（管理科学与工程专业论文）我国城市土地储备研究.pdf

堕丛叁尘婴笙塞生j 些二 摘要 所沼土地储备，是指十地储备中心根据城市舰划、土地利用总体舰划和经济 发展的客观需要，划收购或收回的土地进行储备，并划需推向市场的十地进行丌 发整理和投放市场的前划准备的行为。既足，为了加强政府对盘活存量土地的统 筹安排，对需要盘活的上地，山政府统一收购( 收回) 、统一储备、统一供应，土 地供应的“源头”由政府垄断。 建立土地收购储备机制有其特定的目的：要么是为了实施政府的城市规划， 促进经济发展，满足住宅建设需要；要么是为了抑制土地投机，垄断土地资源和 获得土地资产收益。所以，各国政府都采取了相应的立法手段，制定较为严密的 法律措施，以保障该机制的运行。 经过几年的发展和运作，士地储备制度带来了相当大的社会效应和社会变化： 增强了地产市场的宏观调控能力；为城市建设筹集了资金；抑制了上地炒作，规 范了市场；为城市总体规划实施创造了条件。 士地储备的主体一般是土地收购储备中心，是土地储备体系的执行机构，受 政府委托，在士地储备委员会领导和监督下，代表政府实施土地统一收购、储备 和出让的前期准备工作。 对七地收购储备工作的决策问题有不同的看法，并已在实践中形成两种土地 储备决策模式：- , r 称为单层决策模式，即不组建独立的决策机构，而由已有的 土地资源行政管理部门负责对土地储备涉及的重大关系进行踟调、对土地储备重 大事项实施决策：一种称为双层决策模式，即由政府设立专门的土地收购储备管 理委员会，成员包括土地、财政、计划、规划等众多相关单位，专门负责对土地 资源行政管理部门难以决策的重大问题进行决策、对土地资源行政管理部门难以 曲、调的重要关系进行协调，并与土地资源行政管理部门_ - 道对土地储备机构的日 常运作进行领导和监督。 关键词：土地储备， 土地收购储备机制，土地收购储备中心， 决策模式 里鉴叁：! ：塑! 望奎! ! 些 a b s t r a c t w h a iisc a l l e dj a n ds t o t e s m e a nt h a tt h el a n dx t o r e sth ec e n l r e ! a c c o r d i n g t ot h e d e s i r a b i n t y o f u r b a n p l a n n in g ，o v e r a l lp 】a n o f ul i l i z al i o no fi a n da n de e o n o m i cd e v e l o p m e n t o rl a n dt h a t r e g a in i si t s l ( ) r ei , o g oc 】n t op u r c h a s e ，d e v e l o pp u tt ol a n din t r o d u c e dt ot h em a tk e 【 t on e e di no r d e ra n de a r li e rs t a g eb e h a v i o rt h a tp a nt h a tp u to nr e a l ”k e l ， f ors ir e n g t h e ng o v e r n m e n tt ov it a l i z es t o c ko v e r a l ia r r a n g e m e n to fi a n d t on e e dl a n dt h a tv i t a l i z e ，p 1 1 r c h a s e d ( r e g a i n s ) ，s t o r e d ，s u p p l l e di n u n i s e ni nu n i s o ni nu n i s e nb yt h eg o v e r n m e n t ，“s o u r c e ”t h a tt h e 1 a n d s u p p l je si sb yt h eg o v e r n m e n tm o n o p o y s e t k i n gu ph i n dh a st h e i rs p e c i f i cp u r p o s e st op u r c h a s et h em e c h a n i s m 0r s t o r i n g ：o rb r i n ga b o u ta na d v a n c ei n e c 0 1 i o m y a n dm e e to w e l l j n g c o n s t r u c t i o n sn e e d sf o ri m p l e m e n t i n gt h eg o v e r n m e n t su r b a np l a n n i n g ； o rm o n o p o l i z e dt h el a n dr e s o u r c ea n do b t a i n e dt h el a n da s s e t sin e 。