（中国近现代史专业论文）清末民初河南地方自治.pdf

摘要 7 3 9 2 5 地方自治是新兴资产阶级为反对封建专制制度、参与政权而倡立的一种地方 管理制度。清末最后几年，地方自治作为“立宪之根本”在政府与社会的双向推 动下，由思想鼓吹走向政治实践，由零星试验走向全国规模的政府侣办阶段，并 延续至民国初年。本文以河南为个案，详尽梳理了清末民初河南地方自治的推行， 并在此基础上探讨这一基层政治民主化的尝试，及对河南政治运作和社会发展的 影响。 文章内容分四大部分： 第一部分，河南地方自治推行的背景。太平天国时期，河南士绅阶层对地方 事务的主导权进一步加大；甲午战后，河南的民族资本主义开始出现，并出现了 一批接受资产阶级民主政治思想的新式知识分子，与此同时，地方自治思潮渐趋 高涨。预备立宪时期，河南亦与全国其他省份一样，按照清廷的统一部署，开始 了地方自治的筹备。 第二部分，河南地方自治的推行。本节主要探讨了河南省级自治开展情况以 及府州县和城镇乡级地方自治组织的落实过程和地方自治事业的发展。 第三部分，河南地方自治实施中的制约性因素。地方自治制度设计中强烈的 官治色彩、财政困难与民众认识的不足，使河南地方自治的推行迭生顿挫，成效 难期。河南民族资产阶级力量发展微弱导致这场蕴含政治近代化的变革缺乏地方 社会的强烈响应，而痞化势力的存在则阻碍了河南地方自治的良性运转。 第四部分，河南地方自治的影响。河南地方自治的推行一方面引发了传统绅 权的再次大规模扩张，对其后地方政治的发展产生了复杂而深远的影响，另一方 面，又在思想和实践层面开启了基层行政管辉民主化的序幕。 关键词：清术民初；河南；地方自治 a b s t r a c t l o c a ls e l f - g o v e r n m e n tw a sak i n do fr e g i o n a la d m i n i s t r a t i v es y s t e ms e tu pb yt h e r i s i n gc a p i t a l i s t sw h oo p p o s e dm o n a r c h i s ma n dw a n t e dt os h a r et h ep o l i t i c a l r i g h t s d u r i n gt h el a t eo i n gd y n a s t y , l o c a ls e l f - g o v e r n m e n t ，a s “t h e f o o t s t o n eo ft h e c o n s t i t u t i o n 、r e f o r m ”，b e g a nt o b e c a r d e do u tb yt h ec a p i t a l i s t su n d e rt h ed u a l p r o m o t i o no ft h eg o v e r n m e n ta n dt h es o c i e t y i tc o n t i n u e du n t i lt h ee a r l yy e a r so ft h e r e p u b l i c a nc h i n a a n de x p e r i e n c e dt h ep h r a s e sa sf o l l o w s ：f r o mt h e o r ya g i t a t i o nt o p o l i t i c a l p r a c t i c e ；f r o mt r y i n gi ti nd r i b sa n dd r a b s t oa p p l y i n gi tb yt h eg o v e r n m e n ti n t h ew h o l ec o u n t r y t h ea u t h o r , t a k e nh e n a np r o v i n c ea sa ni n s t a n c e ，s o r t so u tt h ew h o l e p r o c e s so ft h el o c a ls e l f - g o v e r n m e n tt h o r o u g h l ya n d d i s c u s s e st h ei n f l u e n c eo ft h i s p o l i t i c a l d e m o c r a t i z a t i o nr e f o r mo i lt h eo p e r a t i o no ft h el o c a lp o l i t i c sa n ds o c i a l d e v e l o p m e n ti nh e n a np r o v i n c e t h e p a p e ri sd i v i d e di n t of o u rp a r t s ： t h ef i r s tp a r ti n t r o d u c e st h eb a c k g r o u n do fl o c a ls