（行政管理专业论文）我国公务员职业生涯管理的困境与路径选择.pdf

7 中 文 摘 要 中 文 摘 要 公务员是国家、社会的组织者和管理者，是公共权力的代理人与执行人。公务 员队伍是一个特殊的职业群体，其自身的发展是政府职能转变，政治建设的重要内 容。公务员职业生涯管理的实施是个体发展的需要，同时也有利于提高政府的管理 效率和能力，实现公共组织和个人的“双赢”局面。进一步完善公务员职业生涯管 理是贯穿落实科学发展观，提高我国综合国力的具体要求。当前，在我国政府部门 中加强公务员的职业生涯管理具有可行性：经济社会的不断发展是现实的社会背景； 政府执政理念和行政管理体制改革是具体的推动力； 公务员制度的不断完善以及 公 务员法的颁布提供了现实的依据。 就目前政府管理的现状来看， 要对公务员进行职业生涯管理面临着一些困境：“官 本位”现象严重、缺乏职业生涯管理理念、公务员管理现有的相关制度不完、公务 员职业生涯管理缺乏系统性等。究其原因，有以下几个方面：缺乏优秀的行政文化； 缺乏现代人力资源管理意识；缺乏完整、系统的职业生涯管理理论的指导；政府管 理职能松散，管理流程缺乏系统性；公务员和政府组织对职业生涯管理的发展目标 缺乏沟通。 从发达国家的经验来看，不同国家在公务员的职业生涯通道设计上存在不同的 模式，主要包括美国的职位分类管理、英国的品位分类管理、德国的职务与职级相 结合的双轨道晋升以及日本的年功序列。这些实践对我国公务员职业生涯管理起到 了借鉴作用。 如何选择符合我国国情和政府发展所需要的公务职业生涯管理路径，具体可以 从理念、制度和机制运作三个层面采取相应的措施。理念方面：要完善“人本管理” 相关理念，树立人力资源管理的战略理念，完善公务员职业生涯管理相关理论。制 度方面：要从选拔、职位分类、晋升、转调、培训、考核等方面来完善政府相关管 理制度，构建公务员职业生涯管理体系。机制运作方面：要对公务员职业生涯进行 阶段管理。总体上要做好准备、实施和评估改进三个阶段的工作；具体来说要做好 对公务员职业生涯初期、中期和晚期的管理。 关键词:公务员；职业生涯管理；阶段管理 8 abstract civil servants of the state, society, organizers and managers are agents and executors of public power. civil service is a special occupational groups, the development of its own transformation of government functions, an important part of the political construction. the implementation of the civil service career management is the individual development needs, and will help improve management efficiency and capacity of the government, public organizations and individuals to achieve a win-win situation. further improve the civil service career management is through the concept of scientific development, improve the specific requirements of chinas overall national strength. at present, chinas government departments to strengthen the civil service career management is feasible: the continuous development of economic and social reality of the social background; administration and administrative reform concept is the driving force of the concrete; civil service system of continuous improvement and civil servants law provides a practical basis for enactment. on the current status of government management point of view, to the civil servants to career management is faced with some difficulties: official standard is serious, the lack of career management philosophy, the relevant civil service