（行政管理专业论文）我国城市社区管理体制研究.pdf

摘要 二十世纪九十年代以来，我国城市社会发展发生了前所未有的几大变化： 变化之一是随着单位人转为社会人，城市社区成为我国城市最重要的社会组织 方式；变化之二是随着城市房地产业的兴起和住房商品化的进程，城市社会的 空间结构，特别是居住空间结构变化急剧；变化之三是随着城市化进程的加快， 流动人口大量涌入城市，同时城市内部的人口流动也日益增强。所有这些变化 汇集到一起的结果，是使城市社会管理的难度、广度、复杂程度进一步加大。 而这些变化最终的归结点都集中在城市社会组织管理在空间上的最小单元一社 区。 现阶段，我国正处于社会转型期，城市社区管理体制也正在发生转型，面 临着新旧体制共处的局面，产生了体制性矛盾。由于旧有体制尚未完全退出历 史的舞台，在实践中其弊端日益暴露，并明显表现出了制约经济与社会发展的 一面，因此改革旧有的管理体制，建立城市社区管理新体制迫在眉睫。随之而 来，对我国现行城市社区管理体制的研究也成为一项重要的课题。 本文正是基于此，从行政管理学和社会学相结合的视角，对我国城市社区 管理体制问题作了系统的探讨。本文首先从城市社区的解析入手，对城市社区、 城市社区管理体制等相关概念进行了探讨。随后立足我国城市管理体制的现状， 对改革开放以来我国城市社区管理取得的成绩、存在的问题进行了系统的总结 并分析了存在问题的原因。最后本文将西方发达国家城市社区管理体制与我国 城市社区管理体制的对比作为切入点，选择了国内二种典型社区建设的实践模 式进行了比较分析，构建了我国城市社区管理体制的基本目标模式。在此基础 上，文章对如何实施构建的城市社区管理体制提出了相应的对策：加快法制建 设，建立健全社区组织法律法规体系；创新政府管理方式，理顺关系，消除条 块分割；大力发展社区非营利性组织与志愿组织；建设职业化、专业化的社区 工作者队伍，最终建立起科学有序、先进高效和结构合理的现代城市社区管理 新模式。 本文的创新点是在分析了国内外城市社区管理体制的基础上，构建了“以 政府为主导、以社区管理委员会为中介、以社区成员参与为核心”的多元互动 型的社区管理模式。这是因为：随着我国社会经济、政治体制改革的深入，社 区治理的主体开始由政府这一唯一主体向多元主体发展，社区自治组织、社区 非政府组织以及社区居民成为参与社区事务治理的主要力量，他们在社区治理 中具有同等重要的地位。这种模式的构建创新了多元社区治理的理念，从而解 决了社区中新型社区管理体制缺位的问题。 关键词：社区，城市社区，城市社区管理体制 l l a b s t r a c t s i n c e9 0 s2 0c e n t u r y , i th a p p e n e ds e v e r a lu n p r e c e d e n t e dc h a n g e si nc h i n e s e c i t ys o c i a ld e v e l o p m e n t ：f i r s t l y , c i t yc u m m u n i t yb e c a m et h em o s ti m p o r t a n ts o c i e t y o r g a n i z a t i o nw i t ht h e u n i tp e r s o nt u r n i n gi n t os o c i e t yp e r s o n ；s e c o n d l y , t h ec i t y s o c i e t ys p a c es t r u c t u r ee s p e c i a l l yt h ed w e l ls p a c ew a sc h a n g e ds h a r p l yw i t ht h e c o r r s co fr i s i n go fc i r yr e a le s t a t ei n d u s t r ya n dh o u s i n gc o m m e r c i a l i z i n g ；t h i r d l y , a g r e a td e a lo ff l o w i n gp o p u l a t i o ns w a r m e di n t oc i t y , a n dt h ep e r s o nr i o t i n gi