（行政管理专业论文）我国政府官员问责制研究.pdf

硕士学位论文 m a s t f i t st h e s i s 内容摘要 权力与责任是不能分离的，有权力就必然有责任。政府官员问责制是对政 府官员出现言行不当或违反民意的行为而对其进行道德和政治责任追究的机 制，充分体现了权责对等的管理原则。长期以来，我国的政府官员是很少为自 己的言行等不当做法承担政治责任和道德责任的，政府官员问责制的实施使得 政府官员在没有触犯法律或直接过失的情况下，只要政府官员的言行违犯民意 就需要承担道德责任和政治责任，弥补了我国传统政治文化偏重对法律责任的 关注而对道德责任和政治责任追究的不足，完善了对政府官员进行责任追究的 制度体系。但是，在我国建设问责制的过程中也暴露出了对政府官员问责制的 内容、主体和客体认识不明确，问责程序不健全，问责的配套法律建设不完善， 问责的政治文化氛围不浓厚等问题。本文对我国政府官员问责制的基本理论进 行了探讨和研究，介绍了西方国家和我国香港地区问责制建设的概况，分析了 我国政府官员问责制建设中存在的主要问题及其原因，最后提出了完善符合我 国国情的政府官员问责制的基本途径和办法。 本文以我国政治体制改革为背景，以马克思一切从实际出发、实事求是的 思想路线和邓小平理论为背景，运用了规范分析法、文献分析法对我国政府官 员问责制进行了研究，论述了政府官员问责制的基本内涵及其建设中存在的种 种问题和矛盾，力图探寻出问题产生的深层次原因，找出完善的措施与对策。 除引言外，全文分作四个部分。 本文第一部分辨析了责任政府、政治责任、道德责任和法律责任等相关概 念；界定了我国政府官员问责制的基本内涵与主要特征；概括了政府官员问责 制的理论基础及建设的重要意义。本文第二部分对我国政府官员问责制建设的 现状进行了分析，指出了建设过程中存在的主要问题和矛盾。本文第三部分介 绍了西方国家及我国香港地区的问责制的基本状况及对我国政府官员问责制 建设的启示。本文第四部分对如何完善我国政府官员问责制进行了探索，提出 了强化政府官员责任意识和法律意识、培养公民的参与意识和权力意识、加强 硕士学位论文 m a s l r e r st h e s i s 程序建设等完善措施与途径。 本文的创新之处有三：一是根据我国政府官员责任追究机制的现状和政府 官员问责制产生的背景，深入地阐述了我国政府官员问责制的基本涵义与主要 特点，澄清了人们对问责制模糊的认识。二是在介绍西方国家及我国香港地区 问责制发展状况的基础上，阐述了它们对我国建设政府官员问责制的指导意义 与价值。三是通过对我国政府官员问责制实践中遇到的问题进行综合分析与探 讨，提出了较符合实际的解决措旖，即强化问责文化建设，形成问赏的政治氛 围；完善人民代表大会制度，加强其监督权力，构建问责的制度基础；制定规 范合理的问责范围和标准，使问责有据可依：强化外部行政监督，使问责启动 主体多元化；建设透明、可操作性强的问责程序，保障问责协调运转：健全问 责实施的方式和惩戒办法；完善政府官员问责制的相关配套法律规范；整合监 督体系，确保问责制与其它责任追究的衔接通路；建立合理的问责官员进退机 制。 关键词：政府官员问责制政治责任道德责任 i i 硕士学位论文 m a s t e r ，st h e s i s a b s t r a c t i ft h e r e sp o w e rt h e nm u s th a v e r e s p o n s i b i l i t y , t h ep o w e r a n dt h er e s p o n s i b i l i t y c a n n o tb e s e p a r a t e d t h ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mo fg o v e r n m e n to f f i c i a l s i st h e s y s t e mt h a ti n v e s t i g a t e st h eg o v e r n m e n to f f i c i a l s p o l i t i c a lr e s p o n s i b i l i t ya n de t h i c a l r e s p o n s i b i l i t yi ft h e i rw o r d s a n dd e e d sa r ci m p r o p e ro rt h e i rb e h a v i o rv i o l a t et h e w i l lo ft h ep e o p l e ，a n di tf u l l yr e f l e c tt h em a n a g e m e n t p r i n c i p l et h a tt h ep o w e r a n d t h er e s p o n s i b i l i t y s r e c i p r o c i t y m e a n w h i l e ，a sl o n ga s t h e g o v e r n m e n to f f i c i a l s w o r d sa n dd e e d sa r ei m p r o p e rt h e ym u s tt a