（行政管理专业论文）我国行政执法过程中存在的问题、原因及解决策略.pdf

摘要 高效、公正、文明的行政执法是依法治国，建立社会主义法制国家 的必然要求。同时也是市场经济、民主政治、现代文明f 政治文明和精 神文明) 理念对行政执法的必然要求。但现实中，由于行政执法环节偏 差而对国家和相对人利益导致侵害的事件频频发生，不胜枚举，为此 对行政执法行为的研究有着深远的理论和现实意义。文章从行政执法 的概念分析入手，分别从行政管理学角度、行政法学角度和行政管理 实践角度对行政执法概念做了解析。在此基础上对行政执法过程中的 问题归纳为：执法不依法、执法犯法、多头执法、粗暴执法、消极执 法等类别。以行为学的基本理论( b = 珂p e ) ) 为分析思路，从执法者本 人对行政执法的认知偏差和行政执法外环境的欠缺，重点从行政执法 观念和行政执法体制角度剖析行政执法问题行为的原因，提出了改善 行政执法问题行为的策略方向，重点从强化观念、完善体制角度论述 了：综合执法、执法责任、执法救济和执法公开等方面内容。 关键词：行政执法行政执法主体行政执法环境 执法体制执法认知 e f f i c i e n t l y ，f a i r ，c i v i l i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i o n se n f o r c i n gt h el a wi sb y l a wt oc u r ec o u n t r y ，b u i l d i n gu pt h ei n e v i t a b l er e q u e s to fs o c i a l i s ms t a t e 、 r i 吐la na d e q u a t el e g a ls y s t e m i ta l s oi st h i sm a r k e te c o n o m y ，d e m o c r a c y ， m o d e mc i v i l i z a t i o n ( p o l i t i c a lc i v i l i z a t i o na n ds p i r i t u a lc i v i l i z a t i o n ) p r i n c i p l e t ot h ei n e v i t a b l er e q u e s tt h a tt h ea d m i n i s t r a t i o ne n f o r c e st h el a w i nt h er e a l i t y ，c a u s e st ov i o l a t et on a t i o na n do p p o s i t ep e r s o n sb e n e f i t s b e c a u s et h ea d m i n i s t r a t i o ne n f o t e e st h el a wl i n kd e v i a t i o no ft h ea f f a i r s t a k e sp l a c ea g a i na n da g a i n , e n f o r c i n gt h el a wab e h a v i o r a lr e s e a r c ht oh a v e p r o f o u n dt h e o r i e sa n dr e a l i s t i cm e a n i n gt ot h ea d m i n i s t r a t i o nf o rt h i st o o n u m e r o u st oe n u m e r a t e t h ec o n c e p ta n a l y s i st h a tt h ea r t i c l e e n f o r c e st h el a wf r o mt h e a d m i n i s t r a t i o nc o m m e n c e s ，l e a r n i n ga n g l e ，a d m i n i s t r a t i o nm e t h o dt ol e a r n a n g l ea n da d m i n i s t r a t i o nt om a n a g et op r a c t i c ea n g l et oe n f o r c et h el a w c o n c e p tt o d or e s o l u t i o nt ot h ea d m i n i s t r a t i o nf r o mt h ea d m i n i s t r a t i o n m a n a g e m e n tr e s p e c t i v e l y e n f o r c et h el a wt h ep r o b l e mb e h a v i o ri nt h e p r o c e s st ot a k e m a k eu s eo fa d m i n i s t r a t i o nt oe n f o r c et h el a wp o w e rt o c a r r