m ef o r s u p p r e s s i n g a n ds p e c u l a ti o n s o ，t h eg o v e r n m e n t so fv a r i o u sc o u n t r i e s a d o p tt h ec o r r e s p o n d i n gl e g i s l a t i v em e a n s ，m a k et h ec o m p a r a t i v e l y t i g h t l e g a lm e a s u r e ，1 no r d e rt oe n s u r et h e o p e r a t i o no ft h i sm e c h a n is m w h e t h e ra n do p e r a ti o na f t e raf e wy e a f so fd e v e l o p m e n t ，l a n ds to r a g o s y s t e mb r i n gs iz a b l es o c i a le f f e c ta n ds o c i e t yc h a n g e h a v es t r e n g t h e n e d t h ea b i l i t ie sf o rm a c r o s e o p i c a lr e g u l a t i o na n dc o n t r o lo f t h er e a le s t a t 。 m a r k e t ：h a v er a is e dt h ef u n df o rt h eu r b a nc o n s t r u c t i o n ：h a v es u p p r e s s t h el a n dt o p r o p a g a n d i z e ，h a ss t a n d a r d iz e dt h e m a r k e t ：h a y ec r e a t e d c o n d i t l o n st h a tl h em a s t e rp l a no ft h e c i t y is i m p l e m e n t e d s u b j e c tt h a tl a n ds t o r ew h e t h e rl a n di si t s t o r ec e n t r et 。p u r c h a s e g 煳iy ，i t isl a n dt h a t s t o r ee x e c u t iv e b o d yo fs y s t e m ，e n t r u s tb v g o v er n m e n t ，i nl a n di s i tu n d e rc o m m it t e el e a da n ds u p e r v i s e ，i m p i e m e n t f a n dp ur c h a s e ，s t o r ea n d p r e l i m i n a r yp r e p a r a t i o nt h a ts e l l nu n i s d no n b e h a1fo fg o v e r n m e n t i ；0 s t o r e w h 。t h e 7i si ts t o r et ol a n dd e ( 、i s l e nq u e s t i o no fw o r kh a v ed jf f e r e n t n 庆人学硕l 论文 摘要 v je w r o f mt w ok in d sor1 a n ds l ( ) r et h ed e c is i o nm o d ei np r a c t i c oa l r e a d y l op u r c h a s e o n ek i n di sc a l l e ds i n g el a y e ro fd e c i s i o nm o d e ，n a m e yd o e s n o ls e t u pi n d e p e n d e n td o l i c ym a k i n g b o d ie s a n di s r e s p o n s i h l ef or s t o r jn gih e g r e a tr e a t i o n i n v o l v e dt oc e o r d in a t et ot h ela n d b y t h e e x is l ；i n g1 a n dr e s o u r c ea d m i n is t r a t i v es e r v i c ed iv ls i o n ，s t o r et h eg r e a t i t e ma n di m p e m e nld e e i s i o nt 0t h e1 a n d ：o n ec a l ld o u b l e - d e c kd e c i s i o f m o d e ，s e tu pb yg o v e r n m e o l s p e c i a ll a n dp u r c h a s ea n ds t o r et h eb o a r do f t r u s t e e ，n u m e r