k et h er e s p o n s i b i l i t y , w h i c hr e m e d yt h e d e f e c tt h a to u rt r a d i t i o n a l p o l i t i c a lc u l t u r ea t t a c hg r e a ti m p o r t a n c et o t h e l e g a l r e s p o n s i b i l i t y b u tt a k en oa c c o u n to ft h e p o l i t i c a lr e s p o n s i b i l i t y a n de t h i c a l r e s p o n s i b i l i t y , a n d i ta l s o p e r f e c tt h es y s t e mt h a ti n v e s t i g a t i n gt h eg o v e r n m e n t o f f i c i a l s r e s p o n s i b i l i t y d u r i n gt h ec o n s t r u c t i o no ft h ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mo f g o v e r n m e n to f f i c i a l s ，m a n yp r o b i e m sa r ee x p o s e d ，s u c ha si t sm a s t e r , c o n t e n ti s n t c l e a r , t h el a wi s n tp e r f e c t ，t h ep r o c e s s i n gi s n ti n t a c t c o n s i d e r i n gt h i ss i t u a t i o n ， t h i st h e s i sm a k e sa c o m p r e h e n s i v e d i s c u s so nt h e t h e o r y o ft h e s y s t e m o f a c c o u n t a b i l i t y , i n t r o d u c e st h es y s t e mo fa c c o u n t a b i l i t ya n di t se n l i g h t e n m e n ti nt h e w e s t e r nc o u n t r i e sa n dh o n g k o n g ，a n a l y s e st h em a i n p r o b l e m sa n d i t sr e a s o n s ，p u t f o r w a r dm yo w n o p i n i o n sa b o u t h o wt op e r f e c ti t u n d e rt h eb a c kg r o u n do fc h i n e s er e f o r mi nt h ed o m a i n so f p o l i t i c s ，g u i d i n g b yd e n gx i a n p i n g st h e o r y t h i s t h e s i s s t u d y t h e a c c o u n t a b i l i t ys y s t e m o f g o v e r n m e n to f f i c i a l sw i t ht h em e t h o d sa sn o r m a t i v ea n a l y s i s ，d o c u m e n ta n a l y s i s a n d a n a l y s e st h ec o n c e p t o fi ta n da l ls o r t so f q u e s t i o n sa n d c o n t r a d i c t i o n st h a te x i t s d u r i n g i t sc o n s t r u c t i o n ，t r yt of i n dt h er e a s o no ft h eq u e s t i o n sa n dt h em e t h o d sh o w t op e r f e c ti t t h i sf i r s tp a r te x p l a i n st h er e l e v a n tt h e o r i e s ，d e f i n e st h eb a s i cc o n c e p t sa n dt h e m a i nc h a r a c t e r i s t i co ft h ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mo fg o v e r n m e n to f f i c i a l s ，a n a l y s e s i n 硕士学位论文 m a s t