（行政管理专业论文）我国政府垂直管理体制变迁及其改革研究.pdf

摘要 政府垂直管理体制是我国目前行政体制改革的重要内容，被认为 是调整中央与地方关系的有益尝试和有效手段，公众对该管理模式给 予极高的期望。政府垂直管理体制的产生是特殊历史变革时期的产 物，因此本文从分析政府垂直管理体制的发展历程入手，结合中央与 地方关系调整的大背景，分析了这种体制的历史变迁，得出现阶段的 垂直管理体制足不同于传统计划经济时期的，需要理性对待。 正确对待垂直管理体制的态度，需要客观分析这种管理体制的优 点和弊端。中央通过将某些部门人、财、物等方面的权力收归中央及 上级部门统一调配，增强了中央对地方的宏观调控和监管，维护了中 央的权威，推动不n , d i l 速了地方政府职能转变，也提高了各专业职能部 门的行政效率。但也应该看剑这种模式存在所带来的一些负面影响， 比如引发和加剧“条块矛盾和“条条 矛盾，削弱地方政府完整功 能的发挥以及加大垂直管理部门违法腐败现象发生的机率等等，热衷 于垂直管理模式的相关人士往往容易夸大它的优势，而对这种模式的 弊端认识不足。 政府垂直管理体制在地方自治的大趋势下，其所具有的专业性和 效能性体现了其存在的必要性。但这种模式不可无限的扩展，应该有 节度。因此在正确认识这一体制的成效和弊端后，就应该在此基础上 提出相应的对策，不断完善政府垂直管理体制，这是也本文写作的重 点。首先要加强垂直管理机构自身建设，完善内部激励机制和建立全 面的监督体系。其次要规范垂直管理机构和地方政府关系，进一步合 理划分中央与地方职责权限，建立健全直管机构和地方政府协调协商 机制和争议解决机制。最后，针对政府垂直管理体制本身，在中央和 地方职能合理界定的基础上，要进行相应的调整。可将全国性的公共 服务部门考虑实施中央垂直管理，在垂直管理模式在可以更多的采取 督办性垂直管理。 关键字：垂直管理体制，发展历程，改革 i i a b s t r a c t t h ev e r t i c a lm a n a g e m e n ts y s t e mi sn o wa ni m p o r t a n tp a r to f a d m i n i s t r a t i v er e f o r mi no u rc o u n t r yi sc o n s i d e r e da s b e n e f i c i a lt r y i n ga n dm e a n st oa d j u s tt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n c e n t r a la n d l o c a l ， a n dt h e p u b li cg i v e st h eh i g h e s t e x p e c t a t i o n s t ot h em a n a g e m e n ts t y l e t h ev e r t i c a lo f m a n a g e m e n ts y s t e mi sap r o d u c to fs p e c i a lh i s t o r i c a lr e f o r m i n g p e r i o d ，s ot h i sa r ti c l eb e g i n sw i t ht h ed e v e l o p m e n tp r o c e s so f t h ev e r t i c a l m a n a g e m e n ts y s t e m ， c o m b i n e sw i t ht h e b i g b a c k g r o u n do fa d j u s t i n gt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a la n d l o c a l ，a n a l y z e st h eh i s t o r i c a lc h a n g e so ft h i ss y s t e m ，k n o w s t h a tt h i ss t a g eo ft h ev e r t i c a lm a n a g e m e n ts y s t e mi sd i f f e r e n t f r o mt h et r a d i t i o n a lp l a n n e de c o n o m yp e r i o d ，r e q u i r e sr a t i o n a l t r e a t m e n t ac o r r e c ta p p r o a c ht ot h ea t t i t u d eo ft h ev e r t i c a l m a n a g e m e n t ，n e e d so b j e c t i v e l ya n a l y z e t h e a d v a n t a g e s a n d d i s a d v a n t a g e so fm a n a g e m e n