（工商管理专业论文）包头市达茂旗土地利用发展战略研究.pdf

摘要 土地是先于人类而存在的自然物质，也是人类从自然界中分离出来之后最 先接触到的客观对象。当土地被投入人类社会生产活动之后，就成为任何社会 物质生产部门( 包括农业、工业、建筑业、交通运输业等) 所必需且不可替代的 物质条件。随着人口增长和经济发展，土地面积的有限性和土地需求的增长性 之间的矛盾就构成了土地利用发展及其规划的永恒主题，其间的相互不协调性 愈加凸现。如何合理且有效地利用土地，合理且公平地分配和再分配有限的土 地资源，是人类社会的不同发展阶段所必须应对的重大问题。 当前我国土地利用形势是：其一，与发达国家相比，土地资源总量大，但 是人均少，耕地节约利用压力大；其二，因生态退耕、农业结构调整致使耕地 大量减少，非农建设占用耕地较多，人地矛盾加剧，国家粮食安全受到威胁； 其三，土地闲置与粗放利用并存，大力推进土地集约利用形势紧迫；其四，耕 地资源开发对生态环境产生重要影响，加之后备土地资源开发潜力有限，前景 不容乐观。 未来1 0 一1 5 年是我国工业化、城市化的“发展机遇期”，也是土地资源瓶颈 约束加剧的“矛盾凸现期”，土地利用规划调控面临着工业化、城市化的严峻挑 战。尤其是保护耕地、控制非农建设用地无序蔓延的规划调控，显得非常迫切。 本文根据现代土地利用规划的发展经验和发展趋势，开展土地利用发展战略实 证研究，为未来时期土地利用规划工作的组织与开展提供重要的科学依据。 关键词：土地利用，发展战略，科学依据 a b s t r a c t l a n de x i s t sa san a t u r a ls u b s t a n c ew i mam u c hl o n g e rh i s t o r yt h a nh u m a nb e i n g s i tw a st h ef o r e m o s te x t e r n a lo b j e c tt h a tm e nr a ni n t ow h e nm e nw e r ei n i t i a l l y s e p a r a t e df r o mt h en a t u r e e v e rs i n c el a n ds t a r t e dt of u n c t i o ni nh u m a ns o c i e t y , l a n d h a sb e e n i n d i s p e n s a b l e t oa l l p r o d u c t i o n a c t i v i t i e sl i k ea g r i c u l t u r e ，i n d u s t r y , a r c h i t e c t u r e ，t r a n s p o r t a t i o n ，e t c w i t hp o p u l a t i o ni n c r e a s i n ga n de c o n o m i cg r o w i n g ，i t h a sb e c o m ea ne t e r n a ls u b je c tf o rl a n du s ea n dp l a n n i n go nh o wt oh a n d l el i m i t e d 】a n da r e aa n dr i s i n gd e m a n do nl a n d ，a n dt h es h a r pc o n f l i c tb e t w e e nt h e s et w of a c t o r s i sm o r ea n dm o r eo b v i o u s i ti sam o m e n t o u sp r o b l e mf o ru st od e c i d eh o wt o e f f e c t i v e l yu t i l i z el a n d ，t or a t i o n a l l y a n df a i r l ya s s i g na n dr e a s s i g nl i m i t e dl a n d r e s o u r c e si na l ld e v e l o p i n gs t a g e s c h i n a sc u r r e n tl a n du s es i t u a t i o ni s ：f i r s t ，c o m p a r e dw i t hd e v e l o p e dc o u n t r i e s ， l a n dr e s o u r c e si sl a r g e ，b u tl e s sp e rc a p i t aa r a b l el a n dc o n s e r v a t i o nu s ep r e s s u r e ； s e c o n d ，f o re c o l o g i c a lr e s t o r a t i o n ，a g r i c u l t u r a lr e s t r u c t u r i n gr e s u l t i n gi