面的研究不多， 咖文军，李顺文等：县级行政学，中国劳动出版社1 9 9 1 年版，第4 2 页。 。叶维钧、潘小娟主编：中国县级政府机构改革) ，社会科学文献出版社1 9 9 6 年版，第6 7 页 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 因而县级政府管理模式及其创新研究也是近年来国内外行政改革研究一个比较薄 弱的环节。但是，近几年来蓬勃开展、硕果累累的行政改革研究的重心已开始由高 层政府逐渐向中、基层政府推移。 当前，国内外学术界对县级政府管理模式创新的研究，回应了政府改革实践和 政府发展的需求，回答了深入推进政府决策模式创新所面临的一系列紧迫问题，拓 展了理论研究领域。但是，由于县级政府内、外部环境的新变化、新发展，中国县 级政府决策模式的指导思想和目标取向还不明确，这就限制了县级政府决策模式创 额的研究。另外，县级政府决策模式创额研究是个新兴领域，研究的时间较短，研 究的内容尚不系统、不深入。因而，当代中国县级政府决策模式创新研究亟待弄清 现行县级政府决策模式面l 临的困境，决策者们也要清醒地认识到县级政府决策模式 创新是促进县域经济社会发展的迫切需要。同时，还要进一步明确当代中国县级政 府决策模式创新的指导思想与目标取向，选好创新的路径。 ( 三) 本文主要概念的界定及阐释 1 县级政府 中国的地方政府设有省、地( 市) 、县( 市) 、乡( 镇) 四级，每级政府及其职 能又有其特殊性。县是我国城乡经济的结合部，县级建制是我国国家体制中产出较 早且长期稳定、联络基层且功能比较齐全的一级管理层次。县级政府是国家行政机 器的有机构成部份，县级行政管理是国家行政管理体系中的一个重要层次，县级政 府职能和机构的配置是否科学，纵向横向权力划分是否合理，工作运行是否高效有 序，人员结构是否精干，直接关系县级行政管理的实际效应，关系一级地方国家行 政机关作用的发挥，同时影响着县域经济的发展，政治稳定和社会安定，而且对全 国的经济发展和社会进步也有重要影响。县级政府作为一级政权机构，是国家行政 管理体系的基层延伸。它既有中央政府与其他地方政府的一般特点，又有一些其他 行政层级所不具备的特点，具体如下： ( 1 ) 县级建制在我国行政管理体系中处于基础部位，肩负着承上启下的职责。 县级政府上承中央、省市，下联乡镇农村。中华人民共和国宪法规定，县级政府是 地方国家行政机关，服从国家最高行政机关国务院的统一领导，同时接受上一 级政府的领导，向其负责并报告工作。宪法还规定，县级政府领导乡镇人民政府的 工作，乡镇政府要执行县级政府的决定和命令，向其负责并报告工作。 ( 2 ) 县级政府功能齐全，是县域经济和社会发展的领导机关。我国宪法规定， 县级政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育，科学、文化、卫 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e $ 1 s 生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、 计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。 县级政府作为国家行政机关，为了实现对各方面事务的管理，它理当具有决策、计 划、组织、调控、监督和服务等功能。 ( 3 ) 县级政府是深化农村改革，在农村建立社会主义市场经济体制，引导农村 经济快速健康发展的“火车头”。县级政府由于其地位和工作内容的特殊性，它往 往承担着率先进行政府决策模式创新以促进社会主义市场经济进一步发展的重 任。