ts t y l e v e r t i c a lm a n a g e m e n td e p l o y s u n i t e db yc e n t r a la n dh i g h e ra u t h o r i ti e st h r o u g ht h ep e r s o n n e l a n df i n a n c i a l ，g o tr i do ft h es h a c k l e so fl o c a li n t e r e s t si n ac e r t a i ne x t e n t ，s t r e n g t h e n e dt h er e g u l a t i o na n ds u p e r v i s i o n o ft h ec e n t r a lg o v e r n m e n tt ol o c a l ，m a i n t a i n e dt h ec e n t r a l g o v e r n m e n t sa u t h o r i t y ，p r o m o t e da n da c c e l e r a t e dt h ec h a n g eo f t h el o c a lg o v e r n m e n t f u n c t i o n s ，a l s oi m p r o v e dt h e a d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c yo ft h ep r o f e s s i o n a lf u n c t i o n s b u tt h e r e i l l s h o u l da l s ok n o wt h a tt h i sp a t t e r nw il l b r i n gs o m en e g a t i v e e f f e c t s ，s u c h a sc a u s i n ga n de x a c e r b a t i n g ”c o m p a r t m e n t a l i z a t i o n “c o n t r a d i c t i o n sa n d e v e r y c o n t r a d i c t i o n s s ot h a t t h ea d m inis t r a tiv ee f f icie n c yo flo c a lg o v e r n m e n tsr e d u c e d ， a n ds e c t o rc o r r u p t i o n ，w h oa r ei n t e r e s t e di nt h ev e r t i c a l m a n a g e m e n tm o d ela l w a y se x a g g e r a t et h ec o r r u p tio nw it hint h e d e p a r t m e n t ， a r el a c ko fd is a d v a n t a g e so ft hism o d e g o v e r n m e n tv e r t i c a lm a n a g e m e n ts y s t e mi nt h et r e n do fl o c a l a u t o n o m y ，i t sp r o f e s s i o n a l i s ma n de f f e c t i v e n e s sh a sr e f l e c t e d t h en e c e s s i t yo ft h ee x i s t e n c e h o w e v e r ，t h i sm o d e lc a nn o tb e i n f i n i t e l ye x t e n d e d ，t h e r es h o u l db ek e yp e r i o d s t h e r e f o r e ， a f t e rc o r r e c tu n d e r s t a n d i n go ft h ee f f e c ti v e n e s sa n d d i s a d v a n t a g e so ft h i ss y s t e m ，t h eb a s i ss h o u l db em a d ei n c o u n t e r m e a s u r e s ，a n dc o n t i n u o u s l yi m p r o v e st h eg o v e r n m e n t v e r t i c a lm a n a g e m e n ts y s t e m ，w h i c hi st h ef o c u so ft h i sw r i t i n g f i r s t l y ，t os t r e n g t h e ns e l f c o n s t r u c t