（行政管理专业论文）乡镇政权角色转型的困境和出路——以江山市贺村镇为例.pdf

摘要 摘要 中国目前正处在进一步完善社会主义市场经济体制和“现代国家政权建设” 的双重建构中，乡村社会日益融入到这一建构过程。党的十六届五中全会提出 了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”建设新农村2 0 字 方针。乡镇政权，作为沟通国家和农村基层的桥梁，在农村政治经济建设中发 挥着重要的作用。乡镇政权的建设和运行能否适合农村经济和社会发展形势的 需要，是关系我国政治稳定、社会安定、经济繁荣的大事。乡镇政权在对乡镇 的经济、社会发展和文化建设等等方面具有国家赋予的权利，同时也承担着对所 在乡镇的以村民自治为代表的乡村社会组织进行指导、协调和帮助的责任和义 务。中国作为一个正在以加速实现国内现代化为重任的发展中大国，面对当前 国内经济社会转型、体制转轨时期矛盾凸现的严峻形势，把解决“三农”问题 作为了当前党和政府工作的重中之重。在以科学发展观为指导，和谐发展的情 况下，这就客观上要求处于国家与社会，特别是农村基层社会矛盾和利益冲突 端口的乡镇一级政权针对自身政权运行环境和时代变化及时转变政府职能，实 现从传统压力型体制下的行政统治走向现代民主合作型体制下的现代治理，努 力实现乡镇治理模式的创新。本文以乡镇政权的角色转型为研究重点，分析了 当前乡镇政权的困境及其陷入困境的原因，以江山市贺村镇为例探讨新时期乡 镇政权的角色定位，分析了“县政、乡治、村派”乡镇治理模式的可行性，并 提出了相应的措施。 关键词：乡镇政权；新公共治理；角色转型 a b s t r a c t a b s t r a c t a tp r e s e n t ，c h i n ai su n d e r g o i n gad u a lc o n s t r u c t i o n o n ei sm o v i n gf o r w a r dt o p e r f e c tt h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e ma n dt h eo t h e ri st h ec o n s t r u c t i o no f m o d e r ns t a t er e g i m e m e a n w h i l e ，t h et o w n s h i ps o c i e t y m e r g e si n t ot h i sp r o g r e s sm o r e a n dm o r e d u r i n gt h ef i f t hp l e n a r ym e e t i n go ft h es i x t e e n t hp l e n a r ys e s s i o no ft h e c o m m u n i s tp a r t y , t h eg u i d i n gp r i n c i p l e sf o rb u i l d i n gn e w v i l l a g ew e r eb r o u g h to u t ， w h i c ha r ep r o d u c t i o nd e v e l o p e d ，l i f ew e l l - o f f , f o l k w a y sc i v i l i z e d ，v i l l a g ee n v i r o n m e n t t i d ya n da d m i n i s t r a t i o nd e m o c r a t i c t h et o w n s h i pr e g i m ep l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei n t h ep o l i t i c a la n de c o n o m i cc o n s t r u c t i o no ft h ec o u n t r y s i d e ，a sw h i c hf u n c t i o n sa sa c o m m u n i c a t i o nc h a n n e lb e t w e e nt h en a t i o na n dt h ec o u n t r y s i d e i ti s q u i t er e l a t e dt o t h es t a b l eo fo u r r e g i m e ，s o c i e t ya n dp r o s p e r o u so fe c o n o m y , w h e t h e rt h ec o n s t r u c t i o n a n do p e r a t i o no ft h et o w n s h i pr e g i m em e e tt h ec o u n t r y s i d ee c o n o m i ca n ds o c i a l d e v e l o p m e n ts i t u a t i o no rn o t t h et o w n s h i pr