yo u tp e r s o n a lb e n e f i t sb u tv i o l a t et ot h eo p p o s i t ep e r s o n sb e n e f i t s c r e a t i o nw i t hak i n do fp r o b l e mb e h a v i o ro f w i t h s l i g h t ”a sf o u n d a t i o nt o t h ea d m i n i s t r a t i o na tt h i sf o u n d a t i o nt o p ，i n d u c ef o r ：d o n tb yl a we n f o r c e t h el a w ，e n f o r c et h el a wt og oa g a i n s tt h el a w , m a n ye n f o r c et h el a w ，t h e o u t r a g ee n f o r c et h el a w n e g a t i v ee n f o r c et h el a we t c c a t e g o r y w i t ht h e b e h a v i o rl e a r no fb a s i ct h e o r i e s ( b = f f p e ) ) i sa n a l y t i c a lw a yo ft h i n k i n g , f r o me n f o r c et h el a wo n e s e l fe n f o r c et h el a wt ot h ea d m i n i s t r a t i o no f c o g n i t i o nd e v i a t i o na n da d m i n i s t r a t i o ne n f o r c et h el a wa l lo u t s i d et h el a c ko f t h ee n v i r o n m e n t ，t h ep o i n te n f o r c e st h el a wi d e aa n da d m i n i s t r a t i o nt o e n f o r c et h el a wt h er e a s o nt h a tt h ea n a l y s i sa d m i n i s t r a t i o no ft h es y s t e m a n g l ee n f o r c e st h el a wp r o b l e mb e h a v i o rf r o mt h ea d m i n i s t r a t i o n , f r o mt i l a t t i m eo nt h el o g i cf o l l o w i n gi m p r o v e m e n tt h ea d m i n i s t r a t i o ne n f o r c et h el a w t h es t r a t e g yd i r e c t i o no f p r o b l e mb e h a v i o r , p o i n tf r o me n h a n c e di d e a ，p e r f e c t s y s t e ma n g l et od i s c u s s ：s y n t h e s i z et oe n f o r c et h el a w ，e n f o r c et h el a wa r e s p o n s i b i l i t y ，e n f o r c et h el a ws u c c o ra n de n f o r c et h el a wp u b l i ce t c a s p e c t c o n t e n t s k e y w o r d ：t h ea d m i n i s t r a t i o ne n f o r c e st h el a w ，t h ea d m i n i s t r a t i o ne n f o r c e s t h el a wc o r p u s ，t h ea d m i n i s t r a t i o ne n f o r c e st h el a we n v i r o n m e n t ， e n f o r c i n gt h el a was y s t e m ，a n dt h ea d m i n i s t r a t i o ne n f o r c e st h e l a wc o g n i t i o n 西北大学学位论羔知识产权声明书 y 8 9 3 3 7 0 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻 读学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被 查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复印复制手段保存和汇编 本学位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写 的文章一律注明作者单位为西北大学。 