（行政管理专业论文）治理视角下的中国城市社区管理研究.pdf

摘要 2 1 世纪，随着中国社会主义市场经济体制的不断完善与社会主义和谐社会 建设的推进，传统的国家与社会的单向关系得以改变，国家和社会之间的双向互 动不断得到强化，一个相对独立的、提供资源和机会的公民社会曰渐显现。社区 建设与管理的蓬勃发展，建立在政治、经济、社会一体化基础上的全能型政府的 职能和结构已经难以实现转型时期社会公共管理的需求。 本文通过对治理理论的梳理，分析中国城市社区管理的现状，对中外社区管 理模式进行比较，立足本国实际情况，将治理理论与中国当前的城市社区管理相 结合，从治理的视角对城市管理进行探索，努力探索打造城市和谐社区，培养和 提高社区管理能力。在创建社区管理模式时，以南京市鼓楼区社区民间组织的发 展状况为个案，分析社区民间组织发展中存在的问题，探索建立以社区民间组织 为驱动力，“政府社区社区民间组织”三元一体的社区管理模式。转型 时期的社会发展需要这种“原生态”性社会力量的配合，同时社区管理在完善中 国社会主义市场经济建设中也能寻求新的拓展与动力。 关键词：治理城市社区社区管理社区民间组织 a b s t r a c t i nt h e2 1 t hc e n t u r y , w i t he o n f i n u o u s l yd e e p e n i n gd e v e l o p m e n to fc h i n a s s o c i a l i s mm a r k e t - o r i e n t e de c o n o m i cs y s t e ma n dc h i n a ss o c i a l i s mh a r m o n i o u s s o c i e t y , t h et r a d i t i o n a l l ys i n g l er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h es t a t ea n dt h es o c i e t yh a s c h a n g e d ，b i l a t e r a lr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h e mh a sg o ts t r e n g t h e n e d ，am o r e i n d e p e n d e n tc i v i ls o c i e t yi ns h o w i n gf o rt h eo p p o r t u n i t ya n dr e s o u r c eb e g i n st o r i s e w i t ht h es t r o n gd e v e l o p m e n to fc o m m u n i t yc o n s t r u c t i o na n dm a n a g e m e n t ， t h es t r u c t u r eo fg o v e r n m e n tt h a ti sf o u n d e do nt h eb a s i so fp o l i t i c a l ，e c o n o m i c a n ds o c i a l i n t e g r a t i o n c a n n o tm e e tt h e r e q u i r e m e n t o fs o c i a l p u b l i c m a n a g e m e n t i nt h i sp a p e r ，b ym e a n so ft h et i d y i n go fg o v e r n a n c et h e o r y , a n a l y z et h e p r e s e n ts i t u a t i o ni nt h ec o u r s eo fc h i n a su r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n t ，f r o m t h ev i e wo fg o v e r n a n c et oe x p l o r et h ec o m m u n i t ym a n a g e m e n t ，s t a n da tt h e p o i n to fc h i n a sf a c t u a ls i t u a t i o n ，c o m b i n et h eg o v e r n a n c ew i t ht h ep r e s e n t c o m m u n i t ym a n a g e m e n t ，s t r i v e t oc o n s t r u c th a r m o n i o u su r b a n c o m m u n i t y ，c u l t i v a t et h ea b i l i t yo fc o m m u n i t ym a n a g e m e n ti t s e l f t a k i n gt h e d e v e l o p m e n t a ls i t u a t i o no fc o m m u n i t yn o n - g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n