e st h e s i s t h eb a s i st h e o r ya n dt h e i m p o r tn e c e s s i t y t h es e c o n dp a r ta n a l y s e st h ep r e s e n ts i t u a t i o no ft h ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mo f g o v e r n m e n to f f i c i a l sa n di t sm a i np r o b l e m s t h et h i r dp a r ti n t r o d u c e st h e a c c o u n t a b i l i t ys y s t e mo fg o v e r n m e n to f f i c i a l sa n d i t se n l i g h t e n m e n ti nt h ew e s t e f nc o u n t r i e sa n d h o n g k o n g t h el a s tp a r t ，t h em o s t i m p o r t a n tp a r ti nt h i st h e s i s ，a d v i c e sh o w t op e r f e c tt h e a c c o u n t a b i l i t ys y s t e mo fg o v e r n m e n to f f i c i a l s t h i st h e s i so r g a n i c a l l y a n a l y s e st h ed i f f e r e n to p i n i o n sa b o u tt h ea c c o u n t a b i l i t y s y s t e mo fg o v e r n m e n to f f i c i a l s i n d e t a i l ，d i s c u s s e si t st h e o r yd e e p l ya b o u ti t s c o n c e p t s ，c h a r a c t e r i s t i c ，e t c a n do nt h eb a s i so fi n t r o d u c i n gt h ea c c o u n t a b i l i t y s y s t e mi n t h ew e s t e r nc o u n t r i e sa n d h o n g k o n g ，t h i st h e s i sa n a l y s e s t h et h e i r e n l j 【g h t e n m e n t a tl a s tt h i st h e s i sa n a l y s e st h em a i n p r o b l e m so ft h ea c c o u n t a b i l i t y s y s t e mo fg o v e r n m e n to f f i c i a l si nc h i n aa n dp u t sf o r w a r dt h ew a y so fh o wt os o l v e j t k e yw o r d s ：t h e a c c o u n t a b i l i t ys y s t e mo fg o v e r n m e n to f f i c i a l s t h e p o l i t i c a lr e s p o n s i b i l i t y t h ee t h i c a l r e s p o n s i b i l i t y i v 硕士学住论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究 工作所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和 集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：藕淳 日期：趑年6 月l 。曰 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有 关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 作者签名：霸漳 日期：歹q o 上年6 月1 0 日 导师签名 石轷水 日期：p 年b 月o 日 本人已经认真阅读“c a l l s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本 人的学位论文提交“c a l l s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章 程”中的规定享受相关权益。同意论文提交后滞后：口半年；口一年；口二年 发布。 