（技术经济及管理专业论文）政府投资高速公路工程造价管理体系改革研究.pdf

摘要 论文研究的目的是要建立起有中国特色的政府投资高速公路工程造价管理体系，并 且在改革对策研究中考虑与现有体系的过渡。通过立足于中国的实践，借鉴发达国家高 速公路工程造价管理的经验，分析高速公路造价管理中的主要问题，提出解决这些问题 的对策。 本文首先对政府投资高速公路造价管理存在的问题进行了归纳，对国内外公路工程 造价管理的文献进行了综述。在此基础上对政府投资高速公路工程造价管理体系的定义 及内涵进行了界定。 其次，通过项目区分理论界定了政府投资高速公路的属性，运用现代控制理论推导 了公路工程造价最优控制理论，分析国际上几种主要的计价模式确定了改革经验借鉴的 标杆，对建设项目“四制”进行了新制度经济学分析，最终确定了政府投资高速公路工 程造价管理体系改革的目标模式。 接下来，主要从政府投资高速公路建设项目计价依据的改革，政府投资高速公路建 设项目关键控制点的改革，以及政府投资高速公路建设项目造价管理体制框架的建立这 三个方面对高速公路工程造价管理体系进行了研究。从理论的角度分析了各个方向改革 的具体措施，以便加强工程造价管理对高速公路建设项目建设中的资金控制的作用。 最后，本文构建了市场经济条件下的政府投资高速公路工程造价管理体系，明确政 府、行业协会、业主及承包商等在工程造价管理中的地位与作用，有利于指导和规范公 路工程项目的价格形成的全过程中各参与方的行为，实现公路项目投资控制目标。 我国政府投资高速公路工程造价管理改革除了实践的摸索，更需要理论指导和支 持，因此本研究对深化公路工程投资体制改革以及提高公路工程投资效率具有重要的理 论意义，通过对完整的造价管理体系框架下的深入研究，弥补我国理论界对政府投资管 理体制的研究不足。 关键词：造价管理体系政府投资项目投资控制 a b s t r a c t t h er e s e a r c hp u r p o s eo ft h i st h e s i si st ob u i l dac o s tm a n a g e m e n ts y s t e mw i t hc h i n e s e c h a r a c t e r i s t i c sf o rt h eg o v e r n m e n t - i n v e s t e dp r o j e c t , a n dt h i s t h e s i sa l s od i s c u s s e st h e t r a n s i t i o nf r o me x i s t e ds y s t e mt ot h er e f o r m e ds y s t e m b a s e d0 1 1c h i n e s ep r a c t i c ea n d l e a r n e d f r o md e v e l o p e dc o u n t r y sp r a c t i c eo nh i g h w a yp r o j e c t , t h i st h e s i sa n a l y z e sm a i np r o b l e m si n t h ec o s tm a n a g e m e n to fh i g h w a yp r o j e c ta n dp r o p o s e sm e a s u r e st os o l v et h e s ep r o b l e m s f i r s t l y , t h i s t h e s i ss b m su pe x i s t i n gp r o b l e m s i nt h ec o s tm a n a g e m e n to f g o v e r n m e n t i n v e s t e dh i g h w a yp r o j e c t s ， a n dd o e sl i t e r a t u r e r e v i e wo n p r o j e c t c o s t m a n a g e m e n ta th o m ea n da b r o a d ，b a s e do nw h i c h ，t h ed e f i n i t i o n a n dc o n n o t a t i o no fc o s t m a n a g e m e n ts y s t e mf o rg o v e r n m e n t i n v e s t e dh i g h w a yp r o j e c ta r e d e f i n e d s e c o n d l y , b yi t e md i v i s i o nt h e o r y , t h en a t u r eo fg o v e r n m e n t - i n v e s t e dh i