i o no fv e r t i c a la d m i n i s t r a ti o n ，i m p r o v ei n t e r n a li n c e n ti v em e c h a n is ma n de s t a b lis h ac o m p r e h e n s i v es u p e r v i s i o ns y s t e m s e c o n d l y ，w em u s tr e g u l a t e t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nv e r t i c a lm a n a g e m e n to r g a n i z a t i o na n d l o c a lg o v e r n m e n t s ，a n df u r t h e rr a t i o n a l l yd i v i d et h er e s p o n s i b i l i t i e sb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a l ，e s t a b l i s hi n s t i t u t i o n s a n dl o c a lg o v e r n m e n tc o o r d i n a t i o ns t r a i g h tc o n s u l t a t i v em e c h a n i s m sa n dd i s p u t er e s o l u t i o nm e c h a n i s m f i n a l l y ，a i m i n ga tt h e v e r t i c a l m a n a g e m e n ts y s t e m ， o nt h eb a s i so fr e a s o n a b l e d e f i n i t i o no ft h ef u n c t i o n so fc e n t r a la n dl o c a l ，s h o u l dm a k e t h e a p p r o p r i a t ea d j u s t m e n t s c o n s i d e r i n g n a t i o n a l p u b l i c i v s e r v i c ed e p a r t m e n tt oe x e c u t ec e n t r a lv e r t i c a lm a n a g e m e n t ，i n v e r t i c a lm a n a g e m e n tm o d e l ，c a nt a k es u p e r v i s i o no fv e r t i c a l m a n a g e m e n tm o r ea n dm o r e k e yw o r d ：v e r ti c a lm a n a g e m e n ts y s t e m ，d e v e l o p m e n th is t o r y ， r e f o r m a ti o n v 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方 式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 1 年s 只；o 日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师范大学。 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密母 ( 请在以上相应方框内打“ ”) 作者签名： 1 裂杠日期：咖年 多月歹日 导师签名：扔寸易、 日期：撕- 年多月g 日 我国政府垂直管理体制变迁及其改革研究 第一章绪论 第一节研究的背景及意义 一、选题背景 建国之初，百废待兴，为巩固新生政府，快速恢复经济，客观形 势要求中央必须要强化中央集权，垂直管理体制作为一种有效的中央 集权方式被广泛的采用。各综合、专业部门的高度集权的垂直领导体 制也在这一时期初步确立。随着中央对地方权力的“两放两收 ，垂 直管理体制也进行了相应的调整，但垂直管理在当u , j 9 ：j 是主导的行政 管理体制。中央需要集权时，就将各部委部门职能大量的实施垂赢管 理；中央分权时，就将各部委的垂直管理的权限下放给地方。垂直管 理只是作为政府实现权力的上下移动的一种重要手段。 改革开放后，中央在总结经验时认为中央高度集权体制让地方缺 少了发展的积极性，应该要逐步的放权给地方。在放权让利的改革背 景下，中央改变了以往大部分部门都采用直接垂直管理的方式，而是 根据各部门的性质以及在政府管理中的地位，一部分保持以前的领导 关系，而另一部分则只进行业务上的指导。中央的这次放权相对于以 往的权力放收是一次历史性在进步，但分权过程缺乏配套的机制予以 保障，在中央与地方关系上还是造成了一些混乱现象。