e g i m ei sg r a n t e dw i t ht h er i g h t so nt h e d e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n ds o c i e t ya n dt h ec o n s t r u c t i o no fc u l t u r eo ft h et o w n s h i p ， a tt h es a m et i m e ，s h o u l d e r st h er e s p o n s i b i l i t i e sa n dd u t i e st og u i d e ，c o o r d i n a t ea n d h e l pt h ec o u t r y s i d es o c i a lo r g a n i z a t i o n ，w h i c hi sr e p r e s e n t e db yt h es e l f - g o v e m m e n t o fv i l l a g e r s a sad e v e l o p i n gc o u n t r y , c h i n ai sa s s i g n e dt oa c c e l e r a t et h ec o u n t r y s m o d e m a t i o n f a c i n gt h ec o u n t r y ss e v e r es i t u a t i o ne m e r g e df r o mt h ec o n f l i c t sd u r i n g t h ee c o n o m i c ，s o c i a la n ds t r u c t u r a lt r a n s i t i o np e r i o d c h i n at a k e st h es o l u t i o no ft h e t h r e ep r o b l e m sr e l a t e dt oa g r e c u l t u r e ，c o u n t r y s i d ea n dp e a s a n ta st h em o s ti m p o r t a n t t a s ki nt h eg o v e r n m e n tp r e s e n tw o r k u n d e rt h eg u i d a n c eo fs c i e n t i f i cc o n c e p to f d e v e l o p m e n t ，t h eh a m o n i o u sd e v e l o p m e n tr e q u i r e so b je c t i v e l yt h et o w n s h i pr e g i m e t ot r a n s f o r mt h e g o v e r n m e n tf u n c t i o n sa c c o r d i n gt ot h ec i v i lp o w e ro p e r a t i o n s i t u a t i o na n dt h ec h a n g i n go ft i m e ，w h i c hi si nt h em i d d l eo ft h en a t i o na n ds o c i e t y , a n de s p e c i a l l ya tt h es p o to ft h ec o l i s i o nb e t w e e nt h ec o n f l i c t sa n dp r o f i t so f c o u n t r y s i d e l o c a l s o c i e t y , r e a l i z et h e c h a n g i n g f r o mt r a d i t i o n a l r e p r e s s e d a d m i n i s t r a t i o nt ot h em o d e r nd e m o c r a t i cc o o p e r a t i v eg o v e r n a n c ea n de n d e a v o rt o m a k eab r e a k t h r o u g hi nt h et o w n s h i pa d m i n i s t r a t i o np a t t e r n t h i st h e s i sf o c u s e so n t h es t u d yo ft h et r a n s i t i o no ft h er o l eo ft h et o w n s h i pr e g i m e ，a n a l y z e st h ep r e s e n t j i a b s t r a c t d i l e m m ao ft o w n s h i pr e g i m ea n dt h er e a s o nb e h i n d ，d i s c u s s e