（高等教育学专业论文）我国生源地国家助学贷款政策研究——以江苏、江西两省为例.pdf

中文摘要 本文首先对我国生源地国家助学贷款政策的产生背景、演变过程进行了历史回 顾，并较深入地剖析了现行的政策内容和运行机制，在此基础上，重点选取了江苏、 江西两省作为实证研究的对象，采用问卷调查和个别访谈的调研方式，从贷款发放、 贷款对象、贷款申请、贷款办理、贷款偿还及政策评价、信息获取等方面，考察我国 生源地国家助学贷款政策的实施现状。最后，针对发现的主要问题，提出了相应的具 体完善建议。通过研究和分析，本文得出如下主要结论： 1 、与我国国家助学贷款政策高度一致的内容相比，生源地国家助学贷款政策除 了“省级地方政府主办”和“在学生原籍户口所在地办理”这些特定内涵外，各省市 在实施的过程中根据各自的实际情况，在贷款的服务对象、贷款利率和还款期限、利 息补贴费用的承担方式、担保方式等方面采取了不同的政策或做法，内容和条款具有 多变的形式。 2 、对江苏、江西两省的调查结果显示：( i ) 生源地国家助学贷款现已发展成为 资助高校经济困难学生的主要贷款形式，但其在缓解校际间机会不均等矛盾上的作用 体现不明显：( 2 ) 生源地国家助学贷款政策资助对象的针对性较强，但贫困生概念界 定不清、标准缺乏可操作性也使部分真正贫穷的学生失去获得生源地国家助学贷款的 机会；( 3 ) 学生获得贷款信息的主渠道是大学录取通知书中附送的材料和学校的有关 宣传，金融机构所起的作用还相当微小，还有较多学生是从同学或朋友等非正式渠道 获取信息，学生对政策宣传力度和信息沟通效果等方面的总体评价不高；( 4 ) 学生 选择申请生源地助学贷款的主要原因是可在开学前办理和可在家庭所在地办理，但贷 款手续繁琐、管理部门服务意识弱、申请资格限制过严等问题影响了学生的贷款积极 性； ( 5 ) 目前获贷学生还没有普遍进入还款期，因而缺少总量的数据，笔者对南京 市江阴区农信社贷款学生还款情况的统计表明，到期还贷率为1 0 0 ，但江西省政策在 贷款偿还机制上对学生的约束力更弱一些，这可能与信用方式贷款有关。 由此，本研究提出，为了解决上述问题，政府应当在制度建设和财政补贴方面承 担更多责任，同时应加强贷款研究、加大宣传力度、完善政策内容、优化贷款程序等。 关键词：生源地国家助学贷款政策 实施现状建议 中图分类号： g 6 4 a b s t r a c t t h i st h e s i sf i r s t l yr e v i e w st h eb a c k g r o u n do ft h ep o l i c i e so fs t u d e n t s h o m e t o w n a i d i n gl o a nf o rs t u d ya n ds u m m a r i z e st h ee v o l u t i o no ft h ep o l i c i e s ，a n dt h e na n a l y z e st h e m a i nc o n t e n t sa n dt h ec h a r a c t e r so ft h ep o l i c i e s c o m b i n i n gw i t hs o m et h e o r i e s t h ea u t h o r t a k e st h et w op r o v i n c e so fb o t hj i a n g s ua n dj i a n g x ia st h er e s e a r c ho b j e c t s ，a d o p t st h e m e t h o d so ft h eq u e s t i o n n a i r ea n di n t e r v i e w , a n di n v e s t i g a t e st h ep r e s e n tc o n d i t i o n so f e n a c t i n gt h ep o l i c i e s f i n a l l y , a c c o r d i n gt ot h ee x i s t i n gp r o b l e m sa n dc a u s e s ，t h ea u t h o r e n d e a v o r st oo f f e rs o m es u g g e s t i o n sa b o u tt h ep o l i c i e so fs t u d e n t s h o m e t o w na i d i n gl o a n f o rs t u d yi no u rc o u n t r y b a s e do nt h ea b o v er e s e a r c h ，p r i n c i p a lc o n c l u s i o n si n c l u d ea s b e l o w ： 1 c o m p a r e dw i t ht h ei d e n t i c a lc o n t e n t so fn a t i o n a ls t u d e n tl o a ns c h e m