（工商管理专业论文）中国电子政务实施研究.pdf

摘要 本文研究中国电子政务的实施，采用理论联系实际、实证研究、对比分析等 研究方法，通过对现状的调查分析，探讨电子政务具体实施中需要注意的几个问 题。主要包：晤五个部分： 第一章是引言，提出问题和研究方法。 第二章研究了电子政务的发展趋势，通过对美国、英国、日本电子政务的发 展过程和特点的研究，结合中国电子政务发展现状，中国电子政务的发展趋势是： 利用信息化手段加强政府的有效管理，使政府的各项监管工作更加严密、有效， 服务更加便捷、高效，中国电子政务的实施将整合信息资源，统一平台，统一标 准，面向公：众，注重政务公开和对公众的服务。 第三章研究了电子政务实施的必要性，电子政务的实施可以促进政府机构改 革，解决传统政府金字塔结构情况下存在的信息流动障碍，促进政府结构扁平化， 改善政府决策水平和形象，减少数字鸿沟。 第四章研究了电子政务的模式，分析了电子政务建设的目的是整合资源，改 善服务和政府决策水平，降低成本；论文对电子政务的应用作了分析，分析了实 施电子政务需要采用的技术框架、应用到的技术和设计建设思路。 第五章研究了电子政务实施中的几个问题，分析了电子政务实施的环境，研 究了电子政! 务实施中要注意的1 1 个问题，论述了电子政务的实施必须要符合国 情，统一标准，统一规划，应用设计上要讲求实用，注意软硬件的配套建设，根 据需要分步实施：在电子政务的实施过程中必须保证信息的保密，注重培训，电 子政务是“一把手工程”，必须要建立必要的运作标准和考核制度，步步为营， 控制使用者：对电子政务实施后的心理期望，保证使用者满意；为了加快电子政务 的建设实施，可以引入市场化，解决电子政务建设必须的资金、技术、人才和管 理维护问题，论文探讨了项目管理在电子政务实施中的应用，最后对电子政务的 风险进行了剖析。 关键词：电子政务；实施；项目管理；风险 a b s t r a c t t h ea r t i c l ei n v e s t i g a t e st h ei m p l e m e n to fc h i n ae - g o v e r n m e n tw i t ht h em e t h o d o f l i n k i n gt h e o r y 、v i t l lp r a c t i c e ，d e m o n s t r a t i o ni n v e s t i g a t i o n ，c o n t r a s t i v ea n a l y s i s a n d t h ea r t i c l ed i s c u s s e st h ep r o b l e mo ft h ei m p l e m e n to f e - g o v e r n m e n tb ya n a l y z i n gt h e f a c t t h ea r t i c l ei n c l u d e s5p a r t s ： t h ef i r s tc h a p t e ri st h e p r o f i l e i tg i v e st h e p r o b l e m sa n d t h es o l v i n gm e t h o d t h es e c o n dc h a p t e ri n v e s t i g a t e st h ec h i n a e - g o v e r n m e n td e v e l o p m e n td i r e c t i o n b yt h ea n a l y s i so f t h ed e v e l o p i n gp r o c e s sa n dc h a r a c t e r i s t i co f u 。s a ，t h eu k a n d j a p a ne g o v e r n m e n t a n d a l s ow i t ht h e p r e s e n td e v e l o p i n g s t a t u eo fc h i n a e g o v e r n m e n t 1 1 增c h i n ae g o v e r n m e n td e v e l o p i n g d i r e c t i o ni sw eu s et h e i n f o r m a t i o n i z i n gm e t h o dt oe n h a n c et h ee 丽c i e n tm a n a g e m e n to fg o v e r n m e n t m a k e e v e r yg o v e r n m e n t ss u p e r v i s i n gj o bs t r i c t e ra n dm o r ee 蚯c i e n t r a k es e r v i c em o r e c o n v e n i e n ta n de 衢c i e n t c h i n ae g o v e r n m e n ti m p l e m e n tw i l lc o o r d i n a t er e s o u r c e