地方权力和功 能的不断扩大，中央权威却在放权中被削弱，地方的利益观念强化导 致地方保护主义问题开始凸现。 为遏制日益严重的地方保护主义，上世纪9 0 年代以来，中央在 对央地关系的调整上强化了垂直管理体制的运用。中央在推行将国 税、海关等部门实施中央垂直管理的同时，也扩大了垂直管理的范围， 对工商行政管理、质量监督管理等部门实行了省以下的垂直管理，其 硕士学位论文 他一些部门如审计、物价等部门也纷纷要求实施垂直管理。不可否认， 这一时期垂直管理模式的实施对中央与地方关系的调和起到了重要 作用，增强了中央的权威，保障了中央政令的畅通，也有效的遏制了 地方保护主义，保证了社会经济的有序发展。 政府垂直管理体制从建国后就一直存在，只是在不同的时期有不 同的特点，新时期的政府垂直管理体制是在中央和地方职能逐步明确 后辅助中央高效履行政府职责的一种手段，而不是完全作为一种中央 对地方的控制方式。2 0 世纪9 0 年代后，政府垂直管理强化后所取得 的成绩体现了其存在的价值和必要性，但这种模式不可无条件的复 制。过多的垂直管理会影响地方整体职能的发挥，导致效率低下，同 时直管部门缺乏有效的监督机制往往容易导致违法腐败案件，近几年 邱晓华案、郑筱萸案就是典型代表。垂直管理后出现的问题也引起了 社会各界的普遍反思，一些学者或相关官员认为应理性对待政府部门 垂直管理，要依法规范垂直管理体制，对某些部门的垂直管理应该叫 停。而有些学者则认为在目前地方分权自治的趋势下，为了维护中央 权威，应适当的加强垂直管理模式。因此，通过对政府垂直管理体制 的发展历程的分析，认识到现阶段的垂直管理是不同于计划经济时期 的，在新时期垂直管理体制有其合理存在的必要性。在客观评价垂直 管理利弊的基础上，提出完善垂直管理体制的对策，成为一个重要的 理论和现实问题。 二、选题意义 在上述前提和背景下，系统而全面的对政府垂直管理模式的发展 及其完善对策进行分析探讨具有重要的理论意义和现实意义。 从理论意义上来说，目前对中央与地方关系的研究已十分的广 泛，而且从不同的角度都有了较为深入的探讨，也取得了较为丰硕的 成果，但从垂直管理体制历史考察角度来完善体制建设，进而推动中 我国政府垂直管理体制变迁及其改革研究 央与地方关系调整的相关研究却不多。因此，对其进行系统的研究和 进一步的深入探讨，可以避免对垂直管理体制理论的误解，从而在整 体上对垂直管理理论形成科学客观的理论认识，这也是对中央与地方 关系理论的有益补充和完善。 从现实意义上而言，第一，分权是中央和地方关系改革总趋势， 在这一历史背景下，垂直管理体制是中央保持央地关系平衡，加强中 央对地方控制监督的一种有效形式，有其存在的必要性。通过对垂直 管理利弊的科学分析，可以让社会各界理性的对待当前的垂直管理模 式热，在认识到政府垂直管理体制存在的必要性的同时要准确把握垂 直管理的“度”，逐步的完善垂直管理体制，从而推动中央和地方权 力配置的新尝试和探索。第二，随着垂直垂直管理部门数量的增多， 我国垂直管理体制也随之出现了一些问题，十六大报告中提出，要“依 法规范中央和地方关系的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和 地方政的关系”。十七大报告也提出了“加快行政管理体制改革，建设 服务型政府 的政府改革新目标，其中明确指出要“规范垂直管理部 门和地方政府的关系”。因此改革和完善我国政府的垂! 直管理成为进 一步深化行政体制改革，建设服务型政府过程中必须实现的目标，也 具有现实紧迫性。 第二节文献综述 一、现有研究概述 垂直管理体制在我国建国之初被普遍的使用，但在当时的社会历 史条件下，对垂直管理体制的专门研究十分少，基本都从当时的一些 中央或地方的文件中才有相关的描述。目前笔者所找到的资料来看， 多在分析政府间纵向关系或条块关系时才会提到垂直管理，并无相关 详细介绍。对垂直管理体制一些较早的相关研究是何建中、魏小东我 硕士学位论文 国“条条”管理体制现状、孙时映的建国以来我国纵向行政权 力的几次调整及其变化趋向、郭为桂的建国头七年中央与地方 关系历史考察 。上世纪9 0 年代后垂直管理模式又被中央政府在多 个部门采用后，有关这种制度模式的理论及实践研究才不断出现，我 国学术界对垂直管理研究的真正开始也是在这个时候。随着政府垂直 管理部门增多后问题的不断出现，对垂直管理体制的探讨也更加的深 入和丰富。 目前我国学术界对垂直管理体制的仍存在着争议，这种争议主要 集中体现在垂直管理模式在运行中利弊分析。中国法学会行政法学研 究会常务理事于安认为，垂直管理的好处在于一是有效避免了地方政 府的干扰，保障上传下达、政令畅通；二是有利于资源配置。董娟 认为我国政府垂直管理的产生既有其理论依据，也有其现实依据。在 理论上，按行业划分进行的垂直管理有助于行业组织内部的沟通，同 时“由上到下”的直线型垂直领导体制有助于避免地方保护主义的干 扰，提高行政效率。在现实意义上，垂直管理是加强中央集权的有力 手段，是控制分权的平衡器。总之，垂直管理对我国单一制国家结构 形式维系无疑具有一定的作用。 