nas i g n i f i c a n t r e d u c t i o ni na r a b l el a n d ，n o n a g r i c u l t u r a lu s eo ff a r m l a n dm o r ep e o p l et oi n t e n s i f i e d c o n f l i c t s ，n a t i o n a lf o o ds e c u r i t y i st h r e a t e n e d ；t h i r d ，t h eu s eo fi d l el a n da n d e x t e n s i v ec o e x i s t ，a n dv i g o r o u s l yp r o m o t et h ei n t e n s i v eu s eo fl a n du r g e n c yo ft h e s i t u a t i o n ；f o u r t h ，l a n dr e s o u r c ed e v e l o p m e n th a v eam a j o ri m p a c to nt h ee c o l o g i c a l e n v i r o n m e n t ，c o u p l e dw i t hl i m i t e dr e s e r v ep o t e n t i a lf o rt h ed e v e l o p m e n to fl a n d r e s o u r c e s ，t h eo u t l o o ki sn o to p t i m i s t i c t h en e x t10 - 15y e a r sc h i n a si n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o n ”d e v e l o p m e n t o p p o r t u n i t y ”，b u ta l s oi n c r e a s i n gt h el a n dr e s o u r c eb o t t l e n e c k ，”h i g h l i g h t st h ec o n f l i c t p e r i o d ，”f a c i n gt h er e g u l a t i o no fl a n du s ep l a n n i n go fi n d u s t r i a l i z a t i o n ，u r b a n i z a t i o n c h a l l e n g e s e s p e c i a l l y t h e p r o t e c t i o n o fa r a b l el a n d , c o n t r o lt h e s p r e a do f n o n a g r i c u l t u r a lc o n s t r u c t i o nl a n dp l a n n i n gc o n t r o ld i s o r d e r , i ti sv e r yu r g e n t ，i st h e n e e df o rs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t b a s e do nt h ed e v e l o p m e n to fm o d e ml a n du s e p l a n n i n ge x p e r i e n c ea n dd e v e l o p m e n tt r e n d s ，l a n d - u s es t r a t e g i cp l a n n i n gt oc a r r yo u t e m p i r i c a lr e s e a r c h ，l a n du s ep l a n n i n gf o rt h ef u t u r ep e r i o d ，t h eo r g a n i z a t i o na n dt h e w o r kc a r r i e do u tt op r o v i d ei m p o r t a n ts c i e n t i f i cb a s i s k e yw o r d s ：l a n du s e ，d e v e l o p m e n ts t r a t e g y , s c i e n t i f i cb a s i s i i 第一章绪论 第一章绪论 1 1 论文研究的背景、目的和意义 1 1 1 论文研究的背景 1 1 1 1 时代背景 中国的快速发展引致土地供需矛盾突出。城市一直是世界各国经济发展的 重心和创新源泉，由城市发展带动的城市化已经成为世界经济发展的主要特征。 一般而言，城市与现存的其他社会经济载体相比具有较大的优势，如能更有效 地利用包括土地在内的各种资源，有完备的公共设施，能承受更多的人口，提 供更多的就要机会和更高的收入等。 