st h en e wp o s i t i o no ft h e r o l eo ft o w n s h i pr e g i m ei nt h en e we r ao nt h es u r v e yo fh e c u nt o w no fj i a n g s h a nc i t y , t a l k sa b o u tt h ef e a s i b i l i t yo ft o w n s h i pn e wa d m i n i s t r a t i o n p a t t e r n o fc o u n t y a d m i n i s t r a t i o n ，t o w ng o v e m m e n ta n dc o u n t r y s i d ed i s p a t c h m e n ta n db r i n g so u t ；c o r r e s p o n d i n gm e a s u r e s k e yw o r d s ：t o w n s h i pr e g i m e ；n e wp u b l i co f a d m i n i s t r a t i o n ；t r a n s i t i o no ft h er o l e i i i 目录 6 1 结论4 4 6 2 进一步工作的方向4 4 致谢4 5 参考文献4 6 附录a 4 9 攻读学位期问的研究成果5 1 表格目录 表3 1 江山市乡( 镇、街道) 基本情况一览表1 4 表4 1 英国地方政府治理范围的增长情况2 3 图示目录 v i 3 3 8 1 3 3 4 1j 一 一系图 一 一关构一式方结一形三织 一要民组 一主农权 线 ： 、政路系权镇析体政乡分的镇下的理乡景 文治 、背论方家治本地国善 1 1 2 3 l 5 5 5 图图图图 学位独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得直昌太堂或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名( 手写) ：i 签字日期：g 年砂月砂乙e r 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解直昌太堂有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权直昌太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授 权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 签字日期：驴艿年i 阴”君签字日期：汐必乡年2 ，月7 汁 卜、 穷 7 芦 写手名签师，导 书权 、 授 7 。棚殳 资用荔 服适广_lr遗 息后一尤汐 能篓挣 供解儿 提在写众文手 公论 0 会位名社学签向的者络密作网保文过0 论 通 位 并 学 第1 章引言 1 1 研究背景 第1 章引言 农业、农村、农民问题一直是困扰我国经济发展和全面实现小康社会的关 键问题之一，也是一个长期的问题。1 9 世纪以来发展中国家的大量事实证明， 农村的兴衰治乱是一个国家稳定与否的基石和标志。我国是一个农业大国，全 国8 0 以上的人口生活在农村，在迈向现代化的征程中，我国的农村和乡镇既可 能是中国现代化的生力军，也可能是中国走向工业化、城市化和现代化的绊脚 石。在实行农村家庭联产承包责任制后，邓小平多次指出：“中国有百分之八十 的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定小稳定。 在发展 社会主义市场经济的新形势下，胡锦涛同志指出我国是一个农业大国，农村人 口占多数，要在这样的社会条件下领导人民进行社会主义现代化建设，就要把 农业、农村、农民问题作为必须紧紧抓住的全局性和根本性问题。 乡镇政权是国家设在农村的最低一级行政区域上的政权组织，是国家各项 工作在农村的落脚点。2 0 世纪6 0 年代以来，乡镇政权已经很大程度上替代了往 日的县级政权，在乡村政治生活中扮演特殊的角色。“乡镇政权机关是国家政权 机关的基层组织，是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，是党和政府在农村 各项工作的落脚点。”党和国家的方针政策需要乡镇政权来落实，国家的法律 法规要靠乡镇政权来维护，人民的生命、财产、民主权利都需要由乡镇政权来 保护。在日常生活中，农民也是主要地通过乡镇政权组织与“国家发生各种 关系。作为国家政权组织体系的基层部分，乡镇政权的稳定对于农村政治的稳 定，经济的发展，社会的安定团结、人民的幸福安康都有着举足轻重的意义。 可以说，乡镇政权巩固与否，直接关系到农村社会的稳定，关系到我国改革、 发展、稳定的大局，关系到国家政权的长治久安。 1 2 问题的由来 乡镇政权的权力来源于人民，其行使权力的目的是为人民服务，其权力的 o 民政部关于进一步推进乡镇政务公开_ 作的通知，民发 2 0 0 0 1 8 6 号，2 0 0 0 年8 月l o 日 l 第1 章引言 行使受到人民的监督。