o u sr e e v a n tu n i t s ，s u c ha sm e m b e ri n c l u d i n gl a n d ，f i n a n c e p l a n n i n g ，p l a n n i n g ，e t e ，r e s p o n s i b l e f o r s p e c i a l 1ya d m i n i s t r a t i v e s e r v ic ed i v i s i o nd i f f i c u l tt o g oo nd e c i s i o ni no r d e rt ot h ei m p o r t a n t i s s u eo fd e c i s i o nt ol a n d r e s o u r c e ，d i f f i c u l tt oc o o r d i n a t ew i t ht h e i m p o r t a n t r e l a t i o no ft h ec o o r d i n a t i o nt o t h ea d m i n i s t r a t jv es e r v i c e d iv i s i o no fl a n dr e s o u r c e ，s t o r et o1 a n dd a i l yo p e r a t i o no fo r g a n i z a t i o n l e a da n ds u p e r v i s et o g e t h p rw i t ha d m i n i s t r a t i v es e r v i c ed i v is i o no fi a n d r e s o t lr c e k e y w o r d s ：l a n ds t o r e s ，t h em e c h a n i s mo fs t o r i n g ，s t o r ec e n t r e ，t h e d e c i s j o nm o d e 里丛尘堂堡堂复堕竺上笪j ! ! 一 1 绪论 1 1 选题背景 土地收购、储备、供应机制，在国外已运行了两百余年，积累了丰富的经 验。圉际上已有不少国家意识到政府储备土地的重要性，美国及欧洲许多国家 把这种储备机制称为“土地银行”。最早发展的是荷兰阿姆斯特丹 i ，从1 8 0 0 年开始，该市在工商界的支持下，购置土地进行储备，此后，法国、瑞典等国 的城市政府相继进行了土地收购与储备。同前，瑞典的斯德哥尔摩市拥有西欧 最大的土地银行。英国则采用成立土地发展公司，实行与土地银行相似的机制。 但不管如何，建立土地收购储各机制有其特定的目的：要么是为了实施政府的 城市规划，促进经济发展，满足住宅建设需要：要么是为了抑制土地投机，垄 断土地资源和获得土地资产收益。所以，各国政府都采取了相应的立法手段， 镱定较为严密的法律措旄，以保障该机制的运行。 我国土地储备机制率先在深圳市和上海市得以实施。1 9 9 6 年9 月2 6h ， 深圳市成立土地发展投资公司，后更名为土地投资开发中心，其业务以土地资 产经营和土地开发为主；1 9 9 6 年11 月1 5r ，上海市成立土地发展中心，接受 市政府委托实施土地收购、储备、出让工作，该机构列为事业单位编制。接着， 杭州、厦门、南京、青岛、广州、郑州等城市先后成立土地储备机构。 众所周知，土地是城市的载体，也是最大的城市资产。土地资源稀缺性决定 了土地市场的供给是缺乏弹性的，土地供给曲线将趋向于零。因而，在城市资产 系列中，十地资源最应得到保护和高效合理的利用。在我国，有些城市( 上海、南 京等) 政府已认识到经营城市首先必须经营好城市土地，城市土地储备部门应运 而q ! 。经过几年的发展和运作，土地储备制度带来了相当大的社会效应和社会 变化。 增强了地产市场的宏观调控能力。在成立土地储备制度之前，炒卖地皮 的现象较为普遍。如北京炒一次每平方米加价2500 元，土地的增值收益， 都进入丌发商腰包，导致政府对房地产开发失控。实行土地收购储备制度后， 一方面对农地转为建设用地，由政府统一征用，进行初步开发后，由土地部门 统 h 让，垄断了土地一级市场；另一方面，城市存量土地，对利用率低或闲 置土地，以及出让后两年未开发的土地，都可以回收n 土t g 储备库，f h 土t g 储 备中心依据城市规划发展和市场的需要，统一出让土地。这就从宏观上掌握和 控制了十地投放总量，强化了房地产市场的调控能力。 为城市建设筹集了资金。由于土地收购储备制度的建立，为城市基础设 施建设，筹集了大量的资会，推动了城市现代化建设和城市经济发展。其社会 一建庆大学硕士学忙论文 绪论 效益与经济效益都是明显的。 抑制了土地炒作，规范了市场。土地是一种稀缺的不可再牛的资源。随 着城镇化进程的加快，地市规模的逐步扩大，上地资产的增值是一个必然的趋 势。因此，政府垄断级市场，规范市场行为抑制土地投机炒作，也是我国加 入wt0 与国际接轨的客观要求。没有土地收购储备制度的建立，就无法实现 士地一级市场的垄断。只有把城市存量土地及利用效率低、出让两年末开发的 土地收回到政府的十地储备库，才能抑制中间商的土地炒作；只有由政府土地 部门对经营性土地统一挂牌出让拍卖，才能规范市场行为，创造平等公平的竞 争环境。