management system of the existing finish, the lack of civil service career management system and so on. the reasons are the following: the lack of good administrative culture; lack of awareness of modern human resources management; lack of complete and systematic theory of career management guidance; government management functions loose, the lack of systematic management process; civil servants and government organizations on career development goals of a lack of communication management. from the experience of developed countries, different countries in the civil service career path design, there are different models, including the united states, job classification management, management of the uks grade classification, position and rank in germany combined two-track promotion and japan the annual power series. the practice of the civil service career management played a reference. how to choose the government in line with our national conditions and development of career management needs of the public service path from concept specific, mechanism and operation of the three levels to take appropriate measures. concept areas: to improve the people management related concepts, and establish the strategic concept of human resource management, improve the civil service career management theories. system: from the selection, position classification, promotion, transfer, training, assessment and so on to improve the government management system, building the civil service career management system. mechanism of operation: to carry out phase of the civil service career management. generally be prepared, implementation and evaluation of three stages of improvement; specifically to do a good job on the civil service career early, mid and late management. key words: civil servants; career management; stage management 9 引言 选题的目的和意义选题的目的和意义 现代公共管理的一个重要方面就是人力资源的管理，而人力资源管理的一个重 要内容之一就是关于人的职业生涯的管理。职业生涯管理的关键部分就是要把该职 业与从事该职业的工作人员两者之间进行合理的匹配，具有两方面的效果：一方面 能使得组织能找到与该职业相适合的人员；另一个方面，它可以使得相应的人员找 到其适合自己的一个岗位。职业生涯管理是人和职业的“双赢”的一个过程：一方 面是一个“事得其人”的过程；另一方面是一个“人尽其才”的过程。因此，对组 织中人员进行职业生涯的管理，可以实现组织和个人两方面共同的目标。可以在实 行个人目的的同时促进个人目标向组织目标不断趋近，从而实现组织的整体目标。 组织的发展最终有利于整个社会和经济的全面的发展。 公务员是一个国家的组织者和管理者，可以行使和代理公共权力，是一个特殊 的职业群体。