e l f - g o v e r n m e n ti nh e n a n p r o v i n c e f i l s t l yt h eg e n t r ye n l a r g e dt h e i rl e a d i n gr o l eo v e rt h el o c a la f f a i r sf u r t h e r d u r i n gt h et a i p i n gr e v o l u t i o n s e c o n d l ya f t e rt h es i n o j a p a n e s ew a ro f1 8 9 4 _ 1 8 9 5 ，a c r o po fn e w i n t e l l e c t u a l sw h oa c c e p t e dc a p i t a l i s td e m o c r a t i ct h o u g h t sa p p e a r e dw i t ht h e a d v e n to fn a t i o n a lc a p i t a l i s mi nh e n a n ；a n da tt h es a m et i m el o c a ls e l f - g o v e r n m e n t t r e n do ft h o u g h t sw e r er u n n i n gh i g hg r a d u a l l y m u c ha so t h e rp r o v i n c e si nc h i n a ， h e n a nb e g a nt op r e p a r ef o r t h el o c a ls e l f _ g o v e r n m e n ta c c o r d i n gt ot h ec e n t r a l c o m m a n d i n go ft h eq i n gg o v e r n m e n t t h es e c o n dp a r te x p l a i n st h ep r a c t i c eo f l o c a ls e l f - g o v e r n m e n ti nh e n a n ， f o c u s i n go i lt h eo p e r a t i o no fl o c a ls e l f - g o v e r n m e n ta tt h el e v e lo fp r o v i n c ea n da l l i n s t i t u t i o n sa tt h eb a s i cl e v e l s t h et h i r dp a r ti n q u i r e si n t ot h ei n h a b i t i n gf a c t o r si nt h ei m p l e m e n t a t i o no fl o c a l s c i f - g o v e r m n e n t i nh e n a n b u r e a u c r a t i cc o n t r o l ，f i n a n c i a l d i f f i c u l t i e sa n dt h e s h o r t s i g h t e d n e s so ft h ec o m m o np e o p l em a d el o c a ls e l f - g o v e r n m e n ti n t r o u b l ea n d c o u l d n ta t t a i nt h ee x p e c t e dr e s u l t s b e s i d e sl o c a ls e l f - g o v e r n m e n t ，a s 8p o l i t i c a l m o d e r n i z a t i o nr e f o r m ，d i d n tg e tr e s p o n s ef r o mt h el o c a ls o c i e t yb e c a u s eo ft h e w e a k n e s so ft h en a t i o n a lc a p i t a l i s t si nh e n a n a n dt h el o c a ls e l f - g o v e r n m e n tw a sa l s o h o l db a c kb yt h er o g u ep o w e r t h ef o u r t hp a r ta n a l y s e st h ei n f l u e n c eo ff o c a ls e l f _ g o c e r n m e n ti nh e n a np r o v i n c e t h ep u r s u a n c eo fl o c a la u t o n o m yi nh e n a np r o v i n c ee v o