nd i f f e r e n t c i t i e sa r eb o o s t i n gu pd a yb yd a yw i t ht h eq u i c k e no fc i t i l i z a t i o n a l lt h ec h a n g e s g a t h e r i n gt o g e t h e rb r i n gt ot h i sr e s u l tt h a tt h ed i f f i c u l t y , e x t e n ta n dc o m p l e xg r a d e b e c o m ei n c r e a s ef u r t h e r l y w h i l ea l lt h ec h a n g e ss h o wf i n a l l yt oc u m m u n i t y - t h el e a s t u n i ti nc i t ys o c i e t yo r g a n i z a t i o na n da d m i n i s t r a t i o ns p a c e a tp r e s e n t ，c h i n ai si nt h ec h a n g eo fs o c i e t y t h em a n a g i n gs y s t e mo ft h e d o w n t o w na r e ai sa l s oc h a n g i n g n e ws y s t e ma n do l da r ee x i s t i n gt o g e t h e r , c o m i n g o u tt h es y s t e mc o n t r a d i c t i o n f o rt h eo l ds y s t e mh a m tg e to f ft h eh i s t o r ys t a g e ，i t s d i s a d v a n t a g e se x p o s e dm o r ea n dm o r e t h i sp r e v e n t st h ed e v e l o p m e n to f t h es o c i e t y s or e f o r mo f t h eo l ds y s t e mi sam u s t a tt h es a m et i m e t h es t u d yo f n e wd o w n t o w n a r e am a n a g i n gs y s t e mi sa l s oa ni m p o r t a n tl e s s o n t h i sa r t i c l ei sj u s tf o rt h i sp o i n t w i t ht h ea n g l eo fa d m i n i s t r a t i o nm a n a g e m e n t a n ds o c i o l o g y , t h i sa r t i c l eg i v e ss y s t e m a t i cs t u d yo fd o w n t o w na r e am a n a g i n g s y s t e m t h e ni tg i v e ss y s t e m a t i cc o n c l u s i o na b o u tt h ea c h i e v e m e n t so ft h en e w s y s t e ma n da n a l y s e st h er e a s o no fe x i s t i n gp r o b l e m a tl a s t ，t h i sa r t i c l ec h o o s e st h e p o i n to fc o n t r a s tb e t w e e nw e s t e r nc o u n t r i e sa n dc h i n a , c o m p a r i n ga n da n a l y z i n g t w ot y p i c a lc o m m u n i t ye x a m p l e t h i sc o m e so u