篡黧茎翟。：凯爱学位论文作者签名：j 鲣：耸 指导教师签名：鲨坌竺 砰年厂月，；日口6 年- 5 一月2 ，硐 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导j 币指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与其 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文作者签名：m 哞 6z 年，月，日 前言 自我国实行改革开放政策以来，随着社会主义市场经济体制的 逐步建立，我国的法治化程度有了令世人瞩目的发展，在行政法治 化和公共监督制度化等方面更是有了长足的进步。但由于长期以来 “人治”习惯的影响，加之现阶段经济转轨、法律制度尚不 原因，行政机关的执法活动现状仍然不容乐观，有法不依、 公、多头执法、执法违法、消极执法、粗暴执法等问题还不 地存在，在有些方面、有些地方甚至相当严重，解决这一问 健全等 执法不 同程度 题，是 当前依法行政中一个最现实、最迫切的任务，也是实现党的十五大 提出的“依法治国，建设社会主义法治国家”目标的关键。为此， 本文从行为学的角度为分析思路，从制约行为的两个基本要素：个 体因素和环境因素入手，从理论上探讨行政执法中存在的问题的原 因及解决对策。 1 行政执法的概念 2 1 行政执法概念的历史演进一一行政从“人治”到“法治”的 一次飞跃 行政执法作为国家行政机关的一种国家治理行为活动，它属于 行政的范筹。如果要探询行政执法概念的演进，必然要在行政概念 演变的基础上给出。其实正是在行政这一概念内涵演变的内基础 上，体现着行政执法概念的产生、发展和对其更高阶段发展的历史 过程。 行政一词，在古代早已出现。史记周纪：“召公，周公二 相行政，号日共和。” 1 应是中国较早的记载。但当时行政并 没有与其他的国家政务管理活动区别开来，没有自己完整、明确的 定义。而作为现代行政学中行政的概念，则来源于美国的威尔逊和 古德诺。他们把行政从一般意义上的政务活动中分离出来，认为一 般意义的政务活动都存在着两种主要的或基本的职能：国家意志的 表达和执行。 2 而“行政与这些政策的执行相关” 3 。从此，行 政就是执行的观点被普遍接受，并奠定了行政学发展的基础。此 后，关于行政执行内容的争论和演变基本勾勒出了行政学的发展脉 络，直到目前，人们对行政执法的讨论正是这种发展的逻辑延续。 古德诺指出行政是国家意志的执行。而这里国家意志就是一个 很宽泛的概念。国家本身就是一个历史的范畴，国家的意志亦必然 随着历史的发展有着不同的内容。从表现形式上国家的意志即一个 国家的法律、法规、政策和意念的总和。虽说，对国家意志的内容 我们已习惯于从法律、法规到政策到意念的这种顺序表达，暗含了 我们目前对国家意志的一种理解和价值取向，但国家意志的真实形 式却是在国家发展的历史长河中，经历了从意念到政策到法规、法 律的逆序表达。在国家经历了从非民主到民主的演进后，行政执行 也经历了同样的的重心转移。 行政并非一开始就体现出是一种完全意义上的执法活动。在非 民主国家形态历史阶段，国家的意志集中表现为统治集团的意志表 达。由于国家的发展阶段的限制，使得这时国家的意志表达形式上 法律和法规的比重是在政策和意念之下的。所以，行政执行此时对 国家法律、法规、政策、意念的执行，从执行比重、实际操作以及 法律、法规调整的关系主体上，都不是执法的“法治”活动，而更 多地表现为一种“入治”的特征。 当国家形态进入到了现代民主国家形式，在经济发展和文化观 念方面都进入到了一个全新的阶段，要求在政治结构和运作上也有 一个相应的发展。于是，法律、法规作为国家意志的主要表达形式 就成为一种民主国家制度的必然。而这时，行政执行表现为一种执 法活动才有了可能。但从威尔逊的行政就是执行到目前的行政执法 并非是一蹴而就的。其间，在对“政治二分法”提出异议的基础 上，行政执法与行政管理的关系一直是阻碍人们认识的瓶颈。 行政管理学普遍观点认为：行政执行过程中，由于法律、法规 和政策的有限性，不可避免地要求执行者在执行过程中对有些问题 作出决策和表达意思，结果，行政执行就不可能做到纯粹的执法， 而是包含了意志表达的成分在内，因此，行政应当就是一种管理活 动而不是执法活动。但随着时间的推移以及大量的行政活动实践， 使得这种对“政治行政二分法”的质疑又得到了重新审视。一种观 点认为：现代社会是一个法治社会，行政就应是国家政府机关对法 律、法规的实施和执行。虽说目前仍然存在着大量的以管理为重心 的行政活动，但从行政管理到行政执法是从“人治”到“法治”的 一次飞跃，是行政的必然发展趋势。 德国社会学家马克斯韦伯曾说，现代社会法治的出现有两个 标志，一个是合同法，在经济领域中保护公民的自由意志；另一个就 是行政法，对政府施加了应有的控制和限制。 4 我们的共和国在经 历了种种历史浩劫和磨难之后，也开始对人治与法治关系进行思 考，关注制度建设，并且选择法作为制度化的行为规范，要求公权 力依法行使。 