（行政管理专业论文）服务型政府视角下中国社会保障制度的构建.pdf

中文摘要 随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，我国传统的政府管制模式和 管理理念已经越来越不适应时代的发展要求，构建一个真正的，适应中国国情的 服务型政府就成为历史的必然选择当前，变革我国政府的施政理念，不仅是建 设服务型政府的前提和基础条件，而且对进一步转变政府职能，实现政府转型具 有重大的指导意义和推动作用 为此，我国政府要树立起以人为本的发展观，执政为民的政绩观，依法行政 的法治观，科学民主的决策观和从严治政的责任观，不断推动服务型政府的建立 和完善同时，树立服务型政府理念，也赋予新时期中国社会保障制度新的涵义 本文在分析中国的社会保障改革时认为改革应该在现有体制上积极合理得 推进选择一个社会保障体系是一种综合考量下的政策产品，其中涉及政治，经 济社会，文化等诸多因素同时相当重要的是，新的社会保障必须建立在公平 和发展的基础之上要通过强调划分责任，加强权力机构与非权力结构的合作， 并同时实现多元化和多层次结构的共存，来稳定新的社会保障体系极其未来的发 展 ： 文章还指出未来服务型政府视角下中国社会保障制度发展的原则有：社会保 障水平要与生产力发展水平相适应：管理体制和政策相统一；政事分开和执行监 督分设；效率与公平相结合其发展趋势是：社会保障地位将逐步提高；社会保 障资金来源将多元化；社会保障制度将法制化；社会保障管理体制将统一化 最后，文章还指出，构建适合中国国情的社会保障制度还需吸取西方国家先 进的经验，并从他们的失败中得到启示 【关键词】：服务型政府；社会保障制度；价值重估；体系构建 a b s r r a c t w i t ht h ec o n s t a n te s t a b l i s h m e n ta n dp e r f e c t i o no fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y s y s t e m ，o u rc o u n t r y so l dt r a d i t i o n a lg o v e r n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n a lm o d ea n di d e a b e c o m eu n f i tt ot h en e e do fd e v e l o p m e n ti ne r am o r ea n dm o r e a tp r e s e n t ，t oc h a n g e t h ea d m i n i s t r a t i v ei d e ao f o u rg o v e r n m e n tj sn o to n l yt h ep r i m a r yp r e r e q u i s i t ea n dt h e b a s i cc o n d i t i o nt oe s t a b l i s hs e r v i c eg o v e r n m e n t , b u ta l s oh a sg r e a ti m p o r t a n c et o c h a n g et h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n sf u r t h e ra n dt or e a l i z et h eg o v e r n m e n tt r a n s i t i o n t h e r e f o r eo u r g o v e r n m e n ts h o u l dd e v e l o pt h ev i e wb a s e do nt h ep e o p l e a tt h e s a n l et i m e ，t h ec o n c e p t i o no fs e r v i c eg o v e r n m e n tm a k e sp e o p l ee v a l u a t ec h i n a s e c u r i t y , r e g i m ea n df r a m e w o r kt h r o u g han e w v i e wi nt h en e we r a b a s e d0 1 1t h ea n a l y s i so f t h ec h i n a ss o c i a ls e c u r i t yr e f o r m , t h ea u t h o rm a i n t a i n s a c t i v e l ya n dp r o p e r l yp u s h i n gf o r w a r dt h er e f o r mo fs o c i a ls e c u r i t yi ne x i s t i n g f r a m e w o r k t h ea u t h o rt h i n k st h a tt h ec h o i