作者签名：鼻驽诧 日期：弘吐年6 月l o 日 导师签名 石舟永 日期：好6 ，月 o 日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 一) 论文选题的缘起 引言 我国香港特区政府于2 0 0 2 年开始实行“高官问责制”，政府官员问责制从 此开始进入人们的视野。我国是在应对s a r s 危机的过程中正式开始政府官员 问责制的实践的，它以2 0 0 3 年4 月2 0 日追究原卫生部部长张文康和原北京市 市长孟学农这样的省部级高官的政治责任为标志。由于一些官员的失职和不作 为，s a r s 在我国迅速传播导致了严重的公共卫生危机，人们纷纷要求追究相 关官员的责任，中央政府以前所未有的决心处理了失职官员1 0 0 0 多名，张文 康和盂学农两位部级官员也因为自己的过失而被查处。随后，在阜阳劣质奶粉 事件、吉林市中百商厦火灾、密云灯展事故、重庆开县井喷等重大事件中许多 政府官员也都被追究了相应政治责任、道德责任和法律责任。伴随着一系列公 共事件的发生，政府官员问责制开始正式步入我国的政治生活，被广泛视为中 国迈向责任政府的重要一步。 如今，政府官员问责制从最初的轩然大波到逐渐归于平静，从非常时期的 非常措施到走向制度化的轨道，表明社会已经开始接纳来自新的政治文化的冲 击。政府官员问责制的兴起，对我国传统政治文化无疑将产生巨大的冲击，对 政治文化走向具有很强的示范功能，彰显了政治文明的进步，诠释了“权为民 所用，情为民所系，利为民所谋”的深刻内涵。 有权力就必然要有责任，任何权力都不能脱离责任而单独存在。要实现权 力的清正廉洁，就必须建立起科学、完备的责任制度。政府官员问责制是对政 府及其官员出现权力作为不当进行的道德责任和政治责任追究的机制，充分体 现了权责对等的民主政治的权力制约的原则。政府官员问责制是对传统政治文 化中只对上不对下负责、位高权重责任轻的潜规则的否定，它意味着在权力运 作的过程中，即使没有直接过失或触犯法律，但只要言行不当或违犯民意，政 府官员就需要承担相应道德责任和政治责任。因而政府官员问责制的实施对于 硕士学位论文 m a s t er ，st h e s i s 增强政府官员的责任意识，提高他们为人民服务的态度和质量，更大程度地保 护最广大人民群众的根本利益，推动以民为本的政治文化在中国的扎根，建立 起新型的政治文化，无疑具有积极的作用。 推行政府官员问责制，通过政府官员主动承担政治责任和道义责任，也有 助于塑造廉洁高效的责任政府形象，有利于提高政府在民众中的公信力，维持 党和政府整体上的道德形象和政治权威所需的合法性资源，增强民众对政治体 系的合法性认同。 但也应该看到，由于政府官员问责制在我国是新生事物，学术界在对其理 论研究上还很不够；在我国推行政府官员问责制的过程中，还存在着种种问题 和矛盾。因此，本文对我国政府官员问责制的基本理论进行了探讨，对如何建 立符合我国国情的、合理、有效的政府官员问责制度体系进行了初步研究，希 望能够对我国政府官员问责制的建设有所裨益。 ( 二) 研究观点综述 西方国家在政治责任和道德责任的追究方面一般都形成了适合自己政治文 化和传统的规则。政府官员往往会因为自己的言行不当、违法行为等受到社会 舆论的谴责，甚至被迫辞职。因此，西方国家目前的研究主要集中在如何完善 问责制，进一步提高效率和公开性等方面。 我国学术界对政府官员问责制的涵义、目的和运作过程等方面进行了探 讨，提出了许多建议和设想，如杜钢建：走向政治问责制，黄健荣和梁莹： 建构问责制政府：我国政府创新必由之路，王学军：论我l 雪政府问责制之 现实困境以及出路，刘军宁：问责制也有可能扭曲变形，需跟进以根本制度 保证。学者们在关注我国政府问责制实施的同时，还十分注意借鉴国外及我 国香港地区的成功经验，一些介绍国内外问责制的文章相继问世，如陈瑞莲和 邹勇兵：香港高官问责制：成效、问题与对策，哈佛大学费正清东亚研究中 心：欧美的官员问责制：做官有责任也有风险。但总的来说我国理论界对政 府官员问责制的研究还相当不够，主要表现是：一是人们对政府官员问责制的 。张志宇：问贵制的政治文化意蕴h t t p ：k v w w z l s i n e t h t m w w z h 2 0 0 5 - 0 4 - 0 7 - 1 8 2 6 9 h t m 。 2 硕士学位论文 m a s t er st h e s i s 内涵即问责的内容、主体、客体的认识还没有达成一致，如杜钢建在走向政 治问责制中认为政治问责制包括同体问责和异体问责，重在异体问责，而黄 钟在问责制与宪政理念冲突认为选举产生和人大任命的官员都不应该有行 政处分一说，也就是问责制不应该有所谓同体问责。二是人们对问责的范围、 标准和程序还缺乏深刻的认识，虽然许多学者提出了这方面研究的不足，但是 真正进行此方面的理论研究文章的还不多见。 ( 三) 研究方法与写作框架 本文写作主要运用了以下两种写作方法： 一是理论实践结合法。理论与实践相统一的方法是马克思主义的根本方 法，政府官员问责制的研究是一个实践性很强的领域，尤其需要以此方法作为 首要的研究方法。本文将问责制的相关理论与我国的实际政治生活相结合，提 出了符合实际的适合中国国情的我国政府官员问责制理论。 二是规范分析方法。本文采用规范分析方法系统地阐述了我国政府官员问 责制的相关理论，主要包括基本内涵与基本特征、理论基础与推行意义等方面 的内容。 