随着中国城市发展速度和城市化进程的加快，城市的数量从1 9 9 1 年的4 7 9 个增加到2 0 1 1 年的6 6 1 个，2 0 1 0 年我国的城市化水平达到了4 8 ，根据发达国 家的城市化经验，城市化率在3 0 一7 0 期间属于城镇化高速发展阶段，我国目前 的城市发展正处于该阶段，预计这一高速发展阶段要持续到2 0 2 0 2 0 3 0 年。 美国著名经济学家斯蒂格利茨曾如此下结论，“2 l 实际影响世界进程和改变 世界面貌的有两件事：一是美国高科技产业的发展，二是中国的城市化进程”。 未来的一段时间，既是我国经济社会的“黄金发展时期”，又是以资源环境约束 加剧为最主要特征的“矛盾凸显时期”，经济增长、社会发展和生态改善等方面 都将显著增加对土地的需求，土地供需矛盾十分突出。 2 0 1 1 年是“十二五”规划的开局之年，各省市地方发展势头强劲，国土资 源供需矛盾更加突出，违法违规反弹压力较大。达茂旗土地利用总体规划 ( 2 0 0 9 2 0 2 0 年) 确定2 0 0 9 2 0 2 0 年新增建设用地2 5 9 2 公顷，但需要保障的建 设项目用地规模为9 3 4 2 公顷，与规划确定的规模相差6 7 5 0 公顷。规划安排新 增建设用地占用耕地指标为2 4 1l 公顷，需要保障的建设项目占耕规模为4 3 2 6 公顷，与规划确定的规模相差1 9 1 5 公顷。 如果不能引导各项建设合理用地，维持原有的经济增长方式和土地资源消 耗水平，将来各类建设用地指标除水利设施外，都将突破规划指标，达尔罕茂 第一章绪论 明安联合旗( 以下简称达茂旗) 将难以承受因土地带来的经济社会压力。 1 1 1 。2 土地宏观调控的特殊现象 土地政策参与宏观调控。 宏观经济管理侧重资源的合理开发与生态保护，而微观经济管理则侧重资 源的优化配置与高效利用。由于土地具有自然资源和社会资产的双重属性，作 为国土资源环境承载力核心构成要素之一的土地资源，是国家构建安全利用与 合理利用自然资源的重要平台；同时土地作为社会主要的不动产，是财产物权 配置与经济收益调节的重要载体。 土地政策不仅要调整人与土地的经济关系，而且要调整人与人在土地上的 社会关系，所以自古以来，土地政策与国家经济社会的科学发展具有十分密切 的关系。我国经济社会发展的进程表明，土地政策和相应的土地法律制度，在 不同的历史阶段都为当时的经济社会发展起到了保障和促进的作用( 详见表 卜1 ) 。 根据现代中国的社会性质及经济体制的特点，从上个世纪八十开始，我国 由计划经济向市场经济转变的体制改革过程中，土地问题受到了国家决策层的 高度重视，土地政策不但被升为基本国策，而且1 9 8 2 年的宪法修正案首次 明确了土地使用权可以依法转让，为土地产权的市场建设奠定了法律基础。土 地政策也逐渐成为了参与国民经济宏观调控的重要手段之一。 ， 从2 0 0 3 年下半年开始到目前，中央政府为抑制部分地区和部分行业经济过 热现象，抑制通货膨胀，在宏观调控中除运用财政、货币政策外，加强土地政 策的运用，进一步发挥土地利用规划、土地供应计划、土地税收等措施在调控 中的作用，从而使土地政策与财政政策、货币政策一起成为国家重要宏观调控 手段。 2 第一章绪论 表卜1 我国古代时期的土地政策及作用 古代时期政策作用、影响 春秋齐：相地而衰征；鲁：初税亩。承认了土地私有。 战国商鞅：废井田，确立土地私有制。从法律上确立了土地私有制。 秦朝实行土地私有制，按亩纳税。从法律上确立了土地私有制。 编户制度，按资产承担赋税、徭役、 加强对百姓的管理，保证国家的财政收 两汉兵役；田租较轻，人头税和更赋很 入。 重，还有杂税杂役等。 均田制保证了农民土地，有利于缓和阶 隋朝、唐初沿用北魏均田制。 级矛盾、维护社会的稳定和保证国家的 隋唐 赋税收入以及社会经济的恢复和发展。 隋部分推行庸：唐租庸调制；庸不租庸调制能够保证农生产时间，减轻农 再限年龄。民的赋役负担，保障政府的赋税收入。 青苗法：农民免受高利贷盘剥，又 增加政府收入。 通过一系列的理财措施，能够减轻农民 北宋 募役法：保证了农民生产时间；农 的负担，保证国家的财政收入，在一定 田水利法：水利、垦荒；方田均税 程度上解决国家积贫的局面。 法：按土地实有数量和田质好坏收 税；市易法：平抑物价。 部分丁税摊入田赋相对减轻农民的负 一条鞭法，将田赋、徭役、杂税折 担，松弛农民对封建国家的人身依附关 明朝 成银两，按人丁和田亩分担。系；赋役征银有利于商品经济的发展和 农产品的商品化和资本主义的萌芽。 康熙：实行更名田；“滋生人丁， “更名田”有利于清初缓和社会矛盾以 永不加赋”。 及社会生产的恢复和发展；“摊丁入亩” 清朝 废除了人头税，农民人身依附关系进一 步松弛，对人口的增长和社会经济的发 雍正：摊丁入亩，人头税废除。 展有重要意义。 3 第一章绪论 表卜2 我国近代时期的土地政策、特点及作用 近代土地 政策 内容、特点评价、作用 评价：是太平天国的革命纲领，突出 反映了农民阶级要求废除封建土地所 土地问题：以户为单位，不论男女， 有制的强烈愿望，是几千年以来农民 太平天国 按人口和年龄平均分配土地。其实质 反封建斗争的结晶。天废除封建 的天朝田 是小农土地私有制；分配问题：每户 地主土地所有制，按人口和年龄平均 亩制度 留足口粮，其余归圣库：其实质是绝 分配土地，产品分配，每户留足口粮， 其余归圣库。