c et oas y s t e mo fs o c i a ls e c u r i t yi sa s y n t h e t i cr e s u l to f p e l i t i c s 、e c o n o m ys o c i e t y 、c u l t u r ea n ds oo n i nc h i n a , an e w s o c i a l s e c u r i t ys h o u l db ee s t a b l i s h e db yt h ev i e wo fs e r v i c eg o v e r n r n e n tf e a t u r i n gw i t hf a i r a n dd e v e l o p m e n t a tt h es f l l t l et i m e ，i ti sh i g h l yi m p o r t a n tf o rf i x i n gn e ws y s t e ma n d i t sf u t u r ed e v e l o p m e n tt oe m p h a s i z et h ed i v i d i n go ft h ed u t y , u n i t i n go fa u t h o r i t i e s a n dn o n - a u t h o r i t a t i v eo r g a n i z a t i o n s ，c o m b i n i n gm u l t i - t i e r sa n dv a r i o u ss t r u c t u r e s i nt h i sp a p e r , t h ea u t h o rm a i n t a i n st h a tt h ep r i n c i p l eo fc h i n e s es o c i a ls e c u r i t y d e v e l o p m e n ti sl i 哦s o c i a ls e c u r i t yl e v e ls h o u l db es u i t a b l et op r o d u c t i v e f o r c e s ；t h e r e g u l a t o r yr e g i m es h o u l db es u i t a b l et ot h es t r a t e g i e s ；n l cp r i n c i p l eo fs e p a r a t i o no f a f f a i r sf r o mp o l i t i c s ，s e p a r a t i o no f s u p e r v i s i o nf r o me x e c u t i v eb o d y , a n dt h ep r i n c i p l e o fc o m b i n i n ge f f i c i e n c yt oj u s t i c e 1 1 坞d e v e l o p m e n tt e n d e n c ys h o w st h a tt h ep o s i t i o n o fs o c i a ls e c u r i t yi sr i s i n gi nt h ef u t u r e t h ef u n do fs o c i a ls e c u r i t yi sf r o mv a r i o u s w a y s t h ei n s t i t u t i o nh a si t sl a wa n dt h em a n a g e m e n ts y s t e mw i l lb eu n i t e d i nt h ee n d , t oe s t a b l i s har e a ls e r v i c eg o v e r n m e n tg e a r e dt oc h i n a sa c t u a l c o n d i t i o n a lc o n d i t i o n sa l s on e e dd r a wo nt h ea d v a n c e de x p e r i e n c e so fg o v e r n m e n t r e f o r mo f t h ed e v e l o p e dc o u n t r ya n do b t a i nt h ee n l i g h t e n m e n tf r o mt h e i rf a i l u r e k e y w o r d s ：s e r v i c eg o v e r n m e n t ；s o c i a ls e c u r i t yr e g i m e ；n e we v a l u a t i o no f v a l u e s ； c o n s t r u c t i o no f s y s t e m i i 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名： 日期： 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 作者签名： 日期： 导言 一、论文选题缘由及意义 中国在进入二十一世纪以来，人均g d p 跃上i 0 0 0 美元的台阶，经济社会发 展全面进入了转型期，社会结构和行政环境剧烈变革，与以前控制型政府形态下 单一的高度同构的社会形态大有不同，生态，人口，能源等自然环境因素与经济 的高速增长难以协调，教育与人才资源的分布极其不均衡，资本流动的趋利性往 往使得地区与地区，城乡之间，阶层之间的差距急剧扩大，成为制约中国建设和 谐社会的最大制约因素。 