当前，农村的经济结构及社会利益结构已经发生了深刻的变化，呼唤着县级 政府各项改革的进一步推进，并以此来稳步带动和推进中国其他各级政府决策模式 的创新。 2 政府决策模式 所谓决策，就是决定行政对策，即做出某种决定。它是人们就面临的问题，为 一定的行为确定目标，制定并选择行动方案的谋断过程。政府决策和一般管理决策 一样，具有目的性、超前性、创造性、管理性的特点，但它同时也是一种典型的公 共选择行为，它的决策活动仅限于公共领域，离开了公共领域，政府决策就会发生 “错位”或“缺位”问题，导致资源配置不当。所谓模式，就是由一些局部的形式 在发展中按照一定的价值观和标准，对其内在规律性的系统的揭示与整合。决策模 式表达了一种决策规范、一种决策标准、一个决策系统。这也是本文所指称的决策 模式的定义。 从某种意义上说，模式亦可等同于体制，政府决策模式实际上就是宽泛意义上 的政府决策体制。政府的决策模式包括议题的选取、决策的过程、政策的制定等方 面。其形式一般而言是各种会议，主要有全体会议、常务会议、行政首长办公会、 行政首长现场办公会以及行政首长个人决策等形式。政府在长期的发展过程中逐步 形成了自身独有的决策模式，揭示和创新政府决策模式，必将促进其不断发展和完 善。然而，任何决策模式在体现历史进步性的同时也隐含着潜在弊端，在暴露了历 史局限性的同时也有某些合理因素。以中国传统的政府决策模式为例，它曾对恢复 和发展国民经济、保证国家重点建设发挥了不可替代的积极作用。但是，随着历史 进程的不断推进和经济的全球化，这一决策模式也逐步显现出其存在的缺陷和弊 端，面临着困境，主要是缺乏科学化和民主化，不能更好地代表人民的意愿，不能 更好地促进经济的发展。而且容易使领导干部独断专行，脱离人民群众。正是这些 弊端制约了社会主义经济的快速增长，妨碍了和谐社会的构建。 5 项士拳位论文 m a s t e g st h e s i $ 3 。县级政府决策模式刨蓊 关于“创新”一词，许多学者对其有不同的阐述。美国管理专家德鲁克在创 新和企业家精神一书中认为创新是企业家的特有工具，通过这一途径他们从变化 中获取一个不同业务或不同服务的机会。它能够展现一种行为规则，能够被学习， 并能够付诸实践。美国行政专家保罗c 莱切在持续创新一一打造自发创新的 政府和非营利组织一书中则认为公共部门的创新，已远远不只是新奇的行为，也 不仅仅是“做好公共事务”，而指的是组织生存领域中的原创性行为，并且还与“更 广阔的公共利益”有关。美国经济学家熊彼特在经济发展理论一书中认为创新 就是突破一种僵化均衡进而寻找另一种新均衡的过程。在经济过程中，创新就是实 行“生产要素的新的结合”，建立一种“新的生产函数”，进而打破经济的“循环流 转”和“静态均衡”。还有的学者认为创新是个人或组织主动适应变化的行为，就 是变旧为新，就是与时俱进。上述几种观点从不同的角度揭示了创新的涵义，对我 们都具有启发意义，但也各有其片面性和不足。结合时代发展和创新实践，我们认 为，在当代社会中创新一词的涵义可作以下两种理解。( 1 ) 是指通过革新、发明， 产生新的东西。这种认识比较宽泛，但能包含较多的东西，如近年时兴的“理念创 新”的提法，其“创新”的涵义可以在这一意义上理解。( 2 ) 是指在一定环境中把 一种创造首次引入政府管理体系以获得效率、效益和效能的活动。如体制创新、机 制创新，指的是不必从头做起，创立前所未有的事物，这实际上是符合国情的一种 具体体现。 县级政府决策模式创新，是指对县级政府决策的系统、标准进行更加科学化、 民主化的转变，废除不公开、不透明、不规范的决策模式，建立公开、透明、规范 的决策模式，以提高县级政府的效率、效能、效益、适应性和行政能力。 ( 四) 本文的研究方法、框架结构及创新之处 本文的研究主要采用了规范分析与实证分析相结合的方法。实际上，决策模式 创新的起点本身就包含价值判断或规范分析的性质。但同时，对当代中国县级政府 决策模式创新面临的困境、应明确的指导思想和目标取向的分析又必须是实证的， 从而得出的结论和选择的路径才能经得起检验，才具有普适性。为此，本文在坚持 进行规范分析为主的同时，又加入了大量的实证分析，通过描述中国现有县级政府 决策模式的基本状况和问题，分析并寻找出中国县级政府决策模式走向刨新目标的 途径。 本文的结论由导论和三个主体部分组成。 6 导论：对选题的意义、国内外相关研究状况、县级政府等主要概念、本文的研 究方法、结构及创新之处进行了阐述。 第一个主体部分：我国县级政府决策模式创新的主要缘由。本部分详尽阐述了 超越现行县级政府决策模式困境的客观要求，并指出这是促进县域经济社会发展的 迫切需要。 第二个主体部分；我国县级政府决策模式创新的指导思想与目标取向。本部分 明确指出要将“全面、协调、可持续”的科学发展观以及“五个统筹”思想作为县 级政府决策模式创新的指导思想，还指出县级政府决策模式创新的目标取向是“内 生与外源协同”。 第三个主体部分：我国县级政府决策模式创新的路径选择。本部分阐述了四条 路径，即广泛开展民意调查、着力抓好社会听证、切实推进政务公开、认真做好专 家咨询。 本文的创新之处主要表现在三个方面：第一，对县级政府、政策决策模式以及 县级政府决策模式创新等主要概念作了比较科学、比较准确的界定和阐释；第二， 对现有中国县级政府决策模式的状况和问题进行了认真分析，并列举了一些实例； 第三，将决策观置于“全面、协调、可持续”的科学发展观和“五个统筹”思想的 统领之下；第四，针对中国县级政府决策模式中存在的问题提出了四条可供选择的 路径。 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 一、我国县级政府决策模式创新的主要缘由 ( 一) 超越现行县级政府决策模式困境的客观要求 我国现行的县级政府决策模式是一种决策权力高度集中、决策体系相对封闭、 决策机制的法治化程度不高的模式。这种决策模式脱胎于长期的革命战争年代。在 夺取全国政权之后，这种决策模式很快被制度化了。应当肯定，这种决策模式曾起 过积极的作用。但是，随着经济市场化、政治民主化、社会利益多元化进程的扩展， 我国现行的县级政府决策模式日益捉襟见肘，面临许多困境，归纳起来主要有以下 几个方面： 1 决策议题个人确认 现代社会瞬息万变，不确定性、风险性和非程序性的公共决策越来越多，对现 代手段、方法的应用未能完全解决公共决策的有效性问题，人的因素尤其是个体心 理偏好必然介入、影响公共决策的全过程，对公共决策起着积极的或消极的效应和 作用。政府决策总是要针对特定的内容，只有特定的问题被发掘确认才会产生特定 的决策行为。正确选取决策问题，对县级政府决策来说十分重要。可以说对错误的 问题进行所谓正确的决镱，比对正确的问题进行不太完整的决策危害性更大。 在政府决策体系中，什么问题被选取进入决策过程受政府首长个人倾向、好恶 影响的现象十分突出，特别是受政府主要负责人偏好影响的情况突出。其个人倾向 主要受以下因素的影响：一是个人价值取向，如服务一方造福一方观念、政绩观念、 形象工程意识等等。二是专业素质，政府首长对本人较为熟悉的专业领域问题更为 关注，不熟悉的领域兴趣相对冷淡，反应较为迟钝。三是受个人好恶影响，部分县 级政府负责人常以个人好恶拍脑袋选取决策问题。新华社记者储叶来、吴献曾报道 内蒙古自治区和林格尔县政府主要领导以个人好恶决策强征农民王新民耕地、农民 最后告倒县政府的案例。