so f i n f o r m a t i o n ，c o n s o l i d a t ep l a t f o r m sa n ds t a n d a r d s ，f a c et ot h ep u b l i ca n dp u ts t r e s so n t h ep u b l i c i t y o f g o v e r n m e n t a f f a i ra n dt h es e r v i c et ot h e p u b l i c t h el l l i r d c h a p t e ri n v e s t i g a t e st h en e c e s s i t yo fe - g o v e r n m e n ti m p l e m e n t t h e i m p l e m e n to fe g o v e r n m e n tm a ya d v a n c et h er e f o r mo ft l l eo r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r e s o l v et h ei n f o r m a t i o nc o r n m u n i c a t i o no b s t a e l eo ft r a d i t i o n a lp y r a m i d a lg o v e r n m e n t s p e e dg o v e r n m e n ts t r u c t u r eb r i e f i m p r o v et h el e v e lo fg o v e r n m e n td e c i s i o na n d i m a g e ，r e d u c en u m e r i cg u l f t h ef o u r t h c h a p t e ri n v e s t i g a t e s t h em o d eo fe - g o v e r n m e n t , m a l y z e st h e e - g o v e m m e mb u i l d i n ga i mw h i c h i sc o o r d i n a t i n gr e s o u r c ea n d i m p r o v i n g t h el e v e lo f g o v e r n m e n td e c i s i o n 。r e d u c i n gt h ec o s t n l e a r t i c l e a n a l y z e st h ea p p l i c a t i o n so f e g o v e r n m e n ta n dt h et e c h n i q u ef r a m e , t e c h n o l o g y , d e s i g nc l e wo fe - g o v e r n m e n t i m p l e m e m t h ef i l t h c h a p t e ri n v e s t i g a t e s s e v e r a l p r o b l e m s o fe - g o v e r ni m p l e m e n t i t a n a l y z e st h e e n v i r o n m e n to fe g o v e r n m e n t i m p l e m e n t , i n v e s t i g a t e s “p m b l e m s w h i c hs h o u l db ep a i da t t e n t i o nt oi nt h ee g o v e r n m e n ti m p l e m e m i ta l s od i s s e r t a t e s t h e e g o v e r n m e n ti m p l e m e mm u s ta c c o r dw i t ht h er e a l i t y o fm yc o u n t r ya n d c o n s o l i d a t es t a n d a r d sa n dr u l e s t h e e g o v e r n m e n ti m p l e m e n td e m a n d st o b e p r a c t i c a b l ea n dp a ya t t e n t i o n t ot r a i n i n g e g o v e r n m e n ti s t h ef i r s tp r o j e c t w em u s t c r e a t ee x e c u t i n gs t a n d a r d sa n de v a l u a t i o n s y s t e m ，c o n t r o lt h em e n t a l i t ye x p e c t a t i o no f t h eu s e r sa f t e rt h ei m p