因此，政府在体制转轨的过程中，应务必顺应历史发展的潮流和文明发展的 方向，以为全社会提供公共服务的服务者的姿态实施治理，积极进行制度创新尤 其是起到社会发展安全阀和稳定器作用的社会保障的创新，必须把建设与经济水 平相适应的社会保障作为促进经济社会协调发展的重要举措，作为实践科学发展 观的突破口，从而能够真正建立起覆盖所有城乡居民的，与经济发展水平相适宜 的，完善的具有中国特色的社会保障制度，在公平和效率相统一的提前下，中国 政府作为主体，以服务型政府为基本理念，为全体社会公民提供符合三公原则的 社会保障服务。 为此，从党的十六大提出完善政府的公共服务职能，到十届全国人大二次会 议通过的政府工作报告中都明确指出，要提高政府的公共服务和社会管理水平， 以促进经济发展和社会进步的协调一致。在十届全国人大三次会议上，温家宝总 理强调，在继续抓好经济调节，市场监管的同时，政府应该更加注重社会管理和 公共服务，把财力物力等公共资源更多的向社会管理与公共服务倾斜，把领导精 力更多的放在促进社会事业发展与建设和谐社会之上2 0 0 4 年2 月2 1 日日，温 家宝总理在中央党校省部级重要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班 结业式上的讲话中强调：“必须强化政府的公共服务职能”，加强城乡公共设施的 建设，发展社会就业，社会保障服务和教育，科技，文化，卫生，体育等公共事 业，努力建设服务型政府。” 中国建立完善的有自身特色的社会保障制度和相关体系，不仅仅是一个国家 社会文明发展的体现，更直接关系到广大群众的切身利益和社会认同，是建设服 务型政府过程中的一项体现“以人为本”科学发展观的重要的制度性任务。以建 设服务型的理念与视角，结合研究现阶段中国社会保障制度和相关体系的建构与 完善，有着相当重要的理论价值和现实意义因此，笔者将“服务型政府视角下 中国社会保障制度的构建”作为硕士论文的题目。 二、国内外关于该课题的研究现状及趋势 ( 一) 国外研究现状 中国社会主义市场经济条件下的社会保障制度是伴随着对外开放进程的不 断深入而逐步改革与建立起来的在对外开放的形势下，国外社会保障制度的变 革极其理论研究的沿革对中国社会保障制度的建立与完善，尤其关系到建设新的 以服务型政府理念为指导的中国社会保障制度模式的选择与相关政策体系的构 架具有相当重要的指导意义。一些相关的代表性著作有： 1 、贝弗里奇报告一社会保险和相关服务( 威廉贝弗里奇主编，华迎放、 汤晓莉等翻译，中国劳动社会保障出版社，2 0 0 4 年6 月2 4 日) 本书的写作时间虽然较早，但作为社会保障发展史上具有划时代意义的著 作，曾影响英国、欧洲乃至整个世界的社会保障制度建设和发展进程，被业内人 士视为福利国家的奠基石和现代社会保障制度建设的里程碑，为无数的经济学家 和社会保障工作者所推崇、研究和学习借鉴。 贝弗里奇在勾画社会保障计戈0 时遵循了三条指导原则。第一，既充分运用过 去积累的丰富经验，又不拘泥于这些经验，避免被经验积累过程中形成的部门利 益所限制和驱动；第二，把社会保险作为提供收入保障、消除贫困的一项基本社 会政策；第三，确定国家提供福利的原则是基于国家利益而不是某些群体的局部 利益，明确社会保障必须由国家和个人共同承担责任，通过国家和个人共同的合 作来实现。国家在承担相应责任的同时，不应扼杀和替代个人在社会保障中的责 任；国家提供的基本生活保障水平不宜过高，应给个人参加自愿保险和储蓄留出 一定的空间。 。 报告指出，社会保障应遵循以下四项基本原则：一是普遍性原则，即社会保 障应该满足全体居民不同的社会保障需求；二是保障基本生活原则，即社会保障 只能确保每一个公民最基本的生活需要：三是统一原则，即社会保障的缴费标准、 待遇支付和行政管理必须统一；四是权利和义务对等原则，即享受社会保障必须 以劳动和缴纳保险费为条件。这些原则的提出和实旄使社会保障理论更加丰富和 趋于成熟。贝弗里奇报告出版后的六十年间，福利国家的理论和制度模式经历了 从兴盛到反思教训的过程，各种改革的设想和措施直到目前依然在尝试。但贝弗 里奇报告提出的诸多原则、观点和方法并未过时，仍闪烁着智慧的光芒，对目前 我国正在进行的社会保障体系建设仍有积极而重要的借鉴意义。 2 、( 2 1 世纪初的社会保障( 达尔默霍斯金斯编著，侯宝琴翻译，中国劳 动社会保障出版社，2 0 0 4 年9 月1 日) 本书为国际社会保障协会秘书长达尔默霍斯金斯所著，共分两部分。