（工商管理专业论文）我国监狱企业体制改革问题的研究.pdf

i 摘摘 要要 近两年来，监狱企业体制改革试点工作给全国监狱经济工作带来了全方位、深层 次的影响。研究在监狱经费全额保障、监企分离的前提条件下，如何建立适应社会主 义市场经济的监狱国有独资公司，是全面推进监狱企业体制改革，保证监狱体制改革 正确方向的一项重要课题。 本文以经济学、管理学为主要理论基础，以现代监狱企业治理结构为主要研究对 象， 结合现代企业制度理论， 通过对监狱企业历史溯源， 监狱企业存在的困难的分析， 运用历史分析和比较法分析的研究方法，借鉴国内外监狱企业改革经验，结合现代企 业组织设计和管理的基本原则，针对监狱体制改革进程中已经遇到的问题，从公司法 人治理结构的角度，对监狱企业建立现代企业制度，通过市场对资本、资源、劳动力 和产品等进行的合理配置，平等地参与市场的竞争行为进行了研究。并按照现代企业 组织设计原则，对监狱企业职能重新进行了定位，明晰了监狱企业产权关系，构建了 有效制衡的监狱国有独资企业集团公司法人治理结构。 首先，本文介绍了中国监狱企业的发展概况，并分析了监狱企业体制改革的必要 性。其次，本文比较与分析了监狱企业与一般企业的差异性，借鉴国内外监狱企业管 理体制改革经验，探讨了监狱企业性质定位、监企关系和监狱企业公司治理等问题。 最后，本文应用公司治理结构的理念和方法，构建了监狱企业法人治理结构。并据此 展望了我国监狱企业的发展前景。 关键词：关键词：监狱企业 体制改革 公司治理 ii abstract in recent two years, what the experimental sites of prison enterprise system reform have done has a profound effect on the national prison economy. under the condition of the entire safeguard by the prison funds and the enterprise separation from prison, it is important to make reform in right way that how to establish a prison state-owned sole ownership company which is suitable to the development of the socialism market economy. based on the theory deriving from the economic, the management and the modern enterprise system as well, the article is with a view to the study of the modern prison enterprise governing structure. through the analysis of the source of the prison enterprise history and the difficulty existing in the prison enterprise, the article obtains experiences obtaining from the reform of the domestic and foreign prison enterprise with the research method of the history analysis, the comparative analysis and the diagnosis on real cases. whats more ,through the basic principal which combines between the modern enterprise organization frame and the management questions occurring during the reform process of the prison enterprise. from the point of the company judicial person ,this article make a study of how the prison enterprise participating in the market competition equally through the establishment of the modern enterprise system and the reasonable disposition to the capital, the resources, the labor force in light of the market function. it gives a new orientation to the function of the prison enterprise