从世界范围来看，全球化使得各国的竞争不断加剧，当前的竞争主要 体现在综合国力上，而人才的竞争又是其中的关键环节。公务员队伍作为人才队伍 的一个重要方面，掌握并可以行使着大量的公共权力，对公务员进行职业生涯的管 理有利于自身队伍的建设。从我国实情来看，经济社会的进一步发展带来了人口流 动，职业的自由选择。而我国公务员制度的建立和完善，以及公务员法的颁布 给公务员职业生涯管理以可行的依据和制度保障。我国的公务员队伍逐渐向了正规 化、规范化、制度化。同时，当前我国正在进行新一轮的行政管理体制改革，大部 制改革是重要的一个内容。机构的合并和重组也为公务员职业生涯的管理提出了新 的要求。十七大报告中明确提出我国要建立服务型政府。政府职能转型由原来的管 制型向服务型政府的转变不仅要求政府组织对公务的管理实施人性化管理，而且也 有利于促进了我国公务员进行职业生涯管理的改革。 公务员职业生涯管理已经成为当前的一个重要课程。相对而言，公共部门人力 资源管理的理论来源于企业的人力资源管理；公务员职业生涯管理的理论与借鉴了 有关职业生涯的相关理论。但是，公务员作为国家组织者和管理者，又是一个特殊 的群体。因此，要对公务员进行职业生涯的管理，不能完全照搬或者做小幅度的调 整，需要既要借鉴已有的相关理论和实践，又要形成自己的特色和适合的管理方式。 于此同时，关于公务员职业生涯的管理，国外一些国家起步的相对较早，与形成了 一些较为完善的经验，但是我国的公务员制度建立于 1993 年，对于公务员的管理正 10 在不断的完善过程中，而对于公务员进行职业生涯的管理更是一片空白，只是有一 些零星的理论研究和探索，到现在还没有形成系统的体系，更不用说是具有我国特 色的，能反映现实国情的职业生涯管理制度了。因此，我国公务员职业生涯管理还 是一个较为崭新和陌生的话题。前面已经简单介绍过职业生涯管理的重要性，同样， 公务员职业生涯管理也具有重要的意义，是政府组织和公务员个人实现组织“契合” 的过程，它同样是提高政府管理效率、实现政府组织目标、促进个人自身发展、实 现人力资源的最佳配置等相关内容的一个重要的话题。这也就是是本文选择这样一 个题目做完研究的一个重要原因。 国内外研究现状国内外研究现状 西方新公共管理运动的一个重要方面就是进行人力资源的管理和开发，而人力 资源的管理过程中一个关键的问题是对组织中人员进行有效的职业生涯的管理。到 目前为止，职业生涯管理逐渐成为一个独立的并具有自己研究成果的研究领域。西 方国家中关于职业生涯管理最早起源于美国学者 eh施恩(edgar h . schein)教 授。他于 1978 年出版了个人著作职业的有效管理一书，该书中提到了“职业锚” 这个概念。他认为个人的“职业锚”在现实中应该由实践来决定。同时，他的这部 书也探讨了在职业发展中员工个体与个体之间、员工个人职业生涯发展与组织发展 之间的关系。这些内容的研究为后来职业生涯管理的研究打下了基础，可以算的上 是开山之作。随后，西方国家的谢尔曼教授(sherman)、布鲁克林德尔教授、心理 学教授亚瑟谢尔曼教授等都出版了相应的书籍对职业生涯管理进行了探索和研究， 也形成了一些关键性的理论和方法，是这样问题的代表人物。最主要的研究成果是 托马斯g格特里奇等人的研究。他们在对美国、欧洲、澳大利亚、新加坡等 1000 多家大型公司进行调研的基础上，选取了 12 家具有代表性的公司进行案例研究。从 而描绘出了关于组织中员工职业生涯管理的大致轮廓。其管理方法具有一定的代表 性。 相对而言，西方发达国家对于职业生涯的管理的研究开始的比较早，而且也形 成了一些系统的理论，同时，西方各国国家也在具体的实践中开展了公务员职业生 涯管理的活动。但是，即使是关于公务员职业生涯管理的理论研究的起步也比较晚， 从 20 世纪 90 年代中期才开始得到重视。公务员职业生涯管理只是限于理论性研究， 缺乏具体的实践。其理论研究也只属于引进和介绍的初级阶段。至今还没有形成与 我国实际相符合的、具有真正实效性的理论体系。 台湾中山大学的黄英忠教授 1997 年出版了人力资源管理 ，是一个把职业生 涯管理的相关理论引进和介绍进国内来，是我国公务员职业生涯管理的开山之人。 11 随后，南开大学的程社明博士在 1999 年出版了你的职业职业生涯开发与管理 著作。该书系统介绍了有关职业生涯管理的相关理论和方法，从而填补了国内关于 这一研究的空白。到目前为止，已经有许多学者对公务员职业生涯管理进行了一定 的研究，也编写了一些具有影响作用的著作。其代表人物有陈振明、赵曼、以必读、 宋斌、卢文刚、孙柏瑛、祁光华、吴志华、彭正龙等。他们编写了公共部门人力资 源管理与开展的书籍，并在各自所编书籍中有独立的一章节来研究公务员职业生理 的管理。其中比较著名的是箫鸣政在 2004 年出版的中国政府人力资源开发概论 。 目前所有的著作中，职业生涯管理作为人力资源的一个方面来写。至今还没有一本 专门的公务员职业生涯管理的相关著作。 从我国政府对于公务员管理的现实来看，在具体的管理过程中缺乏对公务员进 行职业生涯管理的实践，其背后的深层原因是缺乏对现代人力资源重要性的认识。 公务员的职业生涯理的研究只是理论上的探讨，仍然是一门比较全新的研究。