k e dt h ee x p a n s i o no ft h e t r a d i t i o n a lp o w e ro ft h eg e n t r yo i lal a r g es c a l ew h i c hp r o d u c e dc o m p l e xa n dp r o f o u n d i n f l u e n c eo v e rt h ed e v e l o p m e n to fl o c a lp o l i t i c s o nt h eo t h e rs i d e ，t h i sp r o c e s su s h e r e d i nt h eb e g i n n i n go fa d m i n i s t r a t i v ed e m o c r a t i z a t i o na tt h eb a s i cl e v e lo nt h et h o u g h ta n d p r a c t i c ea s p e c t s k e yw o r d s ：t h el a t eq i n gd y n a s t ya n dt h ee a r l yr e p u b f i c a np e r i o d ；h e n a n p r o v i n c e ；l o c a ls e l f - g o v e r n m e n t m 引言 地方自治是资本主义国家政体建设的重要组成部分，是新兴资产阶级为反对封 建专制制度、参与政权而倡立的一种制度。十九世纪四十年代以来，伴随着西学东 渐的深入，地方自治逐渐成为晚清新兴政治力量改革封建政体的重要内容。清末最 后几年，地方自治作为“立宪之根本”在政府与社会的双向推动下，由思想鼓吹走 向政治实践，由零星试验走向全国规模的政府倡办阶段，并延续至民国初年。清末 民初地方自治活动的开展不仅折射出当时政治、思想、社会具有转型意义的时代内 容，而且对当时及其后中央与地方关系的调整、地方政治发展等产生了深远的影响， 成为中国晚清思想史、政治史、区域史乃至社会史等领域的研究中一个不可回避亦 较为复杂的研究课题。对这一课题的深入研究有助于深化我们对清末宪政改革、资 产阶级的早期发展、晚清士绅阶层以及基层政治发展等问题的认识。清末民初的地 方自治作为中国早期政治现代化的重要一环，与民国时期的联省自治、乡村自治一 脉相承，是后者的先声和初步实践。因此研究清末民初地方自治对中国地方自治史 研究具有奠基意义和必要性，循此以往才能推进地方自治史研究的纵深发展。同时 通过对近代以来的地方自治及其存在的问题进行深入、系统的研究，必定能为当前 正在开展的村民自治及社区自治提供借鉴和启迪。 上世纪8 0 年代初以来，地方自治研究逐渐成为大陆学术界关注的焦点之一，出版 和发表了大量的学术专著和论文，取得了可喜的成绩。据笔者统计，截止目前共发表 学术论文近1 3 0 篇，出版专著5 部，并有多部著作涉及并探讨这一问题。o 地方自治研 。较具代i 啦的脚鞘马d 壤：国家吲拢卜岢爿逊| 方自治与翅改革，开封：河南太学址慨l2 0 0 1 年、丁了挹光：i ! 群帅国地 方自f 鳓，广州：广州出版社1 9 9 3 年、耕靖赢清末民强i 坊自黼擞，僻亥翱狮院动眷k1 9 9 6 年第l 期、高吁：错 末地方自 自运动旎髂口近代中团鳓懿蝴嘞，谯辫隆差 科学k2 0 0 1 年第3 期、熊舀林：删喃自潮醇h 请谜，i 丘f 史i f i 院， 1 9 9 0 年第3 期、魏光瓠佳潦蚰方自i 白中的县财i 鼢，谢史研究，1 9 9 8 年第l 期、彝眺奇：( 地方自治与直隶“p g 局倍，口馊 1 f 院，1 9 9 8 年第2 期、朱荚：( 戊戌瓣孩地方自治的发黯铷甫保卫局与哺融嘲2 1 t , t 婚，j 五| 代蜘院，1 9 9 9 年第4 期。海外学者对中国近代地方自治的研究起步较早，代表牲作品有李达嘉：氓国初年的联省自治运动，台湾弘文f 1 版礼1 9 8 7 年、 棚春愈：民初的地方主义与联省自治，北京：社会科学出版杜2 0 0 1 年、 k 援胜：新县雉4 之咿f 争凸，台北：正中书局1 9 8 7 年、扎 芏力( k l 【 l n p h i l i p ) ：( 民国l i 寸越啪地方白泊政府：关于控蹿| 、自治、动员蛔趣( 载于魏菲德和格兰特主编：中华帝国晚期的 冲突j 控制，们克力r 如州) 、沈松坼：地方韩摸捆家权办民闻时j 卿的宛两扰讯1 9 3 ( ) 1 9 4 3 $ ，巾，姗i = 究瞄丘f 殳1 _ f 究目： 第2 l 期等。 l 究在获得重大进展的同时，仍存在一些欠缺和薄弱环节。从现有的研究成果来看， 目前学界主要集中在对直隶、苏州、上海、江苏等地方自治开展较有成就或较具 特色的省份和城市进行个案考察( 约占地方自治全部个案研究成果的三分之二以 上) ，而对于广大内陆省份和中小城市的研究则着力不够甚至出现空白。就现有河 南地方自治的研究成果来看，较有份量的是( 台) 沈松桥的从自治到保甲：近 代河南地方基层政治的演变，1 9 0 8 - - 1 9 3 5 2 ( 中央研究院近代史研究所集刊，第 1 8 期) 。