l e m e n to f e g o v e r n m e n tt om a k et h eu s e r ss a t i s f i e d t os p e e d u pt h ei m p l e m e n to fe g o v e r n m e n t ，w em a yi m p o r tm a r k e t i z a t i o na n dr e s o l v et h e c a p i t a l ，t e c h n o l o g y , t a l e n ta n dm a n a g e m e n tp r o b l e m si ne g o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o n t h ea r t i c l ed i s c u s s e st h e a p p l i c a t i o n o fi t e m m a n a g e m e n t i n i m p l e m e n t o f e - g o v e r n m e n t ，a n da ti a s ti ta n a t o m i z e st h ev e n t u r eo fe g o v e r n m e n t k e yw o r d s ：e - g o v e r n m e n t ，i m p l e m e n t ，i t e mm a n a g e m e n t v e n t u r e 大连理工大学m b a 学位论文 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下开展研究工作所 取得的成果。除文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得大连理工大学或其它教育 机构的学位或证书而产生的成果( 如学位论文等) 。对本文的研究做出重要贡献 的个人和集体均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果， 并愿为此承担一切法律责任。 学位论文作者签名： 日期：易册，年 中国电子政务实施研究 1 引言 作为一种全球性努力，电子政务近5 年有了很大的发展。2 0 世纪9 0 年代末， 国际互连网的成熟标志着全球进入信息化社会。信息革命正在引发生产方式、管 理方式的转型，带来经济和社会生产方式的变迁，必将导致经济结构、社会结构 的重要变化。信息化程度的高低已经成为一个国家是否具有国际竞争力的重要标 志之一，信息越来越成为重要的战略资源“1 。政府作为最大的信息拥有者和使用 者，对政府管理信息化的要求也会越来越高，信息和网络系统将成为未来政府的 神经中枢，政府治理的过程也将成为信息处理过程。 中国的电子政务建设在2 0 0 1 年以来倍受舆论的关注，在宏观政策方面，包 括电子政务实施原则、方法、安全规划等方面的论述和政策规定已经展开广泛讨 论。笔者作为山东三联电子信息有限公司的市场负责人员，曾经多次参加全国范 围的电子政务的展示会、研讨会，与国内较早涉足电子政务建设的一些计算机公 司如太极公司、美髯公公司等建立了很好的合作关系，也陪同一些负责信息化的 政府官员到全国的部分成功实施点子政务的地点进行了参观和交流学习，对山东 的1 7 个地市的信息化发展做了很长时间的追踪调查，工作的需要，使本人对中 国电子政务的建设实施问题倍加关注。 电子政务的运作模式可分为g 2 g 、g 2 b 、g 2 c 三种。g 2 g 主要指政府部门之 间和政府与公务员之间的互动。它基于数据库、电子邮件、远程通讯以及 i n t r a n e t 技术优化本单位的办公业务流程，加强信息交流和信息反馈，为工 作人员日常工作提供办公自动化等事务处理服务，为政府管理层提供业务管理信 息，并通过决策支持系统为政府高层作出科学决策提供智能支持。g 2 b 指政府 职能部门与企业之间互动，它基于i n t e r n e t 技术使政府职能部门对企业进行 管理、监督和支持。g 2 c 指政府职能部门与各种社会团体及个人之间的互动， 它基于i n t e p d q e t 技术实现政府职能部门为人民大众的办公服务和信息服务 公开化。 电子政务的具体应用概括上讲，可以分为办公自动化、政府网站、网上申报 和审批和致务m i s 等，电子政务的建设实施必须采用项目管理和软件工程的管理 方法，必须注意硬件和软件建设的质量管理。1 。具体到某个电子政务项目的实施 建设，由：f 已经建设成功的项目相对较少，在建项目也多属于试点阶段，所以可 以借鉴的经验欠缺，在电子政务系统的实施对策、项目管理、建设风险方面需要 中国电子政务实施研究 继续探讨；再者，电子政务是从政府的角度出发，服务于社会、企业和个人的信 息化应用之一，是一种基于网络，符合i n t e m e t 标准，面向政府、企业、社会公 众的特殊信息服务和信息处理系统，既有信息系统的普遍性1 3 】，又有自己的特殊 性，因此项目实施必须遵循信息系统实施的普遍要求，又要有自己的特点【4 】：电 子政务的发展与企业信息化的发展一样，不是一件轻易就能成功的事，电子政务 在中国的建设才mv j 冈u 起步，如何避免走别人走过的弯路，规避风险，很值得探讨 【5 1 。 