sg u l o u d i s t r i c ti nn a n j i n ga sa ne x a m p l e ，t oa n a l y z et h ep r o b l e mo fc o m m u n i t y n o n - g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n s i n d e v e l o p i n g ，a n dg e t t o p u s hf o r w a r da n d d e v e l o pt h ec o m m u n i t ym a n a g e m e n tm o d eo f “g o v e r n m e n t ”t o “c o m m u n i t y ” t o “c o m m u n i t yo r g a n i z a t i o n s ”a sa w h o l e m o d e r ns o c i e t yn e e d st h i sk i n do ft h e h a r m o n yo fo r i g i n a ls t r e n g t h ，m e a n w h i l e ，c o m m u n i t ym a n a g e m e n tw i l lg e tn e w d e v e l o p m e n ta n ds t i m u l u si nt h i sc o u r s eo fc h i n a ss o c i a l i s mm a r k e t - o r i e n t e d e c o n o m yc o n s t r u c t i o n k e yw o r d s ：g o v e r n a n c e , c i t yc o m m u n i t y ，c o m m u n i t ym a n a g e m e n t ， c o m m u n i t yo r g a n i z a t i o n s 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工 作的同事对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。如不实，本人负全部责任。 论文作者。签名，：名窒篓，2 。7 年3 月? ，日 学位论文使用授权说明 河海大学、中国科学技术信息研究所( 含万方数据库) 、国家 图书馆、中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学 位论文的复印件或电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保 存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期 内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅。论文全部或部分内容的公 布( 包括刊登) 授权河海大学研究生院办理。 论文作者( 签名) ：害耄碜2 0 0 7 年3 月弓。日 河海大学硕士学位论文 一、研究目的和意义 第一章绪论 2 0 世纪9 0 年代以来，西方政治学家和管理学家以及国际机构的活动家极力 推崇治理理念，认为治理是理解和解决全球化条件下全球范围内公共管理的有效 工具，主张用治理替代统治。当今中西方的改革方向都是在朝着“强政府、强社 会”的关系模式发展：中国在经历二十多年的改革开放，整个社会发生了巨大变 化，社会随之进入了转型时期，这一时期发生的改变，主要体现在：一方面，政府不再 是实施公共事务管理功能的唯一权力核心，通过自身改革转变职能，向社会放权， 无所不在的政府正在从社会领域逐步地、适当地撤离，有所为有所不为；另一方 面，社会也有了自主发展的空间，自主程度提升，以社区力量为代表的社会力量迅 速增长，各种以“自我管理、自我教育、自我服务”为特征的社区自治组织发展 势头迅猛。 社区是一个相对完整的社会实体，是社会的细胞和基础，它包括社会有机体 的最基本内容，是宏观社会的缩影，是一个相对完整的社会功能实体。当今社会， 每一个人都存在于经由一定社会关系形成的某个社区之中，“以人为本”离不开 人所在的“社区”这个“场”，社区对人的影响是自然的和持久的。在社会结构 转型时期，中国许多大城市和特大城市正处于在由向心式发展向外向扩张式发展 的转折阶段，下岗职工、社会保险、老龄人口保障等问题如果长期得不到解决， 社会群体中会普遍产生被剥夺感，进而导致社会冲突和合法性危机，甚至带来亨 廷顿所谓的“普力夺”现象。政府希望社区能够通过提供各种满足居民需要的 服务，担当起现代化城市管理的重任；而居民则希望社区能够成为环境优美，服 务周到，管理规范，组织完善，且能代表居民利益，替居民说话办事的具有地域 性的利益共同体，一个居民可以信赖的“家”，社区作为联结城市广大居民百姓 的地域性组织的功能已凸现出来。社区发展以满足社区成员发展的需要为中心， 为居民提供多样化服务，提高其生活质量，促进其个性和潜力的发挥，人的发展 需要社区的发展，二者是相互关联、相互作用的。 。塞缪尔p 亨廷顿：变化社会中的政治秩序第四章，三联出版社1 9 9 8 年版。 l 治理视角下的中国城市社区管理研究 如果没有城市社区的发展，社会发展就无根基，就是空中楼阁，社区发展是 实现社会进步，乃至整个经济与社会发展的必不可少的组成部分经济的发展和社 会的发展离不开社区发展。