沈松桥是较早对河南地方自治进行研究的学者，其研究成果具有开拓性和 较高的学术价值。但由于文章的着眼点在于从制度与组织的变化，检讨政府部门 在改造地方政治上的得失成败，因此对于清末民初河南地方自治的其他层面，诸 如河南省级自治机构的活动、各级自治组织的筹设、地方自治推行的影响等尚有 进一步探讨的必要。本文试图以历史重建为主旨梳理清耒民初河南地方自治的推 行过程，时间从1 9 0 9 年地方自治展开到1 9 1 4 年袁世凯罢废自治，必要之处适当 后延。并在此基础上探讨这一基层政治民主化的尝试，对河南政治运作机制和社 会变迁的影昀，以望对于当代内陆省份建设基层政治民主有所借鉴和启迪。 河南地方自治推行的背景 ( 一) 清末河南社会的演变 河南地处中原是一个典型的内陆省份，明清两朝奠都北京，河南虽未交接京 师，却为拱卫京畿的屏障，又交接七省，处于南北冲要之地，一旦战事有起，则 为兵家必争之地，政治地位极为重要，因此历届中央政府均予以严格的控制。满 清官制，各省疆吏以总督和巡抚为地方最高军政长官，每省分设总督和巡抚，分 管军政大权，“督抚分寄制中央集权应是清代中央与地方关系的基本特征”。o 顺 治五年，定河南、山东、直隶共一总督。顺治十六年裁三省总督，专设河南总督， 不久废置。只设河东总督，督治豫鲁两省河务而己。此后河南巡抚主管全省军民事 。李治安土编：庸宋冗l 滴中央与地方关系研究 灭津：南开人学版礼1 9 9 6 年，拂4 2 8 砸。 2 宜，直接昕命于北京政府。与河南地位相类似的山东、山西两省也是如此。河南、 山东、山西三省巡抚均兼兵部右侍郎衔，对全省军政官员有弹劾权，所以权力极大。 在抵御太平军和捻军以及其他一些事变的斗争中河南与中央共进退，确也为朝廷的 铁杆卫士。清廷也一向视河南为安全之地，光绪二十七( 1 9 0 1 ) 年慈禧太后和光绪 皇帝逃避八国联军攻打北京驾i 笛西安，回銮时途经河南省府开封，一住就是一个月， 庆寿典、搞游览、办政事，至如进了北京。河南与中央政府的“亲密”关系不仅来 自于中央政府的严密控制，也与其文化传统有密不可分的联系。河南为中国传统文 化的摇篮，故此传统文化的浸润极深，封建传统意识比较浓厚。地方官长乃至民间 社会传统的王朝观念很强，对中央政府有强烈的向心倾向。再加上深居内陆，具有 很强的封闭性，“民生不见外事，不知农工商战为何术”。 “其民以不见官长为本， 其士以不入城市为高，交接不繁而见闻因以不广。” 在走向近代文明的进程中， 河南所受西方近代文明的影响，主要来自中国沿江沿海地区的间接辐射和传导， 这种间接辐射和传导过来的文明又遭到河南社会历史文化传统强烈的排斥，总要 经过两种思想的激烈撞击冲突之后，才会逐步地被接受下来。这种西方文明的影 响虽然微弱，但毕竟打破了河南文化的元化状态，带来了新质和变化。同时晚 清历经内乱外患的打击，中央对地方的控制渐趋衰微。河南地方社会也在这一过 程中发生了诸多微妙而影响深远的变化。 1 地方军事化与传统绅权的扩张 咸丰元年爆发的太平天国农民起义横扫大半个中国，持续1 8 年之久，不仅在 当时给予清王朝以沉重的打击，而且对于以后中国政治格局产生了深远的影响。 太平天国时期，各省奉旨举办团练。从而开创了清末“兵为将有”的局面。督抚 在握地方民事之责外，又有统控军队之权。中央兵权既已下移，地方因而权重， 势倾中央，终于导致清末“朝廷皆拱手而待之督抚” 的局面。同时太平天国起 义中各省实行的厘金、捐输以及封疆大吏自办实业等措施大大加强了督抚对地方 。( 民国) 陈扬编辑：筹豫近售，台北：成立儿i 版祉，1 9 6 8 年摧民圆三年石q j 奉够日j 。 。例县萨起岩：河市官j 硅缘起( 二) ，河南官于l ； 光缔引年( 1 9 0 4 ) 第二期。 。康有为：裁行省之义，见康南海义集第删册。 3 财政的支配权，清朝单一的财政中央集权体制瓦解，形成了“与中央并立且平行 发展的较独立的地方财政”。至此中央政府已是外强中干，地方政治更成尾大不 掉之势。清末地方督抚权力上升的结果，一方面使督抚可以绝对控制一省，自成 气候；同时也可以地方为依托，干预中央政治，继而造成日后中国政治内轻外重， 地方主义流行。与此同时，绅士在地方上的地位也随着督抚权力的扩大丽日益提 高。有清一代，国家行政权利的实际效力仅及于州县一级，州县以下的广大农村， 则由以士绅为主体的地方精英所控制，形成一套松散的所谓“乡村自治体系”。太 平天国时期，非常的军事动员需要不仅迫使中央把大量前所控制的权力( 包括地 方的军权、财政权及部分司法权) 下放给督抚，以便地方采取更灵活有效的措施 对付太平军的进攻；同时也迫使地方官府不得不把地方防卫事务移交给士绅来经 办，这样士绅的职权在先前经办地方公共事务的基础上，又担负起武装保卫桑梓 的使命。河南为发捻交错之地，这种情况更为明显。咸丰三年四月，太平天国北 伐军进入河南，捻军土寇又乘隙丽起，震动中央，于是清廷以毛昶熙为督办河南 团练大臣，檄令州县绅民筑寨自守，募练乡勇。一时之间，各县士绅普办团练， 遍筑寨堡。仅睢卅i 一地建寨9 4 个；夏邑一县，死义团勇，前后不下数千； 邓 州先后募练义勇1 3 0 0 多人，不仅保卫地方，还派往内乡、渐川、确山、泌阳、汝 , 1 , 1 - - 带镇压捻军。