e ，t h ep o l i c i e s o fs t u d e n t s h o m e t o w na i d i n gl o a nf o rs t u d yh a v ev a r i o u sc o n t e n t sa n dt e r m sb e s i d e st h e s p e c i a lc o n n o t a t i o no fp r o v i n c i a lg o v e r n m e n ta so r i g i n a t o ra n dt r a n s a c t i n ga ts t u d e n tj h o m e t o w n n l ep r o v i n c i a lg o v e r n m e n t sc h o o s ed i f f e r e n tw a y sa n dm e a n sw h e nt h e ye n a c t t h ep o l i c i e si ns t u d e n t s e l i g i b i l i t y , l o a na m o u n t sa n dl i m i t a t i o n ，i n t e r e s tr a t e sa n ds u b s i d i z e i n t e r e s t 2r e s u l t so ft h ei n v e s t i g a t i o n ss h o w ：( a ) t h es t u d e n t s h o m e t o w na i d i n gl o a nf o r s t u d yh a sb e c o m et h em a i nm e t h o df o rt h es t u d e n t sf r o mp o o rf a m i l i e s ，b u ti ti sn o t p r o m i n e n tt oa l l e v i a t et h ec o n t r a d i c t i o no fu n f a i ro p p o r t u n i t i e sa m o n gd i f f e r e n tt y p e so f u n i v e r s i t i e sa n dc o l l e g e s ；( b ) t h ep o l i c yi si n t e n d e dt oh e l pt h o s er e a l l yn e e d ys t u d e n t st o p a yf o rt h et u i t i o na n dd a i l yl i v i n ge x p e n s e sw h i l es t u d y i n g b u tt h ei n d i s t i n c tc o n c e p to f f i n a n c i a l l yn e e d e ds t u d e n ta n dt h eu n f e a s i b l ec r i t e r i o nh a v ec a u s e ds o m en e e d e ds t u d e n t s l o s i n gt h e i ro p p o r t u n i t i e s ；( c ) t h es t u d e n t sg e n e r a l l yo b t a i nt h el o a ni n f o r m a t i o nf r o mt h e m a t e r i a l sa r a c h e dw i t ha d v i c en o t ea n dp r o p a g a n d ai ns c h o o lb u ts e l d o mf r o mt h ef i n a n c i a l o r g a n i z a t i o n s f u r t h e rm o r e ，m a n ys t u d e n t sg a i ni n f o r m a t i o nf r o mt h ei n f o r m a lc h a n n e l s s u c ha sc o m m u n i c a t i o nw i t hs c h o o l m a t e sa n df r i e n d s ；( d ) t h em a i nr e a s o n sf o rt h es t u d e n t s a p p l yf o rt h el o a na r et h a tt h e yc o u l dc o n d u c tt h ea p p l i c a t i o np r o c e s si nt h e i rh o m e t o w na n d b e f o r eb e g i n n i n go fs c h o o la sw e l l h o w e v e r , t h e r ea r es o m ef a c t o r s ，f o re x a m p l e ，t h ef i l s s y p r o c e d u r e ，u n s a t i s f a c t o r ys e r v i c ea n ds t r i c tl i m i t a t i o n se t c w h i c hh a v ea f f e c t e dt h es t u d e n t s ， 1 1 e n t h u s i a s mt oa p p l yf o rt h el o a n ；( e ) t h em o s tb o r r o w e r sh a v en o tc o m ei n t ot h er e p a y m e n t p e r i o dn o w a d a y s ，t h u s ，a n di ti sl a c ko f t h er e l e v a n td a t ao fr e t u r nr a t e t h es t a t i s t i c a lr e s u l t s s h o wt h er a t eo fr e t u r n i n gi s10 0 a tr u r a lc r e d i tc o o p e r a t i v e su n i o ni nj i a n g y i nd i s t r i c t ， n a n j i n gc i t y b a s e d0 1 1t h ea b o v ef i n d i n g s ，t h es t u d ya d d r e s s e ss o m es u g g e s t i o n so nt h e d e v e l o p m e n t o ft h ep o l i c i e so fs t u d e n t sh o m e t o w na i d i n gl o a nf o rs t u d y , w h i c ha r ep r o v i n c i a l g o v e r n m e n t st a k em o r er e s p o n s i b i l i t yi nl a ws y s t e mc o n s t r u c t i o na n ds u b s i d i z i n gt h er a t eo f i n t e r e s t ；a tt h es a m et i m e ，w es h o u l de n f o r c et h es t u d yo fs t u d e n tl o a n ，p e r f e c tt h ec o n t e n to f p o l i c i e s ，o p t i m i z et h ep r o c e d u r ea n di n c r e a s et h ef o r c eo f p r o p a g a n d a k e yw o r d s ：s t u d e n t s h o m e t o w na i d i n gl o a nf o rs t u d y ；p o l i c y ； t h ep r e s e n tc o n d i t i o n so f i m p l e m e n t a t i o n ； s u g g e s t i o n i v g 6 4 硕= l 学位论文：我国生源地国家助学贷款政策研究一一以江苏、江两两省为例 第一章绪论 我国于1 9 8 7 年首次出台高校学生助学贷款政策，至今己形成高校贷学金、国家 助学贷款、生源地国家助学贷款和一般商业性助学贷款等多类学生贷款方案并举的政 策体系。其中生源地国家助学贷款( 以下简称生源地助学贷款) ，是指由学生原户籍 所在地金融机构办理、享受地方政府财政贴息、用于支持贫困学生完成学业的一种助 学贷款形式。至目前，全国共有江苏、浙江、贵州、河北、湖北、辽宁、山东、江西 等八个省份出台了生源地助学贷款政策，此外，云南、内蒙古等地的类似政策也在酝 酿当中。 与国家助学贷款相比，生源地助学贷款在运行机制上更加符合我国国情的某些特 征，因而受到了人们越来越广泛的关注。但对各省贷款政策进行考察，我们会发现它 们之间在方案设计上区别明显，政策执行效果也差别显著这使人们很难确定什么是 生源地助学贷款的通行模式，也不能断定什么刊+ 是好的生源地助学贷款方式。出于对 这一问题的关注，本研究选择了江苏、江西两省作为考察的对象，从政策和操作等层 面进行了深入分析，旨在探究生源地助学贷款政策的优势与局限，以利于今后进一步 完善和推广。 第一节研究现状综述 鉴于生源地助学贷款所涉及的理论与运行机制在性质上属于学生贷款的范畴，因 而笔者在此将国内外学者有关学生贷款的研究成果作一简要的梳理与述评。从学生贷 款研究内容的角度，可大致分为三个方面：学生贷款的理论：学生贷款政策的设计： 学生贷款的实践与操作。 第一方面的研究涉及更大范围的高等教育财政和学生资助体系，主要内容包括重 新审视学生资助的各种方式，探讨学生贷款的优势和局限，其目的是建立学生贷款的 理论体系。 