社区的管理水平反映着社会发展水平，正是通过一个 个社区的发展才能保证整体性和协调性，人类社会才更可能实现良性与持久的发 展。随着社会主义市场经济体制的逐渐完善，过去那种国家与社会的单向关系得 以改变，国家和社会之间的双向互动不断得以强化，一个相对独立的、提供资源 和机会的公民社会日渐显现，过去那种建立在政治、经济、社会一体化基础上的 全能型政府的职能和结构已经难以实现转型社会公共管理的需求。 党的十六届四中全会通过的决定，指出：要适应社会的深刻变化，把和谐 社会建设摆在重要位置，坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建和 谐社会的能力。“构建和谐社会”，是整个社会必须践行的理念，和谐社会作为一 种社会治理的基本价值目标，必然要服务于多元和差异的社会组织与公民，最大 限度地协调差异主体的利益与权益要求。而建设和谐城市社区，推动社区改革， 提高城市社区管理的能力，是协助和分担政府管理社会的一个重要领域和环节。 从治理角度科学管理社区，既是社会治理模式创新的深刻变化，也是和谐社会蕴 涵着的对有序善治、公平正义、以人为本、可持续发展的社会治理的深刻要求。 社区管理是社会管理的重要组成部分，是社区建设的生命线，在我国，如何 使社区管理更具前瞻性和战略性，兼顾和平衡现在与未来的需要，是一项有待完 成的紧迫任务。无论是宏观经济的发展还是社会的发展，其发展的计划指标都要 落实到社会基本单位和社区。为此，如何通过培育和发展城市中的一个重要组成 部分一一社区来推进社会领域的改革，一方面能够承载政府转移出来的部分职 能，对传统政府管理进行有效的管理和拓展；另一方面有利于构筑多中心的公共 管理模式的转变。城市社区的发展与稳定是整个社会稳定的基础，许多社会管理 职能将更多依托社区来承担，管理的重心的下移，相当部分管理职能逐步向街道 社区聚集，推动社区管理能力的发展与壮大，使政府与社会之间的互动关系在政 府以外的公共管理组织的缓冲作用下运行。 因此，我在导师的关心和指导下，我选择了治理视角下的城市社区管理研究 这一有现实意义的论题，结合参加南京师范大学社会发展学院白友涛副教授的 “南京市鼓楼区社区民间组织发展状况”课题研究经历，以南京鼓楼区社区民间 2 河海大学硕士学位论文 组织为个案，深入分析社区民间组织发展现状，提出建立“政府社区社 区民间组织”三元一体，以社区民间组织为驱动的管理模式，对推动我国社区管 理研究具有重要的现实意义，对于丰富我国社区研究也具有一定的建设意义。 二、研究现状 自1 9 8 9 年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机 ( c r i s i s g o v e r n a n c e ) 之后，以美国罗西瑙、罗茨、亨廷顿等为代表的西方政治学家和社 会学家及管理学家对“治理”( g o v e r n a n c e ) 一词从多个角度重新予以阐释，并 赋予它以新的含义，由此形成了一个新的理论治理理论。r 罗茨指出：“治 理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有 序统治状态，或者一种新的管理社会的方式。”英国的威格里斯托克总结了 有关治理的几种观点：l 、治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会 公共机构和行为者。2 、就公共管理的责任而言，治理理论提出，公与私、政府 与社会、政府与市场的责任界限实际上变得越来越模糊。3 、就公共管理主体之 间的关系而言，治理理论的提出，政府和非政府组织以及公民个人之间存在着权 力依赖和互动的协作关系。4 、就公共管理的运行机制而言，治理理论提出，公 共管理将依靠一种自主参与式的网络体系来进行。o 英国学者库依曼和弗利埃特 指出，在有关参与者和在各个参与者之间建立联系，施加影响与规定取向，确定 目标，进行控制以达到预期的目的，超越任何一个子系统的局限来思考和解决问 题，化解治理中的种种矛盾和冲突，并建立有效的规则和机制，以保证协调和效 率。美国盖布勒和奥斯本明确地提出，政府要在公共治理中扮演催化剂和促进 者的角色，不是划桨而是掌舵，不是提供服务而是授权，不是照章办事而是具有 使命感等十项主张。我国的学者俞可平提出：治理的主体可以是公共机构，也可 以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作；治理是一个上下互动的管 理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系，确定认同目标等方式实施对公共事 务的管理，其权利向度是多元的、相互的。 治理理论是2 0 世纪九十年代以来对 。r r h o d e s ：( t h en e wg o v e r n a n c e ：g o v e r n a n c ew i t h o u tg o v e m m a n t ，p o l i t i c a ls t u d i e s 。x i l v ，1 9 9 6 ，第 6 5 3 页。 。格里斯托克：作为理论的治理：五个论点，载国际社会科学( 中文版) 1 9 9 9 年第2 期。 。k o o i m a n ：g o v e m a n c ea n dp u b l i cm a n a g e m e n t ，l o n d o n ：s a g e ，2 0 0 2 ，第6 5 页。 