胡锦涛同志在中国共产党第十七次全困代表大会的报告 上指出，峰持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务，加强农村基础设 施建没，健全农村市场和农业服务体系。加大支农惠农政策力度，严格保护耕 地，增加农业投入，促进农业科技进步，增强农业综合生产能力，确保国家粮 食安全。但是某些乡镇政权在行使权力的时候，只对上级负责，不对群众负责， 群众无法对其进行有效切实监督。由此，乡镇政权的权力出现了失控现象，并 且引发了一系列社会问题。目前农民收入增长缓慢，失业人员增多，有些群众 的生活还很困难；有些地方社会治安状况不好；一些党员领导干部的形式主义、 弄虚作假行为相当严重，有些腐败现象仍然突出；党的领导方式和执政方式与 新形势新任务的要求还不完全适应，有的党组织软弱涣散。 这些问题在农村社会表现比较突出，具体体现为某些乡镇政权与基层群众 之间的矛盾。首先，某些乡镇政府对促进群众增收无所作为。由于农业附加值 低、乡镇企业不景气、打工赚钱少等原因，很多农民收入增长缓慢。而某些乡 镇政府没有采取切实有效措施以增加农民收入。其次，某些乡镇政权没有采取 有效措施改善群众生产生活条件。部分领导得过且过混时光，对政策和法规吃 不透、传不准、落不到实处，这就严重影响了农民积极性的发挥和各类矛盾的 化解。在某些欠发达地区，群众生活环境恶劣，当地党委政府没有尽最大努力 为群众改善生存环境。第三，当农民利益受到其他组织和个人的损害时，某些 乡镇政权没有尽力保护农民的利益。第四，机关工作人员日益增多，费用支出 日益加大，乡镇财政极度紧张，无力为农民提供公共产品。由于以上问题，群 众对乡镇党委、政府的信任度有所降低，各种上访案件大量增加。 这些问题的产生与乡镇政权的权限有很大关系，反映出乡镇政权没有履行 好其法定的权限。在研究中我们发现，某些乡镇政权之所以没有履行好其法定 权限，一个重要原因在于其权限本身存在问题。任何一级政权要想有效履行其 权限，首先其权限的设置要科学合理。乡镇政权的职能的实现要依靠其权限的 履行。乡镇政权的权限设置不科学，使乡镇政权没有实现好当初中央政权预想 的职能。 1 3 研究框架 高举中国特色社会主义伟人旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗胡锦涛在中国共产党第- | 七次全国代表大会一卜的报告 2 第1 章引言 图1 1 本论文的分析路线 1 4 相关的取向研究及其评述 目前关于乡镇政权角色和和行为特征的研究取向可以分为两种：一种是“结 构n 度”研究取向；一种是“过程事件”研究取向。乡镇政权在我国行政体 制中占有重要地位，一直以来都受到学术界的关注。行政学、管理学和政治学 着重研究乡镇机构的体制改革、政府职能的转变和乡村关系等问题；经济学着 重对乡镇财税体制、乡镇负债和乡镇企业等方面进行研究。近年来社会学界将 乡镇政权视为行动者，对其在“国家 和“社会 的互动过程中的角色和行为 的研究也取得了不少成果。这些研究都认为乡镇政权作为我国最基层的国家政 权组织，在“国家”和“社会 关系中占有特殊地位。“国家”权力通过乡镇政 权在乡村社会中得以实现，乡镇政权的角色和实际行为影响着“国家”权威在 乡村社会的构建过程。 1 4 1 “结构制度刀研究取向 “结构制度研究取向认为结构和制度因素对乡镇政权的角色和行为起了 决定性作用。因此，持这种研究取向的研究者，在研究乡镇政权的角色和行为 时，重点考察影响乡镇政权的行政体制、财税制度等结构性和制度性的因素。 其中最具影响力的研究结论有“压力型体制”和“经营者”。“压力型体制 认 为引起乡镇政权行为失范的原因是由于乡镇政权处于以政绩评分考核为主要特 征的自上而下的行政压力中。乡镇政权为了完成各项任务而不得不采用各种不 规范的行为和措施以达到应付上级，完成任务的目的。而“经营者”的分析则 认为由于各项财政体制改革以及上级分派的经济任务，乡镇政权肩负地方经济 发展责任，而开始进行各项集团性的经营活动，导致乡镇政权成为“谋利型的 饶静，叶敬忠：我国乡镇政权角色和行为的社会学研究综述，社会，2 0 0 7 第2 7 卷 3 第1 章引言 政权经营者”，在国家和社会的关系中产生“离间 作用。 1 4 2 “过程事件 研究取向 近年来国内不少社会学者采用“互动论 理论视角，以动态的、微观的研 究视角来分析事件的过程。持这种研究取向的学者认为应回到问题本身去解读 社会现象，认为对行动( 行动者) 的研究才可以更好地解释社会现象。他们引入 策略行动者假发，通过“过程事件”或“关系事件”分析策略，在具体实践 中、在事件中、在过程中把握国家与社会的关系本质。从理论上梳理了结构社 会学与行动社会学的得失，论证了“关系事件”分析的方法论意义。孙立平等 人倡导一种“过程一事件”的分析策略。这种策略在对待社会现象的时候，就如 同印象派画家将空气和阳光看作流动的一样，将社会现象看作是流动的、鲜活 的、在动态中充满着“隐秘 的。社会研究者的责任就是通过对事件过程的描 述，在动态中揭示事物的“隐秘”部分。 学者们运用“过程事件”分析方法来探讨国家和社会的动态关系，总结并 分析社会实践过程中的各种生活规则或实践规则。