tt h ei d e a ls y s t e m b a s e do nt h i s ，t h e a r t i c l e b r i n g s o u tr e l e v a n t w a yo nt h es y s t e mc o n s t r u c t i o n ：p r o c e e d i n g l a w s t i p u l a t i o n ，s e t t i n gu pc o m p l e t el e g a ls y s t e m ，c r e a t i n gg o v e r m - n e n t a lm a n a g i n gm o d e ， c l e a r t h er e l a t i o n s h i p ，e r a s i n gd i v i s i o no fc o m m u n i t y , d e v e l o p i n gc o m m u n i t y p r o f i t l e s sa n dv o l u n t e e r i n go r g a n i z a t i o n , b u i l d i n gp r o f e s s i o n a l ，e x p e r t i s ec o m m u n i t y w o r k e r sa n df i n a l l y s e t t i n gu pt h es c i e n t i f i cm o d e mc i t yc o m m u n i t ym a n a g e m e n t m s y s t e m t h en e wp o i n to ft h i sa r t i c l ei st h a tb a s e do nt h ea n a l y z i n go fd o m e s t i ca n d f o r e i g nc o m m u n i t ym a n a g e m e n ts y s t e m , i ts e t su pt h em o l do f l e a d i n gb y g o v e r n m e n t , c a r r i e db yt h ec o m m u n i t yc o m m i t t e e ，c o r e db ya t t e n d i n go f c o m m u n i t y m e m b e r s ”t h i si sb e c a u s ea st h es o c i e t ya n dp o l i t i c sg o i n g 曲印l y , c o m m u n i t y m a n a g e m e n tb o d yh a sd e v e l o p e df r o ms i n g l yt ov a r i o u sd i r e c t i o n s c o m m u n i t y o r g a n i z a t i o n , n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o na n dc o m m u n i t yr e s i d e n t sh a v et h es e m e s t a t u s t h em o l db u i l d st h ec o n c e p to fm u l t i - c o m m u n i t ym a n a g e m e n t , w h i c hs o l v e d t h ep r o b l e mo f m a n a g e m e n ts y s t e ml a c k i n g k e yw o r d s ：c o m m u n i t y ，c i t yc o m m u n i t y ，c i t yc o m m u n i t ym a n a g e m e n ts y s t e m i v 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的博士硕士学位论文 纲司氟；拓砩理，1 本列研弘，是本人在导师指导下，在 东北财经大学攻读博t ：硕士学位期间独立进行研究所取得的成 果。