但这种绝对平均分配产 对平均主义。 品的方案，违背了社会发展规律，是 一种空想，根本无法实施，也没有一 个安定的环境保证分田方案实施。 孙中山在旧三民主义中平均地权内 辛亥革命 容：核定全国地价，现有地价归原主 时期孙中 所有，革命后因社会进步所增涨的地 山的“平均 价归国家所有，由国民共享( 不是把 评价：表明资产阶级已开始注意解决 地权”( 社 地主土地分给农民；而是将地主土地 农民的土地问题，从根本上触动封建 逐步国有化) ，做到“家给人足”。 土地所有制。 会革命) 性质：“平均地权”是资本主义的土 地纲领。 内容：打土豪、分田地，废除封建剥 土地革命削和债务，满足农民土地要求。办法： 时期( 1 9 3 1依靠贫农、雇农，联合中农，限制富 使广大贫雇农政治上翻了身，经济上 年) 共产党农，保护中小工商业者，消灭地主阶 分到土地，生活上得到保证，提高了 的土地革 级，变封建半封建的土地所有制为农 农民的生产和革命的积极性，推动了 命路线民的土地的有制。性质：新民主主义 革命的发展。 性质的农民土地所有制。 抗日战争 内容：实行地主减租减息，农民交租 时期双减 交息的土地政策。实质：保留地主土 提高了农民抗日和生产的积极性，也 利于联合地主阶级一致抗日。 双交政策地所有制，限制封建剥削。 内容：1 9 4 7 年召开全国土地会议，制 定了中国土地法大纲，规定没收经过一年多的斗争，解放区有一亿多 地主土地，废除封建剥削的土地制度，无地和少地的农民分到了土地，这极 解放战争实行耕者有其田的土地制度，按农村大的激发了农业革命和生产的积极 时的土地人口平均分配土地。办法：中国共产性；为了保卫胜利果实，翻身农民踊 改革 党依靠贫雇农，团结中农，有步骤的跃参军积极支援前线。农民的支持成 有分别的消灭封建的土地制度，发展为解放战争迅速取得胜利的一个可靠 农业生产的土地改革总路线。性质：的保证。 新民主主义性质的农民土地所有制。 4 第一章绪论 表卜3 我国现代代时期的土地政策、特点及作用 现代土地政 核心内容作用、影响 策 颁布中华人民共和国土地改革 连续二千多年的封建剥削的土地制 1 9 5 0 年初一法，废除封建地主土地所有制， 度被彻底废除，农民翻了身，成为 1 9 5 2 年底的实行农民土地所有制。( 属民主革 土地的主人；解放了农村的生产力， 土地改革 命范畴，消灭封建剥削，土地所有 为农业生产的发展和国家工业化开 辟了道路；同时也巩固了工农联盟 权属农民个体，仍然是私有制) 。 和新生的人民民主专政的政权。 开展农业生产合作化，建立合作 社，把土地等农业生产资料由私有 1 9 5 3 年开始 制变为公有制，实行集体经营，变 广大农民走上了社会主义道路。 对农业的社 农民土地私有为集体、国家公有 进一步提高了农业生产力，为社 ( 属社会主义革命范畴，把土地等 会主义改造会主义现代化建设奠定了基础。 主要生产资料由私有制变为公有 制，并实行集体经营。消灭私有制， 土地所有权变成公有) 。 大跃进片面强调生产发展高速 度( 属违背客观经济规律) ，人民 1 9 5 8 年实行 提高了公有化程度，扩大土地的 公社化片面强调公有化程度( 生 的人民公社 产关系调整超越生产力实际) ， 化运动 公有化规模。 农村经济走向高度集中。 严重损害了农民的利益，挫伤了 生产者的积极性。 实行家庭联产承包责任制( 属生 产关系调整，土地所有权仍然是 公有，经营权属农民个体) ：同 实行家庭联在坚持土地公有制的前提下，改变 时发展乡镇企业和非农产业，农 产承包 经营管理方式，实行分户经营、自民走上致富道路。( 属农村经济 责任制负盈亏等。结构调整) 。 极大地调动了农民的积极性，解 放了农村生产力，推动了农业生 产的发展。 1 。1 1 3 现实需要 1 、目前，在中国经济社会发展过程中，普遍存在一些土地利用的问题 ( 1 ) 粮食生产和能源安全是中国政府也是大多数政府所关心的问题，中国 5 第一章绪论 人口众多，人均资源相对不足，后备资源十分稀缺，人多地少的矛盾突出，耕 地保护压力巨大。目前，中国耕地只有1 8 2 7 亿亩，必须解决十几亿人吃饭问 题，否则中国未来的粮食安全将无从谈起，一旦粮食不稳定，粮价飞涨，就会 动摇国本。更为严峻的是，中国有限的耕地资源在持续减少，滥占耕地资源现 象严重，地方政府耕地保护意识不强。目前耕地保护存在四个方面的问题： 第一，通过修改土地总体利用规划，规避国家法律。按照规定，占用基本 农田必须报国务院批准。但是，一些地方为了规避这一法律规定，频繁进行土 地规划的调整或修改，成为土地违法中的一个突出问题。还有些地方实行先占 后补、以罚代法，为土地违法行为撑腰。 第二，“以租代征”禁而不止，打政策“擦边球”。据国土资源部要求只有 省级以上政府才有征地和农用地转用的审批权，其中征收涉及基本农田或基本 农田以外的耕地超过3 5 公顷的，及其他土地超过7 0 公顷的，都必须由国务院 批准。但一些地方政府以租赁为名、行强征之实，变相圈占土地，规避土地审 批和税费缴纳，对国家耕地保护政策造成冲击。 第三，利用国家政策间的间隙，为违规占地打掩护。国家近年来相继出台 了生态退耕、绿色通道建设、农业结构调整等政策，但有的地方没有进行很好 的政策协调，随意扩大生态退耕范围和绿色通道建设的宽度，违规占用基本农 田植树造林、发展养殖业。 