持“过程事件”研究取向的 研究者，与“结构n 度”研究取向不同，他们将乡镇政权作为社会行动者，把 其放在社会实践过程中去加以考察和分析，重视农村社会自下而上的对乡镇政 权权力运作过程的构建和影响，总结了乡镇政权在具体的社会情境中的角色和 行为，并为我们提供了国家和社会关系的动态视角。 1 5 目前学术界关于乡镇政权角色转型的认识 针对乡镇政权角色定位的问题，国内外众多专家学者都提出了自己的看法 和观点，总结归纳起来主要有以下几种： 第一，撤销论。即将乡镇一级政权彻底废除，让县成为我国国家政权体系 中的基层政权。支持这个论点的学者认为：第一，乡镇条块分割，出现管理“真 空”。第二，政绩要求与实际能力的不一致。第三，财力限制和村社对乡镇独立 性的加强使乡镇无所作为。第四，乡镇的服务功能薄弱，工作方式落后。诚然， 乡镇存在众多的矛盾。 第二，强化论。就是要在维持目前乡镇作为国家基层政权单位的前提下， 整合乡镇现有的“七站八所 ，包括将现有的县派驻机构变成乡镇政府的职能部 。郑卫东：“国家j 社会”框架下的中国乡村研究综述，中国农村观察， 2 0 0 5 2 4 第1 章引言 门，使其真正成为一级完全政府。 第三，乡镇自治论。按照乡镇自治的程度不同，又可以将其分为有限自治 和完全自治。实行乡镇有限自治就是在不改变乡镇政权作为农村基层政权组织 的情况下，依据“国家的权力来源于人民”的宪法原则，乡镇政权由人民直接 授权组建而成，并受到人民的切实监督；同时，乡镇政权在国家法律范围内享 有相对独立的决策权、管理权和治理权，属于乡镇社区范围内的事务不受上级 政权机关的任意干涉。本文在研究乡镇政权的角色转型过程中倾向于将乡镇政 权定位为地方完全自治组织。乡镇完全自治就是使乡镇和村两级都成为名副其 实的地方自治体，而不是政府或准政府。与之相关，实行乡村民众对乡官和村 官的直接选举。 第四，乡派论。即将乡政政权作为县级政权的派出机构。乡镇政权不是一 级政权，不具备独立的组织体系，而是县级政权为了进行沟通、解决相关事务、 传达国家政策、履行政府职能的派出机构。这种理论主要以徐勇教授等为代表。 他们认为与国家政权体系的其他层级政府比较而言，乡镇政府从来就未成为一 级完备的政府，不仅不具备完备的政府功能，更没有独立的财政，因而也缺乏 相应的施政能力。 第2 章乡镇体制改革【司顾及角色特征分析 第2 章乡镇体制改革回顾及角色特征分析 2 1 乡镇体制改革回顾 2 1 1 清朝之前乡镇政权的雏形 从公元前2 2 1 年秦王朝建立到中唐时期，实行乡亭制，乡为基层行政区域。 在秦朝，当时乡官制度设有三老，有秩、啬夫、游徼。并且名司其职。汉书 卷十九上百官公卿表第七上载：“大率十里一亭，亭有亭长。十亭一乡，乡 有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化；啬夫职听讼，收赋税；游徼徼循禁 贼盗。县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡亭亦如之。皆秦制地。”其中乡 “三老”非官职，而是由民选推举产生，且必须是为民众所敬仰，有德行的5 0 岁以上的老人。而且乡“三者”是基层社会组织的最高领袖，是乡的核心人物。 至汉时，由民问乡里推举的三老地位进一步得到民间和官方的双重推崇。这种 乡级管理制度，对乡间秩序进一步增强了维护的力量；从唐后时期至宋神宗熙 宁三年( 1 0 7 0 年) ，随着井田制的废弛，两税法的实行，地主阶级内部构成发生 了变动，原来实行乡官制的乡里制度，开始向职役制转化，乡里组织几乎仅仅 成为征收赋税和维护社会治安的工具；从王安石变法至清代，治权所代表的官 治体制从乡镇退缩到县一级 ，县为基层行政组织，县以下实行以代表皇权的保 甲制度为载体，以体现族权的宗族组织为基础，以拥有绅权的士绅为纽带而建 立起来的乡村自治政治。但是，到1 9 世纪后期，特别是随着科举制的衰落以至 在1 9 0 5 年被废除，“整个社会丧失了它特有的制度体系”，皇权的影响力已经受 到了史无前例的挑战。 2 1 2 近代乡镇政权的发展 在西方的严重挑战下，光绪三十五年( 1 9 0 9 ) ，摇摇欲坠的清王朝1 9 0 8 年颁布 城镇乡地方自治章程，采取了一些划分皇权与社会地方权力界线的措施，规 定乡村政治结构由保甲制变为乡( 镇) 保甲制，乡成为县以下的基层行政 建制，由依法产生的代表会议和乡( 镇) 公所管辖，其下实行保甲制。这种企 图让行政权力下沉的“地方自治 制度，既有西方政治制度的色调，又有中国 国故宫博物院明清档案部清末筹备立宪档案史料( 下册) m 北京：中华书局，1 9 7 9 6 第2 章乡镇体制改革同顾及角色特征分析 封建政治制度的胎记，是两者混合的产物。从此，具有西方话语色彩的“地方 自治”成为政权合法性的重要基础。这种乡镇“地方自治”使乡村政治结构由 保甲制转变为乡镇保甲制，乡镇成为县以下的基层行政建制，其下实行保甲制。 北洋政府于1 9 1 4 年、1 9 1 9 年、1 9 2 1 年先后颁布了自治条例、地方自治条 例和乡自治制，将县以下组织一律变为市、乡，并规定市乡均为具有法人 性质的自治团体，其自治权主要为办理本地方的教育、卫生、交通、水利、农 业、商务、慈善等事务，且按西方近代政治制度模式设计了由选举产生的议决 机关、执行机关和监督机关。1 9 2 8 年国民政府颁布县组织法，规定了“地方 自治”的原则，后来发展到乡镇具有一级行政区划的乡镇公所。 