g h w a yp r o j e c t l s d e f i n e d ；b ym o d e m c o n t r o lt h e o r y , t h eo p t i m a lc o n t r o lt h e o r yo fc o s tm a n a g e m e n to fh i g h w a y p r o j e c ti sd e d u c t e d ；b ya n a l y z i n gs e v e r a lm a i np r i c i n gm o d e si nt h ew o r l d ，t h eb e n c h m a r k o f t h er e f o r m a t i o ni sd e t e r m i n e d ；a n db yt h en e ws y s t e me c o n o m i c sa n a l y s i so n f o u rs y s t e m o f c o n s t r u c t i o np r o j e c tm a n a g e m e n t ，t h eg o a lo ft h er e f o r m a t i o no fc o s tm a n a g e m e n ts y s t e m f o r g o v e r n m e n t - i n v e s t e dh i g h w a yp r o j e c ti sd e f i n e d t h i r d l y , t h i s t h e s i sd o e sr e s e a r c h o nt h ec o s t m a n a g e m e n ts y s t e m o f g o v e r n m e n t i n v e s t e dh i g h w a yp r o j e c tf r o mf o l l o w i n ga s p e c t s ：r e f o r m a t i o no f t h ep r i c i n gb a s i s f o r g o v e r n m e n t i n v e s t e dh i g h w a yp r o j e c t 、 r e f o r m a t i o no f k e y c o n t r o l p o i n t s o f g o v e r n m e n t i n v e s t e dh i g h w a yp r o j e c ta n db u i l dt h ef r a m e w o r ko fc o s tm a n a g e m e n ts y s t e m f o rg o v e r n m e n t i n v e s t e dh i g h w a yp r o j e c t t 【l i st h e s i sa n a l y z e sd e t a i l e dm e a s u r e sf o re v e r y a s p e c t so ft h er e f o r m a t i o nf r o mt h ep o i n to ft h e o r y f i n a l l y , t h i st h e s i sb u i l d sc o s tm a n a g e m e n ts y s t e mo fg o v e r n m e n t - i n v e s t e dh i g h w a y p r o j e c tu n d e rt h e m a r k e te c o n o m yc o n d i t i o n ，s p e c i f i e sp o s i t i o na n df u n c t i o no ft h e g o v e r n m e n t 、a s s o c i a t i o n 、o w n e ra n dc o n t r a c t o ri np r o j e c t c o s tm a n a g e m e n t ，w h i c hi sf a v o ro f g u i d i n ga n ds p e c i f yp a r t n e r s h i pf o rp r i c ef o r m a t i o ni nh i g h w a yp r o j e c ta n da c h i e v i n gc o s t c o n t r o lt a r g e to f h i g h w a yp r o j e c t k e y w o r d s ：c o s tm a n a g e m e n ts y s t e m ，g o v e r n m e n t - i