目前， 我国学术界对公务员职业发展管理的研究起步比较晚，现有的成果还比较少。其研 究内容容易陷入两种困境：一方面，只是在传统的人事管理模式上不断讨论对公务 员管理制度上的研究，缺乏现代人力资源管理的思想，更不用说具体应用到实际的 管理中来。另一方面，在公务员职业生涯管理的研究过程忽视了企业与政府部门之 间的区别，在管理实践和理论研究中完全引用企业员工职业发展管理的模式和做法。 本文在研究现有理论的基础上，充分考虑到了这两个困境，希望从公务员这一行业 的特殊性来入手，从政府组织管理的角度去出发，通过借鉴企业员工的职业生涯管 理的相关有益经验和方法技术，提出符合我国公务员职业生涯发展要求的合理的管 理途径和具体可行的措施。 文章的内容和结构框架文章的内容和结构框架 对公务员进行职业生涯的管理一方面可以促进个人自身的不断提高和发展；另 一方面有利于政府组织提高行政效率，促进组织目标的实现。同时，它也有利于提 高我国整体的综合国力，从而提高我国在国际上的竞争力。就目前来看，我国公务 员职业生涯管理还处于刚刚研究阶段，大多限于理论性的探索。因此本文确定了这 样的一个主题来作为研究。希望能综合各个学者的观点，提出合理的建议。 整片文章的题目是我国公务员职业生涯管理的困境与路径选择。文章通过 对我国公务员职业生涯管理的现状研究，总结其困境所在之处，然后借鉴西方国家 的合理经验，系统的提出公务员职业生涯管理的合理路径，以改善我国政府部门人 力资源管理，促进政府组织的发展。本文的内容分为三个部分：第一部分导论。简 12 单介绍了关于公务员职业生涯管理的选题的目的和意义、国内外的相关理论研究、 文章的主要内容和研究方法。第二部分，文章的主要内容，分为五章。第一章，从 背景入手分析我国公务员职业生涯管理的重要意义和现实情况下实施的可行性。第 二章，对目前我国公务员职业生涯管理的现状进行研究，指出其存在的主要困境， 包括管本现象严重、缺乏相关理论、制度不符合发展需求、管理周期单一等。第三 章，从困境的四个方面入手，对影响我国公务员职业生涯管理的因素进行深入的分 析。第四章，介绍西方各国有关公务员职业生涯管理不同做法，对我国起到启示、 借鉴作用。第五章，设计符合我国国情需要的公务员职业生涯管理的合理路径。主 要从文化、理念、制度、机制运作四个方面来考虑。第三部分，结语。简单总结全 文并提出文章的不足之处。 文章的结构框架如下： 研究方法研究方法 本文主要采取方法是文献分析法。文章进行书写前全面而又系统的查阅了国内 外关于职业生涯管理和公务员职业生涯管理的大量的书籍和大量的学术论文。研究 了各国有关公务员职业生涯管理实践的相关新闻报道。在这一基础上，对所有搜集 到的文献进行综合的分析、对比，进行系统的总结。然后在研究的基础上进行深入 的思考，写成这篇文章。 本文所采用的另一种方法是演绎与归纳法。演绎是由一般到个别的过程，而归 纳是由个别到一般的过程。文章在写作的过程中先采用归纳的方法，选择职业生涯 管理的一般理论作为一个指导和借鉴的方向，并将这个一般理论应用到公务员这个 特殊群体管理中来；其次采用的是归纳的方法，就是将各国所形成的普遍适用的公 务员职业生涯管理的相关理论进行总结和归纳，然后在此基础上进行研究和探索， 试图找出一条适合我国国情的公务员职业生涯管理理论。 西方理论 的借鉴 重要性 理念 我国公务员 职业生涯管理 的路径选择 可行性 公 务 员 职 业 生 涯管理 制度 影响因素 机制运作 困境 文化 13 第一章 我国公务员职业生涯管理的重要性与可行性第一章 我国公务员职业生涯管理的重要性与可行性 1.1 我国公务员职业生涯管理的重要性 1.1.1 有利于提高政府效率，实现组织目标 1.1 我国公务员职业生涯管理的重要性 1.1.1 有利于提高政府效率，实现组织目标 加强公务员职业生涯的管理的研究为提高政府部门日常工作的效率提供必要保 障，同时为是政府整个组织实现组织目标起到有效的推动作用。从公务员组织的角 度来说，对公务员职业生涯进行系统的研究和管理有利于整个政府组织对各种各样 的资源进行合理的整合、重新的配置和有效管理。资源的整合与配置可以不断满足 公务员个体的在不同层次上面的需要，从而增加他们的工作热情和积极性，激发他 们为组织服务并努力的意愿，从而促使他们能把最大的潜力发挥出来，进而提高政 府部门的日常工作的管理效率。同时，加强公务员职业生涯的管理，可以促使组织 充分了解他们的职业生涯发展目标，以及在这个目标中的不同需要，从而使得组织 能一定程度的满足一下合理的要求，协调一些在职业生涯过程中所面临的矛盾，从 而有利于公务员个体之间形成良好的工作关系，有利于整个组织形成融洽的工作氛 围，从而也能提高工作的效率。另外，加强公务员职业生涯的管理可以使得公务员 充分了解组织的发展目标，然后按照政府组织的要求重新调整和设置自己的发展目 标。个人的目标与组织的发展目标的不断趋同，有利于促使公务员不断在实行个人 目的的同时去促进组织目标的实现，最终推动组织长远目标的实现，促进组织的持 久发展。 1.1.2 有利于促进公务员自身发展 1.1.2 有利于促进公务员自身发展 加强公务员职业生涯管理的研究有利于促进公务员个人目标的实现和自身的最 大发展。