本书 分为两大部分：第一部分的内容涉及政策走向和地区发展，重点是以下问题：社 会保险项目的重新设计，新的管理实践以及非正规护理的矛盾，并对亚太地区和 拉美地区社会保障方面的主要进展给予特别关注。第二部分集中在具体的项目方 面，重点是就业政策中的问题和改革，养老金制度，残疾人公共项目a 这部分还 提供了如下方面的情况和信息：为保证获得充分的医疗服务而采取的新方法，家 庭结构的变化，以及通过社会救助和社会保险对社会保护中出现的问题做出各种 应对的最新经验。 3 、社会福利的目标定位全球发展趋势与展望( 尼尔吉尔伯特，郑秉 文等翻译，中国劳动社会保障出版社，2 0 0 4 年9 月1 日) 2 这本书主要介绍和分析了近几年来在社会保障改革浪潮中国外兴起并流行 的“目标定位( t a r g e t i n g ) ”政策，包括“目标定位”的基本内容、理论基础、使 用范围、传统方法及最近的创新、在实践中的优势和出现的一些问题等。 另外，罗兰德斯哥所著的地球村的社会保障全球化和社会保障面i 瞄 的挑战是国际社会保障协会系列丛书之一。书中收录了该协会于2 0 0 0 年召开 的第三届国际社会保障研讨会十八篇精选论文。入选论文多属国际社会保障的前 沿研究成果，大多论述全球化背景下有关社会保障的问题，值得社会保障工作者， 尤其是社会保障研究人员和有关高等学校的教师、学生一读。还有谢尼亚舍尔一 阿德龙所著的建立社会保障一私有化的挑战，该书提出了社会保障私有化改 革的具体思路，详细介绍了社会保障各项目进行私有化的国家的经验，比较客观 了陈述了私有化管理的利弊。 ( 二) 国内研究状况 中国现阶段正处于一个特别重要且意义特殊的社会经济转型时期，全面改革 计划经济时代形成的社会保障制度，并代之以能够适应市场经济和时代发展要求 的新型社会保障体系，客观上构成了整个经济改革特别重要的组成部分和整个社 会发展进程中的焦点问题。改革实践推动着中国社会保障改革理论研究的发展， 而理论研究的不断深入必将推动中国社会保障的发展。 相关著作： 1 、社会保障体制改革攻坚( 郑秉文等编著，中国水力水电出版社，2 0 0 4 年1 0 月0 1 日) 本书对我国社会保障体制改革的过程、改革中的困难和今后改 革的方向作了认真的研究和深入的论证，为读者展现出我国社会保障体制全方位 改革的大背景和大方向 随着我国经济和社会改革的推进，社会保障体制运行中存在的矛盾日益突 出，弊端逐步显现。本书对改革和建立符合我国社会保障发展客观规律要求的社 会保障体制作了富于探索性的研究，充分论述了我国社会保障体制改革的重点和 难点。书中运用了大量、最新的数据资料，包括世界范围内最近的社会保障发展 动态和经验教训，进行了横向的国际比较 这是一本理论性强、针对性强的学术著作，对指导我国社会保障体制改革具 有一定的参考价值 2 、中国社会保障发展报告( 陈佳贵、王延中主编，社会科学文献出版社， 2 0 0 4 年1 2 月) 。社会发展的内容方方面面，建立覆盖所有城乡居民的、与经济 发展水平相一致的、完善的社会保障制度，无疑是其中最主要的内容之一中国 在宪法中明确提出建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度，是深化经济 体制改革、完善社会主义市场经济体制的重要内容，是发展社会主义市场经济的 客观要求，是社会稳定和国家长治久安的重要保证，也是实现以人为本的科学发 展观的重要体现本书对中国社会保障的现状进行了详细的分析，并对完善我国 社会保障体系，加快我国社会保障建设提出了对策和建议。另外，本书依托中国 3 社会科学院劳动与社会保障研究中心强大的科研实力，其权威性和可读性是不容 质疑的，具有很高的参考价值和科研价值。 3 、建设公共服务型政府( 中国海南改革发展研究院编著，中国经济出版 社出版，2 0 0 4 年1 月1 日) 。中共十六届中全人明确指出：要完善政府社会管理 和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。二十五年的改革 实践证明，政府改革一直伴随着我国改革的全过程。我国改革的每一步进展都有 赖于政府改革的实际进程。改革走到今天，经济社会的突出予盾和问题大都同政 府改革有着直接或间接的联系。事实上，政府改革不仅成为广大公关众关注的焦 点问题，也成为我国下一步改革的中心重点。2 0 0 3 年1 1 月2 9 3 0 日，中改院 和德国技术合作公司联合举办了“建设公共服务型政府中国转型时期政府改 革国际研讨会”。来自中央有关部委、科研机构、高等院校、企业的代表及德国、 美国、英国、波兰、保加利亚、澳大利亚、挪威、新加坡、欧盟、国际透明组织、 经济合作组织的官员、学者，总计1 4 0 余人参加了会议。会议重点就中国市场化 进程中政府转型的紧迫性、转型的目标、转型的途径和有效治理结构等议题进行 了热烈而深入地研讨。本书是“建设公共服务型政府中国转型时期政府改革 国际研讨会”主要文章的汇集。 ： ，另外，北京行政学院公共管理教研部等选编编著的服务型政府( 中央编 译出版社出版，2 0 0 5 年5 月1 0 日) ，该书是对建设服务型政府的一次初步探索， 主要就“为什么要建设服务型政府”，“什么是服务型政府”，“如何建设服务型政 府”三个方面的问题做了相关理论方面的探究，并结合国内外建设服务型政府的 经验和相关案例分析提出了一些观点和视角 相关论文： 1 、我国服务型政府的内涵定位和实现路径选择( 刘智勇张志泽理论与改 革2 0 0 5 年0 2 期) 本文认为，随着服务型政府的理论研究和实践的深入进行，当前，需要重点 研究的问题是建设一个什么样的服务型政府，以及怎样建设服务型政府这些深层 次问题，即服务型政府的内涵定位与实现路径问题，这是服务型政府有无必要建 立以及如何建立必须要解决的一个基础性问题。 2 、加入w t o 后的中国社会保障制度：挑战与对策( 丁康武汉大学学报 ( 哲学社会科学版) 2 0 0 4 年0 2 期) 本文认为中国加入w t o 后，必须按照新标准去保障劳动者的权利，这无疑 对我国现有社会保障制度产生诸多方面的影响，包括：( 1 ) 社会保障需求日益突 出；( 2 ) 社会保障管理更加复杂；( 3 ) 社会保障的立法工作更加迫切和艰巨。鉴于 此，我们应采取的对策是：( 1 ) 树立国际化观点，进一步完善社会保障体系；( 2 ) 强化社会保障基金筹集与运营的法律规范；( 3 ) 强化社会保障制度的行政执法和 司法保护措施；( 4 ) 加强劳动与社会保障立法的国际交流与合作。 3 、 当代西方社会保障经济理论的演变极其评析( 任保平陕西师范大学学 报( 哲学社会科学版) 2 0 0 1 年0 2 期) 4 本文总结了当代西方社会保障经济理论的特点：以公平与效率作为研究的核 心，理论内容扩大并系统化，对西方社会保障模式的演变产生了导向作用。其理 论成就表现在：以税收作为再分配的工具来实现社会保障，为国家干预提供了理 论依据，把社会保障作为财政政策的内在稳定器，为社会保障法制化提供了思想 指导。研究其演变、特点和成就对中国经济学研究和社会保障制度建设具有借鉴 意义 4 、中国社会保障制度的模式选择( 李迎生科学社会主义2 0 0 4 年0 4 期) 本文认为在我国社会保障制度的改革中，应当正确处理公平和效率的关系、 城市和乡村的关系、以及传统和现代的关系等等，形成有中国特色的社会保障模 式。这一模式将是以社会保险制度和社会救助制度为重点的、城乡整合的、与民 族优秀传统合理结合的。它将既体现社会保障制度演变的国际趋势，又是具有鲜 明的本土特色的；既体现现代社会物质保障的优越性，又将精神保障置于比较重 要的位置；制度设计既体现社会保障的公平性，又以不牺牲经济发展的活力为前 三、本文研究的框架、重点及创新之处 ( 一) 研究框架 本文共分三个部分叙述，第一部分是对社会保障与社会保障制度的基本概念 作简单的阐述，然后再从理论上和逻辑上简单地阐述一下服务型政府与社会保障 的关系然后通过国外社会保障制度的比较，理论的发展，总结国外社会保障制 度的宝贵经验与教训，接着又指出传统的控制型政府理念下中国社会保障制度的 不足，经济体制转轨期间以及与不断变化的行政生态环境的种种不适应，说明构 建服务型政府形态下的中国社会保障制度的历史必然性 第二部分主要从理论逻辑上分析了新兴的服务型政府理念对中国社会保障 制度创新的启示，首先分析了服务型政府的理论内涵与行为范式，然后指出服务 型政府理念的树立对中国社会保障的制度创新和体系设计上的积极影响，提出应 该首先转换政府职能，对中国社会保障的价值进行重估。 第三部分着重论述了有中国特色的社会保障制度的构建。首先提出政府是中 国社会保障制度改革的责任主体，并具体分析了政府应该承担的责任然后进一 步论述了服务型政府理念下中国社会保障改革的新方向与对策，以及完善中国社 会保障体系内各项目的思路与对策。最后通过比较近年来国内外社会保障改革的 具体案例，从理论上明确中国未来社会保障制度改革的目标方向。 ( 二) 重点难点 第二章和第三章内容是本文的重难点，并且两章内容是相辅相成的。第二章 从理论上说明树立服务型政府理念就必然重新评估现有的中国社会保障制度与 相关体系的价值，并以服务型政府的固有内涵为逻辑起点，结合社会保障制度自 身的特性具体说明服务型政府下的社会保障制度所体现的内在价值。第三章则是 从具体实践的角度说明应该如何构建有中国自身特色的社会保障制度。首先说明 5 了政府作为责任主体在新兴的以公共服务为主导的治理视角之下，应该在社会保 障制度的创新过程中承担的具体责任，在新的施政理念下的政府责任和体现出的 内涵和传统意义上的责任和内涵是大有不同的，因此必须加以区别说明。然后根 据第二章所阐述的理论，本着体现政府的公共服务特性，提出改革的新思路和对 策，并对社会保障体系相关内容的完善进行说明。最后，通过回顾西方国家社会 保障制度的改革，总结经验教训，并为中国社会保障提供警示与思路。 ( 三) 创新之处 本文以公共服务精神为指导，对服务型政府理念下的中国社会保障制度进行 价值重估与体系设计上的构思，论述了中国社会保障制度改革的具体方向并提出 了一些改革措施。虽然我国关于社会保障和服务型政府两者的研究成果各自都较 为丰富，但将服务型政府和未来中国社会保障改革相联系进行研究的资料相当的 少，甚至没有一本专门的著作，因此不论是在国内还是在国外，这一课题都是新 兴的，因此要以全新的服务型政府的视角研究中国社会保障问题，笔者会尽可能 多的参阅相关理论书籍和文献资料，尤其是国外的一些改革经验，同时关心国内 最近的理论和政策研究动态，加强两大内容的联系与比较，增强文章的内在逻辑 性。 