世界银行( 1 9 8 4 ) 、b a r r n ( 1 9 8 9 ) 、m a u r e e n w o o d h a l l ( 1 9 9 3 ) 等研究的发现之一 是，高等教育助学金在几乎所有国家，都未能大幅度提高工人和贫困家庭子女的高等 教育入学率，事实上只会增加高收入阶层子女接受高等教育的机会。p s a c h a r o p o u l o s ( 1 9 8 5 ) 基于教育收益率的研究结果，提出接受高等教育的人应该承担部分成本，支 付学费，同时向缺少资金而无法完成学业的贫困学生提供学生贷款，因为学生贷款“综 合了商业活动中的所有优点”。1 9 8 6 年d b r u c ej o h n s t o n e 出版的高等教育的成本分 担及其以后的一系列研究，成为学生贷款的又重要理论基础。他主张学生及其家 硕= 学位论文：我国生源地国家助学贷款政策研究一一以江苏、江西两省为例 长应当分担高等教育的部分成本，但另一方面，学生承担成本不一定都在入学之前和 在校学习期间，成本也可以到毕业后再要求学生补偿。这些研究推动了各国探索、使 用贷学金和其他“推迟付费性资助”方式。 在我国学生贷款政策实施之初，部分学者对不同资助形式也做过比较分析。张民 选( 1 9 9 4 ) 从国际比较角度的研究和贾志兰等人( 2 0 0 0 ) 以上海大学为对象进行的实 证研究，均提出应根据我国国情，尽快建立和完善“以贷学金为主体的高等教育多元 资助体系”。陈锋( 1 9 9 5 ) 设想我国贷学金制度的模式应是政府统一领导，以地方为 主、以学校为辅，以政策性贷款为主、商业性贷款为辅的双轨模式。 第二方面的研究涉及学生贷款政策追求的目标、包含的要素，以及如何在设计中 加以落实，此方面研究有助于学生贷款政策的设计及评价。这些研究主要从以下几个 方面展开：学生贷款的核心目标、学生贷款的类型、学生贷款的各类要素及制度设计。 a d r i a nz i d e r m a n ( 2 0 0 2 ) 将世界各国学生贷款的目标归纳为五组：l 、弥补高等 教育财政不足：2 、扩展高等教育规模：3 、增加贫困家庭子女入学机会，促进入学机 会公平；4 、满足特殊领域、特殊地区人力资源的需求；5 、减轻学生经济负担。其他 的研究还提出学生贷款的目标在于提高高校的管理效率及教育质量、培养学生的独立 精神和激励学生更加努力地学习。李文利、魏新( 2 0 0 3 ) 等人认为我国学生贷款的首 要目标是增加贫困家庭子女入学机会。同时，在教育规模急剧扩张和学费涨幅较快的 情况下j 丕有扩大高等教育规模的目标。另外，我国国家助学贷款的实施主体是金融机 构，本金来自银行，因而也有弥补高等教育财政不足的目标。这些研究揭示目标的差 异会从整体上影响贷款的设计、运行和经济上的可持续性，因此助学贷款的设计和评 价必须考虑到贷款政策的目标。 学生贷款从不同的角度可分为多种类型。就目标差异而言，这种区分主要体现在 政府是否提供补贴。z i d e r m a n ( 2 0 0 4 ) 指出，多数情况下如果学生贷款不含政府补贴， 贷款的目标应该是为了贷款的全额回收；通常只单独针对贫困学生和特殊人力资本需 求的定向学生贷款才享受政府补贴。我国学者就贷款方案本身的研究不多，张宏涛在 论建立多样化的高校学生贷款制度一文中，指出我国目前的学生贷款制度存在的 主要问题是贷款基金来源单一和贷款机构单一。李庆豪、沈红( 2 0 0 1 ) 通过对中美学 生贷款方案的比较分析后，认为我国学生贷款方案存在贷款额度单一限定、贷款利率 标准呆板、操作上过多共性等问题。 在不同国家、不同背景下的所有学生贷款方案，都可以找到些若同的要素。 j o h n s t o n e ( 2 0 0 2 ) 认为那些关键要素如下：1 、政府责任( 如果有的话) ；2 、资金的 提供；3 、贷款资格：4 、贷款条款：贷款发放、贷款限额、利率、还款期限、还款的 形式或本质、延迟还款或展期与免除债务( 如果有的话) ；5 、风险承担。针对我国的 学生贷款方案，我国学者在研究中还发现贷款程序、贷款拖欠惩罚等要素也极其重要。 硕士学位论文：我国生源地国家助学贷款政策研究一一以江苏、江西两省为例 由于学生贷款牵涉广泛，因此政策的选择要因时间、背景、国家或学生贷款的目 标而定。针对我国的学生贷款，黄儒靖( 2 0 0 3 ) 认为制度设计时应依赖于以下条件： 管理机制、可操作程度、期限与条件、违约率与财务可持续性和政府担保机制等。也 有学者( 朱雪梅，2 0 0 4 ) 提出政府应在资金提供、风险分担、管理成本和法律完善等 方面承担更大的责任，而不能简单地以行政干预来强迫推行。李庆豪、沈红( 2 0 0 1 ) 指出应增加贷款减免、展期等必要的要素。 第三方面的研究涉及学生贷款的有效运行机制。j o h n s t o n e 提出，发展中国家的学 生贷款要切实可行必须要满足以下基本条件：1 、要贷给经济上有需要的学生，就必 须进行家庭经济状况调查；2 、政府要对学生贷款进行较多的补贴，这样对学生来说 可以降低贷款成本，使贫困学生“敢借”、“愿还”；3 、政府要为学生贷款提供担保， 降低贷款机构的风险，使商业银行敢将钱贷出去。