and makes the prison enterprise property right clear according to the modern enterprise organization frame, on the basis of which this article contestant an effective management structure of prison stated-own sole company group. in the first place, it introduces the chinese prison enterprises development and analyzes the necessity of the prison enterprise system reform. second, through comparing the difference between the prison enterprise the common enterprise and analyzing the iii reform experiences from them, it indicates the problems in relation to the definition of the prison enterprise, the relationship between the enterprise and the prison and the management of the prison enterprise. in the end, this article applies the notion of the company management system to set up a definition of the prison enterprise corporate governance, and furthermore looks forward to the prison enterprises perspective. key words: prison enterprise system reform corporate governance 1 1 绪论绪论 本部分简要介绍中国监狱企业的发展概况， 提出了监狱企业体制改革需要研究的 问题，介绍了本文的研究思路及框架。 1.1 问题的提出问题的提出 在我国，监狱是国家的刑罚执行机构，监狱企业是指为监狱改造罪犯提供劳动手 段和提供经费补充的、由国家全额出资组建的，产权属于监狱的国有特种企业。长期 以来， 由于监狱企业生产与监狱劳动改造罪犯形式上的统一形成了监狱企业与监狱在 管理上的统一，监狱企业与监狱实质上是一个单位、两个牌子。 监狱企业承担着为出资人创造利润的使命和任务,既带有经济属性， 更带有政治属 性，是一种经济实体与政治实体并存、生产职能与刑罚职能并存、生产者与被改造者 并存、经济效益与政治效益并存的特殊组织形式，具有特殊性，即国家办监狱，监狱 办企业， 监狱企业服从和服务于惩罚和改造罪犯宗旨， 不仅为改造罪犯提供劳动条件， 还要创造经济效益，用以弥补监狱建设资金和行政经费的不足。 监狱企业的产生源于改造罪犯的最基本特色劳动改造。马克思指出： “生产劳 动同智育和体育相结合，它不仅是提高社会生产的一种方法，而且是造就全面发展的 人的唯一方法。 ”劳动改造罪犯，是马克思主义关于无产阶级专政学说与中国国情相 结合的行刑方式，是中国监狱工作的基本特色。这种行刑制度需要有一定的载体来完 成，这就产生了罪犯劳动生产和监狱企业1。 建国初期为了确立劳动改造罪犯的地位与作用， 国家专门制订了三个方面的劳改 方针， “为了改造他们，为了不让罪犯坐吃闲饭，为了减轻国家负担” ，后来在总结了 罪犯成批死亡的教训后，又制订了“改造第一生产第二”的劳改方针，1984 年公安部 将劳改部门移交给司法部，制订了“惩罚与改造相结合，以改造人为目的”的监狱工 作宗旨2。 1994 年我国颁布了第一部监狱法 ，以法律的形式规定“监狱是国家刑罚执行 2 机关。 ” “监狱对罪犯实行惩罚和改造相结合、教育和劳动相结合的原则，将罪犯改造 成为守法公民” ， “监狱对罪犯应当依法监管，根据改造罪犯的需要，组织罪犯从事生 产劳动，对罪犯进行思想教育、文化教育、技术教育” 。 1995 年国务院关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知提出“扶持发 展监狱、劳动教养所生产单位，改革生产管理体制，以转换经营机制为中心深化企业 内部改革，逐步建立适合监狱管理和劳动教养工作特点的现代企业制度” ，从而明确 规定了监狱的两项职能，一是为罪犯提供劳动改造场所和手段，二是补充监狱经费不 足。 随着我国社会主义市场经济体制的建立，国家在计划、金融、财政、投资、税收 等宏观政策方面都有做出了重大改革，社会企业改革的步伐不断加快，初步建立了现 代企业制度，明晰了产权关系，加入世贸组织后，中国企业以前所未有的姿态进军全 球市场，成为“世界工厂” 。而作为国有企业组成一部分的监狱企业，却依旧步履维 艰的挣扎在生存的边缘。