正因垂直管理体制存在的优势，一 些学者也发文建议某些适宜部门可以考虑实施垂直管理，如黄全胜 价格监督检查机构实行垂直管理为好、孙哑菲中纪委：垂直 管理酝酿待发等，在对这些部门实施垂直管理的必要性分析时都 是认为垂直管理可以摆脱地方政府的干扰，提高行政效率。面对垂直 管理体制的增强，郝国庆、王枫云在我国政府垂直体制趋强的原因 何建中，魏小东我国“条条”管理体制现状【j 】中国机构与编制，1 9 9 0 ( 1 0 ) ：3 2 - 3 6 孙时映建国以来我国纵向行政权的几次调整及其变动趋势【j 】思想战线， 1 9 9 5 ( 4 ) ：2 1 - 2 7 郭为桂建国头七年中央与地方关系历史考察 j 】党史研究与教学，1 9 9 8 ( 1 ) ：2 1 - 2 6 陈泽伟冷观政府垂直管理嘹望新闻周刊【j 】2 0 0 6 ( 7 ) ：3 0 - 3 2 董娟困境与选择：集权与分权间的垂直管理 j 】理论与现代化，2 0 0 9 ( 4 ) ：2 5 黄全胜价格监督检查机构实行垂直管理为好 j 】广西市场与价格，2 0 0 1 ( 3 ) ：2 4 - 2 5 孙亚菲中纪委垂直管理酝酿待发【j 】领导文萃，2 0 0 5 ( 1 ) ：2 7 3 2 4 我国政府垂直管理体制变迁及其改革研究 与利弊分析一文中指出垂直管理体制增强的原因：l 、从根本上讲， 是新时期中央与地方关系以及地方政府体制调整发展的结果。2 、从 经济因素上看，是保护和促进市场经济健康发展的正确选择。3 、从 外部因素看，是适应国际形势变化迎接世界新挑战的迫切需要。此外 还有一些因素如传统集权体制的影响，中央与地方新的权力资源的争 夺及中央决策层的认识理念等都是导致现阶段我国垂直管理体制趋 强的原因。从上述资料中我们看出，学术界目前对政府垂直管理体 制的背景和存在的必要性分析主要是集中在对遏制地方保护主义和 提高中央宏观调控能力这两个主要方面，应该说这些分析是比较明确 的。但面对要求垂直管理部门的呼吁时，还要进一步明确实施垂直管 理的度，只有合理把握了这个度才真正发挥垂直管理的作用，既保证 中央宏观调控的有效实施，又能调动地方政府的积极性。 同时，针对垂直管理体制的实施效果也有一些学者对这种模式提 出了质疑，认为垂直管理只是一个为避免地方干扰的权宜之计，并不 能无条件的复制。因为垂直管理体制存在其先天不足，首先，垂直管 理不能完全摆脱地方干扰。其次，垂直管理使监督部i 、j 减少，容易滋 生腐败行为。第三，存在架空地方管理，弱化地方政府职能的问题。 第四，是容易形成不公平效应。杜万平则从环境部门实施中央垂直 管理情况对垂直管理的有效性提出了疑虑，她认为这些因素会影响剑 环境部门垂直管理有效性：第一，地理因素对垂直管理的有效性构成 制约；第二，各地环境和经济发展状况的巨大差异性也将大大降低垂 直管理的有效性；第三，垂直管理并不能杜绝地方政府的干预；第四， 垂直管理并不能杜绝地方政府的干预；第五，从我国已经实行垂直管 理的部门如工商局来看，执法效果并未如预期的那样得到加强，各地 郝国庆，王枫云我国政府垂直管理体制趋强的原因与利弊分析 j 】行政论 坛，2 0 0 2 ( 1 ) ：3 - 5 陈泽伟冷观政府垂直管理 j 】嘹望新闻周刊，2 0 0 6 ( 7 ) ：3 0 - 3 2 硕七学位论文 假冒伪劣商品的生产仍然屡禁不止，假酒、假烟、假奶粉、毒大米事 件不断上演。因此垂直管理能在多大程度上遏制地方不合理的经济发 展冲动，促进地方环境执法状况的改善值得仔细分析。另一些文章 则侧重对垂直管理模式进行理性思考。廉永进“垂直管理体制 万 能钥匙? 、金亮新我国政府垂直管理体制探讨 以及毛建平中 央与地方关系视野下的垂直管理模式剖析等文指出垂直管理模式 并不是摆脱地方干扰、理清中央和地方关系的最佳选择，其根本的还 是要合理和规范的界定中央与地方之间的事权和财权，完善中央监控 地方的法律渠道和机制。郭宝平更是指出在尚未对国有资源、资产进 行明确界定和未明确划分中央和地方的事权的基础上，除了海关、税 务、金融行政以外，其他部门实施垂直管理的前提目前还不存在。 从 现有的研究成果我们可以看出，垂直管理模式作为调节中央和地方关 系的一种尝试，应该要通过在实践中的运行效果给予科学合理的评 价。任何一种制度都不完美无缺的，在看到其优势的同时也要警惕其 在运行中所存在的弊端和不足。在科学的评价基础上才能进一步对它 研究，考虑其发展的趋势。 在中央或省级政府垂直管理部门已经存在的前提下，如何进一步 完善垂直管理体制是学者们实践探讨的另一个重要方面。陈策在提 高工商系统垂直管理效能的对策文中提到了提高系统垂直管理效能 的基本途径，分别从行政管理的五个方面：管理主体、管理客体、管 理环境、管理载体以及管理机制入手寻求激活管理效能的有利因素， 并进行合理化整合，从而最大化实现职能的发挥。 对垂直管理后要 杜万平对我国环境部门实施垂直管理的思考 j 】中国行政管理，2 0 0 0 ( 6 ) ：9 9 1 0 2 廉永进垂直管理体制是万能钥匙? 