本文拟采用理论联系实际、实证研究、对比分析等研究方法，对这些问题进 行研究探讨，相信可以为负责电子政务项目实施的政府负责人员和服务厂商提供 一些参考，对于增加电子政务项目实施的成功率、提高项目实施的效率、达到电 子政务便民的基本目的都会有所帮助。 中国电子政务实施研究 2 电子政务发展趋势研究 2 1 国外电子政务的发展现状 进入到二十一世纪，伴随信息技术的发展，围绕i n t e r n e t 的技术日渐成熟， 电子商务应用已经渗透到社会生活的各个层面，成为一种生活方式吸引了社会大 众广泛参与。以知识经济为特点的网络时代的到来，推动了社会信息化和经济信 息化，也给国家政府部门的工作提出了快捷、高效的要求。互联网络对于政府来 讲不仅是一种有效的通讯手段，更是一座沟通政府与社会各界的桥梁。从全球范 围来看，推动政府部门管理工作的信息化，实现信息共享已是大势所趋。政府作 为信息的最大使用者和拥有者，怎样更好地得到政府决策需要的信息和让政府具 备的信息为企业、公众所用，提高政府的工作效率，是世界所有政府的共同课题。 信息时代的到来，给政府改变形象、提高效率、加快信息交流提供了技术保证， 开展电子政务也就提到了各国政府的议事日程。下面就美国、英国和日本电子政 务的发展情况进行说明： 2 1 1 美国注重创新和实用 美国早在克林顿政府时瓣就开始积极倡导和推动电子政务和电子政府的建 设， 1 9 9 3 年美国前总统克林顿和副总统戈尔首倡电子政务( e g o v e r n m e n t ) ： 并且戈尔在后来的总统竞选中，将e - g o v e m m e n t 当作自己拉选民最具号召力的 口号之一。美国e g o v e r n m e n t 有两层含义：一为减少“橡皮图章”，提高服务速 度，加速政府对国民需要的回应，让美国人能更快捷、更方便地了解政府，并能 “一站式”满足公民向政府申请贷款、竟标合同、网上付税等服务；二为重塑美国 的政府运行系统使之更富效率，运作成本更低，并“彻底扫除美国政府的官僚 作风”【6 1 7 1 。 美国政府电子政务建设以需求为导向，注重创新和实用，主要通过政府网站 向公众提供服务，美国政府网站的内容非常丰富，据统计，目前已能够提供2 7 种功能，可以实现罪犯信息查询、查看就业数据库、网上社会保障、完整的在线 申请表格功能等。美国电子政务可以提供如下主要的应用：一是政务公开，即通 过政府网站向社会公开大量政务信息，包括领导人的讲话和活动、政府工作动态、 公众到政府办事的流程和需要下载的资料、表格等，并向公众提供政府所拥有的 中国电子政务实施研究 数据库和信息资源，实现信息资源共享和增值利用；二是提供网上查询、申请、 交费、注册、申请、网上采购等网上服务；三是内部办公自动化，包括文档处理 和安全认证基础上的电子邮件应用。在美国电子政务发展中，鼓励私营企业参与 电子政务系统的开发与应用，并通过市场化的方式多方筹集资金。 密如蛛网的电话线路和有线电视线路以及无线上网技术为美国实施电子政 务提供了良好的基础设施。目前，包括白宫、国务院、联邦政府一级机构以及所 有的州级政府全部实现上网，而且部分县市政府部门也已经建立起自己的网站， 向公众提供信息服务，只是内容和功能方面有所差别。美国知道电子政务的建设 非朝夕可以完成，电子政务建设分步实施，据美国佛里斯特研究公司发表报告称， 美国的电子政务开始将维持低风险、以民众为主的网上服务活动，经过积累经验、 整合和机构改革三个阶段后，2 0 0 6 年美国各级政府将从网上接收3 3 3 亿份的来 自企业和公众的申请和报告，并在网上推出1 4 万份网上申请服务，届时，美国 电子政务将进入一个新的阶段。 2 1 2 英国统一规范和指导 英国从1 9 9 4 年开始着手于e g o v e r n m e n t 的建设，英国在建设e 。g o v e r n m e n t 方面已领先于美、法、加拿大等2 5 0 个国家和地区的政府机构，居世界前列。英 国目前已有6 0 的政府机构已在互联网上开通或正在建设其服务网站，而加拿 大的这一数字为4 0 、澳大利亚为3 4 、美国则为3 l 。 英国国家统计局的报告显示，目前英国的成年网民中，有1 8 的人在使用政 府机构网站获取服务或官方文件等信息，政府机构网站的总数已达1 0 0 0 多个， 每星期的访问请求超过了2 咖万。2 0 0 0 年1 2 月开通的“英国在线”，已经整理 了1 0 0 0 多个政府机构网站的信息，帮助用户迅速、方便地寻找所需网站，以获 取关于就业、理财、旅行、生活等方面的政府信息与服务。 为了促进电子政务的发展，英国政府专门制定了全国统一的发展纲要，针对 电子政务发展过程中出现的安全、标准和使用推广方面进行了规范和指导，具体 包括：建立了一个各政府部门通用的身份认证方法；出台了一份有关电子政务安 全的指导原则，提出电子政务建设过程对安全的要求，借鉴电子商务发展中的成 功经验，满足必要的安全要求：对网站设计出台了统一的指导原则，要求各级政 府采用统一的方法在网上提供政府信息和服务，使政府网站能在管理和设计上达 到最佳效果。