n v e s t e dp r o j e c t ，i n v e s t m e n tc o n t r o l 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取 得的研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得 墨盗墨墨太堂 或 其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研 究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：签字日期：娼年月芗日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 墨盗墨兰盘堂有关保留、使用学位论文 的规定。特授权墨盗墨墨盘堂 可以将学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编， 以供查阅和借阅。同意学校向国家有关部i - j 或机构送交论文的复本和电子 文件。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名： 导师签名：7 力广7 彩 签字目期：汐多年，月歹日签字日期：必，年，月? 厂日 第一章绪论 1 1 研究背景 第一章绪论 1 1 1 国家高速公路网建设的飞速发展 高速公路及其他高等级公路构成的干线运输大动脉，是通行能力很高的运输线路。 特别是在已经或初步形成高速公路网的发达国家，高速公路在国民经济运行中的大动脉 作用更为明显，其运输强度已大大超过铁路运输大动脉。以高速公路为主干的运输大通 道的形成，极大地改善了交通环境，从而有效地带动沿线经济带、城镇带的兴起，促使 生产力布局向纵深发展，形成面状生产力布局，国际上很多高技术产业带都是沿高速公 路两侧发展起来的。经过5 0 年的建设，特别是近2 0 年来，我国公路、水路交通基础设 施初具规模。在政策的引导上，今后公路、水路交通基础设施建设的重点，不仅是单单 追求数量，而更应重视质量，一是指工程质量，二是指提高等级，促进基础设施升级 1 】o 进入1 9 9 8 年以后，我国高速公路建设由探索阶段进入快速发展阶段。国家连续三 年向高速公路的年均建设投入都超过2 0 0 0 亿元人民币，并且从2 0 0 1 年至2 0 0 3 年，我 国高速公路以年竣工平均5 0 0 0k m 的速度继续猛增，至2 0 0 3 年末，全国高速公路达到 3 0 0 0 0 k m ，超过加拿大而居于世界第二位，且全国除西藏外，其它3 0 个省( 自治区、直 辖市) 均通了高速公路【2 j 。1 9 9 8 年_ 2 0 0 5 年间，我国高速公路建设累计里程如图1 1 所 示p j 。经过2 0 多年的努力，我国的高速公路从无到有，并进入了迅猛发展阶段，用1 0 年左右的时间，走过了发达国家一般需要4 0 年完成的发展历程。高速公路的发展，极 大提高了中国公路网的整体技术水平，优化了交通运输结构，对缓解交通运输的“瓶颈” 制约发挥了重要作用，有力地促进了中国经济发展和社会进步【4 】。 根据交通部最新公布的国家高速公路网规划，从2 0 0 5 年起到2 0 3 0 年，国家将 斥资两万亿元，新建5 1 万公里高速公路，使中国高速公路里程达到8 5 万公里。据初 步统计，在规划的8 5 万公里国家高速公路网中，目前已建成2 9 万公里、在建1 6 万公 里、待建4 万公里，分别占总里程的3 4 、1 9 和4 7 。待建里程中，东部地区0 8 万 公里、中部地区1 1 万公里、西部地区2 1 万公里，建设任务主要集中在中西部地区， 特别是西部地区的建设任务还相当繁重。建成这个系统大约需要3 0 年【5 】。 通过以上分析可见，今后较长一段时间内我国高速公路建设项目的投资和建设还将 持续高涨。高速公路行业正面临着持续繁荣的契机。 第一章绪论 5 0 0 0 0 4 5 0 0 0 4 0 0 0 0 3 5 0 0 0 3 0 0 0 0 2 5 0 0 0 2 0 0 0 0 1 5 0 0 0 1 0 0 0 0 5 0 0 0 or 缈鳓獬黝一习 i ，r ，、 ，一 一r 霭 l a l 严 ：， g 笋 霭 一 ， 。 ， 0 。 lt乡夕 ，7 ， ；， _ j 锈“ 7 _ 7 一4 i ，一 ， # ： ，j l， t ，鬈二7 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6 万元后，将遵义 至崇溪河高速公路的地质勘察工作违规分包给1 0 家单位，因部分勘察人员不具备勘察 资质，造成勘察结果与实际地质状况严重不符，使工程增加投资和损失浪费共7 2 亿元。 