这反映出有些地方政府完全以主要领导好恶选取决策问 题。四是受个人经验影响，有部分县级政府决策者完全以个人经验作为判断标准， 凭个人感觉、经验来确认决策问题。 2 决策问题选取缺乏科学性 一方面，决策问题的选取缺乏专门机构。当前，县级政府的决策咨询机构一般 以政策研究部门及政府办公室为主，这类部门严格讲都不能算做专业决策研究机 嗡叶来、吴献r 农民告倒县政府 长江日报 2 0 0 1 年3 月2 2 日第4 版。 8 构，本人认为它们仅属于决策辅助机构，更多偏重于政府内部问题或者是行政酋长 交办问题的研究，以及研究一些内部管理职能，而缺乏对政府管理对象社会面决策 问题的选取和研究。另一方面，社会问题进入决策系统渠道不畅。目前县级地方政 府尚缺乏与社会交流、沟通的正常管道。因此，社会中形成的需要其决策的问题并 不能有效反馈到决策系统，造成县级地方政府决策严重滞后于社会需求。而信访部 门大多接受属于个体性利益的诉求，政府缺乏接受社会团体、组织表达利益的正常 途径，造成非正常上访活动不断。 3 超越政府决策的范围，存在严重的职能越位 解决社会、经济发展的各种问题总的来讲，一靠市场，二靠政府。市场和政府 都是人类社会、经济发展到一定阶段的产物。市场因交易而产生，而政府却因市场 而产生。按照市场化改革的思路，市场在资源配置中发挥基础性作用，这就意味着 政府与市场有一个分工。价格信号可以发挥作用的领域，即竞争性领域应当交给市 场来配置资源；相反，价格信号失灵的领域，亦即公共领域，这才是政府配置资源 的领域。按照这一要求来划定政府决策的范围，政府只能在公共领域活动。但实际 上县级政府决策不仅包括市场不起作用的公共领域，而且也涉及到市场发挥作用的 竞争性领域。政府决策范围涵盖了性质完全不同的两个领域，使政府与市场的边界 在决策中变得很模糊。因而政府往往不经意干了市场该干也可以干好的事情，一些 完全应该由政府承担的事情却搁在了一边。由于政府决策的范围过大，力不从心， 使因市场化而产生的许多矛盾和风险难以及时化解，以致于问题越积越多o 。 如较为典型的是曾经轰动一时的郑州“馒头办”风波o 。馒头作为普通商品， 从生产到销售，已经有了相应的审批及监管的职能部门，郑州市政府为了让市民吃 上放心“馒头”作出决策，以替市民办实事为目标成立临时机构“馒头办”，以管 理“馒头”这个普通商品的生产、销售，并且从审批权到行政处罚权一应俱全。结 果使“馒头”脱离了正常的职能部门监管。计划经济时期遗留下来的思维模式仍然 在惯性地发挥着作用，与市场经济中政府只当好裁判员，不再做运动员，只需制订 游戏规则而不直接参与游戏的原则要求相去甚远。这些都较突出地反映了地方政府 职能的错位，也就是政府管了本不应该管的事。 2 0 0 0 年以来，内蒙古自治区一些市、县级政府也纷纷成立“奶牛办”，主要任 务就是提供购牛服务，跟踪各地乳品企业的动态，甚至派人远赴澳大利亚、新西兰 等地，购买进口“洋奶牛”。2 0 0 4 年4 月，在奶牛养殖“大跃进”时期，锡林浩特 王林生：中国地方政府决策研究 ，华南理工大学出版社2 0 0 5 年版。第6 0 页 。粱鹏：郑州爆发馒头风波，长江日报2 0 0 1 年3 月2 2 日第4 版 9 硕士擘住论文 m a s t e r st h e s i s 市政府组织人员入市购牛，以每头牛1 8 3 5 0 元的高价，从新西兰购入所谓的纯种奶 牛3 0 0 0 头，并提供贴息贷款出售给当地人家，还逐户签订了购牛合同。结果买 回的大多是别人淘汰的奶牛，日产奶仅1 0 公斤左右，售奶收入还不够自身的“生 活费”。2 0 0 1 年，包头市提出将奶牛业定为“富民工程”，市政府及下属各旗、县、 区均成立了“奶业办”，层层下达奶牛发展指标，同时要求农村信用社提供贷款支 持。