。俞可平：权利政治与公益政治，社会科学文献出版社1 9 9 8 年版，第1 1 4 1 1 5 页。 治理视角下的中国城市社区管理研究 每一个正在改革的国家和地区，甚至对整个世界( 包括联合国组织) 产生重大影 响的一个理论流派，c g g ( c o m m i s s i o no i l g l o b a lg o v e r n a n c e ) 主席s h r i d a t h r a m p h a 就曾断言2 l 世纪是“善治的世纪”( b e t t e r g o v e m a n e e f o r 2 1c e n t u r y ) 。 治理理论已成为继公共选择理论、新公共管理理论之后，逐渐被发展成为一个内 涵丰富、结构框架与逻辑体系较为完整的理论，一种新的指导各国公共管理的学 术前沿理论。 社区概念，最早是由德国社会学家藤尼斯( f t o n n i e s 。1 8 5 5 - 1 9 3 6 ) 于1 8 8 7 年出版的社区与社会一书中引入的，这为分析欧洲社会的工业变迁提供了一 个起点 。国外的学术界对城市社区的研究始于1 9 世纪末，以社会学为起点，美 国社会学家f 法林顿1 9 1 5 年在社区发展：将小城镇建设成更加适宜生活和 经营的地方一书中首次提出“社区发展”概念，由此改变藤尼斯视社区为传统 乡村社会群体的观念，开始把社区看作现代社会的区域共同体，社区概念也就融 入了现代社会的发展过程中。1 9 2 8 年美国社会学家斯坦纳著作的美国社区工 作，该书从不同角度对社区发展的基本理论与方法进行了论述。2 0 世纪上半叶， 英国、法国、美国出现了“睦邻运动”，“社区福利中心”运动等 ；但在人类社 会的漫长进程中，社区没有引起社会主流的更多关注，直到2 0 世纪5 0 年代，联 合国在一份题为通过社区发展促进社会进步的文件，国际社会才真正注意和 重视社区的发展和建设，社区建设成为一项世界性的运动，在越来越多的国家和 地区的关注与推动下迅猛发展，价值和内涵不断得到拓宽与提升。1 9 6 6 年，针 对非洲一些殖民地国家发展社区的实际情况，在英国剑桥召开的非洲行政官员会 议对“社区发展”做出定义：社区发展是通过整个社区的积极参与和首创精神， 旨在提高整个社区生活质量的运动。这时候，社区发展已经成为世界范围的区域 社会发展策略与模式。回 2 0 世纪8 0 年代的新城市主义( n e wu r b a n i s m ) 弱化社区的空间独立性，更 强调城市社会的整合，表现出希望在新技术条件下，建立和谐的社会人际交往模 式的一种有益尝试。各国因国情与文化传统的不同，于是形成几种具有代表性的 社区管理模式，如以新加坡为代表的政府主导模式，以美国为代表的社区自治模 。程杞国：从管理到治理：观念、逻辑、方法，载公共行政年2 0 0 1 年第6 期。 o 滕尼斯：衬区与利会，商务印书馆1 9 9 9 年敝，第7 4 贞。 o 常铁威：新f l 区论，中国社会出版社2 0 0 5 年版，第3 7 页。 。c e n ”a lo f f i c eo f i n f o r m a t i o n ，c o m m u n i t yd e v e l o p m e n t1 9 6 6 ，l o n d o n ：c o l ，i b i d ，第1 6 页。 4 河海大学硕士学位论文 式及日本为代表的混合模式。随着社会发展观念的不断改进，以1 9 9 2 年联合国 环境与发展大会通过的包括 2 1 世纪议程在内的5 项文件和公约为标志，可 持续发展观为世界大多数国家和组织所承认和接受，并在社区发展中得到了相应 的体现。2 0 世纪末，美国克林顿政府实施的“授权区和事项社区”即 e z e c ( e m p o w e r m e n tz o n ea n de n t e r p r i s ec o m m u n i t y ) 项目，就提出再创政府、 复兴美国和福泽人民这三个政治上的、经济上的和社会福利上的相互关联的目 标。 国内的社区理论研究起步较晚，2 0 世纪8 0 年代，民政部为适应市场经济体 制改革的发展需要，在全国倡导开展社区服务工作。在短短的十几年时间里，国 内学术界对社区领域的研究颇多，并达到一定的水平。徐勇教授在论城市社区 建设中的社区居民自治中指出了“目前社区自治出现“行政化”和“社会化” 两种冲突。 复旦大学林尚立教授从政治学和公共管理的角度出发，围绕居民自 治，分别从国内和国外、理论与实践的两个维度，提出了社区建设的未来走向。 南京大学陈云松教授将中国的“社区建设”与西方的“社区发展”的动力机制进 行比较分析后，认为只有使公民参与获得法理的保证，走健康的发展之路，须扩 大公民积极参与，实现从“行政社区”到“公民社区”的转变。北京社科院的马 仲良教授高度评价城市社区自治制度的意义， 还有陈伟东的社区自治：自组 织网络与制度设置、夏学銮的从社区社会化到社会社区化一一迈向社区建设 的一般理论、王思斌的论民本主义的社区发展观等。上述研究创造出一些 具有自身特色和推广价值的城市社区管理体制模式，对城市社区的各种管理机 制、技术、方法做了积极探索；但是，社区管理模式大都停留在政府治理的层面， 社区管理滞后于社区建设，因此，加强对城市社区管理模式的研究对未来社区建 设具有重要的实践指导价值。 三、研究方法 本文研究主要采用文献梳理的方法、比较研究的方法、个案分析的方法及多 。