w o o d h a l l 在总结非洲国家的学生贷 款的经验教训后，提出学生贷款有效管理的几个要件：一有良好的组织管理结构；二 有学生贷款的法律保障；三有选择资助目标的有效机制；四有有效的贷款回收机制： 五要进行广泛宣传。钟宇平( 2 0 0 3 ) 提到学生贷款信息完善与通畅也是个重要因素。 我国学者的研究多数集中于此方面， 绝大部分研究文献针对国家助学贷款，主 要对政策运行和操作过程中的具体问题进行分析，并提出改进的方法和措施。比较有 影响的有李文利以实证方法和沈红及其合作者从比较角度所作的研究。李文利( 2 0 0 4 ) 的调查结果表明：银行之间、地区之间、中央属和地方属高校之间以及按学科分类的 高校之间，在贷款发放结构方面均存在不均衡现象，因此国家助学贷款分布的宏观结 构还存在不公平现象。沈红( 2 0 0 4 ) 对国家助学贷款政策制定与操作实践中存在的主 要矛盾进行了归纳，并集中研究了学生贷款的偿还问题。目前研究的焦点问题主要集 中于还贷的高违约率和风险承担。这方面的文献相对较多，对拖欠问题研究的基本结 论如下：偿还拖欠及违约的主要因素：一是来自社会客观方面，如低就业率，收入少； 二是贷款制度本身不完善，如突出表现为信用和风险承担机制不完善、惩罚约束缺乏 力度、还款期限过短等；三是主观因素，如借贷者还贷意识差，社会公众的支持不够 等。针对这些问题，研究者提出了以下建议：l 、建立国家助学基金或国家政策性教 育银行( 马经，2 0 0 3 ) ；2 、建立个人征信管理制度；3 、加强大学生信用意识教育；4 、 发展多种形式的助学贷款计划；5 、增加还款方式，如按收入比例还款( 范元伟) 及 毕业生税( 戴金平) ；6 、延长还款期限、增加减免条款；7 、发展学生贷款二级市场。 这些研究有助于决策者了解制度的缺陷和政策的制定或修正，这在一定程度上是恰当 的。但就建议来看，建立国家政策性教育银行，虽然有助于助学贷款的管理和解决商 业银行不愿参与的问题，但管理成本是一个需要特别考虑的因素：全国信用信息征集 系统的建立虽有利于解决贷款拖欠问题，但其需要一个相当长的时期才可能逐渐完 善，并无济于当前问题的解决。学生贷款二级市场的建立也同样困难，其可行性还有 碗二匕学位论立：我国生源地国家助学贷款政策研究一一以江苏、江西两省为例 待进一步考察。这些建议更多是一种理论上的探讨，对解决目前助学贷款所面i 临的急 迫问题并不能起到实际性的作用。 综上所述，自上世纪8 0 年代中期以来，学生贷款研究和分析取得了很大进展。 但是随着学生贷款研究的深入，研究者发现由于各国国情千差万别，助学贷款方案的 管理方式、条件和适用对象也存在着显著差异，因此也就没有单一模式适用于所有的 国家( 马经，2 0 0 4 ) 。因此基于本国国情的研究是学生贷款研究的出发点和落脚点， 但从目前国内的研究现状来看：一是侧重于对他国学生贷款制度或国外学者研究的介 绍与比较，还没有找到一个合适的中外理论契入点；二是研究只是零星地分布于局部 问题的探讨，缺少系统的考察与研究，特别是将国家助学贷款置于大的学生贷款系统 的研究更是鲜见；三是对国家助学贷款推行不够理想的解释总是就事论事，少见深入 的分析，显得苍白无力，难以自圆其说；四是重复研究多，研究对象也较为单一，主 要以国家助学贷款为主，对其他助学贷款形式缺少关注。鉴于此，我认为今后研究的 主要方向应该为以下方面：一是结合我国社会文化传统、经济水平，将制度经济学、 公共政策学、教育经济学引入国家助学贷款的研究，为分析国家助学贷款制度提供新 思路、新方法和深层次的理论探讨；二是扭转思路、另辟蹊径，将其他形式的学生贷 款纳入研究的视野，以在理论和实践上丰富现有国家助学贷款单一形式，改变独木难 以成林的局面。 目前学术界对于正方兴未艾的生源地国家助学贷款研究相对较少，主要原因在于 国家助学贷款的强势地位，且生源地国家助学贷款并未直接与高校发生联系，因此一 直没有得到教育界的重视。媒体和金融界的调查和研究，已经得到了一些结论，如在 某些省市，生源地国家助学贷款无论从人数还是金额上，都已经成为国家助学贷款的 有力补充，甚至在规模上有所超越。其中，生源地国家助学贷款的优势体现在：承贷 主体多元化、放款形式多样化、贷款管理属地化、贷款回收效率高，并且贷款期限、 时间、额度等也更符合借款人的实际需求。 对有效实施生源地助学贷款这一问题，目前的研究大致停留于以下方面：1 、把 生源地国家助学贷款纳入国家助学贷款管理范围；2 、建立生源地国家助学贷款财政 贴息担保基金；3 、扩大生源地国家助学贷款的承办范围；4 、加快农村信用体系建设。 笔者认为，以往对生源地国家助学贷款的研究大多停留于现象的描述方面，而且 基本上归属于非探源性的探索过程，未从实践层面探析生源地助学贷款政策的有效性 昶可行性。甚至可以这么说。錾宦学显对生遵地助学璧款的研究近垩空垒， 4 硕士学位论文：我国生源地国家助学贷款政策研究一一以江苏、江两两省为例 第二节问题的提出 根据上述分析，生源地助学贷款研究还是一个较新的领域，而有关生源地政策内 容和操作层面的研究更是凤毛麟角，现有的成果也较为零散，多为经验式的总结，缺 乏系统性和规范性。但在实践中，随着各省生源地助学贷款政策的推广和实施，生源 地助学贷款日益受到重视，因此，对这一领域，还有待于研究者进行更深入的探究。 