【j 】乡音，2 0 0 6 ( 2 ) ：1 0 金亮新我国政府垂直管理体制探讨 j 】理论与改革，2 0 0 8 ( 1 ) ：13 7 一1 4 0 毛建平中央与帝国关系视野下的垂直管理模式剖析【j 】三江论坛，2 0 0 9 ( 4 ) ：3 8 4 0 郭宝平“垂直管理”析 j 】中国行政管理，2 0 0 0 ( 9 ) ：4 1 陈策等提高工商系统垂直管理效能的问题与对策【j 】中国工商管理研究， 2 0 0 3 ( 2 ) ：2 3 - 2 5 我国政府垂直管理体制变迁及其改革研究 处理好的关系，有些学者和官员提出了“四个关系”：一是处理好改 革、发展和稳定的关系，二是处理好系统内部上下级之间的关系，三 是处理好与当地党委、政府和有关部门的关系，四是领导班子成员之 间的关系。对垂直管理部门的干部，刘斌提出可以考虑实行横向交 流，建议县市级垂直管理部门的干部与地方干部尤其是乡镇干部，在 一定范围内，按一定比例适当进行双向交流轮岗，这可以改善部门班 子结构，丰富干部制度改革内容，也可以充分调整干部的积极性。这 些研究都是从较为宏观的层面来完善政府垂直管理体制，而且主要表 现在如何提高自身内部的行政效率。各级政府部门都是处在一个从横 交错的网络中的，不仅要提高自身的行政效率，协调好自身与周围其 他利益团体的关系也是一个研究的重要视角。 有关公共权力的监督研究由来已久，但是对政府垂! 直管理部门的 监督管理还处于起步阶段。随着垂直管理模式在我国的实践发展，特 别是近几年一些垂直管理部门的违法腐败案件的出现，引发了学者对 这种模式的权力监督问题的探讨和反思。他们从公共权力的共性以及 垂直管理部门权力的特殊性入手，出现了例如人大监督直面垂直管 理部门 、强化对垂直管理部门的监督职能 、要重视对垂直管 理部门的监督管理 等有关垂直管理监督的文章。这些文章虽并未 深入的研究，但都体现出了几个重要的内容：一是由于主客观上的原 因目前对垂直管理部门权力运行的有效监督是缺失或不足的；二是对 垂直管理部门的监督体制应该不断加强，要加强垂直管理部门内部的 纵向监督，重点强调了地方人大对同级垂直管理部门的横向监督。从 前人对垂直管理监督的相关研究，笔者认为，完善垂直管理部门的监 刘景礼垂直管理后需处理好“四个关系”【j 】中国质量技术监督，2 0 0 3 ( 2 ) ：3 8 - 3 9 刘斌，陈兴旺垂直管理部门的干部也应横向交流 j 】领导科学，1 9 9 8 ( 5 ) ：4 7 马世明人大监督直面垂直管理部门【j 】中国人大，2 0 0 6 ( 2 ) ：1 5 - 1 7 张书信强化对垂直管理部门的监督职能 j 】辽宁人大，2 0 0 6 ( 11 ) ：15 俱生，王亮要重视对垂直管理部门的监督管理【j 】中国检察，2 0 0 1 ( 1 9 ) ：5 1 硕+ 学位论文 督体制仅仅依靠上级纵向监督和地方人大的横向监督是不够的，可以 借鉴国内外学者对公共权力监督的研究成果，加强社会舆论监督，从 而探寻更多完善垂直管理部门权力监督的路径。 二、现有研究的不足 通过上述对现有文献的分析，我们可以看到，作为我国行政体制 改革的重要部分，对政府垂直管理体制的研究还存在一定的不足，可 以概括为以下几个方面：一是对新中国成立后的政府垂直管理体制发 展历程缺乏系统的阐述。有关政府部门垂直管理的研究还处于初始阶 段，对这种模式的介绍往往是从上世纪9 0 年代开始，缺乏对其整体 上系统而深入地把握。对一种制度模式的探究有必要研究它的产生背 景和动态发展，以发展的眼光来看待目前这一制度的存在的必要性和 重要性，并对发展的趋势进行预测。二是缺乏全面而科学的评价。现 阶段对政府垂直管理体制的评价仍是褒贬不一，笔者认为只有对这种 模式进行合理的价值界定，才能对其给予科学的评价。通过对垂直管 理模式在实践过程中的利弊分析，确定其存在的现实价值，以及对中 央与地方关系调整的重要作用。三是缺乏对完善政府垂直管理体制对 策的全面分析。目前我国实行的垂直管理体制已不同于传统经济时 期，在这一认识的基础上，与时俱进的调整体制的设置是完善垂直管 理体制的重要步骤。十六大和十七大报告中均提出了规范政府垂直管 理部门和地方政府关系的要求，而目前对这方面的研究还比较少。 通过上面的总结，可以看到，前人研究的不足为本文的写作存留 了研究的空间，因此本文也着重从以上的三个方面进行了比较深入的 阐述和探讨，也期待能在理论研究方面有所突破，进而对我国政府垂 直管理体制的实践运行起到一定的参考作用。 第三节研究内容、结构与研究方法 一、研究内容和结构 我国政府垂直管理体制变迁及其改革研究 论文主要是针对我国政府垂直管理模式进行的全面而系统的分 析，包括了从建国开始垂直管理体制的确立、演变和发展过程，对比 分析了两个历史阶段垂直管理体制的差别。针对现阶段垂直管理体制 运行的情况，进行了利弊分析阐述，在此基础上分析了体制存在的必 要性并对发展趋势进行了预测，基于目前垂直管理体制的发展现状和 趋势对这种模式的完善提出了较为全面可行的对策。因此论文的主体 分为了三个部分： 第一部分：垂直管理体制的历史变迁 以分析政府垂直管理的概念入手，按历史发展顺序对新中国成立 后我国政府垂直管理体制的确立、演变和发展过程进行了详细的阐 述。通过对发展历程的分析得出现阶段的垂直管理体制是不同于传统 计划经济时期的，需理性对待。 