在推广电子政务方面，英国政府还制定了相应的鼓励政策，如英国 政府规定网上交税者给予1 0 英镑的优惠，对采用电子方式与政府打交道的人， 4 中国电子政务实施研究 在回复时间上给予保证和提前等。为进一步促进电子政务的发展，最近英国政府 又开始制定网络监控法规，组建“网络警察”，防止网络犯罪和滥用网络，还放 宽了信息技术人才的引入政策，可以预见，英国的电子政务发展将会实现飞跃。 2 1 3日本与政府政务改革结合 为推进政府各部门的办公电子化进程，日本政府决定从2 0 0 1 年3 月开始正式 启动“电子政府工程”，以实现政府部门百分之百用计算机系统处理各种行政事 务。日本政府就在其“新纪元工程”中明确提出，要在2 0 0 3 年实现“电子政府”，在 2 0 0 5 年之前政府各部门的主要业务将全部通过i n t e r n e t 等网络进行，全面进入办 公电子化阶段。主要内容是通过i n t e r n e t 等网络系统办理各种申请、申报、审批 手续，并实施政府网上采购计划。该工程计划在2 0 0 3 年前投入实际使用。为此， 日本政府向国会提出电子签名与认证法案，使电子签名具有同本人签名、盖 章同等的法律效力。日本目前在7 3 7 5 项申请、登记等行政手续中，已有2 5 0 0 项实 现了电子化。 日本电子政务的发展把开发政府相关资源、提高行政管理现代化、政府改革 结合在一起，注重实施电子政务与现有政府业务流程再造的统一。为了实现网上 申报、申请等服务，日本政府对现有的各种证件、执照申请及核准的规定加以修 订，以适应电子政务的发展。在行政业务流程的设计方面，考虑到公众的需要和 便利，简化申报手续，向公众提供跨部门的服务。 2 1 4 世界发达国家电子政务发展的特点 综观美国、英国、加拿大、法国、日本等发达国家电子政务发展的状况，虽 然有许多差异，但有一些共性的东西值得我们研究和借鉴： ( 1 ) 、发展是电子政务的原动力 电子政务既是经济与社会发展的一个机遇，也是实现跨越式发展的一个工 具。电子政务的发展比较先进的国家和比较落后的国家相比，差距在不断扩大， 究其原因，虽然存在资源和技术上的差距，但更重要的差距在于对电子政务实质 的认识和相应的政策、战略和管理手段。电子政务的发展一定要和国家和地区的 经济和社会发展结合起来，结合的越好，经济和社会效益越明显，电子政务的发 展就有生命力，发展是电子政务的原动力。 ( 2 ) 、电子政务与政府改革相结合 中国电子政务实施研究 发达国家推动电子政务的发展，普遍与政府改革紧密地结合。近2 0 年来， 发达国家在社会压力、财政压力以及经济全球化压力下，普遍进行了大规模的政 府改革运动。在政府改革中，带有共性的做法主要包括：减少政府对市场的干预， 放松政府对社会、市场的管制；简化政府管理的行政流程；推行公共服务市场化： 将政府职能向社会转移，更多地发挥非政府组织或民间组织在公共管理中的作 用；优化政府组织结构，裁减机构和人员，削减财政开支；将政府的决策和执行 功能分离，加强对政府的绩效评估，提高政府管理透明度等。建设电子政务是实 现以上目标的一种有效方法，发达国家普遍把把巩固改革成果与推动政府信息 化、发展电子政务有机结合起来，从而收到了显著效果。 ( 3 ) 、统一技术标准和规划 在推动政府信息化的过程中，发达国家重视制定统一的规划和技术标准，以 此来规范电子政务的发展。这样既便于互联互通，又便于技术开放和交流。 ( 4 ) 、注重为公众服务 注重实际应用，并把为企业、公众服务、实现资源共享放在重要地位。电子 政务的核心价值之一，就是要从根本上改善政府的公共服务。发达国家在推动电 子政务的发展中，把改善传统的公共服务放在了十分重要的地位，在确定电子政 务的目标时，把电子化服务作为重要的衡量指标。他们认为，在电孑- 化政府战略 中，如果没有为公民服务及运行效率衡量的目标，电子政务的发展将是失败的。 ( 5 ) 、注重实用，分步实旅 在具体实施方面，发达国家普遍实行分阶段实施的策略，由简单到复杂，由 易到难。如美国把电子政务的发展分为四个阶段实施：第一阶段为初始阶段，主 要是提供有限技术复杂程度的一般的网上信息、简单的事务处理；第二：阶段，技 术复杂程度逐步提高，进一步发展门户网站，提供更复杂的事务处理，实现初步 协作；第三阶段，要实现政府业务的重组，建立集成系统以及复杂的技术体系； 第四阶段，要建立具有适应能力的政务处理系统，实现政府与企业、公民的互动 式交流与服务，与此同时，建立高度复杂的技术支持系统。 6 中国电子政务实施研究 2 2 中国电子政务发展现状分析 2 2 1 发展状况 随着信息经济的发展和人们信息意识的增强，政府为了更好的实现其管理职 能和更好的为社会公众服务，必须适应新形式的发展，建立一套与时俱进的新政 府体制，使之具有更强的竞争力和活力。在中国已经加入w t o 和发达国家努力 发展电子政务的国际背景下，我国正在通过电子政务工程，实现从传统意义上的 政府向电子政府的积极转变。纵观中国政府推行信息化的历程，我国电子政务可 以分为初期的缓慢发展和近几年来的快速发展两个阶段 ( 一) 、初期阶段 初期阶段的电子政务发展主要表现在两个方面：一是2 0 世纪8 0 年代末期， 中央和地方党政机关所开展的办公自动化工程，建立了各种纵向和横向内部信息 办公网络。二是1 9 9 3 年底启动的“三金工程”，即金桥工程、金关工程和金卡工 程，重点是建设信息化的基础设旌，为重点行业和部门传输数据和信息。