通过土地储备与挂牌拍卖。杜绝了“人情地”，也减少了腐败案件的发 生。 为城市总体规划实施创造了条件。实行土地收购储备制度之后，政府掌 握了绝大多数的土地资源，就可以按城市规划与功能分区的要求，定位出让拍 卖土地，使城市总体规划得到了实施，也避免了很多人为的浪费。 土地收购储备制度引发的地价、房价的上升。从土地收购储备制度实施 较好的城市看，大都为经济比较发达、市场经济比较发展的城市，如杭州、卜 海、青岛等。杭州自1997 年8 月实行土地收购储备以来，商品房平均价格 从2700 元平方米，增至20 01 年底的近50 00 元平方米，t 升了 近一倍。 土地收购储备制度引发房地产丌发企业的大洗牌。中国的房地产开发企 业大约有3 万家，经建设部的资质审查，能达到l 级资质的企业仅220 家， 占房地产开发企业总量的不足1 ，可以说，房地产开发企业的总体质量不高， 这种状况不适应入世后的国际竞争的需求和规模效益的提高。通过土地储备制 度和经营性用地必须挂牌拍卖，这一过程必然会淘汰一批资质差、自有资金少 的房地产开发企业。把质资差、资金少的小企业淘汰出去，对实行规模化、产 业化及入世参与国际竞争都是有利的。 0 4 - 地收购储备制度推动了土地金融的发展。由于土地储备收购及其转让 过程周期性较短，风险性较小。土地的不能再生性决定它增值的必然性。房地 产金融过去主要贷款对象是房地产开发企业，1998 年之后，逐步转向个人 住房消费信贷。土地储备机构出现以后，引起各金融机构的广泛关注。各金融 机构都主动地向士地收购储备中心贷款。北京土地储备中心刚刚成立，中国建 设银行就同市政府签订40 亿贷款。其他城市也是如此，这就无形中推动了土 地金融的发展。 土地储备收购制度引发财富的转变。土地收购储备制度之前，土地因增 值而形成的财富大都到了用地单位和房地产开发商手里，土地储备制度的实施 里壅查主婴：! 二兰笪堡奎l _ 堕上! 引发了财富的转移，由于政府拿到了土地收购和批市权，二l 地收益自然就由政 府控制厂。也就是说，将原来中问商刀i 发商获得的财富，逐步转移到中央和 地方政府手里，增加了地方政府财政收入。这就从本质匕控制了丌发商的暴利。 1 2 问题的提出 土地牧购储备制度，在我国建立和实施时间较短，因为它是一个新生事物， 还有不少方面需要完善和研究。 一是搞清楚什么是土地储备，它的本质意义何在? 只有如此，方能有的放 矢。 二是如何健全法律法规，应尽快完善土地储备制度。在土地收购、储备、 出、止的过程中，周转资金会额巨大，如果操作不规范，以及透明度不高，就容 易产生腐败。因此，建立相关的法律条款，规范运行行为是十分必要的。因为 目前我国己实施的土地法规还没有这方面条款，对土地储备中心建立必要的船 督机制和手段是非常必要的，也是不可缺少。 三是国家如何对土地一级市场进行宏观调控。既保证经济的正常健康快谜 发展，又兼顾各方面的利益。 四是土地收购储备收益较高，同时也带来了较高的风险。政府垄断土地一 级市场后，随着收购量的增加和收购面的拓宽，资金短缺的问题比较突出，融 资渠道单一、资金投入风险较大将成为制约土地储备工作的瓶颈问题。从全国 情况看，一方面出于企业改制和城市建设的需要，土地储备中心在土地收购前 期要垫付大量资金，但何时交地、何时可以推向市场收回成本，却难以预料。 另一方面融资渠道单一，仅靠银行贷款融资额度有限，加上贷款期限的规定， 使资金调度很难，而沉重的利息负担使政府不堪重负。此外，还存在着因规划 条件的不明确或规划条件的改变所带来的储备土地保值、增值风险，储备地块 长期推不出去所带来的运作成本过高，资金运转不灵的风险，在“生地”变“熟 地”过程中动迁主体不明确所带来的法律风险，收购土地的权属不清所带来的 权属纠纷问题，政策标准的调整所带来的收购成本增加等，这些风险的存在都 使得土地收购成本和预辫f 收益带有很大的不确定性。 1 3 研究目的 通过对七地储备全过程的研究分析，找i i i l 土l l 储各的核心工作，以及如何 均衡困家、集体、开发商和普通国民的利益。 i 4 研究方法及内容 | 奉论文以土地储备的流程为线索，对土地储备流程的各个环节进行了分机 重庆大学硕士学位论文 。1 绪论 研究。手要采用静态和动念相结合、比较和归纳相结合的研究方法，剥土地储 备制度的理论基础、技术方法进行令面系统地探讨。 本论文研究的重点是年度十地出让计划、土地储备银行贷款、土地储备的 体制模式以及土地储备的经营方式等内容。 其中，二f i 地储备的体制模式主要研究土地收购储备工作的决策问题。年度 士地出让计划主要研究年度土地出让计划的内容、制定、影响因素以及执行。 土地储备银行贷款主要研究土地储备银行贷款的法律依据、政策依据、风 险以及相关的风险防范。 土地储备的经营方式主要结合中国几个城市的土地储备政策，研究土地的 收购、储备和供应。 重庆人。、硕十学位论文 2f ：j ：b l i i 5 备概述 2 土地储备概述 2 1 土地概念 2 1 1 土地的概念 土地是山地球定高度和深度的岩石、矿臧、土壤、水分、空气和植被等 构成的自然综合体，即陆地及其自然附属物。 该概念是就土地作为自然资源而讲的。而在现实经济活动中，绝大部分土 地都是经过人类开发、改造与长期使用，投入了大量的人类劳动及其成果。