地方社会的军事化导致各地绅董在维护治安、征收赋税与公 共建设方面的权责大为增强，对地方事务的主导权更加巩固；同时各个地方为便 利施政，普遍设立了急公局、支应局、车马局等“绅办局所”，作为政府与社会之 间的中介机构，经办地方公务，从而导致了绅权在近代的第一次大规模扩张，官 府对地方的管理控制亦不得不仰赖士绅。太平天国起义平息后，河南正阳县县令 张宝禧等因“大乱初平，官民相与，骤难惬洽”，遂汲引城乡士绅协助政治； 南 阳于咸丰中期大办团练，县境各保皆设保甲局，县城别设筹防总局，由邑绅刘若 。率治安主编唐宋元明清中央与地方关系研究，天津 。参见顾建娣：咸同年间河南的圩寨，近代史研究， 争述略，中州今古，1 9 8 6 年第1 期。 南开火学版社1 9 9 6 ，第3 8 3 页。 2 0 0 4 年第1 期i 赵保佑：清末河南联序会抗清s t “( 光绪) 续修睢州志，卷二，( 建暨) 第一卜三硪；( 民国) 耍黾县志，卷六( 人物) 第十蹦负。 1 。洲州1 i l tj 山方业忠编纂委员会编：邓州市志，郑i - i l ：中h i ! t ? , i 川蹰1 9 9 6 年，第2 5 3 页。 ( 民田) 蘑修丁f i 扪县志，卷二，“政治”第三j 。 4 棣、崔怀玉等董局事，“局权畸重，警急非局绅莫能办，府县官亦仰给之。”。类 此事例，正是绅权膨胀的真实反映。此后绅权势力的扩张，随着政府对地方社会 控制的式微和中央与地方集权分权的斗争而继续发展衍变。 洋务运动兴起以后，在各省督抚的号召下，一些地方士绅参与新式工商实业活动， 地位更获进一步提升。晚清捐纳盛行，官、绅、商三者的互相流动与转化加速，一批 新式的绅商阶层崛起。投资新式企业比传统的土地投资更需要稳定的社会环境以保证 生产的顺利进行，因此绅商利益与地方利益的结合更加紧密。在商品经济发达地区出 现了绅商取代传统士绅，或与传统士绅合作主导地方的局面。这一阶层无论在政治眼 界、经济取向、知识结构上都与以往传统士绅不同。绅商阶层的出现为中国地方政治 逸出传统轨道，提供了契机、埋下了伏笔。圆 2 民族资本主义的微弱发展 甲午战争前，河南由于远离通商口岸，尚未成为帝国主义侵略的直接目标， 农业与家庭手工业紧密结合的自然经济所受冲击不大。甲午战后的十多年问， 随着世界资本主义向帝国主义过渡，外国资本的经济侵略和渗透以更大的范围 和强度向内地扩展。外国资本势力在攫取了豫北煤矿之后，又进而取得了京汉、 道清和汴洛铁路的修筑权。依靠这几条交通干道，外国商品直如潮水般涌入中 州地区。光绪三十一年的河南官报描述河南各地的现状时称：“洋货山积， 土货零落，除花纱、呢羽、火油、色布大宗不记外，即日用零星如针线、纽扣、 铁钉、纸张之属，亦复充任罗列，无论大小市镇，触目无非外货。” 尤其是与 河南人民生计关系最大的洋纱、洋布，输入更多，“几于无县无之”。o 河南传 统的家庭纺织业遭受前所未有的打击，“男耕女织”的自然经济开始渐趋解体； 与此同时，国外市场的需求使省内经济作物的种植规模迅速扩展，以资本主义 市场需求为风向标的商品经济随之发展。与自然经济解体和商品经济发展同步 的还有下层人民生活的贫困化，大批破产农民、手工业工人四处流浪乞食，涌 。( 光绪) 南阳县志，卷八，“兵防”第二十九页。 。参见马小泉：地方自治：新式绅商的公民意识与政治参与，天津社会科学，1 9 9 7 年笫4 期。 8 河市官报，光绪三十一年( 1 9 0 5 ) 第七卜_ - 期“论说”。 。河南官投宣统二年( 1 9 1 0 ) 第二期。 5 进城市谋求生路，为河南民族资本主义的发展准备了条件。但是河南资本主义 经济的发展还极其微弱，只局限于水陆交通便利地区，主要是铁路沿线。据有 关资料统计，辛亥革命前河南民族资本主义工矿业约有2 3 家，企业( 包括未办 成的) 资本总计不过二百数十万元，还不到当时河南一个普通州县一年的棉花 产值，可见这种新经济在整个国民经济中的比重是极其微小的。与同时期的 邻近省份近代工矿业的资本总额相比，直隶( 不包括北京) 是7 3 0 多万元，山 东是5 7 0 多万元，湖北是1 5 7 0 多万元，都超过或大大超过河南。国而且上述有 限的工矿企业，设备较差，大机器生产比较薄弱，大部分属于半机器和手工业， 民族资本主义发展明显低于全国水平。河南早期民族资产阶级的主体，“绝大部 分是官僚或与官府有密切关系的地主绅商”，。因此前述新式绅商阶层的崛起和 势力的扩张在河南甚不明显。地方主导力量( 地方实力集团) 因为没有新式绅商 ( 或日具有民族资本主义倾向的绅士) 这一新鲜血液的输入，主体仍为传统士绅， 思想观念落后，其政治要求不是为民族资本主义新经济的迅速发展拓清障碍，而 是为了继续维持和巩固其与封建地权形态相联系的经济剥削。一部分绅士反倒因 为经办团练、主持地方局所事务，得以趁机损公肥私，有向劣绅发展的倾向。如 南阳社旗店团总戴天熊横行乡里，“尝一日杀数十人，民无敢怨者”。 他们所着 眼的仅是地方平安和个人利益的满足，因此地方精英的称呼于他们似乎不甚合 适。学者林济曾指出近代乡绅经历了重大蜕变，晚清乡村社会出现了以团练为 基础的土豪劣绅势力，在北伐战争以前，实际上是土豪劣绅与传统士绅控制乡 村社会。