本文第一部分辨析了责任政府、政治责任、道德责任和法律责任等相关概 念；界定了我国政府官员问责制的基本内涵与主要特征；概括了政府官员问责 制的理论基础及建设的重要意义。本文第二部分对我国政府官员问责制建设的 现状进行了分析，指出了建设过程中存在的主要问题和矛盾。本文第三部分介 绍了西方国家及我国香港地区的问责制的基本状况及对我国政府官员问责制 建设的启示。本文第四部分对如何完善我国政府官员问责制进行了探索，提出 了相应地完善措施与途径，即强化问责文化建设，形成问责的政治氛围；完善 人民代表大会制度，加强其监督权力，构建问责的制度基础；制定规范合理的 问责范围和标准，使问责有据可依；强化外部行政监督，使问责启动主体多元 化：建设透明、可操作性强的问责程序，保障问责协调运转；健全问责实施的 方式和惩戒办法；完善政府官员问责制的相关配套法律规范；整合监督体系， 确保问责制与其它责任追究的衔接通路：建立合理的问责官员进退机制。 硕士学位论文 m a s t e st h e s i s 本文的创新之处有三：一是根据我国政府官员责任追究机制的现状和政府 官员问责制产生的背景，深入地阐述了我国政府官员问责制的基本涵义与主要 特点，澄清了人们对问责制模糊的认识。二是在介绍西方国家及我国香港地区 问责制发展状况的基础上，阐述了它们对我国建设政府官员问责制的指导意义 与价值。三是通过对我国政府官员问责制实践中遇到的问题进行综合分析与探 讨，提出了较符合实际的解决措施。 一、我国政府官员问责制理论概述 ( 一) 政府官员问责制相关概念辨析 1 责任、责任政府与政府责任 责任的基本涵义是“分内应做的事；没有做好分内应做的事，因而应 当承担的过失”。o 弗雷德里克莫舍( f r e d e d c km o s h e r ) 曾经说过：“在公共行政和私人部 门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的。”4 讨政府而言，责任就是指行 政机关及其工作人员应积极履行与其职位和权力相适应的职责与义务，以及没 有履行或正确履行其职责和义务应该承担的否定性后果。从责任性质来看前者 是积极意义的责任，后者是消极意义的责任。积极的责任是消极的责任的前提 和基础，而消极的责任是积极的责任的实现保障。 在封建社会里存在着“国王不可能为非”和“朕即国家”两种“定律”， 国王不必为自己的政策和行为负责的，也不可能被控告，而官吏的权力和行为 是国王的权力和行为的延伸，因此官吏也就无责，也不能够被控告。这也就形 成了国家和官吏给人民造成了损害却可以不对人民负任何责任的现象。虽然官 吏对国王负有责任。但是他们无须对百姓负责，因此，实行君主制的政府是不 。现代汉语词典商务印书馆2 0 0 2 年版，第1 5 7 3 - 1 5 7 4 页。 。l 美】特里l 库珀：行政伦理学：实现行政责任的途径，中国人民大学出版社2 0 0 1 版，第6 2 页。 4 硕士学位论文 m a s t er ，st h e s i s 可能真正对整个社会和公民负责的，不能称之为责任政府。 责任政府这一理念的真正产生和发展是近代民主政治发展的结果。责任政 府起初是资产阶级民主政治的产物，人民主权、委托代理理论和社会契约理论 等资产阶级启蒙思想与民主主义思想为资本主义民主国家确立了责任政府的 理论基础，也就确立了民主政治下的政府必须对社会和公民承担责任的政治机 制。因此，责任政府是与民主政治、法治和公民的权利与自由等相联系的一种 基本理念，是对政府与人民之间的权责关系进行制度性安排的一种组织形式。 布莱克法律辞典对“责任政府”的解释是：“这个术语通常用来指这 样的政府体制，在这种政府体制里，政府必须对其公共政策和国家行为负责， 当议会对其投不信任票或他们提出的重要政策遭到失败，表明其大政方针不能 令人满意时，他们必须辞职。”张成福教授认为责任政府既是现代民主政治的 一种基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。作为民主 政治时代的一种基本价值理念，它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并 积极采取行动加以满足；政府必须积极地履行其社会义务和职责；必须承担道 义上的、政治上的、法律上的责任；政府必须接受来自内部的和外部的控制以 保证责任的实现。作为一种制度安排，责任政府意味着保证政府责任实现的责 任控制机制，这种控制机制既包括内部的，也包括外部的。内部的政府责任机 制或形式( i n t e r n a lf o r m so fa d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t y ) 至少包括职业主义的 作用、代表性的重要性及其伦理道德的考虑。外部责任机制( e x t e r n a l m e c h a n i s m o fr e s p o n s i b i l i t y ) 在现代政府体系中，至少包括组织的或监督的义务，行政控 制、立法监督以及司法争议的解决。o 政府责任是责任政府承担的责任，具体指的是作为责任政府的政府，对依 法选举其产生的公民所应承担的责任；是指政府组织及其工作成员在公共管理 中所履行的与其职位和权力相对应的职责与义务，包括维护国家宪政制度、确 保国家安全、促进经济发展、倡导社会良好风尚、发展公共事业、维护公民生 命和财产不受侵犯等方面的责任。 