第四，占优补劣现象突出，优质耕地不断减少。据调查，这些年新补划的 基本农田大部分位置偏远、质量不高。目前，全国现有耕地中高产田仅占2 8 。 一些经济发达地区、城市周边、交通主干道和部分江河沿线基本农田的重金属 和有机污染物含量超标严重。 ( 2 ) 城市发展以外延扩张为主，外部规模膨胀、扩张速度偏快。一方面， 一些城市的建设规模不是经过科学合理的测算得出的，一些地方政府不顾当地 经济发展水平和资源环境承受能力，盲目提高城市建设规模，不断通过城市的 增量供给获取更多的财政收入，将土地作为招商引资中获胜的最为重要的要素。 按国土资源部利用卫星资料对北京等3 1 个特大城市的城市用地规模分析表明我 国特大城市和城区用地规模平均增长5 0 1 ，特大城市用地规模增长弹性系数为 2 2 9 。据有关专家研究，城市用地规模增长弹性系数1 1 2 较为合理，这说明我 国城市用地规模过度膨胀，用地增长速度远远高于城市人口增长速度。另一方 面部分行业和地区粗放利用土地的王蟓仍然大量存在，突出表现为地方以各种 6 第一章绪论 名义，如工业基地、中心、工业集中区等，违反土地利用总体规划圈占土地， 土地利用效益偏低、用地结构随产业结构调整的空间还很大。 ( 3 ) 农村集体土地所有权己被悬置，农民承包经营缺乏自主权，地方干部 越界用权严重，从而导致农民土地权益得不到保障，土地效益得不到应有发挥。 目前，农村集体土地主要存在三方面问题：第一，农村集体建土地承包3 0 年不 变的政策迟迟落不到实处，动摇了农村基本经营制度，严重挫伤了农民的生产 积极性。第二，随着第三产业的发展和城市化进程的加快，农村集体建设用地 在一定程度上促使了隐性化、非公开化农村建设用地流转的行为的发生和农村 土地自发入市现象突出。第三，一些地方发展城市经济、招商引资、增加财政 收入的角度考虑问题，征用农民土地牺牲了农民的利益，农民在土地征用转换 利用中并没有得到合理的土地补偿，激发了许多矛盾激发事件。 2 、达茂旗土地利用存在的问题 ( 1 ) 现状城镇工矿用地、交通水利用地比重较低，但增量需求很大，新增 建设用地压力大。 长期以来，达茂旗是包头市的农牧业大旗，随着城镇化、工业化、农牧业 产业化的快速推进，对这两项建设用地需求很大，建设用地新增数量随之增大， 如何既理性的控制新增建设用地，又保障地方经济健康快速发展的用地需求， 是土地利用方面需重点解决的问题。 ( 2 ) 农村居民点布局分散，用地浪费 达茂旗农牧民由于长期形成的生产和生活习惯，居住分散。随着工业化、 城市化进程的推进，达茂旗的农村居民点存在空心村及大量闲散地，人均建设 用地达4 7 2 平方米，高于全市3 9 4 平方米的平均水平，超出国家标准高限1 5 0 平方米3 倍，用地浪费，是未来达茂旗存量建设用地整合和再开发的重点。 ( 3 ) 土地利用生态环境脆弱，生态承载力较低 由于达茂旗长期所处的自然地理环境条件的限制，加上过牧、垦荒等人为 经济活动的影响，原生态植被遭到严重破坏，以土地荒漠化为特征的环境恶化 现象越加严重，降水量减少、大风和沙尘暴剧增、自然灾害频繁、现有草场和 耕地生产力明细下降，再加上近些年来一些重化工业迅速发展，导致达茂旗的 生态环境不断恶化，土地污染现象较为严重。 1 1 1 4 实践认知 7 第一章绪论 中国经济社会稳步发展的核心是需从战略上协调土地利用发展通过上述分 析，中国经济在未来能否进一步提升，有赖于土地利用战略发展方向能否顺应 国际民生。笔者在攻读硕士学位期间，有幸参与了包头市达茂旗土地利用总 体规划( 2 0 0 9 2 0 2 0 年) 规划修编工作，曾数次聆听国内相关领域知名专家的 研讨与学术见解，大家讨论的热点大都集中在土地利用调控机制问题方面。笔 者意识到对土地利用发展战略方面的研究还很不够，如能借鉴相关领域的国内 外研究成果，可以在这一领域的理论和实践上有所突破，遂开始对该领域给予 关注，并搜集了相关资料，在导师的指导下确定以达茂旗土地利用发展战略 研究作为论文题目。 1 1 2 论文研究的目的 未来1 0 一1 5 年是我国工业化、城市化的“发展机遇期”，也是土地资源瓶 颈约束加剧的“矛盾凸现期”，土地利用规划调控面临着工业化、城市化的严 峻挑战。尤其是保护耕地、控制非农建设用地无序蔓延的规划调控，显得非常 追切，是可持续发展的需要。本论文根据现代土地利用规划的发展经验和发展 趋势，开展土地利用发展战略实证研究，为未来时期土地利用规划工作的组织 与开展提供重要的科学依据。 1 1 3 论文研究的意义 “发展是无限的，而资源是有限的”，在我国社会经济发展中，一方面， 需要大量的土地支撑，另一方面，耕地资源的破坏和生态环境恶劣的加剧，二 者存在一定的矛盾。如何做好土地利用发展战略在当前有很强的现实性和紧迫 性，因此选题具有重要的现实意义。 1 1 4 土地利用研究展望 综观国内外土地利用各方面的研究进展，为加强土地利用科学的研究，大 体可从以下研究视角、研究内容、研究尺度和研究方法等四个方面入手。 1 、研究视角。未来的土地变化研究要加强精度的要求，促进土地变化科学 的发展，同时其研究成果能真正引导土地利用规划。