（行政管理专业论文）治理视野中的地方政府公共事业管理机制创新研究.pdf

iv 摘 要 党的十七大报告明确指出， “要完善社会主义市场经济体制，推进各方面体制改 革创新，加快重要领域和关键环节改革步伐，全面提高开放水平，着力构建充满活 力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，为发展中国特色社会主义 提供强大动力和体制保障。 ”这深刻地揭示了体制机制创新在发展中国特色社会主义 进程中的重要地位。本文把机制创新作为地方政府公共事业管理模式创新的重要 内容，从治理视野出发探讨了地方政府公共事业管理机制创新的基本途径。 全文分为 4章：第 1章阐明了选题来源，然后在分析选题背景、选题意义、 述评国内外相关研究成果的基础上，提出了论文的研究思路、方法、内容和可能 的创新点。第 2章简要介绍了治理理论的核心思想，并论证了其运用于地方政府 公共事业管理机制创新的适用性。第 3章在剖析地方政府公共事业管理机制的历 史沿革和现状的基础上，探讨了地方政府公共事业管理机制创新对治理的诉求。 第 4章从责任配置、经费保障和成本控制三个方面探讨了构建治理型地方政府公 共事业管理机制的基本途径。 本文的主要研究成果和创新点是：从价值、理论和实践三个层面系统论证了 治理理论与地方政府公共事业管理机制创新的契合；探讨了治理型地方政府公共 事业管理机制构建的基本途径。 关键词：治理理论；地方政府；公共事业管理；机制创新 v a b s t r a c t the report to the seventeenth national congress of the communist party of china clearly stated .the task of “ establishing a mature socialist market economic system, enhancing mechanism reform and innovation in all aspects, quickening the pace of reforms in significant fields and key links, comprehensively raising the level of opening up, and focusing on building a vigorous, efficient mechanism conducive to scientific development so as to provide powerful force and support for the development of socialism with chinese characteristics.” it revealed in depth the important status of system and mechanism innovation in developing socialism with chinese characteristics. this paper took mechanism innovation as an important part of the innovation of the management mode of local public services, and discussed basic means of the innovation of management mechanism of the local public ervices from governance perspective. the whole paper was divided into four chapters: the first chapter stated the topic source and then brought forward the ideas, methods, contents, and possible creative points of the research after analyzing the background and significance of the study and reviewing relevant studies; the second chapter briefly introduced the core ideas of the governance theory and its applicability in the innovation of management mechanism of the local public services; the third chapter discussed the necessity of governance in the innovation of management mechanism of the local public services on the basis of looking into the history and current situation of the management mechanism of the local