据本人所知，论文中除已注明部分外不包含他人已发表或撰 写过的研究成果，对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体 均已注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签名：乏研赴 1 日期：如7 年恐月岁日 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 农国碱i 办口号 星体砌砸孙系本人在东北财经 大学攻读博士硕士学位期间在导师指导下完成的博士硕士学位 论文。本论文的研究成果归东北财经大学所有，本论文的研究内 容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解东北财经大学关于 保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交论 文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北 财经大学，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以 公布论文的全部或部分内容。 作者签名： 导师签名； 日期：唧年朋少目 聃叩明尹 灸篷藉 第一章前言 第一章前言 1 1 城市社区管理体制问题的提出 社区管理是社会管理的重要组成部分。有了人类聚居就有了社区，但大规 模有意识地自觉开展社区管理却是社会经济发展到一定阶段的产物。当前我国 社区管理工作的广泛兴起，是适应社会主义市场经济体制发展的必然要求。1 9 8 6 年，民政都为适应市场经济体制和管理体制改革的发展，在全国倡导开展社区 服务工作。社区服务即成为我国早期社区管理的内容。随着社区实践的深入， 社区服务的内容己经包容不下全方位的社区管理工作。1 9 9 1 年，民政部进一步 提出探索社区建设的新课题，在全国范围内掀起一股探索热潮。社区建设的进 程就是构建社区管理新体制的过程。1 目前，我国城市社区管理正走向以社区组 织建设为重点，带动社区事业全方位发展的新阶段。社区建设和社区管理己取 得明显的体制性效应。z 在短短的十几年中，全国已有2 6 个国家级社区建设试验区开始积极的探索 和实践，尤其是创造出了一些具有自身特色和推广价值的城市社区管理体制模 式，对城市社区的各种管理机制、手段、技术、方法做了有益的探索。然而， 越来越多的国内外学者却开始认识到，社区管理相对于社区建设明显滞后，社 区管理研究往往以经验总结居多，没有形成一个对未来发展趋势的理论指引。 同时，社区管理体制大都停留在政府治理的范畴内，与“社区”本质是实现居 民自治相违背。 因此，城市社区管理及其管理体制改革研究对未来的社区建设具有十分重 要的作用和实践价值。本研究就试图在城市社区管理体制问题上进行深入的探 讨分析，力求为中国城市社区管理体制的构建及其未来发展的方向提出有益的 建议。 我国城市社区管理体制研究 1 2 国内外的研究文献综述 1 2 1国外城市社区管理体制的研究 国外的社区理论是国外社区建设实践的产物。由于研究者所持的观点和研 究的角度不同，因而不可避免地反映出各自的立场和形成各种不同的流派。社 区理论根据研究对象的不同而做出不同的分类。如以社区整体为对象，以社区 心理为对象，以社区功能为对象，以社区的空间结构为对象等等，由此形成了 各具特色的理论体系。 1 9 2 1 年美国芝加哥学派在分析社区区位的基础上，着眼于把社区作为一种 空间现象或区域单位来研究，创立了人文区位理论模式。该学派立足于芝加哥 都市化进程，从不同的角度对不同类型的社区及其变迁进行了深入的研究。其 代表人物美国社会学家罗伯特帕克认为，社区的本质特征有以下几方面：一 是有一个以地域组织起来的人口；二是这里的人口或多或少扎根在他们所占用 的土地上；三是竞争是社区生活的主导进程，竞争存在于社区层面上，由竞争 发展而来的共生关系也建立在社区之上。3 该理论模式将社区视为一种社会活动 的空间单位，注重研究空间结构、空间组织及社会区位互动，尤其重视对都市 空间组织和城市成长中的区位的研究。关注地理、生态、人口等地域环境和文 化观念、习俗、语言等人文社会因素，对社区区位的研究非常接近客观实际。