内蒙古自治区交通部门在呼和浩特至老爷庙高速公路建设中，为追求速度，将4 年工期 压缩为2 8 个月，并以未经批准的初步设计方案进行招标，后因批准的设计方案较初步 2 第一章绪论 设计方案有变化，实际弃土量超过设计弃土量5 1 3 万立方米，增加投资3 8 2 7 万元。 ( 2 ) 部分项目违反招标投标、建设资金使用等方面的规定。少数地方领导利用职 权违规插手工程招投标，谋取私利，造成国有资产严重流失。如青岛市交通局原局长等 人在黑龙江省同江至海南省三亚高速公路青岛段建设过程中，将部分工程项目指定一名 临时工假冒和借用其他公司名义承包，并按高价结算，造成公路建设资金损失1 3 0 0 多 万元。2 0 0 1 年以来，四川省达州市检察院原检察长利用职务之便，为其亲属承揽大竹至 邻水邱家河高速公路边坡绿化工程，结算单价明显高于当地同类工程，违规获利2 4 9 万 元。 ( 3 ) 其中有l o 个项目的建设单位审核不严，少数工程技术人员甚至弄虚作假，导 致多计工程款5 2 9 亿元，占合同价款的9 。如武汉市绕城高速公路东北段工程建设单 位少数人员和监理人员在收受、索取施工单位贿赂3 0 0 多万元后，纵容甚至“帮助”施 工单位虚报工程量、违规提高项目单价、违反合同规定多付工程款等，套取建设资金2 4 0 0 多万元。2 0 0 2 年8 月至2 0 0 3 年3 月，承担贵州省遵义至崇溪河高速公路两个隧道的一 家施工企业，利用伪造的产品质量检验单、采购单据，虚报材料采购量和使用量，套取 工程款1 9 0 5 万元。 ( 4 ) 设计变更造成工程造价增加。福泉高速公路建设项目的前期工作周期进行得 比较长，所发生的变化也比较多，这些变化涵盖了项目的建设方案、线路方案、工程技 术方案和投资估算等诸多方面。在施工过程中，发生的重大变更有相思岭隧道方案、石 牌山大开挖变更为明洞方案、乌龙江特大桥加孔变更设计、尤树特大桥加孔变更设计、 营前特大桥加孔变更设计、黄石互通c 、d 匝道单车道变双车道、清美分离式立交及涂 肖疏港公路交叉段和驿坂中桥变更等八项重大变更，由于地质变化、地方规划变化等因 素引起的一般变更也比较多。前期工作阶段变化过多，使得前期工作周期过长，延后了 项目建设的时间。过多的变更设计，增加了工程实施的难度，造成了不必要的浪费，这 对于工程实施的整体计划，建设的进度掌握和工程投资规模的控制都造成了诸多不利的 影响。 2 基于审计结果的我国高速公路工程造价管理存在问题分析 此次审计暴露出高速公路工程造价管理中涉及的诸多问题，其归纳如下图1 2 所示。 建设前期项目交易期 项目建设期 ：等荐茬薪磊票氧确 招投标管理不严格 ： 至墓葬茎鸳萎寿冀蔷某薯加 投资估算不精确 结算虚报现象严重 图1 2 基于审计报告的我国高速公路工程造价管理的问题分析图 资料来源：中华人民共和国审计署3 4 个高等级公路项目建设管理及投资效益情况的审计结果【r 】 2 0 0 7 年第2 号( 总第2 0 号) 2 0 0 7 0 3 2 6 。 3 第一章绪论 3 我国高速公路工程造价管理存在问题的原因梳理 通过以上实证资料，可以将我国目前高速公路工程造价存在问题的原因归纳为以下 三个方面： ( 1 ) 政府在公路造价管理中的定位不明 政府对公路本身的公益性特点强调不够，导致政府在公路工程造价管理中的定位不 准。高速公路作为关系国计民生的基础设施，其供给体现了很大的社会效益，是为了服 务于道路使用者。因此，政府职能应在追求投资回报和满足社会需求之间进行平衡，不 能过多参与高速公路工程直接管理也不能完全放任而放弃政府的公共权力。 ( 2 ) 我国建设管理体制还未理顺，改革滞于发展 目前不少公路项目的建设、筹资和还贷主要依赖政府，客观上加快了公路建设，但 也有少数地方政府过度超前建设高速公路，大大超出当地财政承受能力。再有，一些主 管部门在项目建设中既是决策者，又是管理者和建设者，项目法人治理结构不完善，加 之监督制约机制不健全，极易产生权钱交易、非法谋取部门和小团体利益等问题。 ( 3 ) 责任追究机制未落实到位 国家对高速公路项目建设管理有明确的法律法规规定，但一些地方政府及项目建设 单位重高速公路项目建成数量和速度，轻项目管理和群众利益，对历次检查发现的问题 不及时纠正，不依法追究责任。挤占、挪用建设资金，非法转分包，违规征地和拖欠补 偿款等违法违规问题屡禁不止。 透过高速公路工程造价管理的表面现象，对我国建设管理体制和机制进行剖析，可 以看到，我国的高速公路工程造价管理体系尚未理顺，完善高速公路造价管理体系已势 在必行。 1 2 文献回顾与评述 我国学术界对高速公路造价管理的研究甚多，研究的视角也各有不同，以下通过文 献的综述，将国内在这方面的研究进行梳理分析，通过总结不同视角下对公路造价管理 改革的研究成果和存在的不足为本研究提供丰富的素材基础和立意基点。 1 2 1 国内外公路工程造价管理的研究综述 4 第一章绪论 表1 1 国内外公路工程造价管理改革研究综述 序 号 作者文献的研究内容 文献针对目前我国公路工程造价管理存在的问题，认为政府应该把握住几个关 键的环节，建议从工程造价管理站的角度看，应当建立以定额管理为基础，以 l 韩建奎等闭 三算( 估算、概算、预算) 审查为龙头，以标底、报价、决算审查为保证，以合 同管理为服务手段的工程造价管理机制。 