现 实的土地是。个经济综合体。 2 1 2 土地的特性 土地具有一系列与其他物质相区别的特性。伊利曾经指出：“成功的土地利 用是以对土地特性的认识为基础。”土地的基本特性包括自然特性和经济特性。 ( 一) 土地的自然特性 土地的自然特性是土地自然属性的反映，是土地固有的，与人类对土地的 利用与否没有必然的联系。包括： 位置固定性 面积有限性 质量差异性 功能永久性 ( 二) 土地的经济特性 土地的经济特性是以土地的经济特性为基础，在人类利用土地的过程中产 生的。包括： 土地供给的稀缺性 土地利剧方式的相对分散性 土地利用方向变更的困难性 土地报酬递减的可能性 土地利用后果的社会性 2 1 3 土地的功能 马克思曾指出：“土地是一切生产和”一切存在的源泉”，是人类“不能出让 的叫二存条件和再生产条件。”具体的说，土地具有以下基本功能： 承载功能 生育功能 资源( 非，e 物) 功能 重庆人学硕十学位沦文 2 十地储备概述 在房地产业中，_ l 地主要是作为地基，作为操作的场所与空间发挥作用。 上地的数量、质量，尤其是十地的位置发挥着重要作用。 2 2 土地储备的理论依据 2 2 1 土地储备的定义 所谓土地储备，足指土地储备机构根据城市规划、士地利用总体规划和经 济发展的客观需要，对收购或收回的土地进行储各，并对需推向市场的土地进 行丌发整理和投放市场的前期准备的行为。既是，为了加强政府对盘活存量十 地的统筹安排，刑需要盘活的土地，由政府统一收购( 收回) 、统一储备、统一 供应，土地供应的“源头”由政府垄断。 土地收购是指土地储备单位根据政府授权和土地储备计划，收回或收购市 区范围的国有土地使用权的行为。收购集体土地使用权的，须办理征用手续。 土地供应是指对纳入政府土地储备体系的土地，根据客观需要和土地供应 计划，向市场供应土地的行为。 十地供应包括以划拨和出让方式供地两种，其中对经营性房地产丌发用地， 实行招标、拍卖和协议出让方式供地。 图2 1 土地储备流程图 f i 9 2 1t h e l a n ds t o r e st h ef l o wc h a r t 巫庆人学预十学位论文 2 士地储备概述 剧2 1 介绍的土地储备工作的流程，但为了况明土地储备以及土地储备制 度，有! 西要先了解上地的辛h 关概念以及我国的上地制度。 2 2 2 土地储备的主体和客体( 对象) ： 2 2 2 1 土地储备的主体 十地储备的主体一般是土地收赠储备机构，是上地储备体系的执行机构， 受政府委托，在土地储备委员会领导和监督下，代表政府实施土地统一收购、 储备和出让的前期准备工作。主要职责是： ( 一) 根据土地利用总体规划、城市规划、产业结构调整、城市规划区土 地的实际状况和土地市场的需求，会同计委、经委、规划、房产等相关部门拟 定土地储备计划及年底上地供应计划； ( 二) 根据土地收购储备计划，对企事业单位需盘活的存量土地和其他需 调整的城市存量土地适时进行收购、收回( 包括政府依法收回的违法用地、闲 置土地及无主地) ：对需征用的土地统一征用，纳入储备土地范围； ( 二三) 管理、运作土地收购、开发、出让的资金； ( 四) 进行储备土地的前期开发、招商洽谈、投放市场的前期准备及出让 的其他准备工作； ( 五) 定期向市土地收购储备委员会报告工作情况，等。 2 2 ，2 。2 土地储备的客体( 或对象) 土地储备的客体一般为： ( 一) x x 市区范围内无：疑体使用权人的土地； ( 二) 为政府代征的土地： ( 三) 依法没收的土地； ( 四) 依法收回的荒芜、闲置的国有土地； ( 五) 以租赁、出让方式取得土地使用权期限已满且未续用被依法收回的土地： ( 六) 公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的土地； ( 七) 实施城市规划或旧城区改造需要调整使用的士地： ( 八) 土地使用权人向市土地收购储备拍卖中心申请处置土地使用权需要收购 的土地： ( 九) 因邓位搬迁、解散、撤消、破产、产：业结构调整或其他原因调整出的幽 有七地： ( f ) 冈处分抵押财产转移土地使用权的或土地使用权抵押人到期未能偿清债 务的土地： 重庆火学硕f ? ! 学伉论文2 土地储备概述 ( 十) 其他需要储备的固有十地。 2 ，2 3 土地储备的理论依据 2 2 3 1 土地供求平衡理论 一般商品的供求关系 ( 一) 需求及需求曲线 按西方经济学观点，需求有两个条件：第，消费者愿意购买；第二，消费 者有支付能力。仅有第一个条件，只能被看成是欲望或需要，而不是需求；而 仅有第二个条件，对商品的价格不能产生影响，因为它未使购买行为发生。 一般商品的需求曲线如下图： p 0 q 图2 2 一般商品需求曲线 f i g2 ，2g e n e r a lg o o d sd e m a n dc u r v e q ( ) 供给及供给曲线 供给是指一定时间内，生产者所提供的商品数量，它必须具备两个条件： 是生产者能接受的价格：二是在此价格条件下可供出售的商品数量，包括新提 供的商品和已有的存货。般情况下，价格越高，生产者愿意提供的商品就越 多i 相反，价格越低，提供的商品就越少。 