常铁威：新社区论，中国社会f j ；版社2 0 0 5 年版，第5 9 页。 o 徐勇：论城市竹区建设中的利区居民自治，载华中师范大学学报2 0 0 1 年第3 期，第5 一1 4 页。 o 马仲良：有中国特色社会主义社区建设的几个基本问题，载北京社会科学1 9 9 9 年增刊，第8 1 5 页。 治理视角下的中国城市社区管理研究 学科相结合的方法。 比较的方法：首先，本文在论述国外、国内城市社区管理状况时，分析中外 城市社区管理的差异，比较中外城市社区管理的不同之处，探寻我国城市社区管 理模式创建。 文献梳理的方法：鉴于当前城市社区管理理论繁多的状况，本文以治理理论 为触角，寻求对社区管理有借鉴意义的视角，从而构建适合中国国情的社区管理 模式。 个案分析的方法：本文以南京市鼓楼区社区民间组织发展状况为个案，并从 理论上结合社区管理中存在的实际问题，展开具体实证分析研究。 多学科相结合的方法：本文在分析中还采用了社会学、政治学、市政学、管 理学等多学科的研究方法。 四、创新之处 文章的创新之处在于借鉴治理理论研究当今社区管理现状，对中外社区管理 的异同进行比较，以治理为视角，将治理与社区管理相结合，并结合自己参加南 京师范大学的“南京市鼓楼区社区民间组织发展状况”课题研究经历，运用一些 调研统计数据进行分析，提出构建“政府社区社区民间组织”三元一体， 以社区民间组织为驱动力的社区管理模式。 6 河海大学硕士学位论文第一章 第二章治理理论及社区管理 “治理”概念并不是横空出现，是伴随全球化与信息社会的来临而兴起的，作为 专门术语，其正式提出可以追溯到1 9 8 9 年，世界银行在讨论非洲的发展时首次提 出“治理危机”一词之后，“治理”这个术语，成为国际社会科学界研究的热点。 全球治理委员会在其1 9 9 5 年发表的我们的全球伙伴关系的报告中指出，治 理是各种公共的私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方面的总和，它是使相 互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。十几年来，“治 理”概念逐渐被发展为一个内涵较为丰富、结构框架和逻辑体系较为完整的理论， 它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合 其利益的非正式的制度安排，人们在政治学、国际关系学、社会管理中广泛运用 治理理论。这种被广泛应用于社会科学的理论，它的产生和兴起决非偶然，并不 是单纯迎合某种理论潮流，或者是认为制造出来的一套新口号，而是各国政府对 经济、政治以及意识形态变化而作出的一种理论和实践上的回应，有其深厚的社 会实践基础和深刻的学术背景。 一、治理理论的梳理 ( 一) 治理理论产生的背景 1 、治理理论产生的时代背景 2 0 世纪7 0 年代末，西方国家质疑官僚制有效性的运动风起云涌，关注国家 的竞争力、政府的合法性和公共部门对社会公众的回应能力，“更少的政府，更 多的治理”成为西方政府追求的目标。进入9 0 年代后，全球化和分权化的社会 趋势极大地改变了公共管理的生态环境，“政府、工商界和市民社会之间的合作 正成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素”。 第一，政府的财政危机促成了治理的产生。对于政府的财政危机的根源，一 是政府公共支出的不断增长，二是日趋减少的政府税收。2 0 世纪8 0 年代至9 0 年代期间，西方政府的财政能力较以前大为减弱，税收资源亦有所减少，人们倾 。g i l l c sp a r q u e t ：g o v e r n a n c et h r o u g hs o c i a ll e a m i n g ，o t l a w a ：u n i v e r s i t yo f o t t a w ap r c s s l 9 9 9 年版，第2 1 4 页。 7 治理视角下的中国城市社区管理研究 向于认为政府不能从根本上改善经济状况，当税收及其他形式的政府收入必须通 过强有力的政治手段加以控制的时候，采取何种财政支出就具有十分重要的意 义。政府发现财政支出变化较税收变化所引起的抵制要少一些，与某些特定的财 政支出相关的税收是受公众欢迎的，但是政府仍会因增加税收而受到公众的质疑 与抵制。经济危机迫使政府较少地依赖自身的力量而更多地倾向于通过社会网络 和其他形式的公一一私合营来运作，在公共服务供给活动中引入私人行动者和组 织化的利益团体，有助于保持其既有服务水平，可以缓解政府公共财政支出的压 力。这些现状刺激了作为新工具的治理的发展。 第二，全球化的冲击促成了治理的产生。政府主导一国社会、政治、经济的 传统能力正受到全球化直接或间接的广泛而巨大的影响。伴随着经济全球化进程 的不断发展，一些社会问题呈现出国际化发展趋势，出现了大量的全球性问题， 如环境生态问题、跨国组织犯罪问题、移民、金融风险等问题。这些问题的最大 特征在于全球性、共同性以及彼此的共融性，没有一个国家可以置身于这些问题 之外，没有一个国家能够单独解决这些问题。传统的政府管理体制是建立在强制 性、等级性的政治理念之上的，而全球化则要求一种全新的权力关系和管理规则。 这就在客观上要求各种政府的和非政府的组织互助合作，以全球为视野，共同管 理全球公共事务、解决全球公共问题。全球公民社会不断地发展壮大，在管理全 球公共事务和解决全球公共问题过程中，治理作为解决全球化条件下全球范围内 公共管理的有效工具，强大的治理功能逐渐凸现出来，于是被西方发达国家的管 理学家和政治活动家极力推崇。 