5 】 目前行政活动中存在的诸多问题，其根本也在于行政活动没有 体现或没有更好体现国家的意志，亦即法律的意志。究其原因是在 行政过程中存在太多的个人意志，亦即人治的因素干扰了法治的实 现。其实，只要我们正确摆放了国家、政府、自己( 人民) 的关 系，有些问题就找到了解决问题的途径。我国关于法治国家建设、 政府职能的转变等制度从本质上也是在体现着这种观念的转变：让 人民通过有序的途径来共同管理国家；政府应当处理它能处理的和 法律规定它处理的事务，其余的事务应交予社会来处理。行政执法 最终将走上一条应该之路。 1 2 行政执法概念的现实分析一一不同角度认知的有机结构 以上是对行政执法概念内涵演进的探究。行政执法是一个内涵 不断变化的概念，直到现在也没有形成一致的认识。关于行政执法 的定义，根据其研究领域的不同，目前基本上有三种角度的认知。 其一、在行政管理学研究中，为说明现代行政的性质和功能而使用 “行政执法”。这里的行政执法是指国家行政机关在行政管理的一切 活动中遵守法律规范，依法从事各项管理活动及适用法律、法规和 规章的活动。 6 】这种角度下的解释旨在强调：( 1 ) 行政是执法，是执 行法律而非创制法律，因此行政从属于法律；( 2 ) 行政是执法，是依 法办事而不是和不能惟长官意志是从；( 3 ) 行政是执法，是基于法定 职权和法定职责对社会进行管理，依法作出影响行政相对人权利义 务的行为，而不能对相对人任意发号施令，对相对人实施没有法律 根据的行为。在此场合，“行政执法即等于“行政”。 其二、在行政法学研究中，为区别行政的不同内容而使用“行政 执法”。认为“行政执法是各级各类国家行政机关和行政机关工作 人员或国家行政机关委托执行行政管理任务的人员，在行政管理活 动中，针对特定的人和事，依法实施的各种具体行政行为。”【7 许 多学者习惯于将行政的内容一分为二或一分为三。一分为二即将行 政的内容分为两类：一类为制定规范行为：一类为直接实施法律和 行政规范( 包括行政法规、规章和其他规范性文件) 的行为。前者谓之 “行政立法”，后者谓之“行政执法”。分为三即将行政的内容分为 三类：一类仍为制定规范行为，另两类即将前述“行政执法”行为再 分为二：一类为直接处理涉及行政相对人权利义务的各种事务的 行为；一类为裁决行政相对人与行政主体之间或行政相对人相互之 间的与行政管理有关的纠纷的行为。在这两类行为中，前者仍渭之 “行政执法”，后者则谓之“行政司法”。在这种场合，行政执法只是 行政行为的一类。 其三、在行政管理实践中，作为行政行为的一种特定方式而使 用“行政执法”。行政行为有各种各样的方式，如许可、审批、征 收、给付、确认、裁决、检查、奖励、处罚、强制等。在行政实践 中，人们一般习惯于将监督检查、实施行政处罚和采取行政强制措 施一类行为方式称为“行政执法”。【8 】某种行政行为方式被确定为 “行政执法”并无完全统一的标准，大致的依据有：( 1 ) 法律、法规或 规章对这类行为的条件、标准、程序以及相对人的权利、义务和违 法责任通常有比较明确的规定，便于理解和适用，从而实施这类行 为一般较为快捷，许多情况下是当场发现问题，当场处理。而行政 机关实施许可、审批、征收、给付行为，往往需要较多时间，几 天、十几天、几十天，甚至更长时间；( 2 ) 这类行为的目的通常是直 接维持某一行政管理领域( 如治安、交通、城建、环境、卫生、文化 等) 的秩序，而行政征收、行政给付等行为的目的并不直接与秩序相 关，更多地是为了保障公正，协调国家、社会公共利益与私人利益 的关系；( 3 ) 这类行为通常由相应行政机关中一个相对独立、专门的 机构( 如执法局、执法处、执法大队等) 行使，而行政审批、许可等 行为通常由相应行政机关内的一般业务主管机构办理；( 4 ) 这类行为 通常在行政机关办公室之外进行，执行公务的地点往往是流动的和 不固定的，而且实施此类公务的人员一般统一着装( 人们戏称为“大 盖帽”) 和佩戴专门标志，而行政机关公职人员办理其他公务通常在 固定的办公地点进行，一般也不要求统一着装；( 5 ) 这类行政行为与 行政相对人关系最为密切，最经常、最广泛地涉及相对人权益，也 最易于侵害相对人权益，因而这类行为的实施直接影响人民对政府 的评价和对政府的信任。 以上三个角度的认知并不会相互冲突，反而在整体上形成了我 们如何全面认知和有效实施行政执法行为的基础。 归纳人们对行政执法概念的认知主要表现为以下三类：第一 类、在现实层次中，认为该行为是行政执法机关对执法对象进行监 督检查、实施行政处罚和采取行政强制措施一类行为方式。行政执 法对象一般表现为被动接受。因此这种层次对行政执法的认知，从 某种角度是一种行政执法机关的单方行为。第二类、在行政法学角 度的认知上，则重点强调行政执法行为过程中，行政主体和相对人 之间的法律意义上的“平等关系”，这个层次的理解重点强调的是 两者的互动关系。第三类、在行政管理学角度上，则是把它放在社 会整体环境里，认为它是一种对社会整体调整、规范、管理的行 为，重点强调它的社会整体互动的特征。 为此，立足于现实认知，以行政管理学认知为指导，以行政法 学认知为实现手段，实现行政执法组织个体对行政执法行为的系统 认知是这里的主线。也即对现实不足( 实然) ，通过法制手段，逐 步向行政管理学( 应然) 状态的靠近的过程。