文献通过借鉴国外先进国家的造价管理模式，针对国内的公路造价管理体制的 现状，提出要抓好项目前期的造价管理工作，严格把好投资估算和设计概算的 2薛予生嘲 审查关；严格控制施工过程的设计变更，健全设计变更审批制度：加强培育人 材，完善造价管理体系；加快工程造价标准化建设疏通造价信息通道；开展切 实有效的公路工程造价监督检查。 文献提出要从全过程的角度进行交通建设项目的造价管理，分别从决策阶段的 3罗梅村恻投资估算、设计阶段的设计概算、施工阶段的招投标和变更、索赔和竣工阶段 的决算汶必关键控制点来进行控制。 文献通过对高速公路的造价分析，提出了造价控制要把握设计招投标、设计概 4 陈新华等 1 o 】 算、招投标、合同条款的制定和监督机制这此关镎控制点进行造价控制。 文献针对公路工程建设中存在的问题，建议从全过程管理、设计阶段投资控制， 5 吕修等 豁理制度、招橙标制度和动杰控制体系这此方面讲行- n 价摔制。 文献认为当前我国公路造价管理的实质问题是管理体制不健全，管理职能不到 位，造价管理流于形式。在经济体制改革的基础上，稳妥地推进公路工程造价 管理体制的改革，是解决造价管理问题的根本途径。文章主要从加强定额管理、 6杨惠德【1 2 】加强项目前期和设计阶段的造价审查，加强施工图审查、强化招投标管理、发 挥造价咨询公司的作用、明确公路工程造价管理的职责和制度、控制变更、索 赔、支付等关键控制点、改革公路工程造价管理机制、培育中介服务市场等方 面提出了完善公路工程造价管理体系的措施。 文献针对现行公路工程造价计价方式存在的问题，提出解决这类问题的措施是 在公路工程投标报价中应采用量价分离原理。由投标者自行确定工、料、机耗 7 邓焕彬等【1 3 】 量、单价和费率，利用单价分析手段确定投标单价，在招投标中采用国际惯例 的形式，分摊风险，降低工程造价。 文献重点介绍了日本道路公团为降低建筑工程造价所采取的行动计划纲要及 日本建筑业所采用的主要的招投标方式，并定性地讨论了招投标方式与工程降 8 陈忠平等【1 4 】 低效果之间的关系，定量地分析了降低工程造价的行动措施所带来的造价降低 效果。 文献提出公路工程造价管理要从其项目生命周期角度，结合价值工程理论、模 糊层次分析法以及计算机集成控制理论等来系统研究，加强设计方案的比选和 9 孟楠【1 5 】 工程施工过程中的造价的实时控制，借助数学模型和量化的管理逻辑模式，形 成公路工程全过程造价管理模式，以强化公路工程造价控制。 5 第一章绪论 续表1 1 序 号 作者文献的研究内容 文献从分析传统工程造价管理体制的优势与缺陷着手，以市场经济条件和加入 w 1 o 后对公路工程造价管理的需求分析为基础，针对公路交通建设发展需要， 结合广东省工程造价管理实践经验及现行造价管理理论，分别从造价管理体 制、造价管理制度、造价管理措施和造价信息化管理等四方面对公路工程造价 1 0 贾绍吲1 6 】 管理改革战略进行研究，以公路工程造价管理改革的近期目标和远期目标为中 心，对各个目标进行系统分析进而提出适合我国国情，与国际惯例接轨的改革 思路。最后应用定性分析和定量分析方法，对广东省公路工程造价管理阶段性 的改革成果进行科学评价。 文献通过对当前公路工程造价研究理论和方法的分析及国内外管理状况及 w t o 后与现状的对比研究，对市场经济条件下公路造价管理模式及政府在造 1 1 李更新n 7 】价管理中的作用进行了深入探讨，并结合广东省公路工程造价管理客观状况， 从理论和实践两方面寻求适合当前广东省公路工程造价规范管理模式及有关 政府职能设定的基本设想。 文献将我国的公路造价管理体制分为三个层次，从各地交通管理部门，各地造 价管理部门和依附于各地咨询公司、监理单位、设计院等单位的公路造价管理 单位，前两层是政府层面，后一层是企业层面，提出我国公路造价管理体制改 1 2 周伟等【1 8 1 革的目标是将政府的管理职能下放到非政府机构一社会中介组织来承担，就公 路行业来说，是通过公路造价协会来承担这改革的重任，同时文献也对公路造 价协会的发展路径选择进行了分析。 文献运用比较管理研究的方法深入分析和对照了中国香港、英联邦国家、美国、 日本和我国内地的工程造价管理体制，分别从工程造价总的管理体制、政府性 1 3戚安邦【1 9 】 工程项目管理体制和具体的工程造价管理方式方法阐述了各自的利弊和我们 在工程造价管理体制改革中应该借鉴的地方。 文献从公路项目出发，探讨了这类公益性项目的全生命周期造价管理的思想和 1 4 方法，认为公路项目的全生命周期造价不仅应该包括公路初始的建设成本和随 a o c k w e u 2 0 后的维修、保养和翻新成本，而且应该充分考虑公路使用者的使用成本，从而 使全社会获得最大的社会福利。 文献从工程项目造价事前管理的角度，讨论了如何运用全生命周期造价的方 1 5 l cm e d l e y 2 l 】 法，进行项目的方案比较和选择。 