加强公务员职业生涯的可以使得公务员能充分了解自己优点，发现自己存 在的不足，可以使得公务员对客观而又正确的评价自身的工作能力，具有的专业知 识和拥有的技能。这样就有利于公务员合理设计以及有效果的评估其自身在职业生 涯发展的各个阶段所表现出来的不同行为，从而帮助公务员顺利完成整个职业生涯 的管理工作。加强公务员职业生涯管理，可以使得公务员站在一定的高度去看待工 作中面临的各种问题，正确作出选择，可以使得个体正确的把握其工作的环境，协 调和处理好在工作过程中的各种关系，进而能在面临困难的时候进行有效的控制， 从而使的整个职业生涯管理更加充实和富有成效。加强公务员职业生涯管理可以帮 助公务员正确定位自己的角色，形成积极的自我发展意识，在工作过程中准确提炼 和不断调整自己职业发展所需要的目标，不断对自我的个人价值和社会价值进行调 14 整和提升，从而促进公务员个体得到不断的发展，实现自我价值，从而有更大的超 越。 1.1.3 有利于贯彻落实科学发展观 1.1.3 有利于贯彻落实科学发展观 中共中央总书记胡锦涛在 2003 年 7 月 28 日的讲话中提出了科学发展观。要求 要坚持以人为本，不断树立全面、协调、可持续的发展观，最终促进经济社会和人 的全面发展。科学发展观虽然是中国共产党的重大战略思想，但在我国的实际生活 中，社会各项事业的开展离不开科学发展观的指导。科学发展观的对公务员的管理 提出了新的要求，同样实现公务员职业生涯的管理也要符合科学发展观的具体要求。 具体体现在以下几个方面： 首先，科学发展观要求做到以人为本，要求要始终把实现好、维护好、发展好 最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点。公务员是党和政 府的管理者和具体措施的执行者。他们工作的好坏关系着我国广大人民的根本利益。 公务员具体工作如果做不好，会直接影响到政府组织的效率以及管理职能的有效发 挥，进而影响到我国经济和社会的发展。因此，我们必须要做好公务员职业生涯的 管理，努力提高他们为社会提供服务和产品的能力、质量和效率。同时，要坚持“以 人为本”的管理思想对公务员职业生涯进行有效的管理。这就需要形成融洽的氛围， 创造良好的发展环境，使得公务员工作的积极性、主动性和创造性得到最大程度的 发挥，使得公务员职业生涯管理的成果最终由公务员个人以及人民所享有。其次， 科学发展观要求坚持全面、协调、可持续发展的发展原则。我国的发展是一个整体 的过程。而公务员制度是我国干部人事制度的一个重要的组成部分，这就决定了对 公务员的管理工作是政治体制改革的一个重要内容。我国整体的发展包括多个方面， 要从全面的角度不断推进经济、政治、文化、社会等相关方面的建设，不断的解放 与发展生产力，调整和协调生产关系与生产力、经济基础和上层建筑的关系。因此， 要建立于我国政治体制相符合的，与经济基础相适应的的公务员职业生涯管理制度， 不仅能加强公务员队伍的建设，同时也是使得我国上层建筑符号经济发展的要求。 最后，科学发展观中党执政新国的第一要务是发展。要求我们要以发展为思路，在 解放和发展生产力的同时要不断发展生产关系，要不断完善我国的公务员职业生涯 管理。 1.1.4 有利于提高我国的综合国力 1.1.4 有利于提高我国的综合国力 当前，全球化的进程正在加速，世界各国之间的竞争正在不断扩大。随着我国 加入世界贸易组织，我国在国际市场上所面临竞争也越来越大。但是竞争的形式已 15 经发生改变，由原来的军事单一方面转变为综合国力的竞争。综合国力竞争实质人 力资源竞争。人力的竞争首先需要各国政府部门提供一批具有高素质、和良好管理 能力的管理者。加强公务员职业生涯的管理，有利于我国建立优秀的人才管理队伍， 促进人力资源的开发。党的十七大明确指出， “人才强国” 战略作为科学发展观中 的重要一个部分，并把它写进了后来修改的党章过程中来。这就决定了要把人才工 作摆在了党和国家工作发展全局的战略地位。公务员队伍建设的一个核心内容是加 强公务员职业生涯的管理，可以建立一支精干、廉洁、主动的公务员管理队伍，可 以形成人尽其才的良好局面，可以为组织提供人才的管理和保证，可以促进他们进 行有效的管理，提高政府管理的的行政效率、提升政府的执政能力，提供更好的服 务与管理。实施“人才强国”战略，有助于提高从而提高我国的综合竞争实力。 1.2 我国公务员职业生涯管理的可行性1.2 我国公务员职业生涯管理的可行性 1.2.1 经济社会的发展提供了良好环境 1.2.1 经济社会的发展提供了良好环境 当前，我国的经济得到了进一步的发展，社会也取得了长足的进步。经济社会 的发展产生一系列的变化，从而有利于我国对公务员进行职业生涯管理活动的开展。 首先，经济社会的促进了不同地区的人口大量流动，人口的流动带来了人民就业方 式的转变。其中，我国在干部管理方面的变化体现在由计划经济时代实行的“统包 统分”办法变化为可以自由流动，自主选择相应职业。公务员管理制度也相应的建 立，逐渐形成了能进能出的机制。这就为公务员职业生涯的管理提供了良好的社会 环境和基础。同时，经济社会的进一步发展拓宽了我国对外开放的程度。西方各种 学科被引进过来，同时我国的学科建设也得到了相应的发展。有关于职业生涯管理 的理论多个学科都有所涉及，有管理学、人力资源管理、社会学、心里学等。