public services; the last chapter examined basic means of establishing governance- type management mechanism of the local public services from the aspects of responsibility allocation, funds guarantee, and costs control. the major research results and creative points lay in that the paper systematically proved the integration of governance theory and the innovation of management mechanism of the local public services from the three perspectives of value, theory, and practice. meanwhile, the paper raised basic means of establishing governance- type management mechanism of the local public services. key words: governance theory; local government; management of public services; mechanism innovation iii 湘潭大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明： 所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得 的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个 人或集体已经发表或撰写的成果作品。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律后果由本人承 担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和 借阅。 本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 1 第一章 引 论 1 . 1 选题来源 本文系导师主持国家社会科学基金项目地方政府公共事业管理的绩效评估与 模式创新研究 （05bzz014）的研究成果之一。 1 . 2 选题背景及意义 1 . 2 . 1 选题背景 1、地方政府管理机制创新成为全球公共管理运动的重要内容 自 20 世纪 70 年代末以来，一场全球性的公共管理运动席卷全球，波及到美国、 英国、瑞典、新西兰、蒙古、德国和法国等主要国家，造成了深远的影响。这场改 革运动主要围绕 6 个核心理念展开： “对更高的政府劳动生产率的追求；公共事业对 私有市场的更多的依赖；更加强烈的市场化倾向；从中央到地方的更大的放权；不 断提高把握和追踪公共政策的能力；强化对政策结果负责的各种策略” 。在这场改 革运动中，地方政府管理机制创新占有非常重要的地位，受到了各国的普遍推崇， 如英国在地方政府服务中广泛引入了竞争机制，而美国政府则把政府绩效评估机制 创新作为“重塑政府”的重要举措。 2、地方政府公共事业管理机制创新成为政府管理体制改革的重点和难点 上个世纪 80 年代初，中国开始了以建立社会主义市场经济体制为目标的社会、 经济和政治体制改革。建立社会主义市场经济体制需要转变道德观念、确立法律权 威和维护社会稳定，同时也积极稳妥地推进各项事业的改革。在政府管理体制改革 方面，国有企业改革和国务院机构改革都取得了积极的成效，当前，教育、医疗和 社会保障等关系着国计民生的公共事业已经成为政府管理体制改革不可回避的问 题，如何在地方层次创新公共事业管理机制则成为了政府管理体制改革的重点和难 点。 3、各级地方政府积极推动公共事业管理机制创新 地方政府是政府管理创新的重要主体，也是政府管理创新的积极推动者。近年 来，在中央的政策支持和鼓励下，我国各级地方政府政府积极推动公共事业管理机 制创新，如西安市的事业单位分类管理机制创新、长沙市对公用事业市场运作机制 迈克h阿默克斯特： 前言 ，载唐纳德 f凯特： 有效政府全球公共管理革命 ，上海交通大学 出版社 2005 年版，前言。 2 的探索和深圳市对“分散化”的公共治理机制的探索等。 1 . 2 . 2 选题意义 在全球公共管理运动的背景下，借鉴西方国家公共管理改革的经验，结合中国 的具体实际，以治理理论为理论工具，探讨地方政府公共事业管理机制创新研究， 具有积极的理论价值和实践意义。 1、有利于为地方政府公共事业管理机制创新提供新视角 地方政府公共事业管理机制创新是落实科学发展观，切实改善民生的内在要求。 但到底该如何创新地方政府公共事业管理机制是困扰理论研究者和实践工作者的一 个基本问题？本文从治理视野所进行的探索为地方政府公共事业管理机制创新提供 了崭新的视角。 