资料来源：自绘 1 2 2 国内外公路工程造价管理改革的研究视角分析 通过以上的文献综述，可以看到国内外的研究主要是从以下一些视角出发： 1 针对我国目前的公路工程造价管理现状，提出从全过程或全生命周期的角度去 6 第一章绪论 进行造价管理，并对各阶段的造价控制关键点提出建议，主要从公路工程计价模式的角 度提出改革的建议，例如文献 7 】、【9 】、 1 0 1 、【1 2 】； 2 通过借鉴国外公路工程造价管理的模式或控制手段来改革我国现有的公路工程 造价管理现状，通过比较管理研究法借鉴国外的先进经验，例如文献 8 】、【1 4 、【1 9 ； 3 从我国公路工程造价管理体制这个大框架体系上进行公路工程造价管理改革 研究，例如文献 1 2 】， 1 6 】， 1 8 】； 4 从我国公路工程造价管理的计价方法上进行改革，例如文献 1 3 ； 5 在英美等发达国家和地区，与其相对成熟的市场经济相适应，工程造价的管理与 控制是在完整有效的市场经济法律制度体系下有序进行的，因此英美等发达国家在工程 造价管理管理理论的研究上，走的是一条纯技术路线，找不到法律制度因素在其理论研 究体系中的痕迹，例如文献 2 0 1 ， 2 1 】。 1 2 3 国内外研究存在的问题 从以上的研究视角分析可以看到我国目前工程造价管理理论和实践的研究体系，主 要集中在三大领域：一是工程造价管理体制的改革；二是工程造价计价依据的改革；三 是工程造价计价模式的改革。可以说，我国在这三大领域的理论研究和实践都取得了较 为丰硕的成果。但是，一个矛盾的问题是，一方面是工程造价管理理论研究和实践的蓬 勃发展，另一方面却是愈演愈烈的拖欠工程款问题。如果工程造价管理的根本目标无法 实现，那么工程造价管理的理论和方法即使再先进和完备，也将失去其最基本的实践价 值。 随着我国投资体制改革的出台，区分企业投资，要求对政府投资项目加强管理，转 变政府投资管理体制。国内开展了对政府投资项目管理方式的改革，明确对经营性政府 投资项目实行法人制，非经营性政府投资项目实行代建制。至此，政府投资项目管理的 宏观框架已经明确。在此基础上，政府投资项目的微观管理模式的研究就显得尤为重要。 在微观管理的各种问题中，工程价格的形成和造价控制无疑成为最重要的问题之一。我 国政府投资项目领域大多是基础设施项目，高速公路项目作为重要的基础设施项目，对 国民经济持续增长有极其重要意义。因此，我国高速公路项目投资巨大，更需要建立有 效的工程造价管理体系，从政府法律制度完善的角度对建设资金进行约束，提高投资效 益。 1 3 研究的目的和意义 1 3 1 研究的目的 我国现阶段基础设施建设投资额巨大，高速公路工程的投资需求也是急剧增加，高 速公路工程项目建设全过程中的工程造价管理和监督将对其资金使用效率和投资效果 产生重大影响。 本文的研究目的是要建立起有中国特色的高速公路工程造价管理体系，并且在改革 7 第一章绪论 对策研究中考虑与现有体系的过渡。通过立足于中国的实践，借鉴发达国家高速公路造 价管理改革的成功经验，分析我国公路工程造价管理现存的主要问题，提出解决这些问 题的对策。 1 3 2 研究的意义 通过研究背景和文献综述的分析可以看出，本课题的研究无论在学术理论领域还是 在实践现实领域都具有极其重要的研究意义： l ：理论意义 本研究界定了高速公路工程造价管理体系，明确了公路工程造价改革的三个方向， 从理论的角度分析了各个方向改革的具体措施，加强了工程造价管理对公路建设项目建 设中的资金控制作用。我国高速公路工程造价管理改革除了实践的摸索，更需要理论指 导和支持，因此本研究对深化高速公路工程投资体制改革以及提高公路工程投资和资金 效率具有重要的理论意义，通过对高速公路造价管理体系框架的深入研究，弥补我国理 论界对政府投资管理体制的研究不足。 2 实践意义 本研究是针对我国目前高速公路造价管理中存在的现实问题而进行的，具有重要的 现实意义，具体如下： ( 1 ) 对我国高速公路工程造价的现状进行分析，找到高速公路造价管理中存在的 问题，能够为政府制定有效的改革对策提供有力依据； ( 2 ) 建立市场经济条件下的高速公路工程造价管理体系，明确高速公路工程造价 管理的主要内容和政府、行业协会、业主及承包商等参与者在工程造价管理中的地位与 作用，有利于指导和规范高速公路工程项目价格形成的全过程中各参与方的行为，实现 高速公路项目投资控制目标； ( 3 ) 对国外高速公路项目工程造价管理体系进行研究，通过吸收国外先进经验， 与国际惯例接轨打下良好基础； ( 4 ) 给出公路工程造价管理的改革方案和政策建议，将大大提高对国内高速公路 项目成本控制、资金使用方面的效率，同时也能推动高速公路项目建设管理体系的完善。 1 4 研究范围的界定 1 4 1 政府投资高速公路的相关概念界定 1 政府投资高速公路的概念界定 高速公路作为国民经济和社会发展的重要基础设施，要明确其作为社会生产要素的 重要性，而不要过分强调其作为企业生产要素。