理论上行政执法行为 是以行政执法组织为主体的组织行为，然而其具体实施却是通过授 权形式由执法组织个体成员具体实施的。这就要求个体应当站在组 织的角度去认知、规范自己的行为。然而现实中个体角色与组织角 色的认知矛盾始终是存在的，因此处理好个体行为认知向组织行为 的认知的转化就成为研究组织行为的起点。以上三种不同角度的认 知恰恰给行政执法个体一个通过特定手段实现一个“实然”到“应 然”的系统思维框架，因此行政执法概念的现实存在正是不同角度 认知的有机整体。 2 行政执法过程中存在的阿题 2 1 行政执法目题的特点 尽管理论界对行政执法有诸多的争论，但其作为一种现实存 在，每天都在影响着社会公共生活。作为一种以公共权力为背景的 政府行为，我认为行政执法过程中存在的问题主要有以下特点： l 、执法过程中，对公共利益目的迷失。行政执法总体上是一种 行政行为，公共利益的追求和维护是其基本价值诉求。这一点不仅 是行政执法行为中问题的根源，也是所有公共权力行使过程中问题 的根源。这种公共利益目的的迷失，集中表现为行政执法活动中 “私利”动机。这种“私利”从范围上划分，可以划分为两类：个 人私利和集团私利。无论是为了个人的私利还是某个集体、单位、 组织集团的私利，只要以牺牲公共利益为代价的公共权力的异化活 动，都是问题。在两种私利动机表现上，集团私利主要表现为物质 的直接利益形式；而个人私利则表现为物质、人情、亲情等多种形 式。 2 、执法过程中，对自身行为责任的轻视。行政执法行为在行使 公共权力的同时，亦同时背负了对人民、社会和职务的多重责任。 一旦对这种应尽的责任不再重视，势必在执法过程中，消极怠慢、 推诿冷漠、得过且过从而损害了人民的切身利益，阻碍公共利益的 有效实现。有法不依、执法不严就是行政执法过程中，对自身行为 责任漠视的集中表现。 3 、执法过程中，对自身职位权力的主观膨胀。政府执法权力是 国家权力的有机部分，其来源于人民，来源于法律，受人民监督， 受法律监督。政府内部的职位权力又是在科学、有序的原则指导 下，成体系分布的。任何一个职位都有其特定的权力范围，运行程 序。如果一个执法机关或职位对自身的职位权力没有一个系统理性 的认识，主观膨胀，那么，小则部门、岗位问相互扯皮、争权夺 利，大则铤而走险挑战法律、执法犯法。 4 、执法过程中，对当事人权益的漠视。每个社会公民都可能是 某种行政执法调节的关系当事人，也是这些错综复杂的社会法制关 系成员，共同构成了最终的社会公共利益主体。如果在执法过程中 漠视了这些具体的当事人的合法权益，那么，也就在行为上表现出 执法主体粗暴执法，任意践踏当事人合法权益的问题行为。 2 2 行政执法目题的分类 以上是对行政执法问题行为的特点概括，而在现实中，表现在 行政执法过程中的问题现象却是纷纭复杂的，这里将对他们的总结 为如下几大类： 2 2 1 有法不依。 所谓有法不依是指行政执法主体不按照法律、法规和规章的规 定处理行政事务，甚至作出违法违纪的行为。由于几千年来封建专 制的影响，使得“以言代法、以权压法”等现象在行政执法中仍然 具有相当广泛的影响作用，法律的至上权威还未在行政执法中得到 树立；因此，法律规定尚未获得普遍的尊重，特别是在地方利益、 部门利益、小集体利益以及个人利益的驱使下，有法不依现象也就 在某些行政执法人员中发生了。法治是一个现代文明社会的基本诉 求，依法行政、司法公正是法治诉求下的关键环节。只有依法才可 能执法，否则何谈执法。在我国法是保证国家和广大人民群众利益 得以实现和维护的准则，继而确定了关于权力运行和权利实现的最 高权威保证。一个执法者如果能把国家的利益放在心中，让人民的 利益高于一切，那么就不会有法不依。相反，正是忘了人民和国 家，而是把自己、人情、小团体的利益放在首位，才使得把自己手 中人民赋予的权力迷失了方向、滋生了腐败。 2 2 2 执法不公。 执法不公同滥用职权具有同的内涵，但在表现上是不同的：滥 用职权突出一个“滥”字，说明很难有统一或者一致的规律性，而更 多地表现为职权行为的随意性和主观性。执法不公的表象比较单纯， 包括：对同一时空范围的同一事项或者类似事项，在处理的条件、标 准、程序、时机、时限上差别对待，不同的人所得到的处理结果差异 悬殊。同样，当执法不再统一在人民和国家这一标尺之下时，它的 行驶就会被其他所谓的标尺左右。各方面的利益冲突、人情干扰、 权力左右等使得执法者手中原本神圣的权力之秤不再公允。 2 2 3 多头执法。 根据宪法和组织法的规定，各级人民政府是各级国家行政机关，享 有国家行政权力。但由于政府职能未得到合理界定，政府的执法权力 都分散到政府的各部门手中，造成执法队伍过多、过滥、大盖帽满天 飞。老百姓把这种状况称作“几十项大盖帽，管着一顶破草帽”。宾 馆、饭店、生产经营企业等与众多的行政机关、监督科室发生关 系，多头执法势必加重企业负担，易造成被监督者的强烈不满；多 头执法降低了执法力度，削弱了专业部门的执法作用；多头执法， 有损执法威严；多头分散执法，各自为政，不利于监督队伍的廉政 建设。 2 2 4 执法犯法。 作为一名行政执法人员，手里拥有一定的行政权，行政权具有 支配、扩张之特性，它是一柄“双刃剑”，即“权力具有内在矛盾 性，它一方面同整个社会利益和共同利益相联系，另方面与掌权 者的集团利益和个人利益相联系，” 9 】既可有利于民、为民服务又 可危害于民、社会和国家。