2、有利于为地方政府制定本地区公共事业发展政策提供参考 本文在论证了治理理论运用于地方政府公共事业管理机制创新的适用性后，从 地方政府公共事业管理机制的现存问题出发，从责任配置、经费保障和内部管理成 本控制三个方面着手探讨了治理型地方政府公共事业管理机制创新的具体途径，可 以为地方政府制定发展本地区公共事业发展政策提供参考。 3、有利于深化地方政府公共事业管理模式创新研究 管理机制创新是地方政府公共事业管理模式创新的重要内容，本文以治理理论 为理论工具，深入探讨地方政府公共事业管理机制创新，有利于深化地方政府公共 事业管理模式创新研究。 1 . 3 国内外研究综述 1 . 3 . 1 关于治理理论的研究 治理（governance）一词源于拉丁文和古西路语，原意是控制、引导和操纵。长 期以来它与统治（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关 的管理活动和政治活动中。但是，自从 90 年代以来，西方政治学和经济学家赋予 governance 以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义 也与 government 相去甚远。它不再只限于政治学领域而且被广泛运用于社会经济领 域，不仅在英语世界使用，并且开始在欧洲各主要语言中流行。 国外学者从不同的视角对治理理论进行了广泛而深入的研究。治理理论的主要 创始人之一罗西瑙在其代表作没有政府统治的治理和21 世纪的治理等文章 中认为，与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的 俞可平： 引论：治理与善治 ，载俞可平： 治理与善治 ，社会科学文献出版社 2000 版，第 1- 2 页。 3 主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现，他将治理定义为一系列活动 领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。罗茨认为治理 标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者是一种改变了的有序 统治状态，或者是一种新的管理社会的方式。他列举了六种关于治理的不同定义： 作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得 最大的效益；作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体 制；作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引 入政府的公共服务；作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务 体系；作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之 间的合作与互动；作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社 会协调网络。治理理论研究权威格里斯托克归纳了治理理论的五个主要观点：治 理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；治理理论明确指出 在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊之点；治理理 论明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在权力依赖；治理指行为者网 络的自主治理；治理理论认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府 下命令或运用其权威，政府可以动用新的工具和技术来控制和引导，而政府的能力 和责任均在于此。全球治理委员会在 1995 年发表的一份题为我们的全球伙伴关 系的研究报告对治理作出了自己的界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构 管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且 采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包 括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是 一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协 调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续 的互动。新西兰学者罗伯莱金认为，治理意味着宪法、法律和行政管理安排，政 府依照这种安排来运用它们的权力，运用公共问责、法治、透明性和公众参与等相 关机制，良好的治理应该具有正直、回应和透明的特征。 国内学者对治理理论做了大量的引介与研究工作。根据作者在中国知网以 1999- 2007 为时间段的检索，题名中含“公共治理”的论文有 88 篇，题名中含“政 府治理”的有 240 篇，题名中含“多中心治理”的有 7 篇，题名中含“多元治理” 英罗西瑙： 没有政府统治的治理 ，剑桥大学出版社 1995 年版，第 5 页。 