这些 都为我国公务员职业生涯管理的理论探讨与实践开展打下了基础。同时，不断对外 交流和激烈的竞争使得我国不得不借鉴西方国际先进的管理经验和理论，来提高我 国政府的管理效率，来不断完善我国的公务员职业生涯管理的相关理论，从而推动 政府具体实践的顺利开展。 1.2.2 建设服务型政府提出了新的要求 1.2.2 建设服务型政府提出了新的要求 党的十七大报告中明确提出要建设服务型政府。这是政府职能的根本转变，即 由原来的管制型政府向服务型政府进行转变。所谓的服务型政府也就是为人民服务 的政府，社会服务，为公众服务。服务型政府的指导思想是公民本位、社会本位， 开展服务宗旨是“为人民服务” ，其核心标志是公正执法。服务型政府把政府定位于 16 “服务者”的角色，通过法定的程序，按照公民意志组建起来，能承担着相应责任的 政府。服务型政府要求政府不仅要代表最广大人民群众的根本利益，认真履行“人 民”政府的宗旨，为经济、社会等事务进行服务。与此同时，全球化的发展和世贸 组织的各种规格要求各国政府在实际的管理过程中要坚持透明、公开的原则，要实 行市场经济，政府起到的只能是市场调节、社会监管、依法行政和公共服务四种主 要的职能。要充分发挥市场的积极作用来解决各种问题。要根据公众的需要提供相 应的产品和服务。提供的服务必须以满意为前提，以需求为原则。服务型政府应该 是一个负责任，透明、阳光的政府。加强服务型政府的建设体现了我国政府“执政 为民”的思想，具体要作好“尊重人、理解人，关注人” 。 建设服务型政府本身对公务员的素质提出了更高的要求。这必然要求公务员快 速提升自身业务素质, 加强自身道德修养, 从而提高办事效率, 公正、廉洁地开展行 政管理工作。 1.2.3 新一轮机构改革提供了有利条件 1.2.3 新一轮机构改革提供了有利条件 2008 年 3 月 15 日， 十一届全国人大一次会议通过关于国务院机构改革方案的决 定，揭开了我国自改革开放以来第六次政府机构改革的序幕。这次国务院机构改革 对公务员职业的管理最明显的举措是组建人力资源和社会保障部，将人事部、劳动 和社会保障部的职责整合划入人力资源和社会保障部。组建国家公务员局，由人力 资源和社会保障部管理。组建国家公务员局，是中央根据新的形势发展要求作出的 一项重大决策，是在探索实行大部门体制、加快转变政府职能、深化行政管理体制 改革的大背景下，为更好地推行依法治国方略和实施人才强国战略而采取的重要举 措。国家公务员局的成立将公务员群体独立出来进行专门管理，不仅层次更高，也 遵循了分类管理的原则，可以预见，公务员的管理将更为科学。 此次改革的主要任务之一是围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行 职能有机统一的大部门体制。随后国务院进行的大部制改革将各部委缩减为 27 个， 进一步提高了政府的行政效率。在这一背景下, 公务员的职业环境发生了深刻变化, 而新的职业环境必然对公务员的职业素质提出新的要求。 1.2.4 公务员制度的确立及发展提供了切实保障 1.2.4 公务员制度的确立及发展提供了切实保障 1993 年，我国初步确立了公务员制度。此后，公务员管理体制的不断得到不断 的完善。基本形成了公开、平等、竞争、择优的用人机制。竞争上岗逐步成为各级 政府部门中工作人员职务晋升的必要途径。公务员的人事管理机制正在逐步确立能 上能下、人员能进能出。推行轮岗、回避制度的初见成效。公务员培训已步入制度 17 化轨道。人事工作民主监督力度不断加强，逐渐透化。基本形成了公务员管理的法 规体系，人才队伍建设取得重大成绩。我国公务员制度的确立为公务员职业生涯管 理的发展提供了基本的支撑框架，我国公务员制度许多有益的实践探索，为公务员 职业生涯管理提供了一定的经验。 2006 年，我国颁布了中华人民共和国公务员法 ，该法的颁布和实行为我国 公务员职业生涯管理提供了广阔的空间和切实的制度保障。 公务员法是对公务员 进行统一管理的法律依据，也是我国公务员不断走向专业化的具体表现。如在公务 员的职位分类上，更加具体和灵活多样。以往有关公务员的职位分类只有领导和非 领导这一种单一的划分，新法中规定了职位划分除了以前的分类之外，新能了按照 现行公务员不同职位的性质、特点和管理的需要，具体的划分为三种类型。分别是 综合管理类、行政执法类和专业技术类。在公务员的培训方式上逐渐增大培训的时 效性，丰富培训的形式。新法规定要实施分级分类的培训制度。具体分为出任、任 职、专门业务、知识更新四种培训。新规定中指出公务员的晋升由原来的单一晋升 模式改为职务晋升和职别晋升相结合的晋升渠道。可以说，虽然公务员法中的 具体内容还不是很完善，但它的颁布从制度层面上给我国开展公务员职业生涯管理 提供了强有力的保证。 18 第二章 我国公务员职业生涯管理面临的困境第二章 我国公务员职业生涯管理面临的困境 2.1 传统“官本文化”产生制约作用 2.1 传统“官本文化”产生制约作用 文化是制约一个社会发展的关键因素。长期以来，在我国政府部门的实际管理过 程中，就存在严重的“官本”思想。这种思想的产生是因为我国长期的封建社会所 所形成的对权力的崇拜心里以及对官职的向往心态。