监狱企业特有的“监企合一”体制存在的矛盾和问题日益暴 露， “监企分开”的体制改革势在必行3。2000 年湖南邵东案件和辽宁大连案件的相 继曝光，使党中央、国务院十分震惊，时任国家司法部长高昌礼被撤换，两起案件引 燃了中国监狱体制改革的导火索。2002 年中央政法委书记罗干同志提出了“全额保 障、监企分开、收支分开、规范运行”的改革思路。2003 年 1 月，朱镕基总理签 发了 关于监狱体制改革试点工作的指导意见的通知 ， 同年 3 月国务院下发了 国 务院关于关于解决监狱企业困难实施方案的通知 。两个通知充分体现了党中 央、国务院对监狱工作的高度重视和关心，标志着监狱体制改革工作正式启动，同 年上海、江西、陕西、湖北、黑龙江、重庆等 6 个省市开始监狱企业体制改革的试 点工作。 “监企分开”后，监狱企业作为一个独立的市场主体参与市场竞争，却在体制上 仍然存在先天不足。 监狱企业从监狱中分离后， 二者却在实践中存在难以协调的矛盾。 关于监狱企业的前途和发展仍然存在许多问题值得研究，如：监狱企业立法，监狱企 业与监狱之间协调机制的建立，监狱企业公司法人治理结构的研究等。 3 1.2 研究意义研究意义 监狱企业的“监企合一”体制在计划经济体制下发挥了结构单一、执行力强的优 势，为劳动改造罪犯，弥补监狱经费不足做出了巨大贡献。但是，在我国建设中国特 色社会主义市场经济、加快开放和深化改革、并已进入 wt0 后过渡期的今天，监狱 企业的体制日益暴露出对市场经济的不适应，许多监狱企业的经营陷入困境，已影响 并威胁到监狱自身的安全稳定，使监狱刑罚执行出现了发生偏差的可能。因此，监狱 企业必须与监狱分离， 并按照现代企业制度的要求建立起既能为监狱劳动改造罪犯提 供条件，又能为股东创造最大利润的监狱国有独资公司。 由于我国监狱工作相对比较封闭，非监狱工作人员对监狱企业情况了解较少，加 之监狱人权话题比较敏感，所以我国企业管理学工作者对监狱企业的关注较少、研究 较少。本文旨在通过对监狱体制改革进程中存在问题的研究，为进一步深化监狱企业 体制改革提供决策参考。 1.3 研究思路及框架研究思路及框架 本文以经济学、管理学为主要理论基础，以现代监狱企业法人治理结构为主要研究 对象，结合现代企业制度理论、组织行为学等学科理论，通过对监狱企业历史溯源，监 狱企业存在的困难的分析，运用历史分析、比较法分析和实证分析的研究办法，借鉴国 内外监狱企业改革理论和做法，结合现代企业管理的基本原则，针对监狱体制改革进程 中已经遇到的问题，从公司治理结构的角度，对监狱企业建立现代企业制度，通过市场 对资本、资源、劳动力和产品等进行的合理配置，平等地参与市场的竞争行为进行研究。 论文研究内容包括： （1）研究监狱体制改革的现实意义，阐述监狱企业的特点，提出深化监狱体制 改革的基础性问题； （2）分析监狱与监狱企业的关系以及监狱企业的特殊性； （3）对比分析国内外监狱企业体制改革经验,找出可资借鉴之处； （4）深入研究并提出监狱企业体制改革中应该重视的问题并提出合理建议。 4 论文体系结构如图 1-1。 图 1-1 论文框架体系 监狱企业体制改革问题的研究 监狱企业现状分析 问题提出 解决方案 政策支持 关系协调 治理结构 5 2 我国监狱企业现有体制存在的问题分析我国监狱企业现有体制存在的问题分析 本部分介绍中国监狱企业的组织形式，管理特点，分析了监狱企业与一般社会企 业的差异性。重点对监狱企业体制存在的问题进行了分析。 2.1 监狱企业的特点监狱企业的特点 监狱企业是国有特种企业。 监狱企业和监狱两者在资产、 人员和管理上是统一的， 各省监狱经所在省政府批准，组建集团公司，受省政府委托管理所属监狱企业，负责 管理生产经营、投资和国有资产的保值增值。集团公司与省监狱管理局实行“一个机 构，两块牌子” ，集团董事长和监狱管理局局长为一人。监狱是社会行政名称，监狱 企业是监狱经济形态名称。 监狱企业的组织形式是：监狱长为企业的法人代表，监狱内设一名副监狱长专 职负责整个监狱企业的生产经营工作，监狱设有生产、技术、质量、财务、营销等管 理监狱企业生产经营的职能科(室)，下设监区(分厂)、分监区(生产车间)作为具体的生 产组织单位，生产过程全部在监区、分监区进行。大墙内的生产过程也是罪犯劳动改 造过程，两者是“合一”的。监狱企业的原材料采购、新产品开发、产品销售等工作 大部分由监狱警察和工人来承担4。 省(区、市)监狱管理局为了领导、协调、调度全省(区、市)的监狱生产经营活动， 局内设一名副局长分管此项工作，设“三总师” （总经济师、总工程师或总农艺师、 总会计师）协助，并设生产、科技、计划、基建、财务、国有资产管理等职能处室管 理各监狱的生产经营工作。 司法部监狱管理局是管理全国监狱执行刑罚和监狱企业生产经营的国务院二级 机构。主要侧重对全国监狱企业的宏观调控与指导。 监狱企业的管理同一般国有企业的管理从程序到内容基本上是一致的。 但在有些 方面，如劳动管理上存在较大的差异。 劳动管理。 监狱企业劳动管理主要包括：劳动生产的计划（编制定员和劳动定 额） 、组织、管理、控制、劳动保护等。