一般商品的需求曲线如下图： p o匕二坦 旧 一卜 弋一 卜 垩鏖查堂堡! ：兰堡笙塞三i 垡墅量兰坚 图2 3 一般商品需求曲线 f i g2 3 g er ) e i a lc o n t m o d i t ys u p p l yc u r v e ( = ) 需求与供给规律的例外 所诮需求舰律的例外，即指人们对某一商品的需求，并不因其价格低，需 求就多，价格高需求就少，而是反其道而行之。如价格越高，需求越多，价格 越低，需求越少；价格小幅度的升降，需求按正常情况变动，若大幅度升降， 人人们则持观望态度。 供给规律的例外也是这样，商品价格低刚，其持有者积极出售，当价格上 升时，反而认为该商品；限值钱，就待价而沽，不出售商晶。 ( 四) 均衡价格 所谓均衡价格，就是指一种商品的需求价格与供给价格相一致时的价格 也就是这种商品的市场需求曲线与市场供给曲线相交时的价格。如下图所示 p g g 0 f ff ” q 图2 4 均衡价格图 f i g2 4b a l a n c e dp r i c ep i c t u r e 图中s s 是供给曲线，d d 是需求曲线，e 点是供需均衡点。0 p 表示商品价格， o q 表示商品数量。f f = o g 表示价格均衡，e g = o f 表示数量均衡。数量小于0 f 如0 f ，则表示供1 i 应求。供不应求就会导致价格上升，供给增加，数量向o f 靠拢；数量大于o f 如o f ”，则表示宫过于求，这时，商品价格下降，供给量减 少，也会向o f 移动。商品的供求就是这样围绕着均衔点左右摆动。 n 庆大学硕l 学位论文 2 十地储桥概述 房地产用地的供求关系 随着中国工、f k 、商业和住宅用地使用制度的改革与发展，这部分土地将逐 步进入商品的行列，其流转将遵循商品的经济规律。 但是，土地作为一种特殊的商品，在许多方面都有其特殊性：其位置固定 叫i 变，自然供给不变，经济供给弹性也很有限，买卖双方不能自行决定土地的 位置和用途，土地价格受社会和政治局势稳定与否及经济的繁荣与衰退等因素 的影响极大，所以土地有时又表现出供求的特殊性。 p 0 q 图2 5 特殊的土地供给曲线 f i g , 2 5t h es p e c i a ll a n ds u p p l i e s c u r v e q 图2 6 特殊的土地需求曲线 f i g2 6t h es p e c i a ll a n dd e m a n d c u r v e 图2 5 是特殊的土地供给曲线，它表明土地在一定范围内也遵循一般商品供 给规律，即价格上升，土地的供给也增加。但某类土地的供给总量是有限的， 超过一定限度，不管价格如何上涨，也不能增加土地的供给。 图2 6 是特殊的土地需求曲线，它较真实的反映了土地购买者的真实目的： 把房地产土地当作投机对象，购买它们的目的就是为了以后再卖出去，并能挣 更多的钱。价格很低廉的土地，在短期内也难以再卖出好价钱。所以，没有人 买，或者，买者很少；相反，价格高昂的土地，如市中心地段，容易卖得好价 钱，尽管价格上涨幅度大于其他地区，只要经济持续稳定发展，定能获大利， 所以，买者多。 2 2 3 2 土地价值理论 地价理论是建立在地租理论的基础之上。一般的晓，地价是地租还原而得 到的。地价的水平反映：卜一个地区的经济发展水平。 传统土地价值理论 ( 一) 绝对地租理论 绝对地租是因家土地所有权的实现形式，与农业地租来源不同，城市绝对 d +匕 厂一 l ：受丛丛= ! ! ! 堕1 兰垡堡苎 ! ! 型型窭! 望! ! 生 地租来源于j 一业部f 怆j 造的剩余产品价值，但不同行、j t 也有所不同。具体来说， 工- k 用地地租来源于产业工人直接创造的剩余产品价值的部分；商、【k 用地地 租来源于产业部门劳动者创造后转移过来的，商业部门本身并不直接创造地租； 城市服务业和银行保险业来源与商业用地基本相同：住宅用地地租来源rj ：资， 是必要劳动部分创造酌价值部分。 城市绝对地租由城市劣等地支付的绝对地租量来规定。人们一般把距离市 中心繁华地段较远、交通通讯条件差、处于城市边缘的城乡接壤地带作为劣等 地。城市绝对地租量由劣等地的地租量来规定，一般其下限不小于郊区同等确 积土地支付的农业地租量，上限不能大于土地使用者全部超额利润，在上下限 之间存在一定的弹性，由供求状况来调节。 ( 二) 级差地租理论 城市级差地租主要是由地理位置和追加投资产生的，土地自然肥力一般刁i 起作用。城市级差地程存在着级差地租i 和级差地租l l 两种表现形式。 对于城市级差地租i ，影响因素主要是位置，这种影响主要表现在两个方 面：流通过程运输费用的差别，处于地段优越位置的企业由于比其他企 业节省运输费用而取得超额利润； 资金流通速度的差别，位置好的地段客流量多，相应的单个资金的周转 速度较快，相应会产生较高的利润率，因此取得超额利润。 对于城市级差地租】i ，是以等量资本连续投在同一块土地上而产生不同的 生产率形成的，在实际中表现为两个方面： 在微观方面，主要通过高层建筑的容积率宋体现，一般来说，房屋建筑 单位的利润随着容积率的提高而提高，不仅获得一般利润，还获得相应提高的 超额利润，这神超额利澜在租约甥闻归土地投资者占有，租约期满，赆转化为 级差地租j i ； 在宏观方面，主要通过对原有的城市基础设施的二次开发，提高城市的 客观环境，改变原地段的级差等级，从而产生新的级差。