英罗西瑙： 21 世纪的治理 ，载全球治理 ，1995 年创刊号。 英罗伯特罗茨： 新的治理 ，载俞可平： 治理与善治 ，社会科学文献出版社 2000 年版，第 86- 107 页。 英格里斯托克： 作为理论的治理：五个论点 ，载俞可平： 治理与善治 ，社会科学文献出版社 2000 年 版，第 31- 49 页。 全球治理委员会： 我们的全球伙伴关系 ，牛津大学出版社 1995 年版，第 23 页。 新西兰 罗伯莱金： 分散化的公共治理：代理机构、权力主体和其他政府实体的责任与控制原则 ，载经 济合作与发展组织编分散化的公共治理：代理机构、权力主体和其他政府实体 ，中信出版社 2004 年版，第 312- 313 页。 4 的有 7 篇，而题名中含“治理理论”的有 221 篇。同时，网络上有一个专门的“协 同治理网” ，紧跟治理理论研究前沿，是了解治理理论的一个重要的信息来源。由此 可见，在中国的社会科学研究中也掀起了一股“治理”研究热。关于治理理论的综 述， 国内学者也作了不少的研究， 在此就不再赘叙。 值得指出的是俞可平主编 治 理与善治一书为国内学者了解治理理论作出了重要的贡献，在该书中他译介了 14 篇具有前沿性和代表性的西方治理理论文献，同时他在该书引论治理与善治一 文中对这些文献进行了细致的梳理，描绘了一个西方治理理论的大致的轮廓，并指 出治理的基本含义是指一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治 理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动， 以最大限度地增进公共利益。 运用治理理论来研究中国公共领域的治理是国内对治 理理论研究的一个重点。如彭国甫运用治理理论研究了研究生教育质量保障机制， 宁国良等运用治理理论探讨了地方政府政策执行力的提升机制创新， 滕世华运用治 理理论研究了公共物品的供给， 陈秋苹从公共治理视角研究了非营利组织公共责任 机制。 1 . 3 . 2 关于地方政府公共事业管理机制创新的研究 当前国内外尚无关于地方政府公共事业管理机制创新的专门研究，但国内外相 关研究还是比较丰富的。 1、关于地方政府公共事业管理责任配置机制创新的研究 文森特奥斯特罗姆等人，对公共产品和服务的供应与生产两个概念进行了区 分，认为公共产品和服务的供应是指一系列集体选择行为的总和，是地方政府必须 承担的一系列职责和义务，它们包括：建立和健全公民利益和需求表达机制，以此 来决定需要提供什么样的产品和服务、产品和服务的数量和质量标准、需要筹措的 收入数和如何筹措；根据不同类型的产品和服务确定利益共同体的边界，哪些人应 该包括在共同体之内，哪些人应该排斥在外；制定和实施一些强制性规则，规制个 人的消费和使用模式，确定公共产品和服务在供求均衡的前提下得到合理的使用； 决定公共产品和服务的生产方式，接受投诉，监督公共产品和服务生产方的绩效。 公共产品和服务的生产则是指如何将一系列的输入资源转化为产品和服务的技术过 汪向阳、胡春阳： 治理:当代公共管理理论的新热点 ，载复旦学报 （社会科学版） ，2000 年第 4 期。 胡祥： 近年来治理理论研究综述 ，载毛泽东邓小平理论研究 ，2005 年第 3 期。 吴志成： 西方治理理论述评 ，载教学与研究 ，2004 年第 6 期。 俞可平： 引论：治理与善治 ，载俞可平： 治理与善治 ，社会科学文献出版社，2000 版，第 3 页。 彭国甫： 治理视野中的研究生教育质量保障机制的完善 ，载学位与研究生教育 ，2007 年第 1 期。 宁国良、周东升、,陆小成： 基于公共治理范式的地方政府政策执行力研究 ，载湘潭大学学报 （哲学社 会科学版） ，2007 年第 4 期。 滕世华： 公共治理视野中的公共物品供给 ，载中国行政管理 ，2004 年第 7 期. 陈秋苹： 公共治理视角下的非营利组织公共责任机制 ，载学术月刊 ，2006 年第 9 期。 5 程。地方政府应该主要承担公共事业产品和服务的供应责任，而生产责任则要根据 公共产品和服务的具体性质来选择是由政府、私人市场还是社会自治组织来承担。 事业单位体制改革研究课题组的研究指出，在市场经济体制下，各种公益性社会事 业发展的基本职能由谁来承担是事业单位体制改革中首先要明确的问题，指出在政 府与市场的职能分工问题并没有得到很好的解决，仍然存在明显的政府职能“越位” 问题，某些领域的事业单位体制改革存在市场化“过度”问题，提出可以企业化、 市场化的事业单位一定要尽快市场化，利用市场机制提高其效率并实现资源配置的 优化，相反，与政府职能相关、涉及公众基本利益的社会事业则绝对不能市场化。 齐守印对政府间财政支出责任配置进行了研究，指出政府间财政支出责任纵向配置 的实质是，如何正确解决各级政府之间合理分担整个国家机构向社会公众提供公共 服务和公共产品的总成本问题，并提出了政府间财政支出责任优化的四个原则：政 府间财政支出责任纵向配置与公共经济责权的纵向配置格局总体上相一致；纠正效 益外溢性的成本补偿原则；财政支出责任划分与辖区居民受益紧密衔接原则；财政 支出责任配置与财政收入筹集能力相适应原则。 