通过这 个阶段，大部分的政府机关都配备了微机，许多计算机和电子专业的技术人才充 实到政府工作人员当中来，许多政府工作人员学会了操作微机，使电子政务的发 展具备了设备和操作基础，也初步具备了开展电子政务政府所需要的人才结构。 ( 二) 、快速发展阶段 1 9 9 9 年1 月2 2 日，由中国电信和国家经贸委经济信息中心主办、联合四十多 家部委( 办、局) 信息主管部门共同倡议发起了“政府上网工程”，两年多来，各方 面工作进展顺利，取得了良好的效果。目前政府上网工程发起单位已从1 9 9 9 年初 的4 8 中央国家机关信息主管部门增加至6 6 家，中央机关和国务院有关部门在 i n t e r n e t 上已建立站点5 2 个，各级政府部门申请g o v o n 域名已达2 4 0 0 多个。据有 关资料统计，截至目前为止，全国地县级以上的政府机关有5 0 以上已实现了初 步的联网基础工程建设，从技术角度基本实现了网上信息发布。2 0 0 1 年1 1 月1 1 日，科技部在广东省南海市率先建成了我国第一个具有自主知识产权的安全的电 子政务平台。 这个阶段电子政务的快速发展，主要来源于以下三个方面： ( 1 ) 、党和国务院的要求 7 中国电子政务实施研究 中国共产党在十五届五中全会深刻地分析了信息技术快速发展对我国经济 的影响，指出要把推进国民经济和社会信息化放在优先位置，要在全社会广泛应 用信息技术。提高计算机和网络的普及应用程度，加强信息资源的开发和利用。 政府行政管理、社会公共服务、企业生产经营要运用数字化、网络化技术，加快 信息化步伐。面向公众，提供多方位的信息产品和网络服务。积极创造条件，加 快发展电子商务。中央国务院对进一步推进全国政府系统办公自动化建设和应用 工作发出了通知，要求用三至五年的时间，完善各地区、各部门的办公业务网、 全国政府办公业务资源网、面向社会的政府公众信息网和门类齐全、内容丰富、 更新及时的政府办公业务信息资源数据库( 三网一库) 。2 0 0 1 年1 1 月，国家科 技部“十五”科技攻关项目“中国电子政务应用示范工程”在京通过二争家论证。 党的十六大也指出：进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高 行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行 政管理体制。 ( 2 ) 、地方政府发展的要求 根据党和国家政府的要求，许多地方政府都将国民经济和社会信息化作为 “十五”规划的重要内容，上海、深圳、广州、天津等沿海城市纷纷提出建设数字 化城市或数码港计划，其中电子政务的建设是数字城市建设的核心内容之一。专 业化的政府服务两站日益增多，服务内容更加丰富，功能不断增强，互动性得到 很大提高。中央与地方的工商、海关、国税和地税等部门纷纷推出各种网上办公 业务。 ( 3 ) 、i t 厂商的支持和发展 电子政务的发展极大地促进了我国软件业的发展，安全性不断提高。目前， 国内主要i t 企业都在纷纷推出各自的电子政务解决方案，与各级政府和部门合 作，积极推进有中国特色的电子政务办公系统的发展与完善。同时，电子政务也 为众多中小软件企业的生存与发展创造了有利的条件，一批有竞争力的中小软件 企业脱颖而出。 2 2 2 存在的问题 中国信息化的发展与世界先进水平存在差距。 首先是重硬件，轻软件，偏重于硬件建设，软件开发和信息服务明显滞后； 8 中国电子致务实施研究 核心技术开发能力薄弱，关键硬件和软件依赖进口：信息资源开发严重不足， 而网络和数据库又存在大量低水平的重复建设，难以实现互联共享；信息安全存 在隐患。目前除北京、上海、广东、福建、浙江等东部沿海地区和个别相对发达 的省市之外，我国的绝大部分地区仍处于较低的技术应用和管理水平。 其次是组织结构混乱，笔者作为山东三联电子信息有限公司的市场负责人 员，对山东的1 7 个地市的信息化发展做了很长时间的追踪调查，发现发展电子 政务的要求和计划既是山东省政府的统一要求，也是地市政府自身的需要，但存 在组织结陶混乱，多头共管的情况，有的地市发展电子政务的职责在信息化领导 办公室，：阿的在信息产业局，有的在机械电子行业办公室；有的地市信息产业局 和信息化办公室并存，职能交叉，应用推广不力。 再次是与使用脱节，体现在以上级领导的意志而非以最终用户为中心来进行 电子政务的建设，既要注重电子政务的实施带来的内部效益，更重要的还要注重 电子政务带来的外部效益，即对外部服务的改善。 2 3 中国电子政务的发展趋势 我国的电子政务发展虽然取得了一些成绩，但中国信息化的发展与世界先进 水平还存在很大的差距，为此，参考发达国家电子政务的发展经验，并结合中国 实际，我们国家加快了推动政府信息化和发展电子政务的方针和政策出台速度， 中国电子政务必然会得到快速发展，横向上以某级地方政府为范围的电子政务的 发展和纵向上以国家的部委和对口厅局之间的信息交流为主线的电子政务都显 现出强劲的发展势头，并表现出如下发展趋势： 2 3 1 与转变政府职能结合 为了适匣国际形势和我国经济建设与社会发展的需要，我国正在加快电子政 务的发展。实行电子政务，需要政府先行，在中央各部门做好的本部门的统一规 划和实施：步骤下，各级部门的电子政务有序发展。