民国初期的这 种“地方自治”，是在封建阜权受到冲击和废除的情况下，沿袭清术的制度安排 所采取的一种被动式回应，从文本制度上否定了宗法性质的保甲体制的合法性， 因而它具有一定的“民权”色彩。但是，在那个动荡时代，民众根本不可能通 过基层自治组织行使自治权，统治者主要依靠行政权力和暴力机构实行强权统 治。1 9 3 5 年，蒋介石认为，挽救之道在于办保甲，国民党推行的这种保甲制， 同明清的保甲体制有许多不同。首先，在县以下废区并乡，将乡( 镇) 正式作 为一级行政区划，乡( 镇) 行政机关称乡( 镇) 公所，公所下设民政、警卫、 经济、文化4 股，由县政府委派正副乡镇长和队附，由县政府财政开支，并受 县政府的直接节制。其次，“保”出现了半行政化趋向，这表现在保长由法律规 定的选举制变成了实际上由乡镇长委派任命；“保”由无供给改为半供给制；筹 粮和征兵等“国家事务成为了保甲主要的职责。也就是说，乡镇最终纳入到 国家行政体制，实现乡镇长行政官僚化。 2 1 3 新中国成立以后至改革开放前的乡镇政权 乡镇权制：1 9 4 9 至1 9 5 4 年间，我国农村的基层政权是区政权( 或区公所) 、 乡( 村) 政权两级制与乡政权一级制并存，北方一般为区、村政权两级制，南 方一般为乡政权一级制。区、乡设置了党、人大、政府和群众组织四大机构。 党委是领导核心，人大是权力机关，政府是行政机关，青、兵、农、妇等群众 组织协助党委开展工作。各地农村基层政权的建设，大体上沿用了革命根据地 王奇生：党政关系：国民党党治在地方层级的运作( 1 9 2 7 1 9 3 7 ) ) ) j 1 中国社会科学，2 0 0 1 ，( 0 3 ) ：1 3 - 2 0 留区政权和区公所的区别是：前者是一级政权组织，区政府由区人民代表大会选举产生；后者是县政府派 出构，无人大。见1 5 0 年代初乡政府机构人员设置与制度建设的历史借答，载农业部农村经济研究中心 编中国农村研究报告( 1 9 9 9 年) ，中国财政经济出版社，2 0 0 0 年，第5 7 8 5 8 6 页 7 第2 章乡镇体制改革同j 颐及角色特征分析 的乡政权建设经验实行小乡制，“必须使行政区划便利人民管理政权，发挥 人民政权基层组织的作用”。全国( 不包括西藏等地) 乡总数，在1 9 5 1 年是2 1 8 7 9 6 个，1 9 5 3 年增加到2 8 力余个。 人民公社制：从1 9 5 8 年夏季开始，全国1 2 万多个乡镇和7 4 万多个农业生 产合作社一下子被改组成了2 6 万个人民公社。同时，全国广大农村地区还建 立起了2 6 5 万多个公共食堂，4 7 5 万多个托儿所，1 0 万多个幸福院，1 0 5 2 个民 兵师，2 4 5 2 5 个民兵团，普遍实现了组织军事化、行动战斗化和生活集体化。这 在当代中国乃至世界历史上堪称为一大“奇迹”。但是，这种暴风骤雨式的巨大 社会变革，却让世代沿袭传统生产生活方式的农民群众感到了极度恐慌和无所 适从，尤其是“1 9 5 9 年的死亡人数比在正常情况下增加了2 5 0 0 万人甚至更多。 这些人都是管理不善的牺牲品”。于是从1 9 6 2 年开始，中共高层决策者不得不 向传统的村落农民让步，全国人民公社数量由2 6 5 7 6 个增加到7 4 7 7 1 个，正式 确立起了“三级所有，队为基础”的农村基本经济制度。直到1 9 8 2 年底，全国 人民公社的数量仍保持在5 4 3 5 2 个，生产大队为7 1 9 4 3 8 个，生产队为5 9 7 7 万 个。固这一时期，“公社对农民进行以基层政权为中心、为主导的重新组织，将几 乎所有的生产、经营、居住及迁徙活动都掌握在基层政权手里，主要的农业资 源及其分配也由基层政权支配”，“政治权力渗透到农民家庭中，家庭的内部关 系、生育、子女教育、婚姻、老人赡养、生产乃至消费等等，都受到公社规范 的制约”。因此，有的学者指出：“人民公社体制无疑是中国近代以来最为有效 的针对农村社会的治理方式。首先，它摧毁了乡村社会的经纪体制，国家完成 了基层社会的官僚化和合理化，国家的政策、方针乃至意识形态都直接通过自 上而下的官僚系统贯彻下去，乡村社会资源的征用以及赋税的征收也是通过国 家政权的基层组织去完成的。旧的各种经纪角色及其存在的土壤都被彻底铲除， 应该说这是人民公社时期国家政权建设的一项重大成就。其次，它成功地 保证了农村社会的稳定，确实使农村社会和农民得到了一定程度的实惠。中 国农民得到了近百年来从没有过的安定生活环境，医疗条件从无到有，教育初步 普及。 但是，从国家行政管理的角度看，“人民公社只是一种国家财政不负担 的、靠集体自己养活自己的、一切听命于国家计划的劳动组织”。截止1 9 7 8 年 谢觉哉：坚决执行政务院关于人民民主专政建设工作的指示，载人民同报1 9 5 1 年5 月3 0 日此时 谢觉哉任内务部长，负责基层政权建设t 作 。罗、1 汉：农村人民公社史 m 福州：福建人民 f 版社， 2 0 0 3 国家统汁局中国统计年鉴( 1 9 9 7 年) m 北京：中围统计j l ：版社，1 9 9 8 p 3 6 6 8 第2 章乡镇体制改革回顾及角色特征分析 底，全国人民公社6 5 万多个，拥有国家干部1 5 0 万人左右；生产大队7 0 万多 个，拥有半脱产性质的农民干部6 0 0 万人左右；生产队6 0 0 万多个，拥有不脱 产性质的农民干部3 5 0 0 万人左右，三项合计为4 2 5 0 万人。