王前的研究指出规则之上的地方政 府公共事业管理责任机制存在诸多困境，提出了构建绩效导向的地方政府公共事业 管理责任机制的基本设想。 2、关于地方政府公共事业发展经费保障机制创新的研究 经费是地方政府公共事业发展的生命线，对于如何保障地方公共事业发展的经 费，国内外学者进行了相关有益的探讨。黄佩华、迪帕柯等从财政学的视角系统研 究了中国各级政府间的财政关系和地方财政，认为中国地方政府承担着过高而且无 法维持的支出任务，且地区差距不断扩大，对预算外财源高度依赖，支出效率低， 导致地方公共服务得不到有效的经费保障，对此，他们提出了一系列建议，包括： 构架一个全面的改革战略、合理分配并明确支出任务、改革收入分配和税收体制并 平衡效率和均等化目标、改善省级以下政府的预算和国库管理并制定适当的激励机 制、简化政府结构、改善政府间转移支付体系、允许地方政府举债并使之承担责任、 推行公务员体制改革等。毛寿龙和李梅认为， “政府、市场和自治组织，都是公益 物品领域必然存在的搭便车的解决之道” ，公益物品的提供需要三者有效的合作， 在经费的保障上也要通过多种途径，不能仅仅依靠政府财政。 “完善农村义务教育财 政保障机制”课题组，对中国义务教育的普及情况以及国际比较进行了系统的研究， 美文森特奥斯特罗姆、罗伯特比什、埃莉诺奥斯特罗姆： 美国地方政府 ，北京大学出版社 2004 年 版，中文版序。 事业单位体制改革研究课题组：事业单位体制改革中需要研究解决的几个原则性问题 ， 载 管理世界 ， 2003 年第 1 期。 齐守印： 论政府间财政支出责任的优化配置 ，载财贸经济 ，2003 年第 2 期。 王前： 构建绩效导向的地方政府公共事业管理责任机制，载中国行政管理学会、四川行政管理学会： 行政 问责制与政府执行力论文集 ，2007 年 9 月。 美 黄佩华、迪帕柯： 中国：国家发展与地方财政 ，中信出版社 2003 年版，第 2- 11 页。 毛寿龙、李梅： 有限政府的经济分析 ，上海三联书店 2000 年版，第 172- 173 页。 6 认为中国作为一个大国，有着自己特殊的历史和现状，不可能照搬任何一个国家的 现成做法和具体措施，但是义务教育发展也有其共同的规律性，因此，可以通过国 际比较研究，借鉴其他国家的经验，来完善农村义务教育财政保障机制。彭国甫认 为，要保障公共事业发展经费，就要建立健全多元投资主体机制，包括：切实加大 政府对公共事业的投资力度；引导企业投资公共事业发展；积极倡导个人投资公共 事业发展；鼓励外资投资公共事业发展和正确引导公民捐赠公共事业。 3、关于地方政府公共事业内部管理成本控制机制创新的研究 唐纳德f凯特对美国以“国家绩效评估”为核心的重塑政府改革进行了研究， 美国重塑政府改革的口号是“成本更少，干得更好” ，但是经过改革政府真的使政府 干得更好而且成本更低了吗? 唐纳德f凯特的研究对此提出了质疑，指出“国家 绩效评估”虽在“采购改革和客户服务上取得了显而易见的成功” ，但是“在许多机 构中国家绩效评估几乎没有影响” ，从改革中，也“推断不出一个具有普遍意义 的结论” ，而“许多所谓的开支节约仅仅是希望、愿望而已，它们的价值无法确定” 。 唐纳德f凯特的研究，为中国政府改革把绩效评估作为成本控制战略的可行性 提供了不同的视角。符泽友认为，行政管理成本，是反映行政效率、行政管理水平 的重要标志，贯穿与整个行政管理工作之中，并提出了控制行政成本的对策：加快 更新观念，倡导勤俭风尚；严格预算管理，强化财务监督；严格内部管理，降低办 公经费；严格控编人员，明确支出范围；提高人员素质，优化内部结构。张早平提 出了要构建成本型政府，构建的路径包括：树立成本型政府理念；采取包括决策方 案制定社会化等新措施。王宇恒的研究显示，人力成本快速增长和公务成本居高不 下是导致政府行政成本过高的主要原因，提出了控制政府成本的一系列对策：科学 界定政府职能，合理设置政府机构，控制人员规模；建立科学、规范、有序的政府 运行机制，加强成本管理；深化政府财政制度改革，尽量减少政府直接成本；加强 政风建设，预防和严惩政府腐败。 4、国内外研究评述 通过对国内外最新相关文献的梳理，我们不难看出，国内外学者对治理理论和 地方政府公共事业管理机制创新作了可贵的探索，取得了很有价值的成果，为本研 究从治理视野研究地方政府公共事业管理机制创新对策打下了良好的基础。但由于 种种原因，从总体上说，国内外关于治理视野中的地方政府公共事业管理机制创新 “完善农村义务教育财政保障机制”课题组： 义务教育普及与财政保障的国际比较 ，载经济研究参考 ， 2005 年第 46 期。 彭国甫： 地方政府公共事业管理绩效评价研究 ，湖南人民出版社 2004 年版，第 326- 335 页。 美唐纳德 f凯特：有效政府全球公共管理革命 ， 张怡 译，上海交通大学出版社 2005 年版。 第 17- 22 页。 符泽友： 行政管理成本控制的思考 ，载地方政府管理 ，1998 年第 10 期。 张早平： 论成本型政府的构建及路径选择 ，载湖南经济管理干部学院学报 ，2006 年第 2 期。 王宇恒： 政府成本控制研究 ，吉林大学硕士学位论文，2004 年。 7 研究还比较薄弱。 尚未系统论证治理理论运用于地方政府公共事业管理机制创新的适用性。 