这一论断就河南地方社会来说甚为准确。直至清末河南近代意义上 的地方精英还没有大量涌现，河南社会依然艰难地跋涉在从传统向近代转型的 漫长而曲折的路途中。这一特点对于河南地方政治的发展，包括本文所沦地方 自治的开展有着极其重要的影响。 。f ：天奖：滴末河南的民族资本主义，中州学刊，1 9 8 4 年第1 期。 一卜灭奖；请柬河南的民族斑奉主义* ，中州学刊r1 9 8 4 年第i 期。 1 ( 光端) 南m 县j 占，卷八，“兵防”第二二i 儿驰。 。， 木济新乡绅与近代宗旗，( 香f _ 【 ) 二卜一世纪2 0 0 2 年1 0 门0 ，第匕 三期。 6 3 社会风气的初步开化 清末历经数千年未有之大变局，历次对外战争的失败及一系列丧权辱国条约 的签订，不能不为所有国人敲响了警钟，洋商洋货的输入、西式工艺的引进，逼 使国人睁眼看世界，并按照他们的理解，寻找改变中国积弱积贫现状的措施。在 这样一个大的社会环境里，地处腹地的河南也在进行着自己的努力，其中新政的 推行和铁路的开通对河南社会风气的开化起到了不容忽视的作用。 光绪二十九年，陈夔龙接任豫抚。他于河南各项新政的推行极为重视，尤其 重视新式教育的创办，认为“人才之出，不外乎学堂”，“教育之方，莫先于师范” 因此“于学堂一事，加意振兴”。创建了大量新式学堂和各级师范学校，改良 各州县私塾，并谕令各州县广设阅报社及各种类型的白话讲演所等。在课吏馆中 附设官报局，创办河南官报以开风气，时人论他“广建学堂，振兴实业，修 商政，考工艺，改泉法，练常备军，宏规茂矩，高掌远踱。”圆虽有过誉之嫌， 但确实也反映了部分事实。在其任内，河南新式学堂的创建和私塾改良有了很大 进步。尤其值得一提的，陈夔龙还多次选派学生出国学习。据大公报统计， 光绪三十年中国留日学生共1 1 9 9 人，其中河南籍者仅7 人。 光绪三十一年六 月河南选派的留日学生，“尚不及二十人”。这一年的冬天和第二年，陈夔龙先 后两次派遣留日学生，人数分别是一百二十人和五十人， 并特饬令布政司、学 务处通饬各属筹送学生出洋留学，称“非兴学内地，无以育人才：非游学外洋， 无以资取法。” 河南新式教育的创办虽因经费支绌和各种顽固势力的阻挠，成效远不如南方 各省，但毕竟为地方培养了一批新式人才。这批新式知识分子与接受传统教育的 封建士子不同，他们中的许多人接受了资产阶级民主政治思想。部分留日学生受 。陈夔龙：席j 畦尚书奏议，卷二第二卜斟页，簿设扔级料j 范学堂折；河南官搬，光绪三十一年第二二h l j l j ：| 。 o 河南官报绂起( 三) 河南官报，光绪三十年( 1 9 0 4 ) ，第三期。 o 记日本并学校之我圈留学生人数，大公报1 9 0 4 年6 月1 8 阿。 4 陈夔龙：庸庵尚书奏议，卷五粥五斗五页。 1 东方杂志，光鳍三十一年( 1 9 0 5 ) 第二二卷第一i 一；i i l ，“教育”第一二九五负：东方杂志，光婊三l 一年( 1 9 0 6 ) 第三卷笫七期，“教育备档游学汇志”笫一七九页。 “河南官报，光绪三卜一年( 1 9 0 5 ) 蒴二h l 期。 资产阶级民主革命思想的影i l 向，创办了豫报、河南、新女界等杂志，宣 传资产阶级民主政治思想，鼓吹资产阶级革命。这些刊物绝大部分销往河南，直 接影响了一批在省的知识分子和士绅，对鼓动河南社会、开通民智，功不可没。 同时京汉、汴洛等中原铁路的兴建不仅带动了沿线商品经济的发展，而且又似一 条输送新思想和新文化的大动脉，潜移默化地改变着人们的思想观念。在其后河 南地方自治开展过程中，这批接受新式教育的知识分子和留日学生成为河南呼吁 和推进地方自治的主角与旗手。 ( 二) 清末地方自治思潮的勃兴与地方自治的启动 近代意义上的地方自治源于西方，是欧美资产阶级反对封建专制，要求参与 政权而提出的。西方资产阶级地方自治有其特定的内涵，从思想方面来说，就是 实行广泛的资产阶级民主，创设条件保障人民参政议政的权力；从政治角度来说， 则是要求由资产阶级掌握地方政权，这可以说是地方自治的核心。从地方自治的 实施程序来看，“就是一个国家内部的施政，在一定区域以内，由人民自行制定 法规，选举自治人员，组织自治团体，能园地制宜发展该地区的自治事业。”。清 末地方自治思潮的兴起，主要源于西方政治文化和地方自治制度的影响，。这是 以近代以来中国在中外审视中由自大到自卑，由化夷到崇洋( 此处该词并无褒贬 成份) 为背景的，并与中国传统认识上华夷、道器、中西、体用等概念的蜕变相 联系。但地方自治能在清末得到不同政治派别响应，并在政府与社会的双向推动 下掀起一个颇具声势的地方自治运动，而不仅仅停留在认识阶段的理性思考。其 根本原因，“则是中国民族资本主义经济的发展和资产阶级力量成长壮大的产 物”，是民族资本阶级自身发展的政治成就之，。体现了新兴资产阶级希图籍 由地方自治反对封建专制、分享政权的要求，进而为民族资本主义的发展扫除障 碍。就晚清政府而言，则是其为了维系垂危统治，加强对社会控制而采取的自救 措施。早在光绪三十年立宪派官僚孙宝琦就上书政务处，建议于各省城及各府县 。