4 著名的英国社会学家马林诺斯基和布朗是功能主义理论模式的代表人物。 2 0 世纪2 0 - 4 0 年代，两人在研究太平洋小岛上土著居民的社会生活时，发现“文 化是一个整合系统。在一个特定的共同体的生活中，文化的每一个因素都扮演 着特定的角色，具有一定的功能”由此他们提出了一系列的概念和分析方法， 并运用于社区研究。他们将社区看作由各种相互联系、彼此依赖的部分所组成 的整体，各部分对整体起一定的作用，发挥一定的功能。社区的各种制度规范、 习俗相互配合，以维持社区生活的协调进行，某一部分的变化必将引进整体的 变动。并且认为社区的每个系统都有其特定的功能。 前南斯拉夫领导人铁托和卡德尔等人创立了前南斯拉夫社区自治模式。该 模式吸收了马列著作的“劳动解放理论”、“国家消亡理论”“自治生产联合体” 等思想，以此为建立自治制度的理论依据。认为居民是社区中的主人，社区应 2 第一章前言 依靠社区中居民的力量去进行建设和管理，而不是由国家和党包办整个过程。 它还积极提倡并实践在社区建立社会组织自治利益共同体，使居民直接参与社 区事务的管理。前南共联盟和工人阶级的领导作用不是通过权力，而是通过劳 动人民和自治组织来实现的。其具体的办法是逐步将国家对经济、教育、文化、 卫生、社会政策的管理职能移交给社会团体，建立工人自治体制，实行社会所 有制。这一理论模式曾在2 0 世纪5 0 到7 0 年代发挥了巨大的作用，使前南斯拉 夫经济飞速发展，人民生活水平日益提高。但该模式亦存在十分明显的缺陷， 如片面强调分权与权力下放，导致了严重的地方主义，削弱了中央权力。5 社区关系理论是针对城市社区邻里关系与社会网络进行的研究，主要有三 种不同的理论： 一是社区失落论。代表人物是齐美尔和沃思。1 9 0 3 年，齐美尔发表了“城 市与精神生活”的论文，指出农村与城市给予人的影响是不同的。1 9 3 8 年，沃 思发表了“作为一种生活方式的城市性”的著名论文，认为众多入口、高密度、 异质性使城市形成不同于农村的生活方式，并带来了许多社会问题。众多的人 口促进了“社会裂化”的过程；高密度扩大了居民彼此的社会距离，还引起反 社会行为的增加；异质性使人际冲突增加。因此，在齐美尔特别是沃思看来， 滕尼斯所讲的社区在城市中己不复存在，故称之为“社区失落”。 二是社区继存论。二十世纪五、六十年代，美国社会学界有人开始向沃思 的观点提出质疑。1 9 6 2 年，h 甘斯( h e r b e r tg a p s ) 在城市村民中分析了 在美国大城市中主要有五种不同的居民：第一，“四海为家者”( c o s m o p o l i t a n ) 主要包括知识分子、艺术家、作家、大学教授、律师、政治家等；第二，“单身 者或无子女家庭”( u n m a r r i e do rc h i l d l e s s ) ；第三，“少数民族村民”( e t h n i c v i l l a g e r s ) ：第四，“受剥夺者”( d e p r i v e d ) ，主要指醉汉、妓女、精神不正常、 家庭不健全者以及非白人少数民族中的一些人；第五，“堕入陷阱者或社会地位 下降者”( t r a p p e da n dd o w n w a r d l y ) ，主要指失业者、老人、城市贫民等。第一、 二种人基本无经济问题；第三种人易产生“种族冲突”；第四、五种人，常有反 社会或反规范的行为。甘斯认为此种现象并不是城市中的众多人口、高密度和 异质性造成的，而是贫穷与受歧视的结果。 三是社区解放论。1 9 7 5 年，费舍尔( c l a u d es f i s c h e r ) 发表了“城市性的 亚文化理论”一文，指出城市的人口众多与城市社会问题有关，但并不是由于 3 我国城市社区管理体制研究 人口众多造成的过度神经刺激、高密度和高度异质化。他认为任何人在社会上 生活，都需要他人的帮助和关心，若得不到满足，就会产生个人心理上的孤独 与疏离感。1 9 7 7 年，费舍尔出版了社会网络与场所：城市环境中的社会关系 一书，阐述了社会网络在城市居民生活中的作用。韦尔曼和雷顿( b w e l l m a n a n d b l e i g h t o n ) 于1 9 7 9 年发表“社会网络，邻里关系和社区”一文，提出应 打破对邻里关系的强调，重新思考社区的概念，主张社区居民应从地域和场所 的局限中解放出来，接触和结交更广泛范围的朋友，建立超出邻里关系甚或根 本与邻里关系无关的初级群体关系。