四、论文采用的研究方法 1 、文献分析法本文根据所收集的文献资料，图表等客观历史数据进行分析， 理论联系实际，得出相关结论。 2 、制度分析法。通过阐述国内外纵向的社会保障制度的沿革与变迁，横向的各 国社会保障制度之间的比较，得出相关结论。 3 、系统分析法社会保障制度极其相关体系内容繁杂，作为一个大的体系必须 作为整体系统来研究，因此采用系统论的研究分析方法是十分必要的。 6 第一章关于社会保障与社会保障制度 一、社会保障与社会保障制度概述 “社会保障”词由英语中“s o c i a ls e c u r i t y ”一词翻译而来的，亦可译为“社 会安全”。社会保障制度，则是指国家为了保持经济发展和社会稳定，对公民在 年老时给予物质帮助，以保障公民的基本生活需要的制度。建立和完善社会主义 市场经济体制是我国经济体制改革的目标，而完善的社会保障制度是建立社会主 义市场经济体制的前提和保证。因此加强和完善我国社会保障制度具有重大的战 略意义。 社会保障制度是西方现代经济体系中一个愈来愈受重视的组成部分。它同现 代企业制度、市场制度、收入分配制度和宏观调控体系一起有机构成了市场经济 制度。考察西方发达国家社会保障的历史演变( 本文的时间跨度主要以近代资本 主义社会为起点) ，对于中国社会保障制度的建设，乃至中国社会主义市场经济 体制的建设，都具有相当重要的借鉴意义。 关于西方社会保障的起源学术界有不同的看法。有人将它追溯到圣经中关于 利他主义的道德说教，认为欧洲中世纪国家的慈善事业是社会保障的起源o ；有 人把英国伊丽莎白世统治时期( 1 5 5 8 - - - 1 6 0 1 年) 实行的“旧济贫法”看作是 西方社会保障的开端o ；大多数人则认为西方社会保障始于德国俾斯麦统治时期 ( 1 8 6 2 - - 1 8 9 0 年) 实行的社会保障措施o 这些分歧主要缘于对社会保障和社会 保障制度各自概念认识的模糊。“社会保障”( s o c i a ls e c u r i t y ) 又译为“社会安 全”，国际劳工局下的定义为：社会通过系列的公共措施向其成员提供保护， 以便与由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡等原因造成停薪或大幅 度减少工资而引起的经济和社会贫困进行斗争而社会保障制度； ( s o c i a l p r o t e c t i o n s y s t c m ) 一般指国家通过立法和行政措施为公民提供各种基 本生活保障的制度，是一种社会制度或社会形态，既包括国家以各种形式提供的 或主办的保障项目，也包括企业、团体、家庭和个人提供的各类保障体系。它 根本上是一种突出服务为特点的制度产品，是一揽予系统化的规范体系 二、西方国家社会保障的历史演变与理论沿革 ( 一) 历史演变 1 、二十世纪七十年代前的社会保障 社会保障古已有之，但是由国家出面、通过立法实行的以保险为特征的社会 保障制度是以德国俾斯麦实行的社会保险立法为发端，因此，最早建立社会保险 制度的国家是德国。随之，英国也颁布了新“济贫法”，并于1 9 0 5 年通过了“以 工代贩”的失业救济方法，1 9 1 1 年通过了“国民保险法”。除了这两个国家以外， 十九世纪末二十世纪初西欧和北欧的一些国家也相继通过了老年、失业、工伤、 。何承金：社会转型期的人口控制与社会保障【m 1 四川：四川大学出版杜，1 9 9 8 年版。第1 3 0 页 。郭崇德，社会保障学概论【m 】北京：北京大学出版社，1 9 9 2 年版，第2 - - 3 页 。赵曼：社会保障缺席结构与运行分析【m 1 北京z 中国计划出版社t1 9 9 7 年版- 第2 页 7 疾病等社会保险法。美国在三十年代的大危机之后也建立了社会安全法。当时的 德意志帝国议会在1 8 8 3 一1 8 8 9 年间相继通过了健康保险计划、工伤事故保 险计划和退休金保险计划三项保险立法，首开社会保障制度之先河。此后， 西欧其它国家纷纷效仿。英国1 9 0 5 年制定了失业工人法，1 9 0 8 - - 1 9 0 9 年制 定了退休法和劳工介绍法，1 9 1 1 年又通过了国民保险法。法国1 8 9 4 年颁布了强制退休法，1 9 0 5 年制定了专业保险法。挪威1 8 9 5 年制定了工 伤社会保险制度，1 9 0 6 年建立了有关失业的社会保险制度。丹麦1 8 9 8 年实行 工伤保险法，1 9 0 7 年颁布失业保险法。荷兰1 9 0 1 年、1 9 1 3 年分别颁布了 工伤保险法和疾病保险法。瑞典1 9 1 2 年实行老年和残疾年金法案等 等。 第一次世界大战后，西方发达国家社会保障制度逐渐完善起来。一次大战加 速了资本和工业的集中，特别是1 9 2 9 年的“大危机”和随之而来的“大萧条” 使西方各国饱受失业的磨难与创伤。此时，“凯恩斯主义”应运而生凯恩斯主 张扩大政府财政支出，刺激社会总需求，以征收所得税为手段调节经济和社会生 活，这种理论为西方发达国家社会保障制度的发展提供了依据法国1 9 3 0 年颁 布实施了社会保障法议案。