以往 的研究要么是在西方的语境下，没有必要探讨在西方的经济社会土壤中成长出来的 治理理论运用于地方政府公共事业管理机制创新的适用性，要么就是简单把治理理 论套用在中国公共事业管理机制创新研究中，忽视了对治理理论运用于地方政府公 共事业管理机制创新的适用性的论证。 尚未将治理理论与地方政府公共事业管理机制创新有机结合起来研究。 国外的 相关研究，主要以广义的公共物品或公共事务为研究对象，并集中在全球治理和地 方治理两个层面，而没有将治理理论与地方政府公共事业管理机制创新有机结合起 来研究。国内的相关研究则要么就地方政府公共事业管理机制创新研究地方政府公 共事业管理机制创新，要么则是简单地把治理理论运用于某一具体公共事业领域的 管理机制创新，如义务教育，而尚未有将治理理论与地方政府公共事业管理机制创 新有机结合起来的专门研究 本研究试图为解决以上问题起抛砖引玉的作用。 1 . 4 研究思路与研究方法 1 . 4 . 1 研究思路 本研究将地方政府公共事业管理机制创新置于公共治理变革的宏观背景之中， 在论证治理理论运用于地方政府公共事业管理机制创新的适用性的前提下，先通过 对地方政府公共事业管理机制现状的分析找出地方政府公共事业管理机制存在的问 题，再从地方政府公共事业管理机制创新对治理的诉求出发，以问题为中心，从责 任配置、经费保障和内部成本控制三个方面探索地方政府公共事业管理机制创新。 8 图 1 - 1 研究思路图 1 . 4 . 2 研究方法 研究方法是揭示事物本质的基本特征及其相互关系的哲学原则与思维方式，是 科学研究试图更好地认识和把握研究对象的基本角度和基本原则，是主观达之于客 观的基本步骤、基本程序和基本方式。 从治理视野研究地方政府公共事业管理机制 创新必须科学的研究方法作为指导，具体来说，本研究主要采用了以下研究方法： 1 、文献分析法 文献分析法是一种通过收集和分析现存的，以文字、数字、符号等信息形式出 现的文献资料来探讨和分析各种社会行为、社会关系及其他社会现象的研究方法。 本文通过文献分析法，综述了国内外相关研究文献，使得本文的研究建立在扎实的 理论基础和文献资料的基础之上。 2 、比较分析法 比较分析法是通过对不同事物或同一事物在不同阶段的情况进行比较，从中找 出共性的、本质的或规律性的东西的方法。在分析我国地方政府公共事业管理机制 的历史沿革时，本文运用了比较分析法，对改革开放以来的地方政府公共事业管理 机制分阶段进行了纵向比较分析等。 3 、案例分析法 案例分析法是公共管理学研究的基本研究方法。本文在分析具体问题时，力图 通过相关案例的比较分析，加深对基本原理的理解和分析，提高分析问题和解决问 题的说服力。本文在探讨治理理论与地方政府公共事业管理机制的实践契合时，选 杨宏山： 府际关系论 ，中国社会科学出版社 2005 年版，第 29 页。 地方政府公共事业 管理机制创新 治 理 理 论 契 合 问 题 诉 求 构建治 理型地 方政府 公共事 业管理 机制 责任配置机制创新 经费保障机制创新 内部成本控制机制创新 9 取了长沙市公用事业市场运作、西安市事业单位分类改革和深圳市对分散化治理机 制的探索三个典型进行了案例分析。 1 . 5 创新点 从价值取向、 理论基础和实践运用三个层面系统论证治理理论与地方政府公共 事业管理机制创新的契合。 从责任配置、 经费保障和内部成本控制三个方面系统探讨治理型地方政府公共 事业管理机制创新的具体途径。 10 第2 章 治理理论及其运用于地方政府公共事业管理机制创新的适用性 2 . 1 治理理论的核心思想 20 世纪 90 年代以来，受全球化、社会变迁复杂化、新公共管理运动以及西方国 家政府所普遍面临的财政危机、管理危机和合法性危机等因素的影响，治理理论受 到了普遍重视，为许多国际组织和国家所推崇，并被广泛运用于指导各个领域的治 理实践创新。 什么是治理？目前学术界众说纷纭，尚无定论，代表性的观点如表 2- 1 所示。治 理理论研究权威格里斯托克（gerry stoker）在梳理了各种流行的治理概念之后， 提出了为学者所普遍认同的关于治理的五个论点： （1）治理指出自政府、但又不限 于政府的一套社会公共机构和行为者； （2）治理明确指出在为社会和经济问题寻求 解答的过程中存在界限和责任方面的模糊之点； （3）治理明确肯定涉及集体行为的 各个社会公共机构之间存在权力依赖； （4）治理指行为者网络的自主自治； （5）治 理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威， 政府可以运用新的工具和技术来控制和引导，而政府的能力和责任均在于此。 表 2 - 1 关于“治理”概念有代表性的界定 机构或研究者 对治理的界定 出 处 全球治理委员会 治理是各种公共的或私人的个人和 机构管理其共同事务的诸多方式的总和。 它是使相互冲突的或不同的利益得以调 和并且采取联合行动的持续的过程。 全球治理委员会： 我们的 全球伙伴关系 （1 9 9 5 年） 英国管理国际 治理是利益相关人之间靠彼此互动 来影响政策成效的方式。 托尼鲍法德、爱尔克劳 夫勒编： 公共管理与治理 ， 孙迎春译，国家行政学院出版 社 2 0 0 6 年版，第 9 页 托尼鲍法德 爱尔克劳夫勒 公共治理关注的是不同组织之间如 何通过互动来实现更高水平的预期结果 由公民和利益相关者实现的成果。 