根据生产的需要和对罪犯的分管、分押、分 6 教要求，对劳动力进行全面调配，合理组织劳动力，充分利用罪犯之所长，保证罪犯 能充分地利用工作时间进行生产劳动是监狱企业劳动管理的基本要求。 计划和生产管理。 监狱企业的计划是根据国家、市场和劳动改造工作的需要， 确定的监狱企业统一计划，有预见性地科学地组织、指挥、监督和调节监狱企业的生 产经营活动，它是监狱企业管理的一项重要内容。 质量管理。 监狱企业进行全面质量管理，是企业为了保证和提高产品质量而对 整个生产过程进行的系统管理。 设备和物资管理。 设备管理主要有设备的选用、设备的维修、设备的更新 改造。物资管理是指对生产所需的原料、材料、辅助材料、燃料、动力、工具、 机器设备等生产资料，进行有计划的采购、保管、合理使用、节约代用和综合利 用等。 财务管理。 监狱企业的财务管理，就是利用货币、价值形式，对企业的生产经 营活动进行综合性的管理。监狱企业的财务管理，必须严格按照财政部司法部关于监 狱财务和企业财务严格分开的规定。国家对监狱的财政拨款要同企业资金分开管理， 专款专用，严禁挪用和占用，以确保监狱的正常运转。 监狱企业是一个特殊企业就在于它的定位不同于一般企业。企业是追求产出最 大化和利润最大化的经济单位，而监狱企业是因为罪犯需要劳动场所而产生的，缺乏 真正意义上的企业内涵，它对监狱带有强烈的依附性5。监狱的第一职能是刑罚执行 职能，一切活动都要围绕这一职能来进行，不管在什么情况下，必须确保监狱的稳定 与安全，这是不可动摇的。监狱企业显然不可能将市场目标和盈利目的置于监狱的稳 定和安全之上，也就是说当监狱企业的盈利性与上述行政目标不一致时，监狱企业将 无条件地服从于行政目标。监狱企业与一般企业的比较如下： （1）任务和目标与一般企业不同 一般企业任务是成本最小化，目标是追求利润最大化。监狱企业除了不同程度的 具有上述任务外，还有服务和保证刑罚执行的政治任务，监狱生产的目的，是为改造 罪犯服务，为罪犯提供稳定的适合罪犯特点的劳动手段，不以获得最大利润为根本目 的，其目标是着眼于政治因素，必须完成对罪犯改造思想、培养技能、重塑人生的任 7 务，把罪犯改造成守法公民。 （2）服务的对象与一般企业不同 一般企业服务的对象是消费者，即向消费者提供物质产品，满足消费者的消费需 求。监狱企业在具备这一属性之外，还兼有具体的服务对象监狱，它为罪犯提供 改造场所和手段、为改造工作提供可靠的物质保证，并通过劳动将罪犯改造成有益于 社会的、自食其力的劳动者，向社会提供符合社会规范的社会成员。 （3）劳动者素质和内部管理与一般企业不同 一般企业通过“择优录用” 、 “优化组合”构成企业的人力资源，领导与职工是根 本利益一致基础上的人与人的合作关系，实行的是比较先进的管理方法和运行机制。 监狱生产的基本劳动力，主要是被依法判刑的罪犯。由于罪犯劳动的强制性，决 定了罪犯是被动地、消极地、非自愿性地参加监狱生产。而且罪犯劳动年限的长短， 取决于刑罚执行年限，随着刑期的变化而变化，新老罪犯交替流动性大，劳动熟练程 度和技术水平远低于一般社会生产单位。据统计，监狱企业的劳动生产率只相当于社 会劳动的 35%6。 （4）创造的效益与一般企业不同 监狱企业和一般企业同样具备向社会提供物质产品，进行商品交换，取得经济效 益的属性。同时，监狱企业还给社会带来一定的政治效益，即改造罪犯，维护社会稳 定，向社会输送新生人员。总体上看，监狱生产运行的质量和效益一般只相当于同类 社会企业的 40%60%6。 （5）政府对监狱企业的责任与社会企业不同 对于一般企业，政府只是负责为其提供基础设施服务，给予宽松的政策环境，并 依法收税。监狱企业首先是为罪犯提供改造场所和手段，其次是创造效益，并且这些 收益必须无条件地转化为监狱支出，弥补政府财政供给的不足。由于监狱企业确实承 担了政府赋予的一般企业所没有的经济和政治责任， 这种责任本身就决定了其社会地 位和作用，而这种地位和作用是其它任何社会企业所取代不了的，具有不可替代性。 因此，政府不但要在各种税收方面予以减免或先征后返，而且在财政和投资上加大扶 持力度，承担相应的政府责任。 8 2.2 监狱企业现有体制监狱企业现有体制 我国的监狱企业体制是监狱和监狱企业合而为一的体制。在我国，监狱企业既要 为罪犯提供劳动改造场所和手段，又要为监狱补充经费不足。监狱企业和作为执法机 关的监狱形成了密不可分的现实联系， 这既影响了监狱作为国家刑罚执行机关执法作 用的发挥，也影响了监狱企业作为一种社会主义市场主体企业职能的发挥。 造成目前的监狱企业经营困难的根本原因是“监企合一”的体制，造成这种“政 企合一”体制的根本原因是罪犯劳动和企业生产的“合一性” ，要剖析我国的监狱企 业体制，就必须明确罪犯劳动的涵义、意义，监狱企业生产、监狱企业运作及其相互 关系。 罪犯劳动，是指国家刑罚执行机关组织罪犯参加的生产劳动。很多国家在监狱法 规里都规定了“犯人必须参加劳动”等条文7。罪犯劳动己成为监狱制度的重要内容， 并用法律形式固定下来8。 我国组织罪犯劳动，是对罪犯实行惩罚与改造相结合原则的重要内容，罪犯劳 动创造两个方面的效益：一是社会效益，通过生产劳动改造了罪犯，使罪犯由破坏社 会安全稳定的违法犯罪分子变成守法公民；二是经济效益，罪犯生产劳动创造了物质 财富。 