此为“社区解放”，即从社区地域中解放出 来。 1 2 2 国内城市社区管理体制的研究 关于社区发展的模式，有学者将行政区与社区结合起来进行研究，提出城 市行政区一社区模式的概念与理论分析构架，并从中国国情出发，提出了改革 与完善城市行政区一社区模式的基本思路( 刘君德、张玉枝，1 9 9 4 ；程玉申， 2 0 0 2 ) 。在2 l 世纪，社区单一的行政系统模式已经不适应社区的发展，必须走 多元化的发展道路，通过实行社区党建属地化、社区行政一体化、社区管理社 会化、社区工作专业化、社区管理法制化、居民参与全民化来推动社区发展的 新进程( 陆沪根、毛力熊、祝新，1 9 9 8 ) 。在我国城市社区发展实践中己产生出 若干典型模式，如青岛模式、上海模式、沈阳模式、江汉模式、百步亭模式等 ( 毛明华，2 0 0 1 ；何晓玲，2 0 0 4 ) 。也有人提出了行政主导型模式、半行政半自 治型模式和自治型模式( 李莉、陈秀峰，2 0 0 1 ) 。中国的社区治理模式的发展和 演变经历了行政型社区、合作型社区和自治型社区三个阶段( 马西恒，1 9 9 6 ) 6 自治型的社区治理模式以沈阳模式为代表( 张立荣，2 0 0 1 ；唐亚林，2 0 0 1 ；魏 娜，2 0 0 3 ) 。 社区发展要不断创新社区管理体制( 杨章明、杨蓓营，1 9 9 8 ；施德容，2 0 0 0 ； 费孝通，2 0 0 12 0 0 2 ：袁岳滨、夏福民、顾建光，2 0 0 1 ) 。中国城市基层管理体 制5 0 年变迁的发展就是实现单位制向社区制的回归。计划经济时代，单位制对 社区的蚕食造成了社区单位化，社会主义市场经济的发展使单位社会萎缩，推 动了单位社区化( 朱健刚，1 9 9 7 ) 。城市化进程的加快与市民生活水平的提高， 4 第一章前言 对社区建设提出了新的任务，推动了街道管理体制改革，使单位制向社区制转 变，街居体系逐渐向社区制发展( 项庵、宋秀卿，1 9 9 7 ；华伟，2 0 0 0 ；杨荣， 2 0 0 2 ：徐勇，2 0 0 2 ) 。张俊芳以社区空间的组织和管理为研究的主体，提出了 “内化式”的管理理念体系和“分类式”的社区组织管理操作体系( 张俊芳， 2 0 0 4 ) 。 1 3 本文的研究方法和结构框架 1 3 1 本文的研究方法 本文的研究方法主要采用比较分析的方法、网络查询方法和多学科相结合 的方法。 比较分析方法：首先，本文在论述国内外城市社区管理模式中，分别比较 了不同类型的社区管理模式；其次，在分析中外城市社区管理模式差异中，比 较了中外城市社区管理模式的异同，从而看出我国城市社区管理模式的优势与 局限何在。 网络查询的方法：在资料搜集过程中，运用网络技术查阅了大量的国内外 相关网站、中国期刊网等，了解城市社区管理体制研究的有关信息和最新动态。 多学科方法相结合：本文在理论分析中采用了政治学、社会学、管理学等 多种学科的方法和成果。 1 3 2 本文的结构框架 本文共分五章。第一章为前言，提出了研究城市社区行政管理体制问题的 原因；第二章是城市社区管理体制的相关概念的界定，介绍了社区和社区管理 体制的相关知识点，为研究社区管理体制的创新做了很好的铺垫；第三章是我 国城市社区管理体制的分析与思考，通过分析我国城市社区行政管理体制的现 状，指出其中存在的问题，并进一步找出导致问题出现的原因；第四章是国内 外城市社区管理体制模式的比较以及借鉴意义，通过比较国内外不同的社区管 理模式，总结经验，指出我国社区管理体制存在的优势和缺陷；第五章是对我 国城市社区管理体制模式的构想及其实施路径。 我国城市社区管理体制研究 1 4 本文的创新点 随着我国社会经济、政治体制改革的深入，社区治理的主体开始由政府这 一唯一主体向多元主体发展，社区自治组织、社区非政府组织以及社区居民成 为了参与社区事务治理的主要力量。在这一过程中，社区民众参与意识和民主 意识逐步增强，社区治理要求社区组织和社区公民与政府组织共同承担着社区 建设的责任，负责任的政府与有责任感的公民，在社区治理中具有同等重要的 地位。因此，本文构建了“以政府为主导、以社区管理委员会为中介、以社区 成员参与为核心”的多元互动型社区管理模式，从而刨新了多元社区治理理念， 解决了社区中新型社会管理体制缺位的问题。 