电子政务的发展还要求加快行 政审批制度的改革，与转变政府职能结合起来。中国实施电子政务的目标越来越 明确，就是要利用信息化手段加强政府的有效管理，使政府的各项监管工作更加 严密、有效，服务更加便捷、高效，把各级政府建设成为廉洁、勤政、务实、高 效的政府。 9 中国电子政务实施研究 2 3 2 在国家的统一规划下发展 实现由传统政务到电子政务的转变，是一个复杂的系统工程，要积极、认真 对待，做好规划，逐步实施。电子政务的建设必须按照国家的统一规划来进行， 国务院信息化工作办公室宣布，根据w t o 要求及国内发展需要，我国已把建设 电子政务作为转变政府职能、改善政府服务和提高工作透明度的重要手段。根据 中国现阶段信息化的发展水平，按照“十五”期间全国电子政务建设指导意见，近 期中国将进一步加快建设政务平台，整合信息资源，统一平台，统一标准，电子 政务建设工作将主要围绕“两网一站四库十二金”重点展开。 “两网”，是指政务内网和政务外网；“一站”，是政府门户网站：“四库”，即 建立人口、法人单位、空间地理和自然资源、宏观经济等四个基础数据库；“十 二金”，则是要重点推进办公业务资源系统等十二个业务系统。这1 2 个重点业务 系统又可以分为三类，一类是对加强监管、提高效率和推进公共服务起到核心作 用的办公业务资源系统、宏观经济管理系统建设：第二类是增强政府收入能力、 保证公共支出合理性的金税、金关、金财、金融监管( 含金卡) 、金审等5 个业务 系统建设；第三类是保障社会秩序、为国民经济和社会发展打下坚实基础的金盾、 社会保障、金农、金水、金质等5 个业务系统建设。 2 3 3 统一建设规范和技术标准 为了有效支撑电子政务的建设与发展，必须建立电子政务的建设规范。各级 政府在统一的建设规范和技术标准下实施电子政务工程，既是电子政务建设的必 然要求，也时下一步电子政务的发展趋势之一，现在国家电子政务标准化总体组 已经启动以下6 项电子政务标准制定项目，并发布征求意见稿： 电子政务数据元 基于x m l 的电子公文格式 电子政务业务流程设计方法通用指南 电子政务主题词表 x m l 在电子政务中的应用指南 信息化工程监理规范 2 3 4 注重便民服务 随着互联网技术和应用的普及，世界各国都将自己的电子政务建设面向互联 1 0 中国电子政务实施研究 网用户开放。政府正越来越成为i n t e r n e t 的积极使用者。电子政务的一大好处 就是利用i n t e r n e t 能使用户足不出户就能享受政府的各项服务，省去了以往还 需要一趟趟跑有关部门的麻烦。在线服务和业务，节省了用户的时间，同时也提 高了政府机构的办事效率。逐步提供全程在网上完成的服务，这将成为我国电子 政府的发展方向，即大部分事务处理可以通过网络一步到位，实现事务处理级上 的自动化、网络化、电子化。 中国电子政务实施研究 3 中国电子政务实施的必要性研究 3 1 传统政务信息处理特征分析 3 1 1 传统政府组织结构分析 中国传统政府的组织结构模式是政府自上而下地统一划分管理层次和管理 幅度，政府内部是一个金字塔型部门结构。在这种结构中，管理层次和管理幅度 之间成反比关系，管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大。 金字塔式的组织结构形成了刻板的官僚化沟通和控制体系，每一个层级的公务员 象齿轮和螺丝钉一样被固定在系统的某个岗位，系统运做缺乏弹性，对理性和规 范的要求甚至超越了工作本身。上层对下层进行监督和控制，下层向上层请示、 汇报并执行任务，每个部门均按自下而上的层级结构形成一个指挥系统，一级管 一级，上级的决策意见通过中间层级迂回传达到下层，下级的意见也通过中间层 级逐次传递到上层，上级对下级有考核和推荐升迁的权力，权力在这种金字塔结 构中自上而下越来越小。贯串于整个政务处理过程的是基于人力的文件起草、档 案管理，以及复杂的事件呈报和审批程序，流程复杂，效率低下，有的局一份文 件审批流程需要1 6 位领导签字，而申请一条马路的管道敷设需要盏九个公章， 跑3 个月。信息的链式沟通和传统政府的审批职能，只能是上级控制下级，使流 程的每个环节缺乏必要的过程控制和监督，缺乏民主，容易造成“一言堂”。权 力的过度集中，容易造成官僚和腐败，存在有利则一哄而上，不利则“事不关己， 高高挂起”的现象。刻板的官僚化沟通和控制体系，使政府对新问题处理的敏感 性和反应速度减弱，随着社会生活领域的不断扩展，出现了许多新问题和新事物， 在它们面前，政府难以做出敏捷反应，甚至出现管理真空，无人过问，无章可循。 3 1 2 传统政府政务信息流动分析 传统政府是一个审批型政府，组织结构呈现一种金字塔式结构，信息流动呈 现链式沟通，体现在政府内部自上而下的工作指示、文件传达，自下而上的文件 请示和企业、公众对政府的申报和审批。政府决策也依赖于下面汇报上来的信息。 处在各个管理层级的公务员，位置和工作职责的不同会导致公务员考虑问题的角 度有所不同，对信息的敏感程度也会有差别，信息经过每个环节都会造成失真， 1 2 中国电子政务实施研究 向上汇报的信息经过层层过滤，加上高层政府垄断信息，政府和公众只能掌握有 限的局部信息，这样在传统政府中出现决策失误也就不足为奇了。