如此的政府推动，全市奶牛养殖规模由不足2 万头迅速发展至4 0 万头，结果 由于购回的不少是产奶量低的奶牛套牢了信用社的大量贷款。奶牛的价格就开始走 低，由最高时的两万多元一路跌至几千元，甚至有价无市。一夜之间，奶牛养殖业 由“暴利产业”变成了“低效产业”，由此牛价暴跌，不仅使奶农付出了惨重的代 价，而且给地方政府上了一堂“风险教育”课。由此说明，地方政府参与造市后果 不堪国。 2 0 0 5 年，湖北省汉川市( 县级市) 政府办公室下发红头文件，倡导公务接待使 用小糊涂仙系列酒，经媒体披露后迅速得以纠正。但发入深思的是，类似事件并非 仅此个案，行政理念错位、越位在一些地方政府仍然严重，依法行政可谓任重道远。 由于长期受计划经济思想影响和法制观念淡薄，一些地方基层干部行政行为表现出 严重的“惯性、惰性、顽性，“汉川事件”是典型反映。在行政许可法颁布之前， 类似的事件在各地屡见不鲜。比如，有的地方出台红头文件为房地产商分配商品房 购买指标，有的贫困县为一场商业演出下发红头文件摊派戏票，至于发文件促销地 产烟、地产酒的现象更是普遍。“汉川事件”实际是一种行政垄断，以红头文件发 布“喝酒令”，说明政府越位现象严重，是典型的滥用权力、典型的行政管理职能 严重错位。 4 决策目标缺乏统一性、科学性 县级政府决策目标常常显现多样化的特点。其一是唯上级意志决定论。部分县 级政府在决策中主要唯上级地方政府马首是瞻，只要上级政府满意即自以为达到决 策目标。其二是个人政绩决定论。一切围绕树立政府负责入个人政绩形象为中心确 定决策目标。凡对树立政府形象有利就作为决策目标确立，否之就缓行或不执行。 其三狭隘地方利益常作为左右决策目标的决定要素。根据社会契约论的观点，政府 作为全体公民权力的委托行使者，是公共利益的集中代表者和体现者，除了公共利 益外，政府在行使公共权力的过程中不会追求任何个人或团体利益，也就是说政府 及其工作人员是完美的利他主义者。但是，现实的政治实践活动表明，一些政府及 其官员并不是利他主义者，政府是拥有权力的众多社会组织结构之一，它与其它的 。新华通讯杜；高管信息 2 0 0 6 年第7 5 期，第4 页 珀 社会组织一起分享社会管理的种种职能，政府内部的各种权力是由社会不同利益集 团“讨价还价”的结果。当前，有部分县级政府在决策中常以狭隘的地方利益作为 决策的首要目标，甚至不论这类利益是否符合整体利益，是否与其它地方利益发生 冲突。现在，地方保护主义在某些地区盛行，甚至有些县级政府为造假、伪劣产品 充当保护伞等等现象的存在就源于此。而在环境保护方面出现的问题更是屈指难数 毁林开荒，破坏水资源等生态环境的事例举不胜举，这与当前积极倡导的人与自然 和谐共处的理念相距甚远。这些主要反映了政府头脑中的地方保护主义思想在作 崇，他们常常把狭隘的地方利益放在首位，甚至直接作为政府的决策目标。 5 决策评估缺乏系统标准及专业机构 一般来说，地方政府决策时应考虑方案的政治标准、社会标准及技术标准等多 个方面。但现在县级政府在决策过程中难以系统掌握、运用多方面的标准进行评估。 有的考虑政治标准而忽视社会标准及技术标准，有的考虑技术标准过多，却又忽视 政治标准和社会标准。由此可见，其掌握的标准缺乏系统性及全面性。同时，县级 政府决策方案评估一般以政府负责人、相关职能部门负责人作为主要参与者，少有 向专业机构咨询的情况，政府内部也缺乏专业评估机构。而决策评估专业性要求极 强，并非一般参与者能够完全掌握，这一点在重大决策项目上的重要性更为突出， 这也是造成决策方案评估质量不高的一个重要原因。 