美国1 9 3 5 年颁布了社会保障法。瑞典1 9 3 5 年实行了失业保险法。但是，这一时期各国的社会保障制度并未形成一个完 整的体系，国家并未普遍地承担起社会保障的责任。此后，形势方才发生根本变 化。1 9 4 5 年英国率先在著名的 贝弗里奇报告的基础上，建成了一套“从摇 篮到坟墓”( f r o mc r a d l et ot h eg r a v e ) 的社会保障制度。法国1 9 4 5 年通过了社 会保障法，奠定了现代社会保障制度的基础。美国战后也对1 9 3 5 年的社会保 障法进行了多次修改和扩充，逐步扩大了保障范围。瑞典四十至五十年代实施 了劳动市场政策和国民义务伤残保险。日本于1 9 4 7 年制定了失业保险法，随 后又通过了国民年金法和厚生年金法等。到五十年代末，几乎所有的西 方发达国家都基本完成了有关社会保障制度的立法，设立了相应的管理机构，实 行了一套完整的以高福利为主要内涵的社会保障体系。 西方社会公众在建立社会“安全网”方面的探索实际上早于政府在十九世 纪的英国、法国和德国等都出现了工人自己出资建立的互助性组织，如英国的“友 谊社一、德国的“劳动者福利中心”和法国的“互济会”等，这种互助形式决定 了完全没有收入的人还不能得到此种保护，所以，进入二十世纪，建立社会“安 全网”主要成为以国家立法为依据的政府职能。 二战后西方各国都对原有的社会保障制度进一步完善，不仅如此，还在许多 政治、经济因素的作用下不断增设新的福利性项目，发展成为福利国家著名的 贝弗里奇报告对以往的社会保险、社会保障措施进行了总结和反省，提出应 该建立以社会保障为主，以社会救助为辅的新的社会保障制度，这一制度要以“普 遍和全面”为原则。受这一报告的影响，西方各国的社会保险制度更为全面普及， 而且社会救助制度的理念基础也发生了根本的变化。从此以后，各国的社会救助 政策大多由慈善恩惠观念转变为国民权利与政府责任的观念 8 总的说来，西方社会保障制度以其内容多、范围广、覆盖面大、奉行“从摇 篮到坟墓”式的福利政策，对于降低贫困人口比重，满足国民基本生活需求和促 进社会稳定与发展都起到了积极的作用。 2 、七十年代后的西方社会保障 但是，进入七十年代中期，西方社会保障制度也逐渐显现出了一些局限和弊 端：首先，日益增多的福利支出使许多国家出现了巨大的财政“黑洞”，面临着 赤字庞大、福利措施难以为继的困难局面。社会保障支的出日益膨胀，使政府不 堪重负，据有关资料显示，世界经合组织成员国1 9 6 0 年用于社会保障的支出占 国内生产总值的比重为7 ，1 9 9 0 年上升到1 5 4 ，提高了一倍多。其次，全 面的福利服务使一部分人丧失工作的积极性，导致社会生产率的下降。再次，由 于经济增长缓慢，通货膨胀严重，企业和政府的收入都受到一定影响，社会保障 制度的经济基础受到很大削弱。另外，不断加剧的人口老龄化趋势使西方社会保 障制度更加难以维持。最后，长期的滞胀，使失业率居高不下，导致失业救济金 一大幅增加。如英国1 9 5 5 年失业率为1 1 ，1 9 9 3 年上升到l o 6 ；西班牙1 9 9 3 年 失业率更是高达2 5 ，即每四个劳动力中就有一个失业者o 自八十年代起，西方各国政府先后不同程度地对现行的社会保障制度进行改 革与调整，以寻求与经济发展的协调一致。改革的直接目标就是削减开支。1 9 9 5 。 年6 月，美国国会通过一个在七年内平衡预算的法案，要求在七年内削减开支 8 9 4 0 亿美元，其中削减医疗保险费用4 5 0 0 亿，超过削减计划的一半以上；同年 1 1 月法国宣布将对法国的社会保障制度进行重大改革，目标是使社会保险的赤 字在一年内由6 4 0 亿法郎减少到1 7 0 亿法郎，在两年内达到收支平衡；意大利 于1 9 9 5 年宣布的一项养老金退休制度的改革方案中计划在未来十年内每年为 政府节省1 0 亿里拉。除了削减开支外，西方国家还采取了其他一些措施，如调 整各种福利标准，对享受者提出附加条件等。改革的计划在一些国家已经初见成 效，如德国、比利时和爱尔兰，但是美国和法国却爆发了严重的社会危机。近半 个世纪高福利的社会保障要在短期内进行人规模的压缩必然会遭到享受者 广大民众的强烈不满和反对。从另一方面看，不对陷入困境的社会保障制度进行 重大改革，政府无法承受巨大财政赤字的压力来复苏经济。 西方国家从最初对社会保障制度进行改革至今已有十多年了，虽然取得了一 些成效，但都是原有制度上的一些小敲小打，由于社会保障开支早已渗透成为国 民收入的一个组成部分，要从根本上改变是极其困难的，西方制定社会保障制度 的初衷是为了缓和社会矛盾，以维护阶级利益，事实上，由资本主义本身所带来 的种种危机仅仅依靠福利政策是无法消除的 ( - - ) 理论沿革 1 、理论渊源 在西方经济学中，不同的经济学流派从不同角度对社会保障问题都进行过理 。岳颂东：呼唤新的社会保障嗍北京：中国社会科学出版社第1 5 7 页 十国社会保障改革课题组；社会保障制度的国际比较经济学动态们，1 9 9 4 年第8 期，第7 3 - 8 0 页 9 论阐述，从而形成了西方社会保障经济理论，使这一理论逐步系统化。