托尼鲍法德、爱尔克劳 夫勒编： 公共管理与治理 ， 孙迎春译，国家行政学院出版 社 2 0 0 6 年版，第 9 页 俞可平 治理的基本含义是在一个既定的范 围内运用权威维持秩序，满足公众需求， 其目的是在各种不同的制度中运用权力 去引导、控制和规范公民的各种活动，以 最大限度地增进公共利益。 俞可平主编： 治理与善 治 ， 社会科学文献出版社2 0 0 0 年版，第 5 页。 英格里斯托克： 作为理论的治理：五个论点 ，载俞可平: 治理与善治 ，社会科学文献出版社 2 0 0 0 年 版，第 3 4 - 3 5 页。 11 治理理论作为一种新兴的理论，是一个颇为繁杂的理论体系。不同领域的学者 从不同的视野出发演绎出不同的理论范式与观点，有些甚至相互冲突。尽管如此， 从众多关于治理的文献来看，治理理论至少包含了以下几个核心思想： 2 . 1 . 1 重构政府与市场、政府与社会关系 传统政府统治强调，政府是国家事务管理与社会事务管理的唯一权力中心，它 依靠其强制力和权威，集中控制国家、社会事务管理的各种资源，并以国家的名义 组织各种公共物品与公共服务的提供与生产。与传统政府统治不同，现代政府治理 理论强调政府、市场主体与社会主体之间伙伴关系的重要性，其核心思想之一就是 主张重构政府与市场、政府与社会之间关系，形成以政府为核心，以共赢为目标， 以参与、协商、合作等为主要特征的网络治理格局。在现代政府治理中，各主体之 间不再是统治与被统治的关系，而是新型的合作伙伴关系，政府也不再是高高在上 的命令发布者，而只是伙伴关系中的“老大哥” 。总之，如表 2- 2 所示，政府治理与 政府统治有明显的区别，是一种新型的政府管理模式。 表 2 - 2 政府治理与政府统治的区别 政府治理 政府统治 多样化结构（如网络） 科层制（韦伯） 权力 1 ：正和博弈或双赢 权力 1 ：零和博弈 权力 2 ：分散化 权力 2 ：集权化 多元主义 精英主义 分权化、分割化和“空心国家” 单一、集中、铁板一块的国家 分割化的行政体系 强有力的、集中的行政体系 界限模糊的或交融的责任体系 清晰的责任界限 国家集中掌舵 国家集中的控制 依据不同需求的服务文化 单一的、同质的公共服务的社会文化 资料来源：richards d.， and m. smith (2002). governance and public in the united kingdom. new york： oxford university press. p.36. 2 . 1 . 2 强调治理过程的互动性 政府统治强调政府的权威性，强调着政府权力自上而下的单向运行，在此过程 中，政府运用其权威，制定和实施政策，对公共事务进行单向度的管理。与此不同， 治理理论重视治理主体之间的权力依赖关系，强调治理过程的互动性，认为治理是 一个治理主体之间互动的管理过程，主张通过合作、协商和伙伴关系等方式实现对 公共事务的善治。尤其要指出的是，治理特别强调政府与公众的互动，强调公众参 与对实现公共事务善治的重要性。 12 2 . 1 . 3 强调治理方式的多样性 “治理是一个比政府管理外延更广泛的现象，它更强调的是多种相互发生影响 的行为者的互动，要求政府部门、私营部门、第三部门以及公民个人一起解决问题， 实现公共利益的最大化” 。治理理论强调治理方式的多样性，它借鉴公共经济学的 知识，认为应依据成本效益分析方法来选择一种公共产品的供给方式，而不拘泥 于政府直接生产方式。一般而言，对于国防、军队、国家行政服务、法律、制度等 纯公共产品以及优效型公共物品，应由政府独家来提供；对于自然垄断类的公共产 品，即能轻易实现消费排他性的公共产品，可以通过政府管制等方式由政府、市场 主体和社会主体联合提供；而对于俱乐部类公共产品，可以通过契约外包等方式完 全由市场主体和社会主体来提供，政府可以将这类公共产品的生产权外包给某个企 业或者某个非盈利组织。 2 . 1 . 4 以善治为目标状态 治理的目标状态是善治，也即一种能实现公共利益最大化的社会管理过程。善 治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社 会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治有五个基本要素：合法性，它指的是 社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态；透明性，它指的是政治信息的公 开性；责任性，它指的是人们应当对自己的行为负责；法治，其基本意义是，法律 是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人 人平等；回应，其基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及 时的和负责的反应，不得无故拖延或者没有下文；有效，它主要指管理的效率，包 含两个方面的基本意义，一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活， 二是最大限度地降低管理成本。 2 . 2 治理理论与地方政府公共事业管理机制创新的契合 治理理论与地方政府公共事业管理机制创新的契合，是进一步深入探讨以治理 视野中地方政府公共事业管理机制创新途径的逻辑前提。治理理论与地方政府公共 事业管理机制创新的契合主要体现在价值、理论和实践三个层面。 2 . 