罪犯的劳动改造是在监狱企业生产的过程中实现的， 只有组织好企业生产才能实 施劳动改造，才能充分发挥劳动对罪犯的改造功能。企业生产是对罪犯实施劳动改造 的基本载体和组织形式。同时，企业生产又是监狱生存和发展的经济基础，是监狱各 项经费的主要补充来源。监狱企业生产几十年来肩负了补充监狱经费不足的作用，在 国家优惠政策的支持下，监狱经济有了长足的发展，经济运行质量和企业综合实力都 有了较大提高。监狱经济具有了一定的物质技术基础，有的已成为发展当地区域经济 的支柱产业和利税大户。(监企合一体制运行见图 2-1) 监狱企业的成长壮大主要是由于我国还处于社会主义初级阶段，国家经济尚不 能给监狱提供基本经济保障所致，它是我国社会在特定时期的一种特殊现象，而不是 企业本身固有的发展规律。 9 图 2-1 “监企合一”下的监狱企业运作流程图 2.3 监狱企业存在的问题监狱企业存在的问题 在过去的 50 多年中，监狱企业生产和劳动改造制度能衔接起来，形成一体，先后 经历了从弱到强的壮大阶段。据司法部提供的资料显示：2001 年与 1984 年相比，全 国监狱工作总产值由 27.7 亿元增加到 117.2 亿元，增长 4 倍多，固定资产从 34 亿增 加到 111.6 亿元， 增长 3.2 倍9。 然而随着我国改革开放和社会主义市场经济体制的初 步确立，特别是“十五”以来，长期在计划经济体制下运行的监狱经济，由于其不合 人 权 保 护 生 产 设 备 企 业 利 润 原 材 料 半 成 品 罪 犯 学 习 罪 犯 管 理 监狱企业 监狱 自 由 限 制 罪犯 劳动 罪犯改造 企业 生产 劳 动 保 护 劳 动 场 所 市场营销、开发、调 研、售后服务、广告 银行融资 纳税 政府 监狱管理局 （既集团公司） 10 理的企业结构和产业结构，造成支柱产业单一而且市场竞争力下降，结构缺陷进一步 扩大，发展后劲不足，传统产业改造乏力，经济发展缺少新的增长点，后备支柱产业 不成熟，高新技术产业发展迟缓，监狱经济布局过宽、战线过长、行业过多、技术落 后、 产品粗放、 管理松散等。 随着市场经济的发展和监狱企业生存的外部环境的变化， 监狱企业长期赖以生存发展的传统计划经济格局已不复存在， 监狱企业被无情地推向 市场，监狱企业的体制不顺、机制不活和经济结构不适应市场经济的需要的问题逐步 显现，使得监狱企业在与一般企业在公平的市场竞争中处于劣势，有的甚至到了难以 为继的地步，监狱生产出现了前所未有的困难。 （1）监狱企业的经济效益严重下滑 监狱企业由于难以适应激烈的市场竞争，亏损状况十分严峻，第三次工业普查表 明，全国监狱企业亏损面为 46.46%。全国监狱系统工业企业资产负债率已达到 70% 以上，甚至有的省资产负债率己突破了 100%以上的极限。由于难以破产和负债积累， 使亏损监狱企业的债务越来越多。 辽宁省监狱企业系统 23 个单位， 资产总额 17 亿元， 负债 15.56 亿元，平均负债率达到 90.1%，有 8 个单位已经资不抵债。河北省 23 个监 狱企业，有 8 个监狱企业的资产负债率超过 100%，全系统亏损挂帐累计超过 2.4 亿 元。四川省监狱企业系统有 44 个单位，其中 28 个亏损，亏损面为 63%10。 （2）企业规模和产业结构不合理 监狱企业的多数产品是初级产品、半成品，相对成本高，技术附加值低。根据规 模效益原则，在技术不变的情况下，企业规模不宜过小，一般来说，大规模生产有利 于降低单位成本，增加生产要素投入量，会带来产量超比例增长，产生规模经济。而 监狱企业由于罪犯不能过多的集中关押在一起，劳动场所多数具有封闭性，又缺乏有 机的内部协作和配合，决定了监狱企业规模优势差。 监狱企业产业结构与计划体制时期的整个国民经济产品构成严重趋同， 监狱企业 农轻重兼备，涉及机械、铸造、化工、采矿、轻工、电子、种植、养殖、农产品加工 等多个行业，形成了一个庞大的监狱产业，可以说，国民经济中有什么行业，监狱系 统就有对应的企业，监狱企业成为整个计划体制时期的国民经济缩影。这种产业结构 上的多样性，一方面，抹杀了罪犯劳动力的特殊性，另一方面，加大了监狱企业参与 11 市场竞争的复杂度和难度。这种历史形成的监狱企业产业结构在当今经济大环境下， 无论是规模还是参与社会的分工形式都不适合发展的要求， 这也是我国监狱经济效益 不高的主要原因之一。 （3）监狱企业承担的社会负担重 由于历史形成的原因，我国大多数监狱企业都处在远离人烟的老少边远穷地区， 分享不了社会公共福利，监狱企业不得不投入大量资金，创建本该由政府投资设立的 公共事业，如幼儿园、学校、医院，住房、道路交通、生活供应、就业安置和社会养 老保险等等。庞大的体系都由监狱企业自身承担，使监狱企业管理成本过高，力不从 心。 （4）监狱企业的超编人员和工人多 由于历史原因，偏僻地区监狱企业干警子女就业都是由监狱企业内部消化的，从 而形成了一支十分庞大的由监狱企业负担的工人队伍。 他们大部分处于辅助管理岗位 或者技术岗位，名义上是工人，实际却是“二警察” ，有工不做，出工不出力现象严 重，他们不能直接创造价值，而工资却照发。全国监狱企业系统有 50 万工人，每年的 工资支出高达 18 亿元，占总支出的 20%，还有大量的超编干警，这些超编人员的支出 是没有经费保障的。