。转引自张成福：责任政府论，中国人民大学学报2 0 0 0 年第2 期。 。张成福：责任政府论，中国人民大学学报2 0 0 0 年第2 期。 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 许多学者从不同角度对政府责任进行了研究。美国公共伦理学家库珀认为 责任这一概念的两个主要方面是主观责任和客观责任。他认为，“客观责任源 于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待，主观责任则根檀于我们自己 的忠诚、良知、认同的信仰。”。 美国公共管理学者斯塔林认为，尽管很难明确的界定政府的责任，但是政 府责任或行政责任所涵盖的基本价值在于：( 1 ) 回应( r e s p o n s i v e n e s s ) 。意味 着政府对民众对政策变革的接纳和对民众要求做出反应，并采取积极措旌解决 问题。( 2 ) 弹性( f l e x i b i l i t y ) 。在政策形成和执行中，政府不能忽略不同群体， 不同地域或对政策目标达成的情景差异( s i t u a t i o n a ld i f f e r e n c e ) 。( 3 ) 能力 ( c o m p e t e n c e ) 。行政责任同样要求政策的制定和执行受到恰当的、认可的目标 标准的指引，政府的行为应是谨慎的，而非仓促的；应当关注结果，不应玩忽 职守。同时政府的行为应当是有效率的和有效能的。( 4 ) 正当程序( d u ep r o c e s s ) 。 政府的行为应受到法律的约束，而非受到武断的意志的支配，非经法律程序不 得剥夺任何人的生命、自由和财产。( 5 ) 责任( a c c o u n t a b i l i t y ) 。一个组织必须 对其外部的某些人和某些事负责，在做错事情时，一些人必须承担责任。( 6 ) 诚实( h o n e s t y ) 。 张成福教授具体地分析了政府责任的含义，认为“从最广意义上来看，政 府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施， 公正、有效率地实现公众的需求和利益。从广义的层面来看，政府责任意味着 政府组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义务，即法律和社会所要 求的义鲤。从狭义的角度来看，政府责任意味着政府机关及其工作人员违反法 律规定的义务，违法行使职权时，所承担的否定性的法律后果，即法律责任。” 一般而言，政府责任是以政治责任、道德责任和法律责任的形式体现对公 民负责和对法律负责的根本要求的。 。【美】特里l 库珀；行政伦理学：实现行政责任的途径，中国人民大学出版社2 0 0 1 版第7 4 页。 o 转引自张成福：责任政府论，中国人民大学学报2 0 0 0 年第2 期。 。张成福：责任政府论，中国人民大学学报2 0 0 0 年第2 期。 6 硕士学位论文 m ：, s t e p , st h e s i s 2 政治责任 对于“政治责任”这一概念，学术界存在着各种各样的理解，许多学者从 不同的视角对政治责任的含义进行了界定。如郭道晖认为政治责任是指国家机 关及其工作人员所作所为必须合理、合目的性( 合乎政府为人民服务的宗旨) ， 其决策( 体现为政策与法规、规章、行政命令等) 必须符合人民的意志与利益。 如果政府决策失误或行政行为有损于国家与人民利益，虽则不一定违法( 甚至 有时是依其自订之不合理的法规、规章办事的) ，不受法律追究，却要承担政 治责任。o 张国庆认为政治责任与普选制相联系，一般表现为经直接或间接公 民选举而就任的政府首脑及其所属政务官员对选民或对方针所负的责任。王 成栋认为政治责任是行使公共权力者因违反政治义务而承担的政治上的否定 性后果。这种政治上否定性后果也意味着社会中的个人或组织已丧失了从事行 使政治权力的资格。 萨孟武认为所谓政治上的责任就是行政机关所作行为必 须合理。至于其责任范围，一方是监督下级官厅的行政能够适合于施政方针； 同时又注意自己所决定的施政方针能为公意所接受，其形式常表现为提出法 案，而向议会说明法案之合理。回张成福认为政治责任是指政府与行政人员的 行为必须合乎人民的利益与需要，政府的决策必须合乎人民的意志和利益；如 果政府决策失误或行为有损国家和人民利益，虽不受法律追究，却要承担政治 责任。 张贤明认为政治责任是指政治官员制定符合民意的公共政策并推动其 实施的职责及没有履行好职责时应承担的谴责和制裁。我们称前者为积极意义 的政治责任，后者为消极意义的政治责任。 从各个学者的研究我们可以看出，虽然大家的定义不尽相同，但是一般都 认为政治官员必须对公民负责，如果其言行违背了公共利益和人民的意志，就 必须承担政治责任，受到应有的惩戒与制裁。 o 郭道晖：法的时代精神，湖南出版社1 9 9 7 年版，第4 6 8 页。 o 张国庆：行政管理学，北京大学出版社2 0 0 0 年版，第4 8 7 页。 o 王成拣：政府责任论，中臣玫法大学出版社1 9 9 9 年版，第8 0 页。 o 萨盂武：政治学，三民书局1 9 8 6 年版，第1 6 0 页。 