第三，由政府转向市场的观念转变促成了治理的产生。政府向个人主义和市 场化的观念转变构成了对政府的重大挑战，以前人们普遍认为，政府是集体利益 的代表，而且，政府作为社会转型的目标界定者，是建立在社会集体行动的标准 意向之上的。o 但是自2 0 世纪8 0 年代开始人们的观念转变为反对政府的这种角 色，认为政府不能解决问题，与此相反，政府本身就是存在问题的，人们对集体 行动的支持因此正在减弱。传统的公共行政模式及其指导理论，在西方世界受到 了来自现实和理论上的双重挑战。有些平民主义者甚至抨击政府受到富人、受过 教育者以及有权势的人支配，已经越来越脱离了它的人民。此外，几乎所有工业 。曹任何：合法性危机：治理兴起的原因分析，载公共行政2 0 0 6 年第l o 期第8 页。 8 河海大学硕士学位论文第一章 化国家的人口都在迅速地老龄化，这就进一步要求必须改革政府部门的管理方 法，降低社会管理成本，提高社会管理效率。社会关系的紧张使得政府感觉到仅 仅依靠自身力量很难管理社会，政府对社会事务的管理逐渐淡化了阶级统治的色 彩，并逐渐形成了相对政治统治的独立领域。在这种市场驱动型社会管理模式的 影响下，社会公众也要求更多参与社会管理过程，社会公共事务的范围日益扩展， 大量的共同事务被纳入公共管理的议程，在做出影响公众的公共决策之前，广泛 吸纳社会公众的意见和建议。 2 、治理理论提出的学术背景 第一，有限政府理念和民主政治理论是治理理论的基础和渊源。 政府通过国家行为直接提供商品和服务以及改善人民福利的做法注定是要 失败的，政府在国家的经济与社会发展中的中心地位，不是作为增长的直接提供 者，而是催化剂与促进者。政府只能依靠市场，为市场提供条件，并通过有效的 公共政策支持社会运行。有限政府要求政府回归到“掌舵者”的位置上，对宏观 方面进行调控，放权于得到公众认可的机构，实现政府的最优功能组合。 政治民主是治理理论兴起的政治前提，可以说治理是对政治民主传统的扬 弃，既肯定了政治民主的本质内容，又是对当前政治民主的代议制民主制的实践 形式的超越。以公民社会不断发展和壮大为基础的治理过程，实际上也是国家权 力向社会回归的过程，是一个还政于民的过程，是国家与社会关系的调整，是民 主政治得以不断发展的过程。理论上被认为是国家主人的公民，必然会渴望行政 管理公开化和参与其决策与执行过程；而在实际运作过程中，公民始终是行政管 理的对象，处于被管理和服从的地位。公民必须具有足够的政治权力参与选举、 决策、管理和监督，与政府一道共同形成公共权威和公共秩序，治理表明国家与 社会或者说政府与公民之间的良好合作，这种合作成功与否的关键是参与政治管 理的权利及其程度。这样的现实与资本主义早期宣扬的主权在民思想的巨大反差 使得自主自治的治理得以兴起。 第二，对传统管理主义与政府失灵论的超越。 二战后，西方政府的表现并不能令人满意，左派批评人士对政府的官僚主义 作风表示不满，认为政府并没有更加人性化地对待公民。越来越多的人开始怀疑 治理视角下的中国城市社区管理研究 政府达成其承诺的理想目标的能力。国治理理论模糊了传统的公共利益，营利与 非营利组织的概念与界限，使得政府、市场与公民社会间的作用进一步交叉、延 伸与融合。它建立在国家和市场的基础之上，作为对国家和市场两种资源配置手 段的补充，它或是独立承担起社会的某些管理职能，或是与政府合作，共同行使 某些社会管理职能，特别是在政府失灵或功能发挥不到位的某些领域，它发挥着 自己独特的无以替代的作用。 公共权力的日益公共化以及社会对公共产品的需求的不断增加；科技特别是 信息技术的发展和应用对治理理论产生和推动的影响也是革命性的，对于传统的 垂直型、单向度的权力运作方式提出了挑战，传统的以官僚制为核心的政府行政 管理方式对民众参与公共事务的事实上的排斥，亦有违于民众的民众化诉求，构 成了对政府合法性的威胁。 治理要求将社会权力从政府和公共部门转移到个体和私营部门中，私营和志 愿机构愈来愈多地提供服务以及参与战略性决策，分担政府的若干责任。在社会 资源的配置中既有市场的失效，又存在政府的失灵，运用治理机制可以对付市场 和国家双重失败的问题。治理针对政府在上述诸多领域的失败，强调公私部门之 间的功能互补和资源共享，以期在价值层面和功利层面满足公众的期望，可以说 政府失灵促成了治理的兴起，也是对传统管理主义、政府失灵论的超越。 ( 二) 治理理论的基本内容 治理理论是由政府转向市场的观念转变、全球化的冲击、政府失灵等使人们 对政府的传统强势垄断地位产生了怀疑，对政府在现代化进程中的作用的认同感 在下降，从而促成了其产生。治理的兴起是对政府在提供公共产品与公共服务方 面的低效的回应，它契合了公众对公共事务管理效能的诉求，使其他社会主体共 同管理社会公共事务就成为一种需求和可能，但有必要对治理的基本内容有明确 认识和把握。 1 、治理的基本理念 社会进入发展迅速的2 1 世纪，治理理论为社会管理走出困境提供了开拓性 的方向选择。库伊曼和范弗利埃特指出：“治理的概念是，它所要创造的结构 。j o n p i e r r ea n d g u y p e t e r s ：( g o v e r n a n c e ，p o l i t i c s a n d t h e s t a t e s ，m a c m i l l a np r e s s l i d 2 0 0 0 年版，第5 3 - 6 9 页。 