同时，区域产业结构与区 8 第一章绪论 域土地利用结构的耦合关系有待于深入探索。产业发展离不开土地资源的支撑， 产业的空间结构在一定意义上可以说就是土地利用的类型结构。 反过来说，土地的利用状态实质上是各种要素集聚与配置的空间表现，反 映了区域经济发展的空间结构、集聚特征和内在机理。对照经济、社会、环境 资源等综合效益标准，全面分析评估现有各工业部门的土地综合利用效率以及 土地集约利用的潜力，进而根据区域未来经济社会发展的趋势和目标，提出调 整和优化产业结构，合理空间布局，为促进土地集约利用与可持续发展提供科 学依据和技术支撑。 2 、研究内容综观研究的历史，大致可分为两个阶段。在2 0 世纪9 0 年代以 前，土地利用研究主要偏重于土地生产利用与规划，满足于人类土地利用功能 目的。2 0 世纪9 0 年代以后，土地利用变化研究在全球变化研究的热潮中呈现综 合化研究的趋势，偏向于土地利用的生态环境效益的影响与评价，而且逐渐重 视土地利用变化对全球变化、地区生态环境及资源安全与生态安全的影响等方 面。要发展更好的土地利用变化经济模型，这需要比较成熟的空间经济理论作 为支撑，这样便能更好地解释移民、雇用增长、政府行为的时空类型。 另外，在跟踪国际、国内前沿的调查、评价技术和信息技术的基础上，以 先进的“3 s ”技术应用为主，辅助常规内、外业调查手段，准确、及时地获取 我国土地资源集约利用的基础数据，建立数据的动态更新机制和共享机制，并 对上述调查内容的调查技术进行规范，为土地资源节约、集约利用重要标准的 制订提供指南也显得十分重要。 3 、研究尺度鉴于我国目前土地利用研究的现状，应加强开展多层次、分区 域，包括大城市以外的中小城市、小城镇的农业土地集约利用的研究。 4 、研究方法。利用相关模型分析土地利用的环境影响评价、政府决策和政 策形成。同时，在土地利用变化研究中，应该注重多种方法的结合，选择精度 最优的方法来提高研究成果的可信度与参考性，同时，构建适合我国不同地区 自然、社会、经济和技术发展水平的土地集约利用潜力评价指标体系及方法， 有动态的空间表达和仿真模拟，也有时间序列的预测分析，通过构建人工神经 网络模型等模拟土地集约利用影响因素的关系，为土地资源集约利用潜力评价 提供技术支撑，加强各种数理模型与g i s 的融合。 9 1 1 5 论文研究思路图 图卜1 论文研究思路图 1 0 第二章理论基础 第二章理论基础 2 1 土地可持续利用理论 2 1 1 可持续发展概述 随着人口爆炸、粮食短缺、能源危机、环境污染等危及全人类生存的重大 问题在全球范围内的普遍出现，传统的以经济增长为目标的发展模式已不能满 足当今社会经济发展的需要。人类在全面总结自己的发展历程，重新审视自己 的社会经济行为后，提出的一种全新的发展思想和发展模式可持续发展。 可持续发展与以前的经济增加战略和经济发展等在概念上有着本质的区别，它 坚持人口、资源、环境相协调。 1 9 8 7 年，世界环境与发展委员会( w c e d ) 给出了可持续发展定义：既满足当 代人的需求，又不损害子孙后代满足其需求能力的发展。该定义体现了三方面 的本质内涵：公平性，即实现三方面的公平，既代内公平、代际公平和公平分 配有限资源：持续性，即人类的经济和社会发展不能超越资源和环境的承载能 力；共同性，意指由于地球的整体性和相互依存性，可持续发展的具体目标、 政策和实施步骤不是唯一的，但可持续发展是全球发展的总目标。 可持续发展要求树立人与自然的系统协调发展观，从总体上把握人口、资 源、环境与发展问题，实现人地巨系统的最优化发展。实现可持续发展，其核 心是谋求经济发展与人口、资源、环境的综合协调，以实现经济和社会的长期 稳定、持续发展。 2 1 2 土地可持续发展理论概述 土地资源可持续利用是基于可持续发展的核心内容资源可持续利用而 形成的概念，指对人类生存所依赖的土地资源进行合理的开发利用、治理保护， 尽可能减少其破坏与退化，维持一个不变或增加的土地储量，保证人类生存质 量的长期改善，即在追求经济效益最大的同时，维持和改善土地资源的生产条 件和环境基础。 第二章理论基础 土地资源的可持续利用( s u s t a i n a b l eu t i l i z a t i o no f l a n dr e s o u r c e s ) ，是经济、 社会和环境可持续发展的重要内容。由于土地是人类生产、生活不可或缺的空 间和物质财富源泉，甚至可以说，土地资源的可持续利用是整个经济、社会和 环境可持续发展的基础。 2 2 土地资源配置理论 2 _ 2 1 土地资源配置的概念 土地资源是一种供给有限且对人类生存和发展有重要意义的资源，社会经 济发展对土地需求的增长与土地资源的稀缺性之间的不协调历来是土地利用的 核心问题。土地资源配置是指对于人类所需要并构成生产要素的、稀缺的、具 有开发利用选择性的土地资源在时间和空间上的部门间( 用途间) 数量的分别 状态( 王万茂，1 9 9 6 ) 。土地资源合理配置必须达到两个相互关联的目标：一是 合理的在各种竞争性用途之间分配土地资源；二是提高土地资源的利用效益。 2 - 2 2 土地资源配置的内涵 由于土地资源的相对稀缺、不可再生和不可移动，要实现并维持一个持续 的、综合的、稳定的社会和经济发展，必须从三个角度来研究未来土地资源配 置的内涵。