一般而言，一定的官员除了依 据相应的职位可以到不同的现实利益、享受各种相应的福利待遇，更为重要的是一 定职位和等级的官员中往往是掌握重大人权他们可以利用手中的权利、财权及物权 等多个方面的权利。他们可以利用手中的权利获得巨大的利益，甚至出现以权谋私， 导致腐败。与此同时，我国现有公务员晋升通道比较窄，从管理的模式上讲，领导 职务的设置是比较少。这也决定了普通公务员很难从基础得到有效的晋升，从而也 促使了“官本位”思想的产生。我国“官本”文化的盛行产生了一些负面的影响。 具体表现在两个方面:一方面，公务员晋升机制产生影响。因为领导职务的有限性导 致我国许多优秀的公务员长期得不到晋升和提拔的机会，阻碍了公务员个人价值的 发挥，从而会影响到公务员工作的主动性。另一方面，公务员的退出机制受到影响。 “官本位”所带来的巨大的财富和各种利益使得公务员只是一门心思想爬到相应的 职位，一旦进入政府组织就不愿意退出这个组织，再去自由选择和自己兴趣一致的 职业。这样就导致公务员会在职位之间竞争，追逐，从而产生了“跑官、要官” 、 “卖 官”等严重的吏治腐败问题。 2.2 思想上不重视公务员职业生涯管理 2.2 思想上不重视公务员职业生涯管理 公务员职业生涯管理一方面有助于使公务员明确地认识自身的角色和努力的目 标，不断发展自己，提升现有人才的品质；另一方面有助于政府降低人才流动带来 的成本，实现政府人力资源的合理使用和流动，提高行政效率。相对与国外而言， 我国公务员职业生涯的管理还是一个较陌生的新话题，尚处于起步阶段，仅限于理 论层面的研究，在具体的操作层面很少涉及到。与此同时，职业生涯管理涉及的内 容十分广泛、形式多样，是一个动态的过程。而我国政府对公务员的职业生涯管理 却缺乏这种宏观的认识，不能准确理解个人发展对组织的促进作用，漠视公务员个 人发展。部分管理人员没有充分认识到个人职业生涯规划与管理中组织的责任，把 职业生涯规划和管理看成是公务员个人的事情，不闻不问。由于政府部门和公务员 自身都缺乏职业生涯的管理的意识，阻碍了碍于公务员个体价值的提升与公务员个 人的发展。 19 2.3 现行管理制度不符合职业发展的需要 2.3.1 考录不符合要求 2.3 现行管理制度不符合职业发展的需要 2.3.1 考录不符合要求 对于任何一个组织而言，从组织系统外部选拔符合组织发展需要的适合的人员 到组织中来，是一个重要的过程。同样的道理，公务员考录制度是政府组织中的一 个重要的方面。我国公务员法中规定录用公务员的一个重要渠道是通过公开招 聘、公开考试的方法来录用担任主任科员一下的其他职位的工作人员。 这中公开招 考的形式体系了公务员录用制度的公开、公平、公正，有利于政府组织选到适合相 应职务所需要的合适的人员。 目前，在公务员的招考过程中存在一些因素不利于公务员职业生涯的规划和发 展。首先，政府部门在发布的招生简章缺乏对相关职务的具体说明，导致想参加考 试的人们对相关职务没有正确的了解。这就造成了部分职位和人员的不匹配。很多 进入公务员队伍的人们从事自己不喜欢或者不擅长的岗位，缺乏工作热情与动力。 其次，考试的题型和职位的相关度不大。目前我国公务员考试一般采用统一的考试 内容，考行政职业能力测试 申论 、 综合基础知识等一般能力测试，只有极 少数职务需要考查专业知识。公务员考试的内容不能反映出相应职务的需求，也就 不可能招到与该职位相适合的人员。 2.3.2 职位分类不科学 2.3.2 职位分类不科学 公务员法颁布以前，我国对于公务员按照职位的性质和相应工作的特点来 划分，而是依据是否担任领导职务而做简单的分类，将所有公务员分成领导职务和 非领导职务。这种分类方法不仅是不科学的，而且在实际的管理过程中也产生了一 些问题。如对于非领导职务的设置存在重复，相对比较混乱。在实际的公务员管理 过程中，一些职位之所以存在主要是为了人员晋升的需要。而另一些职位的设置是 为了照顾一些有资历的工作人员，设置特定的职位为他们待遇的提高所给予的特殊 照顾。 公务员法的颁布改变了这种情况。新法保留了原先的分类方法，同时依 据职位的特点和工作的性质将所有职位横向分为综合管理类、行政执法类、专业技 术类。三种类型的公务员的工作性质是不一样的，各有不同的用途和不同的需要。 但是在实际的管理中，还没有依据不同的需要进行相应的管理，这些情形都反映了 公务员职位设置时定位依然不是很科学。容易产生责任模糊、分配比例不均衡、超 额配置等一系列问题。 公务员法 ，2006 杨花伟现行干部职务职级制度存在的问题.领导科学，2003,17:31， 20 2.3.3 晋升模式单一化 2.3.3 晋升模式单一化 长期以往，我国公务员晋升制度中晋升渠道比较单一化。公务员的结果一般是” 金字塔”型的，这就意味着越往上边，晋升的空间越小，也就决定了并不是每一个表 现优秀的人员都能晋升到他所期望的职位。由于职位的空缺有限，使得现有的晋升 模式对公务员起不到真正的激励作用。 公务员法的颁发明确规定了职务和职位相结合的晋升模式，即“一般情况 下，政府中的公务员可以按照国家的有关规定在同一职务上晋升到一定得级别，如 果在一定得时期内，工作优秀的公务员不能晋升到相应的级别，那么他也可以在同 一职位上不断得到晋升的级别，这样就给工资福利随能力和年限不断提高提供了保 障。 ” 公务员职务晋升和级别晋升想结合的 “双阶梯” 晋升模式开辟了 “第二通道” ， 是一种制度上的创新。另外，新法扩大了公务员的级别,由原来的十五级增加到现在 的二十七级。一定程度的增加公务员级别数目，有利于扩大职务与级别的对应幅度, 是进步的体现.目前,存在的问题是我国公务员晋升渠道是垂直向上的单一模式，这就 意味着越往上走，晋升的空间就越小，晋升的难度就越大，虽然有相应的级别作为 薪酬的依据,但由于设置的不明确,加上管理中存在混乱,使得同样公务员晋升任然存 在一定得困难。 2.3.4 职务转调存在问题 2.3.4 职务转调存在问题 公务员职务的调整体现在对公务员及其职位的动态的管理。公务员的职务进行 相应的调整要依据考核评估结果。这样可以有效的保障行政组织的发展规划与公务 员职业规划的契合。公务员的职务调整的一个重要方面就是职务的调转。 当前，在实际的管理过程中，职务转调中存在严重的岗位转调不规范问题。这 是当前我国的职务调任中认为色彩比较严重，存在一定得随意性。职务转调没有一 个确定的具体周期作为以后调转的依据。同时，转调过程中也缺乏对个人特点、性 格、意愿以及能力多方面的考虑。公务员调任周期的随意性会导致公务员转调的岗 位与人员也许并不适合，从而降低到任后人员工作的积极性，产生工作懈怠的情绪， 甚至会产生一些心理问题。另一方面，由于转调过程中缺乏有关明确周期的规定， 使得公务员在到任后不能完全按照自己计划开始工作，不仅会影响到日后的工作， 而且对公务员自身起不到真正的锻炼作用。 2.3.5 培训实效性差 2.3.5 培训实效性差 在我国目前的政府管理中，对公务员实施的一些培训活动与人力资源管理的理 公务员法.中国发展出版社.2006 21 念有较大的不同，培训的内容也无法满足公务员职业生涯发展的实际需求。首先， 对公务员培训的内容比较单一。在实际的培训过程中与实际联系的比较少 ，培训政 治性培训较多，而相关有针对性的技能培训较少。培训课程多为必修的课程，自主 选择一些选修课程还没有体现出来。这些都导致培训的效果发挥不出了，往往是流 于形式。其次，培训往往以相应职位的进行，缺乏与相似职位相关的知识。一般而 言，政府部门中的公务员不同方面的不同有不同的需要（如学历、爱好、能力、职 位） 。这就决定了公务员的培训需要依据不同的需要进行特色教育。而目前我国的培 训中差别培训、个性培训还有很大的欠缺。第三，培训缺乏整体性，一般没有一个 体系的关于公务员一生发展需要的培训规划，不能依据不同时期的不同特征进行系 统培训。同时，对培训结果的评估和反馈不重视，培训内容与组织目标之间没有必 然的联系使得参加完培训的工作人员难以将培训的知识和技能真正运用到实际的工 作中来。这不仅使得培训往往流于形式，时效性比较差，同时也降低了公务员的工 作主动性。 2.3.6 考核评估体系缺乏科学性 考核评估体系缺乏科学性 公务员考评制度是政府组织进行有效管理的一个重要手段，也是人力资源开发 与管理的关键环节。科学的考评制度具有强大的反馈激励、控制、开发功能，有利 于政府部门作出更加完善的决策，进行绩效改进，提供组织效率能。同时，它能发 挥杠杆作用，创造公平、融洽的环境氛围。然而，目前我国政府组织中的考核评估 体系中存在以下一些问题:第一，缺乏对考核重要性的认识，导致考评形同虚设。第 二，没有进行分类考核，缺乏科学的设计和合理的规划。目前我国公务员的考核评 估指标主要是“德、能、勤、绩、廉”，而考核结构依然是“金字塔” 型 ，这种结 构不能真正反映五种考核指标之间的具体差别。同时，把五种考核指标作为每个部 门中统一的考核标准，反映了指标不丰富的特征。而且每项指标下却没有具体的可 以量化的、能够具体操作的评估指标。在评估的实际操作过程中，考核指标由于没 有量化呈现出的单一、抽象特点。第三，实际考核出来的结果与具体日常工作的缺 乏有效的联系。往往而言，考核结果不能及时有效的得到回应，这使得考核的结果 无法真正发挥出它的应有作用，容易使得考核形式化，具有象征意义而不是实际的 意义。 2.4 公务员职业生涯管理周期单一化 2.4 公务员职业生涯管理周期单一化 目前我国政府管理的现状是缺乏对公务员职业生涯管理的理念与实践，即使是 22 对公务员的管理过程中，管理周期比较单一化，缺乏相应阶段管理思想。所谓阶段 管理简单的说就是针对不同阶段的人群制定不同的管理方法和具体措施。从公务员 职业生涯管理发展的需求来看，不同的阶段的需要是不一样的。如一个刚进入政府 组织的公务员需要更多的是对组织的了解与组织对其的认可。他往往想从事一些具 有挑战性的工作。而中期公务员面临更多的是来自于家庭和工作直接的压力，如何 平衡家庭和工作直接的关系成为必须要解决的一个重要问题。而晚期公务员面推出 这个机制时会存在许多心理问题。如何保障他们退出后的生活以及心理需求是一个 难点。 23 第三章 影响我国公务员职业生涯管理的因素分析第三章 影响我国公务员职业生涯管理的因素分析 3.1 优秀行政文化观念的缺失 3.1 优秀行政文化观念的缺失 一个国家的生存和发展都离不开文化力量来作为强有力的支撑。同样的道理， 一个政府要真正实现高效行政，要做好服务工作，就需要不断提高公务员队伍的整 体素质，而优秀的政府行政文化是这其中的关键所在。政府组织中如果没有好的行 政