这几乎相当于一个欧 洲国家的总人口，但其行政经费支出只占全国的5 左右。而从1 9 5 2 年到1 9 7 8 年，全国农村人口增加了3 亿多人，人均耕地面积却由2 8 2 亩减少到1 5 1 亩， 出现了几亿农民在高强度劳动投入和过密型种植模式下，农地报酬递减、边际 收益率下降( 甚至为负数) 的极端现象。直到十一届三中全会召开前，“全国农业 人口平均每人全年收入只有7 0 多元，有近1 4 的生产队社员收入在5 0 元以下， 平均每个生产大队的集体积累不到1 万元，有的地方甚至不能维持简单再生产。 因此，这种社会组织形式最终被农民抛弃是符合落后国家社会经济发展规律的。 国 2 1 4 我国新时期乡镇政权改革 我国在新时期的乡镇改革主要划分为四个阶段。 第一，1 9 8 0 年至1 9 8 5 年的“社改乡和和乡政村治“体制的建立。1 9 8 2 年1 2 月，修订后的宪法规定，乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域， 乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责。乡镇人民政府实行乡长、镇 长负责制。乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生。1 9 8 3 年l o 月，中共中央、国 务院联合发出关于实行政社分开建立乡政府的通知，要求实行政社分开，恢 复乡镇政府。到1 9 8 5 年底，全国农村废除人民公社、建立乡政府的工作基本结 束，全国共建立了9 1 5 9 0 个乡、镇人民政府。固 第二，1 9 8 6 年至1 9 8 9 年的“撤并乡镇 和推行“村民自治”。1 9 8 6 年9 月 2 6 日，中共中央、国务院发出了关于加强农村基层政权建设工作的通知( 草 案) ，开始把注意力集中到乡以下的村级组织建设。同年1 1 月，第六届全国人 大常委会第2 3 次会议通过了中华人民共和国村民委员会组织法( 试行) ，标 志着我国实行“村民自治”已经进入了制度化运作的阶段。1 9 8 8 年底，共有1 0 9 3 个县级单位开展了村委会换届选举试点，1 9 8 9 年进一步扩大到全国1 4 个省、自 治区、直辖市 第三，1 9 9 0 年至1 9 9 7 年的县乡综合改革试点和建立健全农业社会化服务体 。张新光：“三位一体”的农村改革观 m 北京：中国农业出版社2 0 0 6 p 1 6 1 o 中国发腱研究：国务院发展研究中心研究报告选( 2 0 0 5 版) c 北京：中国发展出版社，2 0 0 5 p 5 0 8 国詹成付：关于深化乡镇体制改革的研究报告 9 第2 章乡镇体制改革同顾及角色特征分析 系。1 9 9 2 年中央依据乡镇社会发展总产值、人口和面积三个因素，将当时全国 4 8 3 6 6 个乡镇分为大、中、小三种类型，并制定了相应的分类标准。大型乡镇编 制在4 5 人以内，中型乡镇编制在3 0 人以内，小型乡镇编制在巧人以内。全国 核定乡镇机关人员编制总额为2 0 0 万人。 第四，1 9 9 8 年至今的农村税费改革和乡镇管理体制创新。1 9 9 8 年1 0 月， 十五届三中全会通过了中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定， 标志着中国农村改革开始步入了f 常发展的轨道。同年1 1 月，第九届全国人大 常委会第5 次会议通过了中华人民共和囤村民委员会组织法。它标志着我国 实行“村民自治”已进人到了一个成熟发展的阶段，也标志着农民依法直接行 使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务，实行村级民主选举、民主 决策、民主管理、民主监督成了一项最基本的社会政治制度。据民政部统计， 截至2 0 0 2 年1 2 月3 1 日，我国大陆3 1 个省、自治区、直辖市共有3 9 2 4 0 个乡 镇。 2 2 乡镇政权的角色特征分析 在9 0 年代后，随着财政体制改革的深入，乡镇政权逐渐成为一个独立的利益 实体，并且具有了主体意识，此时，它的角色已经相对模糊。一方面，就宪法和其 他法律规定而言，乡镇政权是国家依法在农村建立的最低一级的政权，是国家在 地方的代表，是国家力量的体现。但在现实中，乡镇政权的工作已经远远超过了 执行因家政策、完成国家任务这一范围，其扮演的角色也绝不仅仅是国家的代理 人了。 第一、从“政权经营者”到“赢利型经纪” 具有“政权经营者地位的乡镇政权在国家政权建设中不仅仅是执行政策 的国家代理人，它有了实施自己管辖权、推行自己规则的能力。管辖权的实质 是推行谁的管辖规则，以及哪一个政治单位实际上具有规则的制定和解释权。罾 一个最高决策者制定规则但得不到推行，那么它的管辖功效就颇成疑问。虽然 基层承认国家在原则上、象征意义上的权威地位，而在具体规则的推行上却有 自己的尺度。