第二部分：垂直管理体制的利弊分析 垂直管理模式的运行中利弊均有，利主要体现在加强了中央对地 方的宏观调控和监管，推动了地方政府的职能转变和提高了政府专业 职能部门的行政效率；弊则体现在引发了“条块 之间和“条条 之 间的矛盾，削弱了地方政府功能发挥的完整性同时由于缺乏有效的监 管加大了垂直管理部门内部权力滥用和腐败的风险。但从目前运行过 程中的整体效果来看，以及中央与地方关系调整的方向来看，政府垂 直管理体制实施还是利大于弊的。 第三部分：垂直管理体制的发展与改革趋向 现阶段垂直管理有其存在的必要性，但这一模式不可无限复制， 应把握适度性。对垂直管理体制的完善，首先要加强政府垂直管理机 构自身建设，完善内部的激励考核机制，提高部门人员工作的积极性； 强化对垂直管理部门的监督，在完善纵向监督内部监督和横向人大监 督同时，要更加注重社会监督。改善和协调“条块关系”，就需要规 硕十学位论文 范垂直管理机构和地方政府的关系，合理划分中央与地方职责权限， 完善两者之间的协调配合机制、争议协商和裁决机制。在逐渐较为合 理的界定重要与地方职能的基础上，应调整政府垂直管理设置，加大 公共服务型部门的直管力度，推行督办性垂直管理。 二、研究方法 ( 一) 文献研究法 文献研究法是社会科学中最常用的间接型的研究方法。对政府垂 直管理的相关研究应该是建立在前人基础上的进一步探讨和分析，通 过查阅文献( 期刊、书籍、政府文件) 和通览政府网络，检索我国政 府垂直管理体制的相关文献，同时查阅了中央与地方关系和“条块关 系 的文献资料，以便从各个角度来充分的分析垂直管理体制。 ( 二) 比较研究法 主要的通过对两个或两个以上的事物的某些方面进行对比分析， 得出它们的异同，从而准确把握事物的特性，比较分析方法在本文被 较多的采用。如传统经济体制时期的垂直管理模式和现代市场经济体 制时期的垂直管理模式在实施目的、实施范围和部门类型上的类比比 较分析；政府垂直管理体制从建国开始后，以时间为限度，对垂直管 理模式在实践过程中运行进行历史比较分析。比较研究法可以更好的 从宏观的角度去了解垂直管理模式的优势和弊端。 ( 三) 实证研究法 通过观察、访问等方法深入论文课题所涉及的特定领域，这样可 以收集到基本信息和原始资料，但如果对资料的理解不够深入或对资 料的抽象概括不够都会影响的实证的成效。本文在实证研究上对具体 的考察对象有限，主要是通过在中央各直管部门和省级直管部门的官 网上的最新资料整理，加上对如长沙质量技术监督局、长沙市税务局 的实证访问来获得第一手的资料。 我同政府垂直管理体制变迁及其改革研究 第二章历史回溯：我国政府垂直管理体制的历史变迁 第一节政府垂直管理的定义和分类 一、政府垂直管理的定义 条块关系是中国政府间关系模式的基础，“通过层级化把整个行 政区域切成了块块，又通过各层级对应的部门化把块块切成条条，从 而形成条块结合的体系，山作为我国行政组织体系中基本的结构性关 系，它在各个不同的层面和各个不同的领域影响和制约着整个政府的 行政管理体制的运行。垂直管理体制和条块关系有着密不可分的联 系，因此对垂直管理概念的理解首先应从分析条块关系开始。 所谓“条块”是对我行政管理实践中对冈层级制而形成的不同级 别政府间纵向关系，和因职能制而形成的同一级政府内横向关系的一 种形象说法，它反映的是政府组织之间的结构关系。“条条 是指从 中央一直延续到地方基层的各级政府中的职能相似或业务内容相同 的职能部门和机构，也包括部门、机构与其直属的企业事业单位。“块 块”则是指由不同职能部门组成的各个层级政府。“条条”主要包括 两种，一种是作为地方政府的工作部门，既受本级政府统一领导，又 受上级政府主管部门的业务指导或领导，即接受双重领导的“条条 ； 另一种是作为主管部门的派出机构或分支机构，受主管部门的垂直领 导，即实行垂直管理的“条条。 垂直管理是指，上级政府职能部门直接管理一些原属于地方政府 管理的单位和部门，这些单位和部门人力、财力和物力管理权都收归 上级职能部门管理，而不再受部门机构所在区域的地方政府的控制。 政府垂直管理体制的实行是依托于中央各“条条的，因此垂直管 谢庆奎中国政府体制分析 m 】北京：中国广播电视出版社，1 9 9 5 ：9 1 本文讨论的政府范围仅限于狭义的政府即政府行政机构，不包括党政机构 硕十学位论文 理的“条条 也就是本文研究的主要内容。 垂直管理的“条条有以下几个特点：第一，在全国范围内实行 垂直管理的职能部门都集中在国务院系统中，由国务院主管的垂直管 理的“条条 不列入地方政府的行政序列。但地方政府要积极配合和 支持垂直管理部门的工作，在某些事项上也负有监督责任。第二，中 央各部委、局全权负责垂直管理机构的人事任免、工资福利、经费和 日常工作运作。第三，在机构设置上，有按行政区域的垂直管理部门， 如国家税务局、国家邮政局，也有跨行政区域设置的，如中国人民银 行、国家海洋局。 二、政府垂直管理的分类 当前我国的垂直管理部门众多，种类多样，垂直管理模式也呈现 多样化趋势。根据不同的标准可以分为以下几类。 根据垂直管理部门的层级不同可分为中央垂直管理和省级垂直 管理。部门机构设置在地方，从事地方性工作并由中央部门直接领导 的就是中央管理部门，主要包括海关、国家税务总局、证监会、国家 统计局等，截止至2 0 0 9 年底中央部门包括政府组成部门、直属机构 和部管局，实行中央垂直管理的共2 8 个。