土地资源配置的内涵包含期间配置、区间配置和产业配置三重配置。 土地资源期间配置是指土地资源在当代人和后代人之间的配置，以保证人类世 世代代对资源的永续利用，是可持续发展思想在土地资源配置中的重要体现。 区间配置是指土地资源分布和配置的广域性和区域一体化，旨在消除地域 之间人类开发利用土地资源和就业与收入方面的差异，是区域统筹发展思想在 土地资源配置中的实际应用；产业间配置是说明土地资源在各产业部门之间的 分别于利用状况，旨在优化产业结构和经济结构，保证各项产业、各部门和各 行业对土地资源的需求与利用，实质是土地利用结构的优化。 2 3 人地关系理论 1 2 第二章理论基础 土地需求的本质，即人口增长对土地的需求，因此，土地供需最基本的关 系就是人口与土地的关系。人与土地之间的关系既是一种社会关系，又是一种 自然关系。正确处理人地关系，为人类合理利用土地生产物质财富以满足人类 的需求创造了基本条件。 2 3 1 人地关系的概念与内涵 2 3 1 1 人地关系的概念 人地关系( m a n l a n dr e l a t i o n s h i p ) ，人地关系即人类与其赖以生存和发 展的地球环境之间的关系。人地关系理论的提出及其具体涵义，是随着时代背 景和各学科的不同而不尽相同，它有一个由简单到比较复杂的发展过程。人地 关系研究作为地理学的研究主题之一，先后经历了环境决定论、人地相关论、 适应论、人类生态论、文化景观论、唯生产力论、非决定论等不同发展阶段。 现代的人地关系内涵己发展为“人口资源( 土地) 粮食能源一 一环境”的多元结构上，来寻求人类社会经济发展与资源环境的协调与平衡。 人地关系集中表现为土地的供给和需求的关系。而要求人地关系，即人与自然 之间的总体协调和平衡，一应把着眼点和立足点置于人口问题和人口经济问题， 因为土地是自然供给，而人口因素是可变的；二要着眼于土地资源，突出土地 资源的合理利用。 2 3 1 2 人地关系的内涵 人地关系有三个层次的内涵构成，在基本层上，人地关系也就是人口与土 地的一般关系，这种一般关系通常用人口密度、人地比率等来表示。在中间层 次上，人地关系有两种表达方式，一种把人口、土地作为生产力要素对待，人 地关系可以表现为人力资源和土地资源的关系，即人口与资源的关系；另一种 把人口作为消费者，把土地作为消费品的提供者对待，人地关系可以表现为人 与食物的关系。在综合层次上，人地关系综合了中间两个层次的含义，表现为 人口与经济的关系，也即人口、资源可持续发展的关系。 对于靠地球十分之一的耕地养活占人类五分之一人口的世界第一人口大国 来说，人地关系始终是中国实现社会主义现代化进程中所面临的最基本问题， 人地和谐始终是一个具有全局性、长期性的大战略。构建和谐社会是中央的重 大决定，而人地和谐则应是构建和谐社会的重要内容。人地和谐既是我国土地 第二章理论基础 资源管理的立足点，又是土地资源管理所应追求的崇高目标。 2 3 2 人地关系协调与区域土地资源可持续利用 2 3 2 1 人地关系协调的内涵 人地关系协调是一种可持续发展的人地关系论，它强调人与自然( 土地) 应确立“和谐共处、协调发展”的关系，并依据人的能动性、主导性和智力与 技术的发展，从根本上改变传统的人与土地的对立关系。在适应自然、保护自 然的前提下，合理开发利用土地，协调土地供给和需求的矛盾，以实现人口、 资源和环境的协调而持续的发展。人地关系协调的根本目的在于妥善解决人类 无限需求与土地有限供给之间的矛盾。人类需求取决于社会总消费，土地供给 取决于自然环境的承载力；满足“需求”是人类作用土地系统的主要目的，而 土地系统对人类满足需求的能力也构成“限制”。 人地关系协调发展就是协调土地供给和土地需求这一固有的矛盾。从土地 资源管理的角度出发，人地关系协调的实质就是通过土地供需调控，促进一定 地域和时段内土地供给和需求的平衡。从土地供给和需求的调控角度出发，人 口发展与土地利用的关系可从两方面理解，一方面是从人口方面来考察其对土 地的需求量，即“以人定地”；另一方面则是从土地方面来考察其人口承载力， 即“以地定人”。在“以人定地”与“以地定人”两种思路的基础上，更好的 土地供需调控方式是将“以人定地”与“以地定人”进行有机的结合，实现土 地供需的数量、质量和生态的综合平衡。 2 3 2 2 区域土地资源可持续利用实质与内涵 从区域的角度研究土地资源的可持续利用是可持续发展的客观要求。区域 是陆地系统的空间单元，不同类型、不同发展阶段的区域有着不同的持续发展 问题。区域土地资源的可持续利用实质与内涵可概括为以下几点： l 、区域土地资源可持续利用的最终目的是：要满足人的发展，要以人的发 展为本位。可持续发展是“以人为本位的发展”，当代区域发展中的一切问题实 质上最终都可以归结为人的问题。周成教授认为，土地可持续利用是“使有限 的土地持续地满足人们增长的需求”。由此可见，实现区域土地资源可持续利用 的目的是，保障人的自身的持续发展，是实现以人的全面发展为中心的区域自 然经济社会复合生态系统的健康发展。 1 4 第二章理论基础 2 、区域土地资源可持续利用的关键是供需均衡。土地资源是极为稀缺的经 济资源，持续利用土地资源必须要求保持一定的数量，特别是保证足够的耕地 数量。