在我国高等教育大众化和实施成本分担机制的背景下，助学贷款成为保障贫困学 生公平参与高等教育的一个重要资助形式。生源地国家助学贷款能否有效地解决目前 国家助学贷款“借贷两难”的问题? 它在制度上有哪些创新因素? 能否及怎样从某些 省份的政策实践中，探索关于生源地助学贷款政策设计的一般规律? 应该从哪些方面 作进一步的改善? 如此等等，对于这些问题的研究，既有必然性又有紧迫性。这也是 本文所要探究的出发点和目的所在。 研究生源地国家助学贷款政策对完善我国助学贷款制度、支持高等教育体制改革 以及促进高等教育事业发展等方面都具有一定的现实意义和理论意义： 第一，揭示生源地国家助学贷款的优势和不足，既有助于了解政策的缺陷，也有 助于进行政策的修正。对已实施生源地国家助学贷款政策的省市来说，进一步探索其 实施效果及存在的问题，可以为政策的完善提供依据，从而提高政策的实施效果。 第二，分析生源地国家助学贷款的运行机制和实施条件，有利于生源地助学贷款 政策的推广。已实施生源地助学贷款政策的8 个省市在经济发展水平和文化环境方面 存在明显差异，政策实施结果也不尽相同，深入分析生源地国家助学贷款的运行机制 和实施条件，可以为其他省市建立相关政策提供借鉴。 第三，有关生源地国家助学贷款的研究，对于整个高校学生资助制度研究来说， 同样具有重要的理论意义。我国区域经济发展差异巨大，贫困大学生数量多，仅依赖 单一国家层面的助学贷款，很难满足需求各异的学生需要。因此本文另辟蹊径，从实 证的视角，尝试研究更适合中国国情的助学贷款新方式，这是对目前研究对象多数局 限于国家助学贷款的拓展，可能也会为进一步的研究提供有益的方法或思路。 第三节研究方法与论文结构 本文写作过程中采用了文献检索和实证调查等研究方法。在实证研究过程中，通 过问卷调查和个别访谈的方法，并运用s p s s l1 5 统计软件进行统计分析。 l 、文献检索法：检索内容主要包括各省市相关生源地助学贷款政策法规、政策 法规实施的方法；各省生源地助学贷款相关的统计数据；学者们对助学贷款政策的具 体研究成果等。 硕士学位论文：我国生源地国家助学贷款政策研究一一以江苏、江西两省为例 2 、问卷调查法：本研究从政策认知和政策评价两方面设计学生调查问卷，主要 内容涉及获贷学生基本隋况、大学生对生源地助学贷款政策的认知、对政策条款和贷 款程序的评价等( 调查问卷详见附录一、二) 。 3 、访谈调查法：通过走访江苏( 南京) 、江西( 南昌) 相关国家助学贷款管理 部门负责生源地国家助学贷款的人员，部分国家助学贷款办理负责人及在校学生，了 解生源地国家助学贷款政策实施现状和存在的主要问题。访谈对象包括：江苏省教育 厅学生贷款管理中心、南京市江阴区农村信用社、江西省高等学校学生助学贷款管理 中心、南昌大学、江西交通职业技术学院等部门助学贷款相关负责人。并用面谈和电 话采访的方式对8 名曾经申请或已获得生源地国家助学贷款的大学生进行了交流。通 过访谈，对生源地助学贷款政策的管理机制、有关参与主体的现状、存在的主要问题 及原因等方面有了比较深入的了解。 在运用上述方法时，研究主题始终围绕“生源地助学贷款政策内容设计”和“生 源地政策实施现状”两个基本问题展开讨论，全文包括引言和绪论共分为六个章节。 第一章绪论部分主要是梳理以往的研究，并在此基础上提出问题，界定本文的研 究内容。第二章对生源地助学贷款政策产生的背景、政策的演变过程作了历史的回顾， 以期对政策有一个历史性的认识和把握。第三章着重于现行政策内容和运行机制的分 析，在深入剖析的基础上，探讨生源地助学贷款的一般特征。第四章以江苏、江西两 省为案例，采用问卷调查和个别访谈的调研方式，从贷款发放、贷款对象、贷款申请、 贷款办理、贷款偿还及政策评价、信息获取等方面，考察生源地助学贷款政策的实施 现状。第五章在对江苏、江西两省生源地助学贷款政策实施现状研究的基础上，提出 了一些完善我国生源地助学贷款政策的对策与建议。 硕士学位论文：我国生源地国家助学贷款政策研究一一以江苏、江西两省为例 第二章生源地国家助学贷款政策历史回顾 1 9 9 9 年6 月，国务院办公厅批转了人民银行、教育部、财政部等部门的关于国 家助学贷款的管理规定( 试行) 国办发( 1 9 9 9 ) 5 8 号 决定在北京、上海等8 个城 市的中央部委所属高校进行国家助学贷款试点工作。国家助学贷款由国家统一管理、 金融系统实施操作。但是，面对庞大的学生借贷群体，根植于与讲求诚信、提前消费 相悖的文化氛围之中的、尚处于发展中国家物质基础之上的我国助学贷款，政策与实 践中的既成矛盾一直没有得到根本的解决1 。 2 0 0 1 年后，多个省市地方政府开始相继实施一种新的助学贷款政策生源地国 家助学贷款，它产生于“贫困生数量急速增加”和“国家助学贷款矛盾重重”的现 实困境中，由于在运行机制方面更加符合中国文化传统和现实状况，在短短几年时间 里就得到了较快的发展。为对生源地国家助学贷款政策有一个历史的纵向理解，本章 将对生源地国家助学贷款政策的产生和发展作较为系统的文献分析。 第一节生源地国家助学贷款政策产生背景 第一、高教规模扩张，贫困学生数量急速增长 随着近几年全国高等教育规模的持续扩张，高等教育录取率持续提高，现在全国 平均录取率已达6 0 一7 0 ，发达省区还要高得多，适龄青年入学率也已经达到2 1 ， 进入了国际公认的高等教育大众化阶段，有效地缓解了我国高等教育供不应求的矛 盾，但同时高校贫困学生数量也大幅增加。 