当执法者心中开始漠视人民的利益，藐 视国家的威严时，他们手中的权力就会被视为个人牟取利益的工 具，执法而违法的现象就会屡屡发生。 2 2 5 粗暴执法。 执法行为正如其他社会行为一样，我们不可能也不应当对其要 求尽善尽美，我们应当给我们的执法者时间、精力、制度、条件去 不断完善它。但有些租糙的执法却让人无法再对其坦而视之。目前 多数行政执法人员都是原来行政机关的工作人员，没有经过行政执法 所必备的文化素质、道德素质和法律素质的培养。执法不懂法；执 法随意性太大，滥施处罚；以权谋私、不正之风严重：执法不文 明、态度蛮横。 2 2 6 消极执法。 在行政法理论上，违法行使职权既包括积极作为的违法，也包 括消极不作为的违法( 不履行法定职责) 。【1 0 】主要表现为低效和不作 为。行政机关任意迟延履行职责或不作为，缺乏履行职责的主动性 和积极性。当前正在大力整顿的市场经济秩序、下猛药治理的环境 污染，其实都是行政机关长期失职、渎职的结果。 1l 】许多行政法律 法规明确规定行政机关履行法定职责的时间和期限，以保护公共利 益和保护相对人利益，行政机关应积极主动地去履行职责，如果故 意拖延或不作为，势必损害公共利益和相对人的合法权益，也是有 悖法律精神的。在现实生活中，有些地方假冒伪劣产品横行，走私 贩私猖撅，建筑市场、音像市场混乱等等，在很大程度上都与当地 行政机关拖延履行职责或不作为有关。 12 2 3 研究行政执法问题的意义 首先，这是民主政治对行政执法的要求。民主，即人民是国家 的主人，政府和政府机关工作人员的行为应当时刻体现人民的意志 和利益。政府的权力来源于人民，政府的行为指向为了人民，政府 是人民的公仆。政府执行行政职能不应以“主人”的身份“管理”人 民，而是受人民的委托，根据人民的意志办理国家事务。其次，这 是依法治国战略对行政执法的要求。法制是现代民主国家治理的标 志，只有具备完整、高效的法制体系民主才是真实的民主，国家才 是文明的国家。规范、高效的行政执法是这一体系不可或缺的有机 部分。第三，这是反腐建廉大业对行政执法的要求。腐败现象就像 侵入我们这个社会机体的病菌，正不断吞食着长久以来人们共同努 力收获的物质精神成果，并成为许多社会疾病的罪魁祸首。腐败不 除，人心不平，人心不安则社会不宁。腐败现象的有效治理，从根 本上，要求进一步完善以民主为导向的法制体系。第四，这是市场 经济对行政执法的要求。市场经济是法治经济，政府与市场主体的 关系是法律关系，政府必须依法对市场进行干预和调节。在市场经 济体制下，政府执法行为的规范高效是市场得以良性运转的客观条 件。第五，现代科学对行政的要求。科学行政，意味着行政要尊重 和遵循事物的客观规律性，避免主观武断、随心所欲，而法律则通 常是通过严格的立法程序，通过慎重讨论，广泛听取各方面意见， 尽量反映民意，尽量反映客观规律的产物。因此，政府和政府机关 工作人员依法行政，能使其行为较好地符合客观规律，防止重大失 误，并避免因主观随意性造成重大失误而给国家和人民生命、财产 和利益造成重大损失。第六，这是现代文明( 政治文明和精神文明) 理念对行政的要求。一国行政的模式是“管理”模式还是“执法”模 式，或者说是“人治”模式还是“法治”模式，首先决定于一国的国体 和政体，决定于一国的政治制度和经济制度，但它同时也决定于执 政者的文明( 政治文明和精神文明) 观念。执政者具有专制、独裁的 观念，必然极力推行人治，推行“管理”型、“统治”型行政；执政者 具有现代民主观念，必然努力实行法治，实行“执法”型、“服务”型 行政。我国行政逐步由“管理”到“执法”的转变可以认为是执政者观 念逐步转变的体现。 3 行政执法过程中存在问题的原因分析 根据勒温的行为理论，人类的行为是以个体系统与外界环境系 统为自变量的函数( b = f ( p e ) ) 。个体和外界环境两个要素决定行为 的产生、性质和方向。由此推论，行政执法行为的产生、性质和结 果同样也决定于执法主体和执法环境这两方面要素的相互作用。 由于行政执法行为的特有特征( 例如：主体一一行政机关、依 据一一法律、对象一一社会公共事务、目标一一维护公共利益 等) 。决定了生成和影响行政执法行为的个体和环境的特有特征。 为此，本文在这里重点立足于行政执法行为主体对行政执法涵义的 认知和行政执法体制两方面的缺陷，分析行政执法行为的问题、原 因及解决策略。 理论上行政执法行为是以行政执法组织为主体的组织行为，然 而其具体实施却是通过授权形式由执法组织个体成员具体实旋的。 这就要求个体应当站在组织的角度去认知、规范自己的行为。然而 现实中个体角色与组织角色的认知矛盾始终是存在的，因此处理好 个体行为认知向组织行为的认知的转化就成为研究组织行为的起 点。 现实中，组织行为目的、途径、结果的多对多函数关系决定了 特定社会组织行为的有效实施除了主体认知状况的影响之外，还受 另一个主要环境因素一一组织体制的影响。任何一个组织的体制从 功能上，一般是起到“整合”组织角色和“规范”组织行为的作 用。而正是这种功能使得组织体制成为影响、制约组织行为的最直 接和有效的环境要素。 根据这条思路，本文对主体要素的分析将从两个角度展开：主 体对行政执法认知的缺陷和主体的行为能力缺陷；对环境的要素从 两个家度展开：内环境要素( 主要指行政执法主体的体制环境) 和 外环境要素( 主要指行政执法行为相对人对执法行为的认知和参与 制度) 。 