2 . 1 价值契合 治理理论与地方政府公共事业管理机制创新的价值契合，是指治理理论内在的 价值取向与地方政府公共事业管理机制创新的价值取向在总体上是一致的，可以融 曹现强： 公共性的现代回归：从统治到治理对治理理论的一点思考 ，载山东社会科学 ，2007 年第 1 期。 俞可平： 引论：治理与善治 ，载俞可平： 治理与善治 ，社会科学文献出版社 2000 年版，第 8- 9 页。 13 合的，它是运用治理理论创新地方政府公共事业管理机制的价值前提。 治理理论内在的价值取向集中体现在对善治的追求上。善治是使公共利益最大 化的社会管理过程，其本质在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国 家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态，它包括合法性、透明性、责任 性、法治、回应和有效六个基本要素。这六个基本要素，同样也是治理理论内在的 价值取向。 地方政府公共事业管理机制创新，作为地方政府公共事业管理模式创新的一部 分，是整个地方政府管理体制创新的重要组成部分，其价值取向也必须与整个政府 行政管理体制创新的价值取向保持一致。胡锦涛同志在十七大报告中明确指出： “要 抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变政府职能、理顺关系、优化结构， 形成责权一致、分工合理、决策科学、执行畅通、监督有力的行政管理体制。 ”因此， 责权一致、分工合理、决策科学、执行畅通、监督有力的行政管理体制是当前政府 行政管理体制创新的基本价值取向，也是地方政府公共事业管理机制创新的价值取 向，只要稍加分析，可以发现它们与治理理论内在的价值取向基本上是一致的。权 责一致、分工合理、决策科学、执行畅通和监督有力基本上内含着合法性、透明性、 责任性、法治、回应和有效这六个治理理论的基本价值取向，如表 2- 3 所示。 表 2 - 3 治理理论与地方政府公共事业管理机制创新的价值契合 地方政府公共事业管理机制创新的价值取向 治理理论的价值取向 责权一致 合法性、责任性、法治 分工合理 合法性、有效 决策科学 合法性、有效、责任性 执行畅通 合法性、回应、有效 监督有力 合法性、责任性、回应、透明性 2 . 2 . 2 理论契合 治理理论与地方政府公共事业管理机制创新的理论契合，是指治理理论和地方 政府公共事业管理机制创新在基本理论假设上的贯通和主要理论观点上的融合，它 是运用治理理论创新地方政府公共事业管理机制的理论前提。 治理理论作为一种理论范式，其基本理论假设可以概括为三个：复杂性、动态 性和多样性是现代社会的基本特征；组织、机构和系统之间存在复杂的相互依存关 系；沟通、协调与学习是解决复杂社会问题的关键。其基本的理论观点有五个： （1） 治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者； （2）治理理论明 确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊之点； 俞可平： 引论：治理与善治 ，载俞可平： 治理与善治 ，社会科学文献出版社2000 版，第 8- 9 页。 14 （3）治理理论明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在权力依赖； （4） 治理指行为者网络的自主治理； （5）治理理论认定，办好事情的能力并不在于政府 的权力，不在于政府下命令或运用其权威，政府可以动用新的工具和技术来控制和 引导，而政府的能力和责任均在于此。由此可见，治理理论的理论焦点由传统的国 家政治控制，转移到民间社会之间、民间社会与国家政府之间的良性互动网络机制 和体系，属于复杂科学范式，特别适用于现代复杂社会系统的管理。 地方政府公共事业管理机制，是指地方政府公共事业管理过程中各因素之间的 较为稳定的相互关系与相互作用，是静态的管理关系结构和动态的管理过程的统一， 它与管理体制、管理方式一起构成了地方政府公共事业管理模式的基本框架。地方 政府公共事业管理机制创新是从机制的视野来探讨地方政府公共事业管理创新，其 理论基础是机制理论。社会科学中的机制是“指一个工作系统的组织和部分之间相 互作用的过程和方式” ，是静态的关系结构和动态的运作过程的有机统一。机制理 论是以一种系统论的视野来考察事物，把事物作为一个复杂的有机整体来考察，以 探求事物变化发展的基本规律。其基本的假设是事物的变化发展是由事物与环境之 间以及事物内部各要素之间的相互作用决定的，从而其基本的理论主张是要从系统 考察事物与环境之间以及事物内部各要素之间的相互作用出发，通过对机制静态关 系结构的优化和动态运作过程的调整，来使事物朝向有利于人们的方向发展。由此 可见，地方政府公共事业管理机制创新所内含的机制理论也是一种复杂科学范式。 综上所述，当把地方政府公共事业管理作为考察对象时，治理理论和机制理论 作为复杂科学范式，都强调地方政府公共事业管理的复杂性以及管理过程中各个要 素之间的相互依赖性，都强调跳出单一的政府视野来探索地方政府公共事业管理绩 效的提升途径，这就是二者的理论契合点。这个理论契合点的存在为进一步从治理 视野探索地方政府公共事业管理机制创新提供