1 0 河海大学硕士学位论文第一章 或秩序不能由外部强加；它发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影 响的行为者的互动。”治理理论的权威人士英国的威格里斯托克对相关的治理 概念进行一番梳理和整合后指出，有关治理的观点有： 第一，治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为 者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，政府并不是国家唯一的权力中心。公 共管理并非只有政府一个主体。一方面，私营部门、中介组织等非政府组织和公 民个人在社会、经济领域内积极活动，并依靠自身资源参与解决共同关切的社会 事务：另一方面，政府将大量任务和职权下放、转交给社会各组织。可见，治理 的主体可以是各种机构，既可以是单独运作，也可以是他们之间多种形式的合作。 各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就可以成为在各 个不同层面上的权力中心。 第二，就公共管理的责任而言，在解决社会和经济问题过程中，存在着责任 和界限方面的模糊性、不确定性。 随着社会科学的进一步发展，尤其是公共选择理论的出现，使得人们对政府 的“失灵”之处认识得更加清楚，对于政府全面履行责任的能力已不抱过高的期 望。非政府组织和公民个人在公共管理领域亦有出色表现，积极承担公共义务， 促使政府将部分公共责任转移公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体。这 种责任的转移在体制方面的表现，可以看作是非政府组织和公民个人对传统公共 领域的进军，表明它们正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国家 与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限便日益变得模糊不清。 第三，治理理论明确肯定涉及集体行动的各个社会公共机构之间存在着权力 依赖。 治理理论不仅指出公共管理的主体出现了多元化的趋势，而且指出在这些多 元化的主体之间存在着一种权力依赖关系。不仅如此，治理理论还指出，由于存 在着权力依赖关系，公共管理过程便成为一种互动的过程。在这种互动过程中， 政府与其他社会组织以及公民个人建立各种各样的合作伙伴关系，致力于某一集 体行动的组织必须依靠其他组织，为达到目标，各个组织必须交换资源，谈判公 共的目标，交换结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进 。格里斯托克：作为理论的治理：五个论点，载国际社会科学( 中文版) 1 9 9 9 年第2 期，第6 5 页。 1 l 治理视角下的中国城市社区管理研究 行交换的环境，敞开胸怀，乐于接受各种不确定性的条件和结果。 第四，治理指行为者网络的自主自治。 公共管理参与者的多元化，多元化主体之间的权力依赖和合作伙伴关系，以 及协调、谈判和交易，最终必然形成一种自主自治的网络。这种网络的特征不再 是监督，而是自主合作；不再是集权，而是权力在纵向和横向上的同时分散：不 再追求一致性和普遍性，而是追求多元化和多样性基础之上的共同利益。这一自 主网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域进行合 作，分担政府的行政管理责任。参与公共管理的各个群体，为了获取他人的支持 和帮助而放弃自己的部分权利，依靠自己的优势和资源，通过对话以增进理解， 树立共同目标并相互信任，相互鼓励并共同承担风险，尽量减少机会主义，最终 建立一种公共事务的管理联合体。 第五，治理理论认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下 命令或运用其权威。 治理理论认为，政府办好事情的能力不在于运用强制、权力或权威，政府可 以动用新的工具和技术来控制和指引；而政府的能力和责任均在于此。凡是强 调或信奉国家行政权力至高无上和绝对支配地位，认为国家行政权力应当无所不 在、无所不能，国家行政权力作为组织与管理经济生活、政治生活等的唯一主体， 强调行政权利体系在经济与社会发展中资源配置的绝对支配地位，排斥非政府组 织在经济、政治与社会等各方面的应有地位、能力和作用，就会形成政府包揽一 切的强政府、弱社会的社会治理模式。美国盖布勒和奥斯本也明确地提出，政府 的作用不是划桨而是掌舵，不是提供服务而是授权，不是照章办事而是具有使命 感等十项主张圆。英国学者库依曼和弗利埃特也指出，在有关参与者和在各个参 与者之间建立联系，施加影响与规定取向，确定目标，进行控制以达到预期的目 的，超越任何一个子系统的局限来思考和解决问题，化解治理中的种种矛盾和冲 突，并建立有效的规则和机制，以保证协调和效率。 2 、治理的主要机制 治理理论不仅有着观念上的创新，而且有着与这些观念相配套的机制和手 。俞可平：治理与善治，社会科学文献出版社2 0 0 0 年版，第3 5 - 4 5 页。 o 戴维奥斯奉、特德盖布勒： 改革政府，上海译文出版社1 9 9 6 年版，第9 8 页。 。k o o i m a m ( g o v e m a n c ea n dp u b h cm a n a g e m e n t ，l o n d o n ：s a g e ，2 0 0 2 ，第6 5 贞。 