o 张成福：责任政府论，中国人民大学学报2 0 0 0 年第2 期。 o 张贤明：政治责任与法律责任的比较分析政治学研究2 0 0 0 年第1 期。 7 硕士学位论文 m a s t e st h e s i s 政治责任具有自身的一些特点。 一是政治责任不可能完全由法律进行精确地规定。政治责任是对政治官员 的政治决策及其结果是否合理和符合民意的实质性考察，法律很难明确限定， 一项政策从制定过程和形式上来看并不违法，但可能实质上它已经与大众利益 相冲突，这样政府官员就必须承担相应的政治责任。政治责任的基本承担方式 是政治官员受人民信任的程度降低，具体方式随失去信任程度的不同而不一 样，与民意当时的感知有直接的联系，最严厉的形式就是失去行使政治权力的 资格而被迫辞职。如香港财政司司长梁锦松买车事件就充分说明了政治责任的 这一特点，梁锦松于2 0 0 3 年3 月5 日公布调整汽车首次增加汽车登记税计划， 随即，他于1 月购买一辆私家车的行为受到了人们的质疑，被认为在调税之前 买车有避税嫌疑，梁锦松解释购车是为了接载婴儿和家人出入，是因为疏忽造 成而非有意避税，并多次向公众致歉，还捐赠两倍税款3 8 万元给慈善机构。 后来香港律政司经过调查认为没有足够证据证明粱锦松买车是“故意及蓄意避 税”，决定不起诉梁锦松。虽然梁锦松的“不当行为”没有违反法律，但是在 社会公众的压力之下他只好于2 0 0 3 年7 月1 6 日引咎辞职。 二是政治责任具有连带性。政治责任主体不仅要对自己的行为负政治责 任，而且可能因为其内阁其他成员或下属的机构和人员的行为承担政治责任。 一个国家的政府官员是否承担政治责任一般是由这个国家的民主政治体 制、政治民主的发展程度、政治文化传统、政治惯例等诸多综合因素所决定的。 3 道德责任 道德责任是指政府及其行政成员的言行必须符合社会要求的基本道德规 范，不得违反社会道德和职业道德，同时还有义务倡导一种良好的道德风范。 政府官员的言行即使不违反宪法或法律，但如果其言行明显与社会善良风俗有 悖，他们就应承担相应的道德责任。( 鉴于道德和伦理两个概念存在交叉，我 们使用时也常常相互替代，并不总是那么严格，因此，本文不再对道德和伦理 责任进行专门区分，而是将其作为一个概念通用。) o 梁锦松买车事件始末，北京青年报2 0 0 3 年3 月1 7e l 。 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 行政机关及其官员的言行和生活若不能适合人民及社会所要求的道德标 准与规范，将会失去其统治之正当性，所以，即使在君主专制时代，皆对行政 之道德规范有明确要求，在我国称之为“宫箴”。在现代民主社会，对政治官 员的要求更加提高了，他们不仅要有良好的治政之术，而且还要有良好的道德， 这样才能有助于提升整个社会的道德风尚。 责任政府的实现主要要依靠制度的力量，但制度的力量是有其局限性的， 它主要侧重于对政府机关及其工作人员的消极行为进行处罚。而道德的力量一 般借助于社会舆论、传统习俗和内心信念的作用，其影响具有更强的基础性和 倡导性，它既是法律规范有效发挥作用的基础，又是法律规范作用的补充和扩 展。当前，责任机制的失效在包括我国在内的许多国家蔓延，甚至还出现了较 大面积的腐败，究其原因，除了政治体制有漏洞、规范官员或公务员行为的制 度不健全等因素外，从道德的角度看，政府官员的个人和职业道德不完善也是 造成这种状况的一个很重要的原因。要建立有效的责任机制，要从根本上遏制 腐败，充分发挥道德对制度的补充作用，对政府官员进行思想道德教育，促使 他们提高觉悟，完善个人道德与职业道德等无疑是十分重要而且有效的举措。 因此，责任政府的建设是不能离开道德力量的作用的，政府官员道德水准的高 低将会深刻地影响着责任政府的实现程度，政府官员从政道德的自觉性越高， 其对政务的负责精神就会越强，责任政府的建设就将越容易实现， 但是道德责任的实现是一件相对比较困难的事情，其困难之处在于道德责 任本身的特殊性，即它更多的是一种内在的约束机制，而非外在的强制机制。 当然，这并不是说道德责任无法实现或不能实现。在现代社会，社会团体、舆 论媒体在监督政府官员的道德责任问题上发挥着越来越大的影响，同时道德立 法成为越来越多的人们的共识，它正在逐渐推广并发挥着重要的作用。而且随 着人们对政府官员道德责任标准要求的提高，政府官员的个人道德问题十分容 易引发政治责任，他们很有可能因为个人道德问题失去人民的政治信任而受到 批评甚至丢掉职位，这些手段和措施使得道德责任的实现在某种程度上逐渐处 于外部可控的状态。 。张成福：责任政府论，中国人民大学学报2 0 0 0 年第2 期。 9 硕士学位论文 m a s t e st h e s i s 西方国家在道德责任的追究方面也形成了适合自己政治文化和传统的规 则。政府官员往往会因为自己的言行等违反社会道德和职业道德而受到社会舆 论的谴责，甚至会引发政治责任而被罢免或迫于压力引咎辞职，如克林顿因为 性丑闻而差点成为第二个被国会弹劾的总统。 4 法律责任 法律责任是指政府官员的行为违反了国家的法律规定，依法应该承担的责 任。法律责任分为三种，一是行政法律责任，它是指行政首长的行为违反了行 政法律规范，依法应承担的责任。这种责任的直接表现形式是受到行政惩罚或 行政处分，如警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看、开除 等。