高速公路的效益首先表现国民经济效益 和社会效益，其次才是企业经济效益，所以高速公路投融资体制的模式应是政府主导型 8 第一章绪论 的投融资体制。高速公路属公益性基础设施项目，其投资大，建设周期长，回报率不高 等特点，决定了国家投入应是建设资金的主渠道，主通道不畅将对其他融资渠道起负面 的影响。国际上都是以政府公共投资( 国有投资) 为主体。从我国高速公路建设发展的历 程来看，政府投资一直处于投资的主体地位【捌。 关于高速公路建设政府公共投资的界定，根据我国现行法律、法规规定和相关协议 要求，当前我国高速公路建设政府投资有几种方式：一是国家税费、财政拨款、国债等 资金投入部分肯定是政府公共投资；二是世界银行、日本协力基金、亚洲银行等国际金 融机构贷款，由于由国家统一担保贷款，不管谁使用，最终还款责任主体是国家，这部 分资金也应是政府公共投资；三是由各级交通主管部门和地方人民政府向国内金融机构 贷款投资，由于贷款是由养路费、收费权或其它财政资金担保或质押取得，最终还款责 任主体是交通主管部门或地方人民政府，这部分资金也应属政府公共投资 2 习( 图1 3 ) 。 图1 3 我国高速公路建设的投资结构图 资料来源：许如清关于交通预算改革与税费改革问题一一交通部司局长纵谈交通发展 n 】中国交 通报，2 0 0 1 9 1 3 2 研究界定“政府投资高速公路一的视角分析 政府贷款的间接融资和吸引私人投资的直接融资是基础设施建设中最常见的两种 融资方式。只要能够实现相对低成本的排他性收费，基础设施都可以通过市场化的融资 方式融通资金。政府可选择以出资人的身份，充当为工程项目筹资的直接提供者角色， 也可以以管理者角色选择私人投资者并对其进行管制。 两种方式各有其优劣：政府是最具信誉的实体，能以最低的利率借款，但经营效率 相对低下。因此，政府贷款直接提供方式的低利率与建设运营的高效率是不相容的。而 私人投资者往往要求其投资回报率高于政府担保的贷款利率。私人投资相比政府贷款承 担了风险，因而获得相对较高的回报率是合理的。如果有合理的激励机制，私人投资的 基础设施项目的建设、运营及维护效率要高得多，节约的经营成本可以抵消或大大超过 9 第一章绪论 所付的高额利息费用【2 4 】。 为全社会提供低成本、高效率的基础设施服务，是政府的应尽职责。本研究从政府 直接财政投入或者政府贷款融资方式的资金注入角度讨论公路工程的造价管理改革，目 的是强调高速公路作为公益性的物品，在其提供过程中，政府的公共权力应该为自有资 本所利用，而自有资本的回报也理应由政府代表公众所享有，转为财政投入弥补公共开 支和转移支付。但是如何解决建设运营的低效率就是政府面临的一个重大问题，本研究 就是试图从我国高速公路工程造价管理体系的框架清晰政府的定位和职能，完善建设管 理模式，梳理造价管理体制，将政府的投资有效地利用和控制起来，提高建设运营的效 率。 1 4 2 政府投资高速公路工程造价管理体系的界定 1 工程造价管理体系的界定综述 关于工程造价管理体系目前学术界并没有统一的概念，但在许多文献和相关文件中 都有明确或模糊的阐述。 王元庆【2 5 将公路工程造价管理体系定义为：在一定的社会条件下，公路工程造价管 理所采用的组织结构、管理方法以及保障各机构良性运转的政策法律体系。 綦振平【2 6 】定义工程造价管理体系为：新的工程造价管理体系的基本框架应当是以企 业( 项目法人) 为中心地位的决策及价格管理体系；以完善的招标投标制为主线的公平的 竞价体系；以严格的合同管理为基础的制约机制和定价体系；以高素质的中介市场为后 盾的服务体系；以国家宏观管理和信息服务为导向的指导体系。 云南省建设厅【27 】提出：云南省建设工程造价管理体系按照“搭建平台、构筑体系、 规范市场、优化标准、放开价格、鼓励竞争、突出服务、加强监管 的规划思路，逐步 在法制、技术、规则、人才和信息等5 个管理层面形成了自己的特点。 广东省交通厅【2 8 】提出：计价规范施行后，广东在巩固前期改革成果的基础上， 继续探索，创新思路，先后制定了设立最高报价办法、最低投标报价评审办法、施工合 同范本和数据交换标准化规定等政策性文件，使工程计价依据、招标投标和施工合同三 者能够有机结合，初步构建了新型工程造价管理体系。 王中和幽】根据铁路建设工程的特点，提出将铁路工程造价管理阶段划分为工程建设 前期、工程交易期、工程实施期三个阶段的意见。分析并提出工程建设前期以工程定额 和计价依据为核心的投资初步确定与控制体系、工程交易期建立以工程量清单计价规范 为主的交易体系、工程实施期以合同管理为重点的投资确定体系，从而构建完整的铁路 工程造价全过程造价管理体系的基本思路。 王燕平、贾绍吲3 0 】中结合近年来广东省交通建设造价管理工作的具体做法和一些体 会，探讨新形势下进一步加强构筑交通造价管理体系的必要性，从进一步完善各级交通 造价管理机构、制定一系列交通建设造价管理办法、建立健全造价管理措施入手构筑有 行业特点的交通造价管理体系，以求合理确定、有效控制工程造价。 