1 2 河海大学硕士学位论文第一章 段，这些机制和手段完成治理由理论到实践的转变，治理的主要机制有协调机制、 服务机制和回应机制。o 第一，协调机制。市场经济的发展，使得政府规制有逐渐被公共政策替代的 趋势，用协调取代结构规制和行为规制，成为当今西方国家社会公共部门介入社 会经济生活和社会生活的主要方式。治理理论适应了此种方式的转变，它强调的 是协调和协调的方式，而不是更多的规制。 第二，服务机制。服务机制不仅从微观上反映当今政府的价值取向，而且从 宏观上体现了国家与社会关系的根本转变。 治理结构是一个以成员利益为宗旨， 各成员平等加入的共同体，是一个完全服务的组织，合作与协商的共同体。各成 员在组织中能够完全的占有信息，不存在信息不对称的现象，在组织内部没有控 制和反控制、争夺与反争夺，整个组织除了成员的利益外没有其他利益，完全是 一个服务机构，服务是它的工作目标。 第三，回应机制。现代民主政体要求政府对民众的意愿和主张做出迅速的反 应，真正、及时的代表民意，对每一个决策的有效性和合法性的衡量与评估，也 要在决策实施中进行跟踪，及时做出反馈。回应性并不否定法制，而是在法律的 框架下更好地促进公民参与，治理以互动性为基本特征，实质上是增加了公共事 务的回应性。 3 、治理的目标 治理的最终目的是善治，而善治就是公共利益最大化的社会管理过程。2 0 世纪8 0 年代以来，西方公共管理运动的兴起推动着“善治”一一这一当今社会 治理目标的勃兴，“治理主义”是在善治价值目标下的治理原则与方法论诉求。 和谐社会蕴涵善治的治理价值与理念，善治是近几十年来伴随着西方新公共管理 运动兴起的社会治理的核心话语，是社会管理主体推进公共利益最大化的社会治 理活动与过程。善治实际上是国家的权力向社会的回归，是国家与社会关系的重 构，是要在公共产品的提供与生产、公益事业建设项目的确定与运作等方面，这 一过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家于社会或者说政府与公民之间的 良好合作，形成政府与公民社会合作互动的治理格局。 从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。从某个小范围的社 。程杞国：从管理到治理：观念、逻辑、方法，载公共行政年2 0 0 1 年第6 期，第4 7 页。 o 窦泽秀：社区行政，山东人民出版社2 0 0 3 年版，第8 1 页。 治理视角下的中国城市社区管理研究 群地域，可以没有政府统治，但是不能没有公共管理。善治有赖于公民自愿的合 作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多是善政，而不会有善 治。善治的基础与其说是在政府和国家，还不如说是在公民和民间社会，善治的 本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社 会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。构成善治的基本要素有五个：回( 1 ) 合 法性。社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态，最大限度地协调公民之 间以及公民与政府之间地利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的同 意和认可。( 2 ) 透明性。它要求政治运作的各种信息能够通过传媒为公民所知， 以便公民能够参与公共决策过程并对公共管理过程实施监督。( 3 ) 法治。法治是 善治的基本要求，任何政府官员和公民都必须依法办事，既依法规范公民行为， 又更要依法制约政府官员行为。( 4 ) 回应性。公共管理机构和管理人员必须对公 民需求做出及时负责任地回应，回应性越大，善治的程度就越高。( 5 ) 有效性。 包括管理机构设置合理，管理活动灵活以及最大限度地降低管理成本，善治程度 越高，管理的有效性也就越高。 二、城市社区管理 ( 一) 城市社区的界定及特征 社区是社会发展，特别是社会经济发展的必然产物，社区是满足居民需求的 第一空间，是物质文明和精神文明的重要载体，是维护社会稳定的第一防线，随 着社会主义市场经济体制与和谐社会建设的深入，社区在社会管理中的地位将不 断增强。首先提出和使用社区概念的是德国学者滕尼斯，在其社区和社会一 书中指出，社区是由具有共同价值观念的同质人口所组成的关系密切、守望相助， 存在一种富有人情味的社会关系的社会团体。在滕尼斯看来，社区概念是指与现 代理性社会组织相区别的传统的社会关系亲密的团体，其涵义还没有明显的地域 意义。滕尼斯之后的学者，特别是美国社会学家开始从地域共同体着手发现“关 系”、“社会组织”同“地域”的相关性。美国学者r e 帕克认为，社区是“占 据在一块或多或少明确地限定了地域上的人群的汇集。一个社区不仅仅是人的汇 集，也是组织制度的汇集。”帕克把社区分成三类：( 1 ) 生态体系，即人口和组 织的地理分布；( 2 ) 经济组织，即社区中的企业组织及其所构成的经济结构；( 3 ) o 俞可平；拿球治理引论，载政治学2 0 0 2 年第3 期，第3 5 页。 1 4 河海大学硕士学位论文第一章 文化和政治体制，即约束社区成员、组织的规范体系。o 日本社会学者横山宁夫 在其社会学概论中指出：“社区具有一定的空间地区，它是一种综合性的生 活共同体。”郑杭生教授认为：“社区是进行一定的社会活动，具有某种互动关系 和共同文化维系力的人类群体及其活动区域