虽然各项调查统计数据，在结果的数值上并非完全致，但总体来说，我国高校 贫困生绝对数量的增长是明显的趋势。据教育部的统计，在全国普通高校中，贫困学 生约占在校生总数的2 0 ；其中特困生人数约占在校生总数的5 一1 0 。在一些边远 落后地区的高校以及农林师范类学校，贫困生的比例更是超过了3 0 ，特困生超过了 1 5 2 。表2 一l 以我国历年普通高等教育在校生人数为基数，以平均2 0 和1 0 的比例， 对贫困生和特困生人数及增长数量进行了估算。 从表中可以看出，我国贫困学生数量以平均每年约9 6 的速度增长，给原有的资 助方式带来了巨大压力。尽管国家一再强调“不让一个学生因贫困而失学”，但解决 人数如此庞大的贫困生问题仍是一个严峻的挑战。因此，开拓多层次、多类型的资助 方式，特别是采用助学贷款的方式来分担解决日益增长的资助需求成为当务之急，这 也是生源地国家助学贷款政策出台的主要原因之一。 沈红，“国家助学贷款：政策与实践中的既成矛盾”北京大学敦育评论2 0 0 4 年第1 期，p 7 2 王青，“帮贫困生走进大学校园”，北京广播电视报，2 0 0 3 8 ( 4 ) ：4 7 硕士学位论文：我国生源地国家助学贷款政策研究一以江苏、江西两省为例 表2 1 贫困生人数及增长情况一览表 单位：万人 普通高等教育贫困生特困生 年份增长数量增长数量 在校生数人数 人数 1 9 9 9 4 1 3 4 28 2 6 8 44 1 3 4 2 2 0 0 0 5 5 60 91 1 12 1 82 85 3 45 56 0 91 4 2 6 7 2 0 0 l 7 1 90 71 4 38 1 4 3 25 9 6 7 19 0 7 1 6 2 9 8 2 0 0 29 0 3 3 61 8 0 5 7 23 6 8 5 89 0 3 3 61 84 2 9 2 0 0 3 l 1 0 8 5 62 2 l 7 1 24 1 0 4 0 1 1 08 5 62 0 5 2 0 2 0 0 41 3 3 3 5 02 6 6 7 0 04 4 9 8 81 3 3 3 5 02 24 9 4 数据来源：历年全国教育事业发展统计公报 第二、资助体系完整，但整体资助力度欠缺 针对我国高校日益突出的贫困生问题，国家采取了多种措施，形成了以“奖、贷、 助、补、减”为主要内容的贫困大学生资助体系。教育部教育管理信息中& q 9 9 9 年秋 季有关高校贫困生分布指标和高校贫困生受资助情况指标的问卷调查结果显示：高校 贫困生获得助学金、奖学金和享受减免学费的比例分别为4 8 4 、2 3 8 和2 7 ，年生 均资助金额分别为6 0 6 元、5 1 6 元和1 1 1 6 元。从学校申请贷学金的贫困生占贫困生总数 的3 4 ，年生均资助金额为7 2 0 元。贫困生参加勤工助学的人数占贫困生总数的比例为 4 1 4 ，然而能利用劳动报酬支付生活费的仅占0 8 。( 见表2 2 ) 。 表2 21 9 9 9 年贫困生获得资助情况一览表 减免学费 助学贷款助学金奖学金勤工助学 占贫困生比例( ) 2 73 44 8 42 38 4 1 4 年生均金额( 元) 1 1 1 67 2 0 6 0 65 1 6 高等教 育2 0 0 0 ，( 1 1 ) ：2 7 另据教育部对全国普通高等学校资助经济困难学生各项政策的实行情况的统计 4 ，2 0 0 2 年全国对高校经济困难学生的资助总金额为7 0 2 2 7 0 万元，占当年全国普通高 校经费总支出的5 0 3 ，共资助人次达7 3 2 万( 见表2 3 ) 。 上述调查显示，高校贫困生大部分享受到不同形式、不同程度的资助，受资助比 例较高。但由于资助资金有限，资助人数众多，导致每个贫困生受到的资助程度不高， 其中国家助学贷款的力度最大，但资助人数较少。同时，奖学金的发放对象并不限于 贫困学生，并且贫困学生由于学习基础相对较差，不能购买一些必要的学习资料等原 因造成贫困学生在获取奖学金方面并不占有优势，相反还处于劣势。 3 赵周楗，乔锦中，高校贫困生及受资助情况调查分析与建议，中国高等教育2 0 0 0 年1 1 期，p 2 7 2 8 4 卢小兵王静t7 0 亿元资助高校贫困生浙江大学求是新闻网w w w 巧u e d uc n ，2 0 0 3 9 2 8 硕士学位论文：我国生源地国家助学贷款政簧研究一一以江苏、江西两省为例 这些事实表明，要大力增加贫困生资助经费，就必须进一步完善我国高校贫困生 资助经费的多渠道筹措机制。生源地国家助学贷款的经费来源主要是农村信用社等非 国家助学贷款承担金融机构，财政贴息也由各地方政府出资，因此是一种新的贫困生 资助经费的来源渠道，对缓解我国贫困生资助经费紧缺的现状是一种合理的政策安 排，健全和完善了我国的贫困生资助体系。 表2 32 0 0 2 年全国高校贫困生各项资助措施所用金额及资助人次 资助金额资助人次平均资助 资助措旖 ( 万元)( 万人次)金额( 元) 奖学金 2 6 3 1 4 i3 6 67 坞9 6 校内学生贷款发放金额 5 0 6 9 9l g2 6 6 8 3 7 国家助学贷款 2 0 6 0 7 62 58 2 4 3 0 4 当年审批台同金额 勤工助学资助金额 ? 