这种对全市的投资分 摊在城市的每一块土地上，起初表现为土地资本的折价与利息，当整个基础设 施投资完成后，产生新的级差后，这些改良的土地旦归土地所有者占有，一 旦投入的资本分期偿还，这种化为利息的地租就会变为纯粹的级差地租。 级差地租量的测定依据土地级差收益，具体测定思路为：首先，析出土地 要素对超额利润的贡献量，然后根据企业和国家对土地投入的各自贡献分割出 级差地租幅度和水平。级差地租量的f 限一般为城市绝对地租，上限为使用最 优城市土地最好企业实际所获得的表现为超额利润那一部分的土地级差收益， 其e 下限之目的弹性由上地供求状况来决定。 型茎叁堂堡主堂笪堡苎 ! 二幽堑壁! ! 生 ( 三) 城市垄断地租理论 城市垄断地租，一般是山于处在城市特别好的地段上经营带来特别高的超 额利润而产生特别高的经济效益的结果。在这种地段上利用建筑物经营活动， 由于营业额大、资金周转速度快、成本低等因素，可取得特高超额利润，其中 一部分超额利润转化为高额房租，由于地租与房租的难于分割性，房租的一部 分就转化为垄断地租。 城市垄断地和量一般等于在城市黄金地段上单位用地平均承担的商业利润 与非黄金地段上单位用地平均承担的商业利润之间的差额。但应注意，城市垄 断地租并不是由某种特定的量规定，一般要以这块土地建筑物上经营取得的特 高超额利润为前提，并出土地使用者的需要和实际支付的能力来决定，其量限 制在使用该地而取得的特高超额利润范围之内。 房地产土地价值理论 城市土地所有权归国家所有决定了国有土地所有权与使用权相分离的特 点。随着土地使用制度改革的深入进行，土地开发实行市场运作，地价在房地 产开发的地位越来越重要，地价成为房地产开发成败的关键因素，同时又是政 府调控土地一级市场的必然手段。从房地产开发的成本构成来看，在理论上和 实践中均把拆迁成本归属为地价的一部分。拆迁成本和地价趋于市场化的同时 受政府调控和制度选择的影响，两者在房地产开发中不仅直接影响经济效应而 且对提高社会效益的作用也非常重要。 ( 一) 房地产开发中的地价的构成 房地产丌发的成本包括三个部分：地价、建筑成本、经营管理费用。我国 的1 ：地价格构成包括征地拆迁费、土地丌发费、收益金、配套费。土地开：荧费、 配套费主要包括七通一平费、市政基础设施配套费、利息、税金、政府收益等 因素。征地拆迁费是建设单位因国家建设需要征用集体土地而支付的土地补偿 费、青苗及地上物补偿费、劳力安置费等款项或因城市建设中需要拆除被拆迁 人所有的房屋及地上附属物而向被拆迁人支付的安置补偿款的总额。很显然， 征地拆迁费用属于地价的范畴，是生地转为熟地过程中发生的一部分。地价市 场化问题已引起政府决策部门和理论界广泛重视，国土资源部于2 0 0 2 年出台了 l1 号令招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定，2 0 0 3 年6 月发布2 1 弓令协 议出让国有土地使用权规定，地价体系的法律框架和理论趋于成熟。征地拆迁 费由于其特殊的地位，在时间上、操作上与开发建设相对分开，各地管理部门 彳i 同，实际与地价是不可分割的。 堡壅查兰塑堂笪笙奎 一三二坠塑壹堡塑! ! 生 ( 二) 关于拆迁成本的分析 拆迁成本包含了发， i 在拆迁当巾的补偿安置费用以及管理经营费用。在我 吲城市：地国有的基本制度卜，拆迁就是利用国家法律保障，实现土地使用权 转移的一种强制性机刮。 拆迁常常在不同场合定义在民事行为的范畴，民事行为在法律上的表述是 以甲等、自愿、公平的原则为基本出发点的。同时拆迁又是一种特殊的民事行 为，是在政府管理部门批准前提下进行的，为了加强对城市房屋拆迁的管理， 维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目的顺利进行，具有规范性、强制色 彩。政府管理部门在拆迁中的角色特殊，拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证 之后，方可实施拆迁。货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑 面积等因素，以房地产市场评估价格确定。但这并不说明，政府的监督、管理、 裁决等职能的减弱，而是难度加大。在从计划经济向市场经济转变的过程中， 拆迁作为土地经济范畴中的一个环节，迈出了市场评估这大步，这一步我们 别无选择。按质论价是市场行为不变的规律，但市场也有贵买贱卖的时候，况 且拆迁不仅仅是经济补偿的简单关系，涉及宪法保障的居住权利，不同个体观 念、心理的影响等等，有的难以用经济手段计量。 有统计表明，拆迁补偿安置费占整个丌发成本的4 0 _ 6 0 。分析拆迁成本 有必要从经济效益和社会效益两个方面进行，房地产资本运作要带来其合理的 利益回报，拆迁如不考虑经济成本将影响资金流向房地产市场，影响房地产市 场的发展，但是政府的政策导向就是要提高人民的居住水平和加快城市建设发 展的步伐。旧城拆迁既是开发建设的重要一环，又有改善居民居住条件和生态 环境的目的，如何正确选择拆迁成本在地价中的合理构成，成功转嫁拆迁成本 而又能防止房地产价格总水平偏高，各种法规政策总和起来的制度起关键作用。 2 2 3 3 土地资源稀缺理论 土地的稀缺指的是土地供给的稀缺性。