这些庞大的开支，国家没有财政拨款，只能靠监狱企业负担11。 2.4 原因分析原因分析 2.4.1 监狱企业产权制度模糊监狱企业产权制度模糊 监狱企业的公有制实现形式单一，明显存在“所有者虚位”现象，政府与企业， 企业与干警职工的关系模糊，责任不清11。监狱企业从属于监狱，不具有完整的企业 法人资格。 （1）不能享有充分完整的决策权和经营权。包括劳动用工权、人事管理权、内 部机构设置权和企业兼并权； （2）不能独立地承担自负盈亏的责任。由于警察是公务员管理，他们的经济利 益不能完全与监狱企业的经济效益、盈亏状况直接挂钩。同时，监狱企业也不具备完 全的清偿债务的能力； 12 （3）难以像社会企业一样通过“转产、停产整顿、合并、分立、解散、破产” 等方式，进行产品结构和组织结构调整，实现资源的优化配置和企业的优胜劣汰； （4）不能采取除银行贷款外的其他形式向社会融通资金。 2.4.2 管理运行机制不畅管理运行机制不畅 监狱和监狱企业不分，产权关系界定不清，形成了集执行刑罚、组织生产和办社 会三位一体的综合体12。一方面，作为监狱劳动改造职能所派生出来的监狱企业，其 行为方式和目标带有非市场性质，通过教育改造向社会输送悔过自新的合格公民，追 求的是社会效益；另一方面，监狱企业又是国家经济实体，生产经营活动必须进入市 场竞争体系，追求利润最大化，形成了两种很难共融的目标。同时，监狱企业的决策 者的身份也是两重的，两者各自遵循的规则不同，追求社会稳定目标时，决策者的身 份是政府官员；追求企业经营目标时，决策者的身份是企业经营者，在工作中有许多 交叉点，会发生摩擦、冲撞和矛盾，这些直接导致监狱企业管理机制不畅13。 （1）市场经济大大弱化了监狱企业比较擅长的单一组织生产的优势，突出强化 了资本战略、经营管理的作用，而后者正是监狱企业的薄弱环节14。 （2） 自然条件差， 生产发展缓慢。 监狱企业大多是在 50 年代按照 “不与民争利” 、 “不便犯人脱逃”的原则创建的，60%的单位地处偏僻，自然条件差，企业的信息不 灵、交通不便，原材料采购和产品的销售存在很多困难，而且营销成本加大15。 （3）缺乏优秀管理人才。由于地处偏僻，无法吸引大量优秀的企业生产、经营 管理人才，甚至现有的一些人才也因不甘心个人的发展缓慢而辞职，企业发展出现人 才匮乏的情况，企业管理水平越来越落后。 （4）财政保障不到位，经费标准低，缺口大。据统计，目前全国监狱一年最低 维修费、设施更新费等不少于 8 亿元16。现在国家和地方每年仅给 3 亿多元，监狱只 好将缺额部分打入生产成本，以维持监狱的正常运转。由于经费紧张，经常发生监狱 企业的工作人员不能足额发放工资或拖延发放工资的情况， 既影响了监狱企业的健康 发展,也影响了国家执法活动的履行。 （5）工人负担是监狱系统的沉重包袱。监狱企业的工人问题是监狱工作中历史遗 留下来的， 至今未解决好的一个大问题。 长期以来监狱系统形成了一支 50 万人(含退休 13 工人)并由监狱企业负担开支的全民所有制工人队伍，年工资性支出达 18 亿元17。 （6）企业管理不善，经营机制不活，跑冒滴漏严重。由于体制和历史的原因， 监狱企业缺乏管理人员和专业技术人员，管理水平低，经营机制僵化是监狱企业的通 病，由此造成的浪费和损失是惊人的。 （7）体制性弊端造成监狱执法者角色错位，执法腐败得以滋生和蔓延。 “监、 企、社高度合一”的体制使得监狱经费的相当一部分和监狱办社会的全部经费，要靠 监狱企业创造的利润来提供，监狱企业为了提高市场竞争能力和经济效益，要求身着 警服的人民警察，参照社会企业经营理念全员参与，追求利润的最大化，使执法工作 被弱化，造成执法者对法制原理的漠视，也淡化了监狱改造工作氛围，使各种消极、 腐败现象得以滋生，破坏了刑罚的正义性。使社会公众对法律的尊严产生怀疑，监狱 作为国家的执法机关付出了法律失衡的昂贵代价。 由此可见，在我国改革开放已进行 20 多年，并加入 wto 的背景下，监狱企业 的现有体制已严重不适应当前的社会主义市场经济体制18， 监狱企业体制必须进行改 革。 14 3 国内外监狱企业体制改革经验国内外监狱企业体制改革经验 借鉴国外监狱企业体制改革和我国监狱企业改革试点的成功经验，结合中国国 情， 用发展的眼光和创新的思维来解决试点改革中存在的问题是探索解决问题的应有 之道。 本部分简要介绍了国外监狱企业体制改革经验和我国监狱企业体制改革试点状 况，归纳了监企分离后，继续推进监狱企业体制改革所应注意的三个问题。 3.1 国外监狱企业体制改革情况国外监狱企业体制改革情况 3.1.1 西班牙“监狱劳动和服务组织机构”西班牙“监狱劳动和服务组织机构”- oatpp 西班牙政府根据皇家 1995 年第 326 号法律成立了“监狱劳动和服务组织机构” ， 西班牙语简称 oatpp19。该机构属于西班牙监狱制度的组成部分，相对独立于监狱 局工作，特点是运作灵活；其主要功能：一是组织狱内罪犯劳动生产；二是对罪犯进 行文化教育、文体活动和职业技能培训；三是负责狱内服务，如罪犯食堂、食品统一 采购、清洁、绿化、商店、维修等。 oatpp 是依照国家法律成立的专门为监狱罪犯生产劳动、文化体育活动和罪犯 后勤保障服务的非营利性组织。