政府内部是相 对封闭的，沟通是被动的，互动性不强的，汇报信息由下而上链式流动，中间要 经过多个层级的自下而上的流程化层层审核，耗时长，效率低。又由于政府在一 定时期内处理信息的能力是有限的，流经各个层级的信息，往往因为其中地位较 高者的意愿和敏感，以及地位较低者的屈从而被强制歪曲，导致信息的另一种失 真。平常与百姓息息相关的象结婚、生子、报户口等，与企业息息相关的申请营 业执照、年检、报税等，都有专门政府的专门部门管理，经常出现千军万马挤独 木桥的王贝象，给公众和企业带来很多的问题和不便；审批职能部门由于权力垄断， 容易造成官僚和腐败。随着知识经济时代的到来和中国加入w t o ，我们的社会、 生活领域不断扩大，新问题和新事物不断涌现，陈旧单一的行政方法，难以应付 越来越复杂的行政事务。 3 1 3 传统政府政务活动存在的问题 传统政府的金字塔形的组织结构和审批型政府机制，决定了传统政府和政务 活动存在如下问题： ( 1 ) 、规模大、效率低 传统政府的金字塔式的组织结构，导致了信息沟通效率低下，我们的社会、 生活领域不断扩大。新问题和新事物不断涌现。传统政府为了保证行政管理职能 的执行，必然会导致政府规模的越来越大，这也是为什么我国的行政改革难以走 出“精简膨胀再精简再膨胀”的怪圈的一个原因。 ( 2 ) 、导致官僚和腐败 传统政务信息缺乏有效的公开渠道，缺乏公众的有效监督，民情民意没有畅 通的向上反映通路，金字塔式的信息交换结构容易导致信息失真，给一些别有用 心的人欺上瞒下提供了可乘之机，必然会导致官僚主义作风和相互扯皮的现象， 审批职能的垄断和权力的向上越来越集中容易产生腐败现象。 ( 3 ) 、决策成功率低 随着社会的向前发展，行政管理的复杂性在不断提高，决策的数量在增加， 非常规化、非程序化决策增多，决策的目标更是面向未来，决策的风险性在增大， 分散决策权越来越必要。对问题的快速反应和快速处理，要求即时决策，就近决 策，要求决策在随时随地进行。传统政府的信息沟通水平和信息处理速度，使决 策难以在短时间内获得足够的信息，因此存在着有限理性决策和效率低下的问 中商电子政务实施研究 题，决策缺乏科学性。在传统行政管理体制下，决策和执行是严格分开的，决策 是行政组织领导者的职责，而执行则是其他部门和层次的主要任务，决策难以做 到“人人参与决策，每一层次都参与决策”，缺乏民主性。 3 1 4 政务改革的趋向 为了有效地解决传统政务存在的问题，中国正在进行政府改革。表现出如下 的改革趋向： ( 1 ) 、政府职能的优化 许多国家把追求政府的职能优化和缩小政府规模作为政府改革的主要内容， 主要进行四个方面的改革：一是减少政府对经济生活方面承担过多的责任，减轻 财政压力；其次，推行市场自由化政策，政府尽量减少市场不必要的干预，最大 限度的发挥市场的功能，如放松政府对市场的管制，大幅度地削减政府的规章制 度等；三是收缩政府的社会功能，减少政府包揽过多的社会福利i 四是审批型政 府向服务型政府的转变，向社会提供信息资源共享等各方面服务。 ( 2 ) 、公共服务市场化 传统政府包揽了过多的具体事务，这些事务由政府承担，或由政府提供一些 具体的公共服务项目，是导致低效率的一个重要原因。大力推行公共服务市场 化，改善公共服务的质量，提高公共服务水平，市政府改革的第二个内容，在这 个方面。西方国家的普遍做法包括：将以往政府承担的一些服务性职能通过委托、 合同、代理的方式，向社会出租或转移：打破政府在公共服务领域的垄断放宽 一些公共领域对私人资本的限制；建立公私合作关系，政府为一些提供公共服务 的私人部门提供一些优惠政策等。 ( 3 ) 、改革管理和运行机制 为了提高政府管理社会的水平，必须改革传统政府的管理体制和运行体制， 实行政府自身结构、人员的优化。其涉及的领域主要包括，精简机构和行政人员， 实行分权和权力下放，将决策和执行分离等：政府政务的改革还必须通过各种手 段进行政务公开，加强民主和监督，促进人民参政议政，迸行民主决策，采用包 括电子政务在内的新技术、新方法、新手段提高决策的效率和成功率。 3 2 中国电子政务实施的意义 随着信息化浪潮的蓬勃兴起，越来越多的政府认识到只有采用全新的信息技 4 中国电子政务实施研究 术和管理理念，才能在未来趋向一体化的全球经济中立于不败之地，推行电子政 务，既是政府改革的趋向，又是达到政府改革目标的必要方法之一。中国已经正 式加入w t o ，将在政治、经济、文化等各领域与世界发生联系。信息作为一项 战略资源，其处理能力和应用能力将体现一个国家的适应能力、工作效率和决策 的正确程度。如何根据中国目前的实际情况，引入电子政务，实现向信息经济时 代的政府转型，已成为目前面临的一个重要问题。 电 子政务是从政府的角度出发，服务于社会、企业和个人的信息化应用之一， 是一种基于网络，符合i n t e m e t 标准，面向政府、企业、社会公众的特殊信息服 务和信息处理系统。电子政务的实施，可以实现办公自动化、网上审批、政务公 开和政务m i s 等功能，电子政务最重要的内涵是运用信息及通信技术打破行政 机关的组织界限，建构一个电子化的虚拟机关，使得人们可以从不同的渠道获取 政府的信息及服务，而不是传统的经过层层关卡书面审核的作业方式：而政府机 关间及政府与社会各界之间也是经由各种电子化渠道进行相互沟通，并依据人们 的需求、可以使用的形式、要求的时间及