( 台) 高伟埘：士暂权主义与地方自治珀f 究，周父百年诞辰纪念论文集( 民国五十圳年) 第五卅，第3 5 1 负。 1 ( 卉) 沈l 币正：浒末i 玎洋地方山油思趔【的输入巾央研究院近代尘耕究所生刊，第8 期。 4 马小泉：国家与礼会：请末地方自治i 宪政改革，开封：河南人学川饭剖9 0 0 1 年，笫5 0 页、第2 0 3 页 8 城设立“公议堂”，试行地方自治。光绪三十二年南书房翰林吴士鉴亦h 奏朝 廷，提出仿照东西方良法，在中国推行地方自治，以达到“上下相维，内外相制， 主权伸而民气和，举国- - , b ，以日进于富强”的目的。圆与此同时归国的出使各 国考察政治大臣和各地督抚，也把地方自治作为宪政的始基和重要内容吁请清政 府急速实行。光绪三十二年，清廷发布预备立宪的上谕，地方自治为“立宪之根 本”，自然是宪政筹备中的重要一环。光绪三十四年，清廷颁布预备立宪逐年筹 备事宜清单，亦同时规定了地方自治分期进行的程序。宣统元年，地方自治作为 预备立宪的基础工作，在清政府的统筹规划下，进入到全面推行的阶段，( 此前 地方自治已在直隶、湖南、江苏等地试办) 至此，地方自治作为一种全国性的活 动列入到中央和地方政府的旌政日程上来。此前河南并未先行试办过地方自治， 预备立宪期间，河南与全国大部分省区一样，开始按照中央政府的统一政令举办 地方自治。 二、河南地方自治的推行 清末民初地方自治推行时，明定自治区域为上下两级，上级为府州县级自治， 下级为城镇乡自治。在此上下两级筹备推行之前，清末民初实亦有省级自治机构 的设立。兹将清末民初河南地方自治的推行分为省级、府州县级( 上级) 和城镇 乡( 下级) 级分别加以论述。 ( 一) 省级自治 清末民初，中央政府从未把省划分为自治区域，省级自治仅限于为省级行政 首长成立一民选的咨询机构( 即清末的谘议局) ，或于行政首长之外，由民选一立 法机构( 即民初的省议会) 。故对省级自治的研究主要着重于法定民意机关( 谘议 局、民国元年的临时省议会、民国二年的省议会) 与行政官厅关系的考察，通过 。使法国大臣孙上政务处书r 东方杂志，光绪三r 年( 1 9 0 4 ) 笫一卷第七期。 ”南二阽席翰林吴：f ，茄消试行地方自治折，清末筹需奇兆悄案r 史私f ( 下册) 北京：巾。 局1 9 7 9j f ：，第 7 1 1 7 1 4 砸。 对二者之间的斗争冲突、妥协容让的原因分析，透视民选机构的政治人格与特征。 河南省级自治机构的活动尚未有人关注和梳理，因此上述考察的同时亦重视历史 重建，依时间顺序对省级自治机构的筹建、运作、交替加以梳理。 1 清末谘议局 清末河南省级自治肇始于河南谘议局筹办处的设立。光绪三十三年八月，清 廷批准宪政编查馆拟定的各省谘议局章程及议员选举章程，谕令各省督抚迅 速筹办谘议局，“自奉到章程之日起，限一年内一律办齐”，并具体规定了各省谘 议局的议员额数，河南为9 6 名。谕令下达不久，河南巡抚林绍年调任仓场侍 郎，继任巡抚吴重熹着手筹办此事。决定先设立河南省谘议局筹办处，以省城开 封的合宜公屋作为筹办处的办公地点，并刻木制印章一题，上书“河南谘议局筹 办处关防”。由直隶调来道员钱熔主办此事，并派藩、学、桌三司及粮盐道、开 归陈许郑道监理其事。河南省谘议局筹办处于光绪三十四年九月十八日正式开始 办公。筹办处设有总检查、参事、科长、科员、司选员等职，陆续选派一些官绅 担任各种职事。国筹办处对开封贡院旧址进行了斟估兴修，将其定为谘议局地址。 此项工作于宣统元年八月左右完竣。 河南谘议局筹办处的“经营、缔造则绅界 之力为多。”回 谬议局筹办处成立以后，即派遣人员分赴省内各地宣讲有关选举事宜，安排 各地设立选举研究所。在当年1 2 月份之前，筹办处颁发了调查资格表册及选举告 示。宣统元年正月，各地开始调查选举资格，到二月底以前，调查草册全部按照 期限造送筹办处。 根据谘议局章程规定，谘议局选举采取复选举法，由初 选当选人投票选出议员，大率以州、县为初选区，以府、直隶州为复选区。选举 人的资格为：“凡属本省籍贯男子，年满2 5 岁以上具有下列资格之一者有选举谘 。各街谱议局泌员额数，以各省学额、漕粮之数定多寡，大部分以备省学额总数百分之五为准，惟江中、江 菊：阿处困学颥较少，放于j 曹粮每三万石加一名。其余如河南、山东等省悉以学额为准。见符省i f f 泌局章 程，清末筹稀立宪档案史料，北京：中华书局1 9 7 9 年，第6 7 1 页。 。妤u 粥巡抚是重熹奏设懈议局筹办处折，大公撤，1 9 0 8 年1 2 月2 2h 。 。姘议局锉筑之情形人公报，1 9 0 9 年9 月7u 。 川亮吴熏囊i 竹、义局开会i - j ：， ，4 市亩扒，宣统，l 年第五f 六j j 】。 1 靴玷英：河南省请议局的筹建及泌员名录，河南史忐资料，第八辑。 1 0 议局议员之权：一、曾在本省办理学务及其他公益事务满三年以上著有成绩者； 二、曾在本国或外国中学及与中学同等或中学以上之学堂毕业得有文凭者；三、 有举、贡、生员以上之出身者；四、曾任实缺职宫文七品、武五品以上未被参革 者；五、在本省地方有五千元以上之营业资本或不动产者。”被选举资格除要求年 满三十岁以上外，没有再加限制。 从学厉、财产、出身等方面对参选资格的限制，无疑使民主辐射的范围大大 缩小。