它更类似企业，实行自主经营，自负盈亏。oatpp 组织罪犯生产的主要目的是有利于罪犯释放后再社会化， 使罪犯在服刑期间学习一定 的技能，具备劳动能力。 oatpp 的人员总数为 1500 人（含在监狱系统管理人员总数内） ，其中，682 人属公 务员身份，其余为雇员。总部有 80 人，其中，80%为公务员身份。该机构总部与监狱局 在一起办公；其余人员分布在各个监狱。oatpp 的全部人员工资都由政府拨款，这在制 度上保证了这些人员在组织监狱生产中突出为监狱改造人的目的服务， 而不是唯利是图。 oatpp 的董事会主席是内政部监狱局局长，监狱局其他领导是董事会成员。董 事会负责 oatpp 的总体运作，把握它的方向和总体目标，不直接管理。oatpp 与监 狱局彼此独立运行，又紧密结合。它有自己的管理组织、独立的编制、独立的预算。 总部设 5 个主要职能部门，即综合管理、财务、技术与生产、监狱服务、教育培训等 15 部门，还有一个计算机中心和供应计划处。oatpp 在各监狱有分支机构，但不与监 狱绝对分开，它受监狱长的领导，监狱有一个专职岗位负责 oatpp 的工作。其具体 业务工作的开展是通过总部的业务部门组织进行的。 oatpp 的运作有 3 种形式：一是监狱内的生产车间直接由 oatpp 管理，并将生 产的产品在市场上正常销售。二是与狱外企业合作。oatpp 向狱外企业提供狱内的 设施和场所以及罪犯劳动力。狱外企业在监狱内组织生产，并向 oatpp 交纳生产设 施和人员使用费。劳动关系是罪犯与 oatpp 的关系。这种运作有相关的法律、条例 依据。三是狱内服务。如狱内罪犯膳食供应、清洁、商店、维修等。oatpp 对全国 监狱的食品和其它物品实行集中招标采购，所购商品价格较低，从而节约了经费；狱 内商店也产生一些商业利润。oatpp 用以上的生产利润、设备厂房人员使用费、经 费节余和商业利润为所有雇佣生产劳动和服务的罪犯支付报酬。 oatpp 有独立的预算，不包括在监狱局每年 7 亿欧元预算之内。但是有一部分 日常费用要从总预算中支出，如人员工资、水电、清洁、设备购置和维修等，监狱局 2004 年共拨给 4270 万欧元支付这些费用。oatpp 为完成自己的职能所需的资金，主 要有 3 个来源，一是生产产品的销售利润；二是向狱外企业提供设施和罪犯劳动力获 得的使用费；三是向监狱提供服务的收入，它还可以得到其它部门的捐助。 2002 年 这些商店和捐助性收入预算为 9547.6 万欧元。oatpp 是非营利机构，它的收入全部 用于支付罪犯的劳动报酬和创造更多的生产岗位，而且必须做到收支平衡。它的生产 也要交税，多余的生产收入理论上应上缴国库或建立一个用于支付生产费用的基金。 3.1.2 德国下萨克森州监狱企业德国下萨克森州监狱企业 90 年代开始， 德国各州监狱系统陆续开始监狱企业体制改革， 其中下萨克森州 监企适度分离，双轨运行模式较为成功。 20该模式强调监狱的统一领导，确保监狱 企业的正常工作秩序，但当监狱生产与行刑需要发生矛盾时，行刑的社会效益必须优 先于监狱企业的生产效益。 该州属监狱所经营的企业联合组成州一级的国有企业集团， 其主管机关是州监狱 管理局。国有企业集团的任务是全方位的：计划与预算。其中包括制定全面的经济 规划，监督经济规划的实施，招揽生产合同，组织生产调度等；成本、效益核算。 16 如统一监狱企业所有财务，为每个企业建立盈亏账户，进行损益分析，确定劳动工资与 成本等等；投资与财务管理。如确定重点投资项目，对流动资金统一计划、支配和监 督，负责全部支付业务(包括催偿债务等)；市场研究包括质量反馈、寻找市场、售 后服务，广告宣传等。总之，除生产活动外，企业的一切功能都由国有企业集团承担。 监狱企业与行刑部门的关系，监狱企业必须为罪犯的职业教育、学历教育提供财 力支持和训练场所。监狱企业的劳动力根据需要从罪犯中挑选，可以聘用社会上的工 程技术人员。 3.1.3 加拿大加拿大 corcan 加拿大监狱生产的改革比较成功21。80 年代后期，加拿大监狱局成立监狱局劳动服 务公司（简称 corcan）来管理监狱劳动，其有利之处在于，可以通过更透明的社会成 本、更具商业化的财务管理、更易于与私人企业建立关系，对市场需求变化的反映能力 更强和以更靠近私人企业的标准来培养罪犯的职业技能，以便向更多的部门提供更多的 产品和劳务服务。corcan 是监狱局的下属机构，但它基本采取市场模式来运作，它与 联邦监狱之间并没有从属关系。 作为一个专门公司， corcan 通常只是为罪犯提供职业 培训和工作机会，并负责产品的生产设计和市场销售以及运营盈亏。对于监狱来说，原 来监狱劳动的组织、管理和盈亏等工作剥离给 corcan 统一管理，这无疑对监狱工作 人员减轻负担、 集中精力去搞好罪犯管理和矫正工作有帮助。 corcan 还有一个由商界 人士、工人代表和市民组成的咨询委员会。在 corcan 内部，为了方便对不同产品和 服务种类的管理，设有农业、建筑业、制造业、纺织品和劳务等 5 个管理处。 3.1.4 国外监狱企业体制改革可借鉴之处国外监狱企业体制改革可借鉴之处 从国外监狱企业体制改革的实践中,可以看出监狱企业体制改革与资源垄断行业 改革的思路相似。