6 8 3 11 2 46 l g6 0 特殊困难补助金额 3 8 1 3 57 84 8 8 9 1 学费减免金额 3 2 7 7 81 71 9 2 81 2 各类价格补贴用于 3 4 6 1 01 0 33 3 6 0 2 补助经济困难学生的金额 通过“绿色通道” 2 3 办理入学手续的学生 资助高校经济困难 7 0 2 2 7 0 7 3 29 5 93 9 学生总金额 资料来源：卢小兵、王静70 亿元资助高校贫困生浙大求是闻网，( 20 0 3 - 0 9 - 0 2 ) 第三、国家助学贷款面临困境，供需严重失衡 面对庞大的学生借贷群体，根植于与讲求诚信、提前消费相悖的文化氛围之中的 我国的国家助学贷款，由于政策制定与操作实践之间存在的突出矛盾，使其在推行的 过程中面临种种曲折。政策中对参与各方的些主要激励措施，如无需提供担保、财 政给予贴息、风险补偿金及免征国家助学贷款营业税等，主要都是刺激贷款需求的， 对于增加贷款供给的激励作用则较弱，致使助学贷款资金需求与供给之间的缺口越来 越大。截止到2 0 0 4 年5 月底，实际已签订到贷款合同的学生才1 6 9 万人，贷款合同 金额公1 2 6 亿元，累计发放贷款只有区区6 2 7 亿元。在全日制普通高校中，申请助 学贷款的学生占在校生的比例约为1 3 7 2 ，其中获得贷款的学生人数占在校生的比例 仅为5 9 1 5 。 5 郑国中助学贷款遭遇二次革命 j 现代商业银行，2 0 0 5 年第6 期，p 4 6 4 7 9 侦士学位论义：我国生源地国家助学贷款政策研究一一以江苏、江西两省为例 在这些有限的获贷人数和金额中，还存在地区和高校间的严重不平衡问题。从 1 9 9 9 年开始施行国家助学贷款到2 0 0 3 年，东部、中部和西部地区的高校( 含部属和地 方高校) 中累计获得贷款的学生占在校学生的比例分别是6 4 、4 8 4 和6 4 8 ，而经 济困难学生占在校学生的比例分别是1 6 、2 2 和2 6 。处于东部地区的高校，获得贷 款的学生占申请贷款学生的比率为6 3 ，中、西部地区的高校中这一比率仅为3 0 和 3 7 。由此可见，发放的贷款在总量上还远不能满足经济困难学生的需求；地区和学校 之间存在严重的不均衡现象，越是贫困地区获得助学贷款的学生比例越低，越是贫困 生集中的高校获得助学贷款的学生比例越低。 图2 1 不同地区的高校贫困生比例及其获贷情况 从国家助学贷款政策的实践过程来看，这些突出的问题集中表现于银行的“贷不 出”与学生的“贷不到”，形成了国家助学贷款的“两难”境地。矛盾的焦点集中于 学生的违约问题，而违约的产生被归结为学生的个人信用的缺失和信用制度的不完 善。然而，人是环境的产物。信用建设也是个系统的社会工程，难以仅仅通过对大学 生的教育而见效，而是有赖于整个社会信用制度的完善。因而国家助学贷款要突破困 境，非一朝一夕可以完成，这个过程是漫长的，并无济于当前问题的急切解决。 生 源地国家助学贷款政策充分利用我国传统文化中的“乡土诚信”和农村信用社、农业 银行等基层金融机构的贴近贷款对象等优势，在我国个人信用征询系统还很不健全的 情况下，可以说是应运而生的。 第四、贫困学生主要来源于农村和经济不发达地区 在这些数量众多的贫困生中，大部分来自于农村和经济不发达地区。教育部教育 管理信息中心于1 9 9 9 年秋季以省为单位，按l ：】0 的比例抽取样本对1 0 0 所高校中的 5 0 0 0 名高校贫困生进行了调查。结果表明：从贫困生的来源来看，高校贫困生6 2 5 来 自农村；2 0 5 来自老少边穷地区；6 6 和7 7 分别来自直辖市和沿海开放城市，其 它地区的占2 4 6 。其他实证研究( 郭爽，2 0 0 2 ；薛菲，2 0 0 4 ) 也表明，我国高校的 贫困生主要以农村、老少边穷地区、农业收入和多子女家庭的孩子为主，并且高校贫 困生占学生比例呈逐年持续上升的趋势。 6 赵国楗，乔锦中，高校贫困生及受资助情况调查分析与建议，中国高等教育，2 0 0 0 年i l 期p 2 7 2 8 lo 硕士学位论文：我国生源地国家助学贷款政策研究一一以江苏、江西两省为例 造成农村贫困的原因有多种，而其根本的原因在于农村贫困人口可行能力的缺 乏，而知识能力则是发展能力中至关重要的能力。摆脱农村知识贫困的根本策略是发 展农村高等教育7 。但在高等教育普遍并轨收费，同时学费不断攀升的情况下，如果没 有可普遍获得的资助，将使他们参与高等教育的机会减少，从而影响农村现代化建设。 因此，解决农村贫困生问题成为解决贫困生问题的重中之重。 以上因素的综合作用，使生源地国家助学贷款政策的产生具有一定的必然性。国 家近几年来不断加大了对农村的扶持力度，诸如“农村小额贷款”、“扶贫贷款”等优 惠政策，为金融助学提供了可能。同时农民收入增加和农村信用社的自身优势，也为 生源地国家助学贷款提供了条件。在1 9 9 9 年国家政策允许开办商业性助学贷款之前， 在很多省份、地区的农村信用社实际上早已自发为所辖范围内的农民提供各层次教育 的助学贷款，只是由于当时没有这项贷款科目，而以