二是民事责任。它是指行政首长的行为违反了民事法律规范，依法应承担 的责任。这种费任是因以行政首长为代表的国家行政机关的违法行为而引起 的。其主要表现形式是赔偿损失、恢复原状、停止侵害等。三是刑事责任。它 是指行政首长严重违法，并触犯了刑事法律规范，依法应承担的责任。这种责 任是因行政首长职务犯罪而引起的。其直接表现方式是国家司法机关追究行政 首长的刑事责任，判处各种刑罚，如管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑 等主刑和罚金、剥夺政治权利、没收财产等附加刑。 ( 二) 我国政府官员问责制的基本内涵 我国最早是从香港引入问责制这个词语的。为了解决公务员尤其是高层公 务员负有政策决策任务但不承担政治和道义责任的问题，香港特区政府于2 0 0 2 年实行“高官问责制”，问责制也就是从此时步入人们的视野。但是问责制真 正引起人们的关注是从2 0 0 3 年我国应对s a r s 危机开始的。由于一些官员的 失职和不作为，s a r s 在我国迅速传播，人们纷纷要求追究相关官员的责任， 政府以前所未有的决心处理了失职官员1 0 0 0 多名，其中原卫生部部长张文康 和原北京市市长孟学农两位部级官员也因为自己的过失而被查处。随后，人们 不断要求完善具有我国特色的政府官员问责制，加快推进问责机制的制度化。 。张立荣：论有中国特色的国家行政制度中国社会科学出版社2 0 0 2 年版，第7 5 7 6 页。 1 0 硕士学位论文 m a s t e st h e s i s 在西方国家并没有问责制的说法，但是经过长时期的社会政治变革，西方 国家已经形成了较为完善的、有各自特色的承担政治责任和道德的惯例与制 度。 本文认为政府官员问责制在我国就是指人民代表大会及其常务委员会对 由选举产生或政治任命的，应该为自己的言行及职责、义务的履行承担政治与 道德责任的政府官员进行责任追究的制度体系。( 这里的政府指狭义的政府， 即专指与立法机关、司法机关相对应的国家各级行政机关，立法机关和司法机 关由于自身具有特殊性，不包括在我们研究的范围之内) 从这个定义可以看出政府官员问责制的主要特征是： 第一，政府官员问责制是对政治责任和道德责任进行追究的制度体系。长 期以来，我国的政治生活中没有形成政府官员承担政治责任的传统、惯例和制 度，在实际中政府官员主要是以行政责任的承担方式来承担政治责任的，习惯 做法是轻者受人民群众或者上级领导的批评，作出检讨，责成其更改政策或改 正其行政行为：重者是自请辞职，或被免职、罢免。追究责任的形式，大多限 于上级党政领导对下级人员作出行政处分，很少是由人大来监控。 我国在道 德责任约束机制的建设方面也是不健全的，由于社会公众的知情权、媒体的新 闻自由权等还没有得到切实的保障，道德立法也相对滞后，因此当前对我国政 府官员的道德责任的约束还主要依靠官员的内在约束机制。 有的学者认为问责制也应该包括对法律责任的追究，如杜刚建认为问责制 包括对法律责任即行政法律责任、刑事法律责任和民事法律责任的追究。本 文认为法律责任一般都有严格的法律规定，只要满足制度和法律规范预先设定 的条件，就可以依据相关规定进行追究，而政治责任和道义责任则是依据社会 普遍认可和接受程度等多种因素形成的是非标准来判定。同时从我国引入问责 制的背景来看，民众的初衷是和香港实行“高官问责制”的缘由一样的，就是 希望它能够解决政府官员负有政治使命却在实际中不向代议机关承担政治责 任和道德责任的问题；从我国近两年来的政治实践来看，对政府官员的政治责 。郭道辉：政治责任与责任政治，学习1 9 9 5 年第7 期。 。杜刚建：走向政治问责制，中国经济时报2 0 0 3 年5 月2 6 日。 1 1 硕士学位论文 m a s t e k st h e s i s 任的追究也在逐渐向常态化、规范化的方向发展。因此，本文认为政府官员问 责制应该是对政府官员的政治责任和道德责任进行追究的机制。 当前我国政府官员问责制主要应该解决的是如何使政府官员向民意负责， 对他们的政治和道德责任进行追究的问题，而不是对法律责任的追究。但问责 制也要考虑政治、道德责任和法律责任追究之间的衔接问题，如追究过政治和 道德责任后是否还要追究法律责任，由谁判定，二者进程之间如何接轨等。 第二，问责的客体是由选举产生或政治任命的政府官员。西方国家的公务 员一般分为政务类公务员和事务类公务员，各国对政务类公务员的管理主要适 用宪法和组织法，对事务类公务员主要适用公务员法。由于公务员制度实行政 事分途和公务员政治中立原则，在西方国家为自己政策的制定与实施等行为与 后果承担政治和道义责任的是政务类公务员。虽然随着各国政府行政权的不断 扩大，“政治中立”原则受到严重挑战，公务员在公共政策的制定过程中发挥 着越来越重要的影响，甚至高级业务类公务员也有时候还直接作出一些决策， 但是这些决策相对于作为政治责任主体的政治官员所作出的决策来说仍然是 执行性的，公共政策法定的最终决定人和总负责人仍然是政治官员。因此政治 责任的主体仍然是政治官员。 我国公务员没有进行政务官和事务官的分类，但是我国各级政府官员从所 担负的职责和产生的方式来看与西方国家的政务类公务员基本是一致的。同 时，研究我国闯责的对象范围不能离开我国建立政府官员阀责制