国家行政上的严重无效率可能正是区域管辖权竞争的表现，这种 竞争显示出基层权威的巨大主动性，它设置了复杂的反作用机制限制了官僚集 张新光：论中国乡镇改革2 5 年 曾张静：基层政权乡村制度诸问题，p 2 5 4 l o 第2 章乡镇体制改革匝l 顾及角色特征分析 团执行国家目标的效率。基层的这种行为在某种程度上被国家组织不得已默认 而得到长期事实上的保护，反倒是国家处于被动地位。 在税收问题上，中央严重依赖地方政府，所有税收都是地方政府替中央从 社会征收而得。基层政权的财政虽是从中央下发的，但从实践上来看，乡镇自 筹资金却是乡镇财政的主要来源。“公开”的而不是私下的发布的明显违背上级 规定的“文件”“意见”比比皆是。土地承包年限的规定亦然。按照国家政策办 事，基层政权就会失去对士地的摔制权，失去因土地调整、承包、交易获利的 机会。这种权威分割结构在农村的存在，印证了这时期国家政权建设在农村的 不成功。 国家必须借助于乡镇来完成税收任务，但对乡镇的这种行为无能为力，只 能采取默认的态度。乡镇政权的赢利型经纪的性质已经呼之欲出了。不用详细 列举，从各种对乡镇政权的论述中，我们都可以看到对乡镇政权只剩下“吃饭 财政而无法提供公共产品”状况的描述。 国家提供不出足够的财政补贴正是导致乡镇政权赢利型经纪化的原因。我 们可能认为，正是乡镇的谋利性是导致乡镇政权赢利型经纪化的原因，其实不 然。中国近代乡村社会权威向赢利型经纪蜕变的关键问题并不在于其谋利性倾 向，恰恰相反，正是“国家政权利用地方为其服役但并不为其提供报酬， 也无意将其纳入官僚机构的“轻利”做法，导致他们“利用其职权损公肥私， 骚扰村民 这一不良后果，并直接导致了赢利型经纪的产生。可见，轻利思想 和出于降低统治成本考虑导致的传统权力体制结构的缺陷和国家法律对个人利 益缺乏合理的制度化边界才是问题的症结所在。2 0 在今日的中国乡村，村民的 普遍性贫困和地方政权的“短缺型财政 使得整个农村县乡体制堕落为一种“压 力型体制”，在许多乡镇，“抓钱”已成为第一需要和当前工作；而过度的财政 榨取又加剧了乡村社会的矛盾，导致乡村社会的冲突和秩序失控，进而出现现 代性的国家政权“内卷化 ，赢利型或掠夺型经纪有了再次兴起的空间。 第二、赢利型经纪再度出现的深层原因分析 清朝政权下延之前，国家与社会的关系大致是均衡的。有观点认为，国家 与乡村的关系不是对立的而是相互借助的，国家在基层对乡村权威的借助进行 的统治是有效的。国家有能力对社会进行集权式的管制，但帝制时代的统治者 并不愿意将国家权力直接渗透到基层社会，相反，他们总是倾向于把管理事物 转交给民间，尽量减少政府在其中的角色。过多的政府介入只会给基层的官员 第2 章乡镇体制改革回顾及角色特征分析 提供更多的渔利机会。多一事即多一弊，这已经成为统治者的思想理念，这与 儒家的仁政思想相符合。宋代王安石变法由于过分强调了地方政府对民间社会 经济生活的干预，终于遭到儒家官僚的反对，而以失败告终，不过是这一治理 理念在实践中的缩影。这不同于中世纪的欧洲。那罩的人口规模远小于中国， 却需要供养众多的政府和军队。不同于欧洲的四分五裂和东征西讨，在大一统 的中国，一个世界上最庞大的人口只需要维持一个国家机器。因此，中国不需 要太多的税款来支付军费，更不需要对乡村极端榨取柬对付割据势力，因为中 国地方离心力始终没有成为大一统帝国的严重威胁。 。m c k n i g h t ，b r i a n 1 9 7 1 v i l l a g ea n db u r e a u c r a c y i ns o u t h e r ns u n gc h i n a c h i c a g o ：u n i v e r s i t yo f c h i c a g o p r e s s 转引自李怀印著文中国乡村治理之形式，载黄宗智土编中国乡村研究第一辑 1 2 第3 章乡镇政权凼境及原冈分析 第3 章乡镇政权困境及原因分析 3 1 背景研究 当前的乡镇政府己经不能适应乡村进一步发展的要求，乡镇政府的问题己 经成为影响乡村发展的一个重大问题。与此同时，“以人为本”、“求真务实”的 崭新执政理念，国家整体经济实力的根本性好转以及国家和社会对此的高度关 注给了乡镇政府改革难得的机会。因此，乡镇政府既面临着巨大的生存合法性 危机和治理困境，又面临着难得的改革历史机遇，应当、必须也有足够的空间 进行改革。但是这种改革不应当仅仅是简单的乡镇撤并、乡镇撤销或者强化乡 镇政权等量变，而是要对乡镇权力的运行机制、乡镇的职能做出根本性调整的 质变，做到服务乡村建设、促进乡村经济发展和社会进步。 l 、国家对乡村经济依赖性的减弱，国家建设正在从农业支持工业建设阶段 转向工业反哺农业的阶段，乡镇的主要角色逐步从国家吸取乡村资源的“抽水 机”转变为撒播国家福利的“喷雾器 。2 、小农经济的衰退、乡村市场经济的 发展，呼唤能保护公民权利、提供公共产品和服务、管理公共财产的现代服务 型政府的诞生。3 、w t o 使农业面临危机，引导和帮助农业生产转型成为艰巨而 紧迫任务。4 、税费改革特特别是免征农业税后，乡镇政府整体职能的弱化和滞 后，乡镇政府存在的必要性受到质疑。5 、农村劳动力的转移和流动带来发展机 遇和管理挑战；乡村人才通过高考和打工等方式向城镇单向流动，农村出现人 才饥荒。6 、传统权利( 权力) 文化向现代权利文化的转变，倡导以人为本，构建 和谐社会。7 、农村社会结构的变化：异质性增强、扁平化、精英多元化。8 、