6 决策透明度不高缺乏与外部沟通 就目前我国县级行政系统的情况来看，县级决策咨询机构是这样设置的：政策 研究室( 调查研究室) ，专门从事重大政策及重要决策的调查研究；行政管理研究 室( 行政管理学会) ，专门从事行政管理科学的研究；信息机构，专门为各级行政 领导搜集、加工、提供信息；经济研究中心，对具有战略性、综合性和长远性的技 术经济课题进行专题研究；经济体制改革委员会，对经济体制改革的总体目标、实 施步骤等进行具体研究；城市、农村抽样调查队，分别从事城市居民生活情况、农 村社会经济的调查研究工作。但是咨询机构存在散兵作战，不适应行政决策需要的 现状。 县级政府决策就其整体而言是较为封闭的。列宁曾说过：“没有公开性来谈民 主制是很可笑的”。现在部分开放地区及较高层级地方政府在这方面有所改善，但 县级政府以及乡镇人民政府存在的这种问题就比较突出。当前，县级政府决策的参 与者主要是县人民政府组成人员以及相关职能部门负责人。而作为在专业技术以及 决策理论上具备优势的社会精英，如专业研究机构、学者以及与决策问题相关的各 类技术专家等，很少有机会为政府决策过程提供咨询等帮助，县级政府只能依靠决 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 策参与者的有限知识进行决策方案的评价、选择等决策活动。因此，其科学化程度 可想而知。 7 决策程序不完整且决策形式的选择过于随意 决策过程是决策内容进入决策系统并启动决策机器的活动，这包括决策程序的 完备化，决策论证的民主化，决策方法的现代化以及决策的多方案选优等程序。具 体而言，应包括备选方案制订、方案的可行性研究、对方案进行选择评估并最后进 行决策等程序。完整的决策程序是决策科学化的有效保证，我们应按照科学决策理 论的要求严格规范决策程序，实现决策过程的制度化。由于政府决策过程存在若干 问题，目前县级政府大大小小的政策性浪费已经成为行政质量不高和延缓社会经济 发展的主要障碍，这个问题在各级政府决策中都不少见，同样也包括县级政府。仅 政府投资决策失误这一项，据世界银行统计，在“七五”到“九五”期间，中国的 失误率就高达3 0 ，资金浪费大约4 0 0 0 - 5 0 0 0 亿元，远远高于发达国家平均水平的 5 。另据资料显示，目前全国地方政府债务至少在1 万亿元以上，各级地方政府投 资的建设项目拖欠工程款达7 0 0 亿元西。决策参与者程序意识淡薄，常常是拍脑袋 决策，问题选取到拍板一步到位，程序不规范、不完整甚至不合法的情况十分突出。 不仅决策者的程序意识淡薄，而且在决策过程中也缺乏必要的程序控制，没有可供 操作的县级政府决策程序的科学规则。这不仅直接影响其决策的科学性以及决策产 品的质量，也可能使部分存在缺陷的决策不经合法程序而获得通过。在县级政府决 策中未经论证、评估的决策造成重大损失的事例常见诸于报端，有的损失是十分惊 人的，有些甚至难以挽回。如内蒙古和林格尔县政府强征农民耕地的决策仅凭主要 领导出差前发出的指令，分管领导就派城建、土地、公安各部门上百人开动装载机、 吊车、铲车去切断农民电源，填埋两口深井。毁坏蔬菜大棚及温室o 。这个案例就 反映出县政府决策没有必要的决策程序。 县级政府的决策形式一般而言是各种会议，主要有全体会议、常务会议、行政 首长办公会、行政首长现场办公会以及行政首长个人决策等形式。从其决策形式数 量就可看出，各种形式的会议过多，这不利于形成规范及正常运行的秩序，也不利 于决策参与者熟悉决策科学的规则，将会对依法决策、科学决策原则的实行产生不 利影响。即使有些地方政府以文字形式制定了各种会议规则，但地方政府行政首长 遵守与否，没有切实可行的监督和制约机制，结果还是造成实际上的无规则。 o 新华网廉政频道：地方政府债务至少1 万亿，政策性浪费阻碍社会发展 2