保持供需均衡，既可以保持耕地总量的动态平衡，又可以有效地配置土 地资源，满足国民经济各部门对土地资源需求。 3 、区域土地资源可持续利用的核心是协调与公平。协调即土地资源的利用 应考虑社会进步、经济增长和环境保护三者之间的协调，只有这样才能体现出 土地利用的目的满足人类长期的需要。公平即土地利用能保证当代人类平 等享受土地功能，同时也能保证后代人平等的使用高质量土地，享受土地回报， 甚至能使其他生物种群具有它们该有的占有享用土地的权利，只有这样才能保 证土地利用符合可持续发展的原则。 4 、区域土地资源可持续利用的优先事项是土地资源优化配置。土地资源优 化配置是基于土地资源的稀缺性的存在而产生的一种调节手段，也是实现区域 可持续发展必不可少的重要环节。通过优化配置是土地资源在时间和空间上最 大限度地保持一个合理的使用方向和数量比例，使土地资源配置满足各部门日 益增长的合理的用地的需求和代际配置的要求。对任何一个具体地区的配置方 案，必须全面衡量各种效益并进行利弊的权衡，只有发展那些综合效益高的项 目按综合原则实行资源的价值取向，区域土地资源才能实现最优化的配置。 5 、区域土地资源可持续利用的标志是可持续性。近代可持续的概念源于人 们对森林、渔业类可更新资源利用的认识。现代可持续性概念则是由于人类对 生态系统认识的不断加深而产生的，并由生态领域逐渐扩展到经济领域和社会 领域。 作者认为，由于客观存在着范围广、内涵不明确等问题，要精确地给可持 续性下一定义使之适用于一切领域是相当困难的，但就土地资源可持续利用这 一领域来讲，可持续性可定义为：特定的区域在对人类有意义的时间尺度内， 在支配人类这一生存空间的生物、物理、化学定律所规定的限度内，土地资源 对满足人类需求的可承载能力。这一定义证明，区域土地资源利用是一个复合 生态系统，其平衡发展应当建立在区域土地资源承载力允许的范围内。 第二章理论基础 2 3 2 3 人地协调对区域土地资源可持续利用的指导作用 1 、人地协调论是区域土地资源可持续利用的理论基础。土地利用是人们根 据土地的特性和功能，以一定的经济目的来对土地进行的长期或周期性经营过 程，是对土地资源的开发、利用、整治和保护。人地协调作为当代人地关系研 究的新型理论是在经历了实践认识再实践再认识如此循环往复的 过程中而形成的，是人类长期实践经验的理论总结。 2 、有利于区域土地资源可持续开发利用模式的选择与确定。人地协调是一 种理想模式，它符合人类进化、进步、进取的整体价值目标，体现了人类对自 然社会、经济、环境全方位平衡、完善的要求，既满足人类物质和精神的需要， 又满足人类近期与长远过程的需要。这个理想的模式与土地资源可持续开发利 用的价值取向完全一致。实际上，区域土地资源可持续开发利用的模式就是人 地协调发展模式的具体化。这种具体化的人地协调模式以区域土地的开发利用 为基本研究范围，着重协调好人口与土地之间的关系，研究区域社会经济发展 的资源承载能力与环境容量的研究，以及社会经济发展对资源需求和环境的影 响，从而建立不同类型区域系统优化、动态协调和调控管理的可持续发展模式。 土地资源可持续开发模式的确定应当紧紧围绕着特定地区可持续发展的产 业体系，尤其是农业生产发展与土地资源可持续利用模式密切相关。要加强生 态农业的建设，推行可持续农业。要建立以改革农业生态环境为基础，以节地、 节水、再生能源、良种推广、提高单产等为内容的农业生产体系；加强农业现 代化、集约化经营。采用现代科学技术和经营方法，以持续增长的生产率、持 续提高的土地肥力、持续协调的农村生态环境以及持续利用与保护的农业自然 资源为目标，发展“高产、高效、优质”农业。 3 、有利于制定土地资源可持续开发利用的目标体系。人地协调的目的不仅 在于使人地关系的各组成要素形成有比例的组合，而且关键还在于达到一种最 佳的组合状态即优化状态。土地可持续利用则可以理解为在生态( 自然) 方面应 具有适宜性，在经济方面应具有获利能力，在环境方面实现良性循环，社会方 面应具有公平和公正性。因此，可以说土地可持续利用的总体目标就是协调人 地矛盾，制定某一地区土地资源可持续开发利用的目标体系是在对区域人地关 系发展规律和基本矛盾进行本质性分析和深入了解后，从生态适应性、经济可 行性、社会可接受性等三方面构建土地资源可持续开发利用的目标体系。 1 6 第二章理论基础 该目标体系应该体现和谐、高效、优化和有序的内涵，是一个复合型目标 体系，生态自然指标着重反映土地资源利用的状况及其发展潜力，反映土地资 源利用方式的适宜性，反映与土地资源利用密切相关的生态环境状况；经济指 标反映某种土地资源利用方式在不会使土地退化的基础上所产生的经济效益和 土地生产力水平；社会指标反映土地资源利用方式是否具有比较完善的调控体 系以及这种土地资源利用方式对人们生活的影响和人们对它的反应。衡量区域 土地资源可持续利用目标体系是否合理、优化，主要是看区域自然系统是否合 理、经济系统是否高效、社会系统是否稳定、生态系统是否向良性循环方向演 进。协调、高效、优化的复合型目标是实现区域人地关系协调发展，土地资源 可持续开发利用的关键。 4 、形成了对人类土地开发利用行为的有效约束机制。人地关系协调主张人 与地理环境关系的调控应是人与地相互作用系统的调控，在人地关系中，人具 有主观能动性，现代环