省级垂直管理是指由省级 政府直接领导，部门机构设立在市县级行政地域的部门，目前主要有 工商、地税和质量技术监督等部门。 根据部门中实施垂直管理的范围可分为全部垂直管理和部分垂 直管理。全部垂直管理是指该部门从中央到地方所有的业务部门全部 实行垂直管理，地方政府不再设同类机构。如海关、人民银行、银监 会等。而部分垂直管理指的是部门内只有某个或某些业务系统单独实 施垂直管理，但其部门本身仍保持现行的领导体制。如农业部门中的 渔业局、公安部门中的出入境管理局、国土部门中的国家海洋局等是 实行垂直管理，而部门本身并未实行垂直管理。 我国政府垂直管理体制变迁及其改革研究 根据垂直管理部门职能的不同可分为实体性垂直管理和督办性 垂直管理。实体性垂直管理按照“中央部门决策、垂直机构执行 的方式运行，业务部门至上而下自成体系，有较强的独立性，主要作 用是执行中央事务和实施中央的各项决策，地方政府不再设同类业务 机构。国家统计局、保监会、外汇管理局等就属于实体性垂直管理。 督办性垂直管理最主要的特点是不承担实体性事务，主要作用是通过 协作、督促和监督等形式，按照“中央部门决策、地方部门执行、垂 直机构督办运行方式来落实中央决策，与地方政府的联系较为密切。 财政部驻各地财政监察办、国土资源部的国家土地监督局就属于此种 类型的垂直管理。 第二节政府垂直管理体制形成与发展历程 垂直管理从建国后就一直存在着，也经历了多次的调整与变革。 本节从体制历史变迁的角度，回顾并分析从1 9 4 9 年建国到至今垂直 管理体制的演进历程，从历史发展的角度来理性对待目前我国的垂直 管理体制发展。垂直管理体制是中央调整央地关系的一个重要方式， 因此中央政府实行垂直管理体制的变化和中央与地方的权力划分是 紧密联系的，不同历史时期的中央地方权力的划分让垂直管理具有不 同的内容和特点。 一、改革开放前的垂直管理体制( 19 4 9 19 7 7 ) ( 一) 高度集权阶段：垂直管理体制的确立( 1 9 4 9 1 9 5 7 ) 建国之初，国内时局十分复杂，战争尚未结束，由于各地解放时 间不同造成全国各地情况差别极大，中央政府在人力、财力、物力等 方面还不具备直接管理省以及省以下地方政府的实力。为了适应适应 形势发展的需要，加强中央对解放区的有效集中统一的领导，依据解 放战争中各野战军的作战区域和所解放的领土区域，中央先后设立了 沈荣华分权背景下的政府垂直管理：模式和思路 j 】中国行政管理，2 0 0 9 ( 9 ) ：3 8 4 3 硕士学位论文 东北、华北、西北、华东、中南、西南6 个行政区，大区制得以确立。 大行政区人民政府委员会( 或军政委员会) 拥有立法权、行政权和人 事权，并且还握有一部分适宜于地方的财政经济管理职权。这种由中 央统一领导、大行政区因地制宜实施管理的中央与地方关系适应了当 时政治和经济发展的情况，对促进国民经济的恢复起了重要作用。 国民经济得到恢复后，随着在社会资源十分有限的条件下进行大 规模经济建设的需要，客观形势要求中央必须要强化中央集权。1 9 5 2 年1 1 月1 5 日，中央政府决定把六大行政区人民政府或军政委员会一 律改为行政委员会，作为中央派驻各大区的代表机关，是中央国家机 关的组成部分，而不再是作为一级地方人民政府。原属于大行政区的 各部一律改为局( 处) ，其中一部分局( 处) 并交中央各主管部门直接管 理：新设的局( 处) 也有一部分由中央各部门直接领导。这样大区的政 权性质变了，职能也相应缩小，以前属于大区的政府和职权开始收归 中央或下放给各省市。政务院的各个部门经过一系列的机构撤并和增 设，由3 5 个增加到了4 2 个，更重要的变化是对各个专业部门的领导 得到加强，如增设了国家计划委员会、国家统计局、国家计量局等专 业部门。从此，我国行政管理体制中的一大特色，即各综合、专业部 门的高度集权的垂直领导体制初步确立，形成了国家行政管理体制中 的诸多“条条”。 1 9 5 3 年“高饶事件”的发生让中央意识到要尽快实现中央集权 的重要性，同时也是为了深入推进“一五”计划的需要，中央人民政 府委员会于1 9 5 4 年6 月1 9 日作出关于撤销大区一级行政机构和合 并若干省市建制的决定，其目的是“为了中央直接领导省市以便于 更能切实地了解下面的情况，减去组织层次，增加工作效率，克服官 僚主义；为了节约干部加强中央和供给厂矿企业的需要，并适当地加 中央人民政府法制委员会中央人民政府法令汇编( 1 9 5 2 ) 【m 】北京：法律出版社，1 9 8 2 ：4 2 4 3 郭为桂建国头七年中央与地方关系历史考察 j 】党史研究与教学，1 9 9 8 ( 1 ) ：2 1 - 2 6 我围政府垂直管理体制变迁及其改革研究 强省、市的领导。 大区的撤销让省级政府从此成了最高一级地方政 府，与此同时，中央机构的数量和职能也在之前的基础上迅速增加和 扩大。从数量上来看，到1 9 5 4 年国务院成立后，中央机构设立部委 机构3 5 个、直属机构2 0 个、办公机构8 个、以及秘书厅共6 4 个部 门，而到了1 9 5 6 年，中央机构总数达8 1 个，形成了建国以来政府机 构数量的第一次高峰。在职能上，