3 1 行政执法主体的认知缺陷一一法治观念淡漠。 法治是现代民主社会的产物， 活动都应遵循法律、制度和规范。 受到法律的追究。 简而言之即：一切社会化行为和 凡一切违反法律制度的行为都应 “有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”，这是温家宝总理在政 府工作报告中谈到加强政府自身建设时所说的。这三句话道出了政 府依法行政的本质所在。 1 3 】“因为“公共机关不能在职权范围以 外行事，这是行政法的基本原理。”此即所谓的“越权无效说”。 【1 4 】其目的在于保护公民不遭受不公平的待遇和滥用权力之害。然 而，“政策分配利益，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要 的。但更重要的是这些利益群体能否按照政府的规定目标，获得应 有的利益。” 1 5 所以，法制至少包含了以下三层涵义：第一、广大 人民当家作主，制定法律。第二、社会系统中，法律具有最高权威 性，任何个人和社会组织的行为和活动都应遵循法律。否则，将受 到处罚。第三、法治的最终目的就是维护社会广大人民群众的利 益，进而推进社会的整体进步。观念，即思想意识，是人的意识范 畴的问题，指客观事物在人脑里留下的概括形象。执法观念就是执 法活动在执法人员头脑里留下的概括形象。这种概括形象的形成， 对一个个体而言是一个不断积累、更新、强化的过程。而目前我国 执法人员的执法观念由于受到传统执法文化观念的沿袭影响，加之 在目前社会新事物不断涌现的今天，如果没有一种强大而系统科学 的执法观念不断引导和强化，那么，一些腐败的支离破碎的错误观 念就会充斥到我们的执法人员的头脑中，继而影响我们的执法建 设。 目前法治观念淡漠是存在于执法队伍中腐败观念中最突出的问 题。主要表现为：第一，淡漠法治民主观念，取而代之以“自主” 或其他主体观念。这样，在执法过程中势必以自身的利益取向、人 情偏好为指向恣意妄行，有法不依、执法不严乃至执法犯法。第 二，淡漠法治追究观念。在违法追究上，存在侥幸心理和冒险心 理。尤其在我国法制责任追究建设上的不足，一旦某些个别违法行 为逃避了法律追究，则加深、强化了进一步的违法冲动，周而复 始，最终形成对法治的彻底淡漠。第三，对社会和广大人民群众责 任感的淡漠，导致对社会公共秩序( 法制) 和这种秩序下的运行回 路( 一立法一执法一司法一) 的整体责任感的淡漠，最终导致对法 治观念的淡漠。 3 2 行政执法主体的能力缺陷一一执法5 k 伍建设不利，人员素质低 下。 执法队伍素质方面的不足具体表现在两个方面的具体内容。一 方面，执法道德素质的不足。这方面主要表现在两点：一、民主素 质的不足。人民是国家的主人，_ 切的执法行为都应把人民一一主 人的利益放在心中。否则，执法过程中的不严、不公、粗糙就在所 难免。到执法机关办事常遇到“门难进，脸难看，话难听，事难办” 的现象正是执法人员民主素质不足的突出表现。二、服务素质的不 足。执法在相当意义上表现为对社会事务的有效管理上，而服务精 神正是新时代下管理工作的精髓。如果缺失了这种素质，那么腐败 在所难免。办事拖沓、不计成本、推托敷衍现象屡见不鲜。总之， 执法队伍的道德素质问题概括为一句话就是一一为人民服务的素质 问题。 另一方面，专业技能素质的不足。这方面的不足主要表现为以 下几项技能上：一、法律知识。二、管理知识技能。三、政策分 析、领悟、执行能力。四、信息汇集、分析处理能力。这些素质要 求在一定的文化水平基础上，各执法人员个体素质的进一步提升。 然而，现实中：一是部分执法人员文化程度不高，尤其是基层执法 机构人员表现更为突出。其中具有大专以上文化程度的只占少数， 法律专业毕业的人员更少。二是执法队伍的知识结构不合理。在社 会主义新时期的建社过程中，新问题大量涌现，要求执法人员具备 广领域、多层次的知识结构才能有效地解决现实问题。三是随着科 技的进步，经济的发展，社会经济关系日趋复杂。社会生活和国家 管理要求执法人员更要有过硬的业务能力。而现在执法人员业务技 能还有相当差距。 3 3 行政执法内环境建设缺陷一一行政执法体制有待改善。 制度，按照新制度经济学的观点，是以宪法、法律、法规为基 本内容的正式规则和以习俗、传统、习惯等形式存在的非正式规则 交错构成的一整套规则体系及其实现机制。【1 6 】行政执法体制是指行 政执法机关的组织制度，主要包括行政执法机关的结构体系、职能 配置、权限划分和行政政权的运作方式等。行政执法机关的组织结 构体系是指享有行政权力的行政执法机关共同构成的一个联系紧 密、层次分明的系统。职能配置、权限划分主要是指各级各类行政 执法机关享有行政执法权的范围和界限，包括中央和地方的行政执 法权如何分配、上级和下级行政执法机关的执法权如何分配，既包 括纵向职能分配和权限划分，也包括横向职能分配和权限划分，还 包括行政执法机关内部职能配置和权限划分。行政职权运作方式是 指行政执法机关行使行政职权的方式、措旌、手段、程序等，它是 行政执法机关行使行政职权的外部表现形式。 “一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经 验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”【1 7 行 政执法体制的不建全使执法过程中的问题行为发生成为可能。