在人类出现以前没有人类对土地的 利用和需求，当然也就无所谓土地供给的稀缺性了。只有当人类出现以后，特 别是由于人口不断的增加和社会经济文化的发展，对土地需求不断扩大，而可 供人类利用的土地又是有限的，因而产生了土地的稀缺性并日益增加。 土地供给的稀缺性，不仅仅表现在土地供给总量与士地需求总量的矛盾e ， 还表现在由于土地位置固定性和质量差异性导致某些地区( 经济文化发达区、 人口密集区等) 和某种用途的士地的特别稀缺上。 l n 于土地稀缺性同益增强，土地供求矛盾也e i 益尖锐化，导致一系列土地 经济问题的产生。土地供给稀缺是引起土地所有权垄断和土地经营垄断的基本 重庆人学硕l 学似论文 2 - k i g 诸备概述 前提；由于上地供给稀缺，在土地私有，自由买卖、出租的条件下，出现地租、 地价猛涨，上地投机泛滥等现象。 2 2 4 中国现行土地制度 完整的土地经济制度，包含土地所有制、土地使用制和土地管理制度。 2 2 4 1 中国现行土地所有制 l949 年以前，我困土地基本上实行的是私有制。从194g 年到19 82 年，中央人民政府着力推行城市土地困有化政策，使我国城市土地产权制 度发生了根本性变化，最终形成了单一的城市土地国家所有制模式。这种土地 所有制形式与整个生产资料所有制形式基本吻合。它为国家的基本建设、政治 稳定奠定了重要的物质基础。 l982 年通过的中华人民共和国宪法第1 0 条规定：“城市的土地属 于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集 体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买 卖、出租或者以其他形式非法转让土地。” 中华人民共和国土地管理法第6 条规定：“城市市区的土地属于全民所 有即国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属 于集体所有；宅基地和自留山、自留地，属于集体所有。” 1987 年，深圳市政府以定向议标的方式出让了中国第一块国有土地的 使用权，此后又以公开招标、拍卖的方式出让地使用权。19 90 年，国务 院发布了中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例，对土地 使用权出让、转让、出租、抵押、中止等问题作了明确规定。1 998 年，通 过了修订后的中华人民共和国土地管理法，规定建设单位使用国家土地，应 当以出让等有偿方式取：得。至此我国城市土地的所有权及其实现形式发生了重 大变化。如果说城市土地由私有个体转变为国家所有，是- - q - 历史性的转折的 话，那么城市土地由无偿占有到有偿使用，则是又一次历史性转折。归国家所 有的十地以有偿的形式出租或转让，是市场经济发展的客观要求，也是城市化 建没的现实需要。 2 2 4 2 中国现行土地使用制 中国城市土地使用制经过二十年的改革探索，已经找到了一种既能维护土 地公有制，又有利于商品经济运行的全新制度。1 9 9 0 年5 月1 9 日，国务院发 里丛叁堂塑：! ：堂笪堡奎 ! 主些熊鱼! 堕! 生 布了中华人民芪和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例。这种新型的 制度存不改变十地国有的条件下，采取拍卖、招标、协议等方式将土地使用权 有偿、有期限的出让给土地使用者；土地使用者的土地使用权在使用年限内可 以转i l 、出租、抵押或者用于其他经济活动，合法权益受国家法律保护；土地 使用期满，土地连同土地上的建筑物有政府无偿收回；需要继续使用的，经批 准，期限可以延长，同时按当时的市场情况补交地价，等于第二次买地。 2 2 4 2 中国现行土地管理制度 新中国成立后至1 9 8 6 年以前，中国的土地管理是以城乡分立、部门分管的 多头分散管理体制为主体的；1 9 8 6 年后至今，中国实行的是全国土地、城乡地 政府统一管理体制。1 9 8 6 年3 月，中共中央、国务院发柿关于加强土地管理， 制止乱占耕地的通知中明确指出，为了加强对全国土地的统一管理，决定成 立国家土地管理局，负责全国土地、城乡地的统一管理。同年6 月，第六届全 国人大常委回地十六次c 会议通过了中华人民共和国土地管理法，其中规定， 国务院土地管理部门主管全国土地的统一管理工作，县级以上地方人民政府土 地管理部门主管本行政区域内的土地统一管理工作。 2 3 我国土地储备制度的发展沿革 上地收购、储备、供应机制，在国外已运行了两百余年，积累了丰富的经 验。国际上已有不少国家意识到政府储备土地的重要性，美国及欧洲许多国家 把这种储备机制称为“二 = 地银行”。最早发展的是荷兰阿姆斯特丹市，从1 8 0 0 年开始，该市在工商界的支持下，购置土地进行储备，此后，法国、瑞典等国 的城市政府相继进行了土地收购与储备。目前，瑞典的斯德哥尔摩市拥有西欧 最大的土地银行。英国则采用成立土地发展公司，实行与土地银行相似的机制。 但彳；管如何，建立土地收购储备机制有其特定的目的：要么是为了实施政府的 城市规划，促进经济发展，满足住宅建设需要；要么是为了抑制土地投机，垄 断七地资源和获得土地资产收益。所以，各国政府都采取了相应的立法手段， 制定较为严密的法律措施，以保障该机