戚安邦、孙贤伟【1 聊认为一个国家或地区工程造价管理体系的关键要素包括：工程造 价管理的基本体制；政府性项目工程造价管理体制；工程造价的计价依据；工程项目招 1 0 第一章绪论 投标竞争定价的条件、原则与方法；工程项目标底价与投标价的编制；评标的原则与方 法：工程造价信息发布及工程造价数据资料的作用：工程项目造价的变更；工程项目造 价的结算方法等。 2 研究视角分析 以上文献从不同的角度对工程造价管理体系进行了论述，涉及内容比较如表1 2 所 示： 表1 2 工程造价管理体系界定方式的比较表 来源 探讨出发点主要内容 基于如何将市场经济与政府造价管 理很好地融合起来，合理地把握工程造价管理体系应包括工程造价管理的组织 王元庆 “度”的前提下提出工程造价管理结构、管理方法、法律法规。 体系的定义 建设项目推行“四制”情况下，工程以“四制”为基础，以中介为后盾，以国家宏观 綦振平 造价管理体系含义的界定管理和信息服务为导向构建工程造价管理体系。 针对工程造价管理中出现种种问 合理的工程造价体系应该包括：严格的四算控 云南省建题，应如何改革现有工程造价管理 制；加强立法；区分政府项目与社会性投资，推 设厅 体系。形成合理的工程造价管理体 行不同的造价管理模式。 系 广东省建 推行工程量清单的前提下，工程造工程造价管理体系应包括：招投标管理、合同管 设厅 价管理体系如何建立理、计价依据管理。 铁路工程造价管理体系应包括：前期以工程定额 按照铁路建设工程的特点，将铁路和计价依据为核心的投资初步确定与控制体系、 王中和 工程造价管理划分为三个阶段构建 工程交易期以工程量清单计价规范为主的交易 铁路工程造价管理体系体系、工程实施期以合同管理为重点的投资确定 体系。 结合广东省建设造价管理的具体做 从进一步完善各级交通造价管理机构、制定一系 王燕平等 法和体会，提出交通造价管理体系 列交通建设造价管理办法、建立健全造价管理措 施入手构筑有行业特点的交通造价管理体系，以 的含义 求合理确定、有效控制工程造价。 认为一个国家或地区工程造价管理体系的关键 要素包括：工程造价管理的基本体制；政府性项 对比英、美、日、香港的工程造价 目工程造价管理体制；工程造价的计价依据；工 戚安邦等 管理体系，提出造价管理体系的含 程项目招投标竞争定价的条件、原则与方法；工 程项目标底价与投标价的编制；评标的原则与方 义 法；工程造价信息发布及工程造价数据资料的作 用；工程项目造价的变更；工程项目造价的结算 方法等。 资料来源：自绘 以上定义，尽管角度不同，但都包含了在建设项目管理体制改革推行“四制 的前 提下，工程造价应如何合理控制，工程造价管理相关部门的职能应如何设置等造价管理 第一章绪论 运行机制及管理体制的相关问题。 工程造价管理的核心内容应该是工程价格形成机制和造价控制的方法及程序。从 2 0 0 3 年开始，我国工程造价管理已经进行了工程计价方法的改革，在全国推行工程量清 单计价方式，采用综合单价及采取合理低价中标的工程招投标价格形成机制。在推行工 程量清单计价模式的情况下，政府投资项目的造价管理如何按照市场形成价格的机制， 提高有限的财政资金的利用效率，提高政府投资项目的投资效率，是人们关心的热点问 题。通过以上文献分析，一套行之有效的政府投资项目工程造价管理体系，应该一方面 可以提高政府投资项目的投资效率，有效控制投资费用，另一方面又可以使计价依据的 改革和发展适应市场价格的发展趋势，对政府投资项目的市场价格起到指导作用。 研究主要是针对政府投资的高速公路工程造价管理进行研究，因此还需要关注政府 投资高速公路项目工程造价管理的特殊规律。 高速公路建设项目除具有一般建设项目所具有的投资额巨大、建设周期长等特点， 还具有工程复杂、涉及专业多、建设历程漫长j 工程地点呈带状等特点【3 1 1 。因此，根据 高速公路建设项目的特点，从工程造价管理角度来考虑，高速公路造价管理体系可划分 为三个阶段：工程前期、交易期、建设期。工程建设前期，政府主要负责估算、概算的 审批；工程交易期是指工程设计完成后招标、投标、评标、定标及签订施工合同的时期； 工程建设期是开始施工至结算的时期。在这三个阶段的工程造价管理中，工程建设前期 重点是投资估算、设计概算，工程交易期重点是交易价格的形成，工程建设期重点是合 同管理、变更控制及支付结算。 现行的公路工程造价管理体系基本上是遵循定额管理模式，编制全国统一定额，重 大项目统一审批概预算，没有根据市场与区域特点管理工程造价 3 2 】。在国内推行工程量 清单计价方式和投资体制改革背景下，合理的高速公路工程造价管理体系应该能满足市 场经济条件，使其符合高速公路工程建设自身发展的客观规律。 与一般的竞争性行业不同，大部分高速公路建设项目的必要性主要体现在社会效益 上，而非公路建设者的企业效益。高速公路的基础设施性质和政府为主的投入机制决定 了高速公路项目的管理、高速公路项目的造价控制职能在符合行业特点的基础上，必须