加拿大等国监狱生产的改革模式事实上是将一个原本“单组织多目 标”组织结构改革成为“多组织单目标”的组织结构，即监狱企业原本承担的双重目 标，分别由两个单一的组织（监狱、监狱企业）各自承担。这也正是我国改革所采取 的“监企分开”的模式。这种做法并非监狱管理领域中的独家创造。事实上，在一些 多目标的社会规制行业中，以“多组织单目标”结构取代“单组织多目标”结构的做 17 法已经或正在一些领域中展开。如对风景名胜区的管理中，将两个相互矛盾的目标 利用资源尽快创造效益与保护自然资源由两个组织分别承担；又如邮政产业中的 “普遍服务”目标与经济效益目标由两个组织分别承担，等等。也就是说，将同一领 域中的营利活动与非营利活动通过多组织的形式分开。 这种改革方式在许多国家的一 些领域中已经取得了成功的经验。 作为罪犯劳动改造的主要载体和保障， 监企分开后中国监狱企业的使命应定位于 “与监狱分离的、与市场经济接轨的经济实体” 。加拿大与德国下萨克森州监狱生产 改革的经验表明，创建与市场接轨的监狱企业与监企分离在方向上是一致的22。 3.2 我国监狱企业体制改革试点工作我国监狱企业体制改革试点工作 3.2.1 监狱企业体制改革试点工作内容监狱企业体制改革试点工作内容 2003 年 1 月 31 日，朱镕基总理签发了国务院关于监狱体制改革试点工作的指 导意见的通知 ，同年 3 月 12 日国务院下发了国务院关于关于解决监狱企业困难实 施方案的通知 。同年上海、江西、陕西、湖北、黑龙江、重庆等 6 个省市开始监狱 企业体制改革的试点工作23。 （1）改革目标 国务院监狱体制改革试点工作的指导意见明确提出了“采 取监狱刑罚执行管理和生产经营管理、执法经费支出和监狱生产收入分开的运行机制， 逐步实现全额保障、监企分开、收支分开、规范运行的监狱企业体制改革目标” 。 （2） 组织结构改革 各省监狱管理局将负责生产经营管理工作的内设机构分离 出来，组建为监狱管理局领导下的监狱国有独资公司。各监狱将负责监狱生产经营管 理工作的机构分离出来，组建为监狱国有独资公司子公司或分公司。 （3）管理体制改革 省监狱管理局对监狱和监狱国有独资公司及其子公司或分 公司实行统一领导，规范权责，加强协调。监狱在监狱管理局的领导下，依法行使职 权，履行职责；监狱国有独资公司在监狱管理局的领导下，由公司董事会全权管理公 司的事务，对监狱管理局负责，子公司或者分公司受监狱国有独资公司领导并对其负 责；监狱与子公司或分公司的关系，通过建立联席会议制度予以协调，签订合同或协 议，明确各自权责，确保监企分开后，监狱和企业的工作有序运行。 18 3.2.2 改革试点工作取得的成效改革试点工作取得的成效 从2003年开始的六个省市的监狱体制改革试点工作，目前已取得了初步成效, 表现在： 监狱经费全额保障基本到位。 2003 年中央转移支付 8 亿元用于监狱体制改革， 实际拨付 5.5 亿元,加上各省对等配套,03 年底共有资金 11 亿元用于监狱经费保障。 监企基本分开。 试点省份已将监狱管理局负责生产管理工作的内设机构分离出 来，成立了监狱国有独资公司。各监狱也将负责生产经营管理工作的机构分离出来组 建为监狱国有独资公司的子公司，初步实现了监狱和监狱企业在机构、职能、资产、 财务和人员上的分开。 收支基本分开。监狱局和监狱国有独资公司、监狱和子公司已经分开建帐、分开核 算、分开管理，各自独立运行，公司的收支与监狱警察的工资收入和福利待遇脱钩。 图 3-1 罪犯劳动与企业生产从管理上分离的多方关系图 人 权 保 护 生 产 设 备 企 业 利 润 原 材 料 产 品 罪 犯 学 习 罪 犯 管 理 监 狱 企 业 （子公司） 某监狱 自 由 限 制 罪犯 劳动 罪犯改造 产品 生产 劳 动 保 护 劳动 场所 省政府 企业生产 某监狱企业生产 现场管理机构 省监狱管理局 集 团 公 司 （母公司） 全省监狱企业生 产现场管理机构 19 规范运行正在进行之中。 初步建立了解决罪犯劳动与企业生产从管理上分离的 监管改造、生产经营分开运行、独立运作的两套体系，初步形成了监狱和监狱企业既 相对独立、又有机联系、密切配合的工作机制。(见图 3-1) 3.3 推进监狱企业体制改革应重视的问题推进监狱企业体制改革应重视的问题 监狱企业体制改革是一项复杂的系统工程， 改革试点工作取得了一定成效,基本实 现了监狱和监狱企业行政上的分离，但并未从根本上解决监狱企业体制上的问题，存 在着形式上改而实质上不改、不清楚现代企业制度的实质、产权制度不落实、企业法 人治理结构不完备的现象。归纳起来，监企分离后，继续推进监狱企业体制改革所应 注意的问题主要有以下三个方面。 1）监狱企业的性质定位问题 监狱企业的性质决定监狱企业的职能、任务，直接影响监狱与监狱企业的规范运 行，影响监狱企业的机构设置、领导体制和委派警察的身份待遇，也影响监狱企业产 业产品结构调整以及监狱企业的发展方向。对这一涉及监狱企业最根本的重要问题， 目前有两种不同的认识，直接影响对监狱企业重大政策的制定。一种观点认为，监狱 企业在生产目的、法律依据、职能任务、劳动项目选择、分配制度、政策措施、管理 方式等不同