能跻身选举人之列者，只是少数地主、商人、士绅，以及一部分上层资产 阶级、小资产阶级知识分子，一般民众完全被排除在选举活动之外。再加上选举 紧急、宣传不够，民众大率不知选举为何事，甚至有谣传调查财产是为加捐之凭 证者，“调查选民，率隐匿不以实告”o 。选举过程中，部分府县的她主、豪绅又 持权舞弊，遂使河南历史上第一次现代意义上的选举，演出种种丑剧。如河南商 城选举，共有选举权二千七百余票，“然大半浮报，实数不及一半。”选举中有以 六七岁小孩而占选举权者；有以一资格而占数票者；有已收歇之堂号，仍占票 者；有不合选举资格亦被选者。商城谘议局董周晋三等向嗜鸦片，均得被选举权。 周晋三更挟票三百有余，分派私人投递。 各州县初选当选人选出后，当赴所属 府或直隶州择期进行复选举，选出正式议员。各府、直隶州的复选活动同样是在 一片混乱与无序中进行。“嗣以欲得者多，倾轧竞争，终乃出于市道”。如开封 府各属初选当选人仅有一半到府，兰仪、尉氏、中牟三县人数尤少，巡抚宝菜因 不便更期，只得进行，“所投之票甚为杂乱”。 从有资格限定的选举到全民选举，是世界各国民主进程中的必经之路。西方 国家全民选举权的获得，经过了一二百年的漫长过程。就世界历史来看，清末万 分之四十二的选举人比例与世界各国选举初始阶级相比，并不为特别的低，而人 民对选举权的认同也有一定的过程。选举既是实现民主的手段，又是民主的体现， 。符省讹议同章程，清末辫崭赢宪档案史料，北京：中华书局1 9 7 9 年第6 7 0 6 7 2 页。 。( 民国十八年) 河南新志，郑州：中州古籍f 版社1 9 9 0 年卷八，中册第5 2 6 撕。 。= 选举之怪状，火公报，1 9 0 9 年7 月5h 。 。( r 目i 八年) 河南新忠，郑州：中州古籍版礼1 9 9 0n 。开封复选肯_ i 举之说，人公报，1 9 0 9 年9 月1 1 。 1 1 其本身是一项大工程，从调查选举资格到选举结果统计需要大量的人力物力和充 分的社会动员，民主选举初始阶段出现问题再所难免。就全国来讲，谘议局选举 中不按选举规则操作的事情也比比皆是，“数月以来，选举已毕，诸省控告举非其 人之事，时有所闻”。“请托及冒名顶替等弊不一而足”、“舞弊行贿无所不至”。， 由此可见河南并不为特例。 经过选举，各府县按照所分配的名额选出了9 6 名谘议局议员，5 0 名候补议员。 ( 谘议局议员情况见附表一) 从议员出身来看，进士9 人，举人2 6 人，贡生1 9 人，生员3 8 人，无传统功名者5 人，其中有新式教育经历者6 人。按照张仲礼对 绅士阶层的划分，上层绅士( 包括进士、举人、贡生) 共计5 4 人，占5 5 6 ，下 层绅士( 生员) 占3 9 2 ，基本与全国的情况一致。 谘议局的设立在清廷本为省议会之先导，资政院储才之阶。同时作为民选的 言论机关，它代表地方势力对本省的治理提出建设方案，参加本省部分财政、司 法工作，其行动一定程度上体现了本省人民的意愿、利益。从政治现代化的理论 分析，谘议局的设立就是要扩大政治参与，把社会发展中涌现的精英纳入政府体 系之内，使其作为体制内的力量活动，推动政治由传统向现代的过渡。“政治现代 化最基本的要素是，整个社会的各个集团在超于村镇层次之上参与政治，以及创 立能够组织这种参与的新的政治制度( 如政党) 。”，但是谘议局议员由非正常的 选举而来，其成员难免良莠不齐，思想不能划一，同时既为选举就给予各种社会 力量以活动机会，使某些力量得以在合法的组织里重新集结，从而给掌控造成一 定的困难。对此清廷也早有预见，因而在谘议局设立之时就强调“谘议局之设， 为地方自治与中央集权枢纽，必使下足以裒集一省之舆论，而上仍无妨于国家统 一之大权。”“议院只有言之权，而无行之权。议政之权虽在议院，而行政之权仍 在政府。而谘议局尚非中央议院之比，仅为一省言论之汇归，尤须确切明定，不 o 宪政新志，笫一卷第一号，转引自韦庆远、高放、刘文源：论济议局，近代史研究，1 9 7 9 年筇2 蝴。 东方杂志，宣统尤年( 1 9 0 9 ) 第心期，“宪政篇”；清驯续文献统考，卷三，t , - ，宪政一。 ”根据张朋剥对全国二一卜一个谘议局按计1 6 4 3 名泌员出身情况的分析统汁，上层绅士占5 4 3 5 ，l 、崖片 3 1i 8 。见( 打) 张j 1 】同：曲宪派的“阶级”背景，中央i o d 2 ：i 瓮近代史f o f 究所集刊，帮3 2 期。 ”( 荚) 采缪尔= 亭延顿：变革礼会中的政治秩序，李 i 、杨k 生等译，北京：牛夏j j 版祉1 9 8 8 年，衍3 7 虹。 容稍有逾越”。可见清政府对谘议局逸出体制之外、干涉行政，自行伸张权限进 而可能成为异己力量的潜在发展态势是有清醒认识的。但尽管如此，清末谘议局 的设立还是对地方主义势力发展起了推波助澜的作用，并在日后演变成“反中央 势力的一大温床”。 首先谘议局作为清末立宪运动的积极成果之一，为立宪派参与政治取得了 合法地位，成为立宪派参与地方政权改造、管理地方事务的平台和依托，“资产 阶级立宪派始终把省谘议局视为最高地方自治机关，要求扩大谘议局的职权范 围。” 立宪派并以谘议局为阵地，进一步推动立宪政治的发展。在宣统元年十 二月