我国 现有的执法体制建设还很不完善，主要表现在以下几个方面。 1 、横向职能划分不清，职能协调不畅，导致部门、地区之间以 权代法、利益争夺和部门、地区之间保护主义严重，互相推诿扯 皮，抵消行政执法合力。职能的横向划分是以外部执法对象内容、 性质的不同而在执法组织内部做的一种职能区分。表现为不同的职 能部门对特定的社会公共事务有特定的执法权限。由于对社会事务 以及执法体制认知的不完全性，所以，职能的划分总是无法尽善尽 美。因此，要求在横向职能尽量划分为具体条目的同时，必须建立 相应的协调机制。目前，在职能划分尚不清楚的情况下，部门、地 区之间必然为了私利竭力插手“有利可图”的执法项目，同时对 “无利可图”的事务又相互推诿。加之无效的协调机制，导致部 门、地区间的“依法打架”、保护主义就成为必然。这种情况下， 行政权力不仅没有在合理的分化下去解决具体社会问题，反而在相 互作用中互相抵消、迷失。 2 、纵向权力分配不清，监察督导不利，导致部f - 】、地区违法 “立法”。阻滞内部权、责循环回路。国家权力在现实中，是一种 体系存在。从整体上我国基本表现为这样一种形态：公民把各自手 中的权利通过人大代表层层集中形成人民代表大会这一政权合力， 再由人民代表大会对最高行政机关和司法机关第一层分解这一政权 合力，然后，行政机关和司法机关内部再各自细化分解人大授予的 权力，直至对公民社会提供应有的公共服务，以实现权利的回归， 形成权、责回路。这是一种权力集中又分解又集中的循环过程，是 以层层权力制约和责任保证为基础的。在行政组织内部纵向关系 上，就是以行政权从上到下的大小不断递减细化为基础的。某一层 次职权对其下层次职权的监督以及对其上一层次职权的责任是行 政体制的基本原则。如果这种基本关系不能有效保证，势必破坏这 种递减细化层次，导致层次关系混乱职权势能消失甚至反职权势能 现象的发生，同时使层次间的责任失去保证。现实中，部门和地区 的违法“立法”就是典型的职权层次间权、责关系不畅造成的一种 结果。 3 、内外接口不畅，民主参与不足，导致非法执法主体不绝。直 接损害公民利益。正如前面讲的，行政权本质来源于人民，最终亦 将回归与人民。回归的渠道和方式即所谓的接口。这些接口是使行 政权为公共利益服务实现人民民主的保证，如果这些接口不畅则行 政组织就如一个失去了控制力的巨大无比的怪兽，恣意地毁坏着周 围的一切，只要它喜欢。而遭到它蹂躏的恰恰是蕴育出它的人民。 目前，行政执法过程中存在的非合法执法主体进行执法的现象，其 本质原因就是人民对行政权力的监督渠道和方法的欠缺和无效。 4 、对外界限划分不清，职能转变意识贫弱，导致政企不分，官 商合一。行政组织是为公共利益服务的权力组织，公共性是其本质 属性。所以，行政组织与其他社会组织、成员的利益关系界限必须 明确，否则利用政权谋私的现象就不可能避免。以往在特定的历史 阶段下，政企不分、党政不分是起到了一定的经济作用。但随着经 济的发展和社会的进步，计划经济下的那些做法越来越多地制约着 社会的进步。转变政府职能势在必行，其本质就是明确政府和企 业、政府和市场、政府和社会的关系。但现实中，计划经济意识依 然存在，职能转变意识还很弱，造成执法机关对自身角色的迷失， 把自己手中人民赋予的，为公共利益服务的权力看成谋私利的有效 手段和资本。政企不分，官商合一严重造成了公共利益的流失。 3 4 行政执法外环境建设缺陷一一公民法治观念有待强化、公民参 与镧度建设滞后 行政执法相对人是行政执法行为过程的必要因素。因此，行政 相对人的有效认可和参与是高效、公正、文明的行政执法行为的必 要条件。然而，现实中行为相对人对行政执法行为的发生往往是一 种被动的接受，这样对执法行为的有效互动就无法实现。这其中首 先是相对人对行政执法行为没有一个理性的认知。这时我们不妨问 自己这样几个问题：国家是不是人民的国家? 如果是，那么，国家 是不是应由人民管理? 政府机构是不是只是人民的一部分? 而这些 问题的有效回答，在我们的宪法中都能找到明确的答案。无论执法 主体还是相对人，我们生活在同一个社会，同个国家；适用的是 同一个宪法。那么，对在宪法指导下的执法行为的认知应当是一致 的。 如果关于公民权利的观念尚未成熟，如果关于公民权利的诸多 制度安排依然短缺，那么，结果必然是政府权力和公民权利二者关 系的失衡。【1 8 】因此，公民参与制度的发展，构成了政府规范行政的 重要前提。行政执法行为的有效实施，除了执法主体( 行政机关) 对执法行为的理性认知和客观制度环境的制约之外，另一个不可或 缺的因素就是行政执法的相对人对行政执法行为过程的理性认知。 行政相对人对行政执法行为的理性认知，是一个复杂的学习过程， 这其中将会有大量的信息的摄取和整合，如果要进行系统的学习， 这对普通的公民来说是一个几近无法完成的任务。而此时唯一可行 的方式就是在行政执法行为过程中设定特定的制度强化引导，使其 在具体涉及其自身执法行为过程中按照特定的方式、渠道去获取必 要、规范的信息，因此左右自己的行为按照公正、高效、规范的原 则维护自己的合法权益。 这方面目前突出的问题集中体现在：行政执法主体和相对人对 行政执法信息的严重不对称上。相对人往往在不知道执法行为发生 的依据、程序、目的、结果和救