本文拟对 当代西方社会保障经济理论的演变予以总结和评析，并从中寻求其对中国社会保 障制度建设和理论经济学研究的现实意义。 西方社会保障经济理论最早的理论渊源可以追溯到亚当斯密，他在其国 民财富的性质及其原因的研究一书中，论述了通过“看不见的事”来推动个体 利益和社会福利的共同增长，进而来实现社会整体福利水平提高的一种思想愿 望。o 第一个系统阐述社会保障经济思想的是德国的新历史学派，针对当时德国 所面临的劳资问题，强调和证明了建立社会保障制度的客观必然性。新古典经济 学的创始人马歇尔在其经济学原理一书中，阐述其分配理论时，对社会保障 的几个基本问题做了一些阐述，其思想要点主要是论述改革收入分配以增进社会 福利，以及对贫穷者的救济问题。雪 2 、当代西方社会保障理论的产生与发展 当代西方社会保障经济理论开始于福利经济学，二十世纪二十年代产生的福 利经济学的代表人物庇古主张国家实行养老金制度和失业救助制度，建立了福利 经济学的社会保障经济理论。他们运用边际效用递减规律，以十八世纪末和十九 世纪初英国哲学家边沁的功利主义理论为基础，依据边沁所提出的“最大多数人 的最大福利”这一功利原则论述了社会保障政策的经济意义。庇古假定在收入分 配中有一个货币收入的边际效用递减规律在起作用。同一英磅的收入对穷人和富 人的效用是不相同的，穷人一英磅收入的效用大于富人一英磅收入的效用因此 具有收入再分配性质的社会保障政策可以扩大一国的“经济福利”，因为收入再 分配过程中穷人得到效用的增加要大于富人效用的损失，社会总效用会增加，因 此他主张：( 1 ) 增加必要的货币补贴，改善劳动者的劳动条件，使劳动者的患病、 残疾、失业和养老能得到适当的物质帮助和社会服务。( 2 ) 向收入高的富人征收 累迸所得税，向低收入劳动者增加失业补助和社会救济，以实现收入的均等化， 从而增加普遍的福利效果。( 3 ) 实行普遍养老金制度，或按最低收入，进行普遍 补贴的制度，通过有效的收入转移支付实现社会公平。 凯恩斯主义经济学以需求管理为基础建立了其社会保障经济理论。凯恩斯认 为，一国的生产和就业状况主要取决于有效需求。但是由于三大心理规律的作用， 会经常出现有效需求不足，从而导致经济危机与失业的发生。因此国家必须对自 由市场经济进行干预，运用财政政策，通过政府有目的和有意识的财政支出与收 入来影响消费需求。他认为政府干预的方针是“国家必须改变租税体系，限定利 率及其它办法，指导消费倾向”，其政策重心为财政政策，通过政府有意识的财 政支出与收入来影响消费倾向o 虽然凯恩斯本人没有直接提出社会保障的思想， 但其理论体系和分析方法却为其追随者论述社会保障制度对市场经济的均衡效 应提供了广阔的余地 。 英 亚当斯密：周民财富的性质及其原因的研究( 下卷) m i 北京：商务印书馆，1 9 9 4 年版，第2 7 页 。【英 马歇尔，经济学原理【嗍北京 商务印书馆，1 9 9 1 年版，第3 6 5 页 荚 凯恩斯s 就业、利息和货币通论【h 日北京：商务印书馆。1 9 9 3 年版，第2 2 页- l o 凯恩斯的追随者首先论证了社会保障在宏观经济中的短期均衡效应，在他们 看来经济萧条和大规模失业缘于有效需求的不足，有效需求不足又是消费过低造 成的。由于穷人的消费倾向高于富人，应通过向富人增加税收，然后转移支付给 低收入者咀减少储蓄，增加消费支出，从而实现宏观经济的均衡。他们还论证了 社会保障对宏观经济的长期均衡效应，在经济繁荣时期企业与个人收入都有显著 的提高，企业和职工的缴费以及政府的收入会迅速增加，社会保障税收也同样会 迅速增加。与此同时，失业率低，社会保障支出少，这样社会保障基金将会收多 支少，由此将会抑制私人消费需求和投资需求的过度增加；在经济萧条时期，企 业利润与个人收入增长放缓，企业和居民的缴款以及政府的税收难以增加，社会 保障收入难以增长这时失业率逐渐上升，社会保障支出将会增加，由此会刺激 消费需求与投资需求的增加，从而使经济运行走出萧条的低谷。 “二战。以后，西方经济学在发展和批判凯恩斯理论的过程中，关于社会保 障经济理论的研究，又有了一些新的见解，这些典型的论述主要包括：( 1 ) 新剑 一一桥学派的社会保障经济理论。二战”以后流行于英国的新剑桥学派认为分配失 调是资本主义一切社会问题的症结所在，从改善收入分配出发论证了社会保障制 度实施的必要性。其代表人物罗宾逊夫人从资本主义收入分配的不合理性出发， 主张用累进税改变分配结构，给低收入家庭以补助，加强社会福利等社会保障措 施以解决国民收入分配不均的问题。( 2 ) 货币主义的社会保障经济理论。其代表 人物弗里德曼认为，高效率来自市场竞争，如果对低收入者给予“最低生活水平 的维持制度”，会挫伤人们的劳动积极性，最终有损于自由竞争和效率，因此弗 里德曼反对凯恩斯对低收入者发放差额补助的社会保障制度。但是完全取消又会 遭到社会公众的反对，为了既救济贫困，又不损于竞争和效率，弗里德曼主张采 用负所得税。通过负所得税，既帮助低收入者维持最低生活水平，又不挫伤人们 的工作积极性。( 3 ) 供给学派的社会保障经济理论。供给学派从其自由主义原则 出发，指责社会保险削减了个人储蓄，抑制了人们的工作积极性一失业保险鼓励 人们失业，使政府财政连年出现赤字，有加剧通货