本章注释： 1 徐永祥，社区发展论，华东理工大学出版社2 0 0 1 年版 2 吴泽，城市社区j = 作读本，上海交通入学出版社1 9 9 9 年版 3 常铁威。新社区论，中国社会出版社2 0 0 5 年版 4 王冬元等编，新时期中国社区建设与管理实务全书，学苑出版社，p 2 5 - 2 6 5 王冬元等编，新时期中国社区建设与管理实务全书，学苑出版社，p 2 7 2 8 6 马西恒，社区发展是现代城市文明的载体和依托一加强上海城市社区建设调研报告 m ，学术月刊，1 9 9 6 ( 1 2 ) p 5 9 - 6 7 6 第二章城市社区管理体制的相关概念的界定 第二章城市社区管理体制的相关概念的界定 2 1 社区的内涵解析 概念是人类在认识过程中，把所感觉到的事物的共同特点抽取出来，加以 概括而形成的，是对客观事物的一般的、本质的特征的反映。研究概念既是对 过去认识的总结和概括，也是认识继续深化的起点。澄清概念不仅有助于我们 更深刻的认识研究对象的本质，而且也有助于促进概念本身的丰富和发展。因 此我们研究社区问题首先要对社区及其相关概念做一个较为明晰的界定。 2 1 1 社区与城市社区 2 111 社区 社区研究法起源于德国著名的社会学家裴迪南德滕尼斯( f e r d i n a n d t o n n i e s ， 1 8 5 5 年一1 9 3 6 年) ，它已有一百多年的历史。1 1 9 3 3 年，费孝通等燕 京大学的一批青年学生在翻译美国著名社会学家罗伯特帕克( r o b e r tf p a r k ) 的社会学论文时，第一次把“c o m m u n i t y ”译为“社区”，将社区概念引入中国。 这一术语一直沿用至今，也成为中国社区理论研究的发源。 社区概念的界定是一个十分复杂和棘手的问题。虽然社区概念的提出已有 百余年的历史，但对其内涵和外延的争论学术界始终没有停止过，至今仍没有 一个一致认可的定义。滕尼斯认为社区应是以情感为主旨的社会共同体，2 丽英 国社会学家麦基弗却强调社区的利益共同性与地域性，3 美国芝加哥学派又提出 人文区位说。2 0 世纪8 0 年代以来，随着社区服务和社区建设在我国的兴起和 发展，我国的社会学理论对社区概念也提出了自己的见解，即社区定义要从地 缘观点和阶层政权的角度出发。之所以对社区的界定出现多种观点主要是因为 社区一词含义丰富，使人们可以从不同角度进行定义：例如扶地缘特征出发、 从血缘特征出发、从心理认同的角度出发、从传统记忆等角度出发。随着高科 技和信息技术的发展，现在又出现了网络虚拟的社区。不同时期、不同国家和 地区对社区的把握各不相同。为了更好的体现社区的本质和特点，这里我们从 7 我国城市社区管理体制研究 各种不同的社区定义中抽取其普遍性与共同性，即将社区界定义为：由居住在 一定地域范围内的人群组成的、具有相关利益和内在互动关系的地域性社会生 活共同体。这一定义的社区具有以下特征：它是一个居民社会生活共同体， 辖区内居民是社区的主体。它是一个地域性社会实体，具有一定的地理边界。 它是一个利益相关的共同体，辖区内居民之间拥有共同的利益，具有共同的 需求，面临共同的问题，因而会形成共同的生活方式、心理认同和价值取向， 产生认同感和归属感。它是一种相互联系、相互制约的有机体，辖区内居民 因居住于此而产生社会交往，形成互相依存、互助互惠的内在互动关系。这样 划分主要基于以下几方面考虑：首先，从政府、市场和社会角度适度分离的观 点出发，将社区定义为居民生活共同体，有利于理清三者之间的关系，实现社 会功能分化；有利于“小政府、大社会”格局的构建，实现全能政府向有限政 府的转变。其次，从社区的功能来分析，社区的最基本和最主要的功能就是满 足社区居民的各种日常生活需要。社区发展的根本宗旨就是动员社区居民利用 自身资源解决所面临的问题，改善社区居民的居住环境，提升社区居民的生活 质量。再次，如果将社区的管辖范围和管理权限扩大，超出居民区，那么社区 居委会就不仅要承担辖区内与居民直接相关的自治事务，还要承担大量辖区外 的其他社会事务，这就使其难以摆脱“政府的腿”的命运，其自治性质也难以 保证。最后，从自治的角度考虑，把社区定义为居民社会共同体将更有利于居 民对其产生认同感和归属感，更有利于促进社区居民参与，实现社区居民的自 治。4 社区作为居民生活的社会共同体，通常包括四个基本要素即地域、人口、 组织机构和文化。( 1 ) 地域要素。即指有一定界限的地域，其界限一般来说是 比较明确的，是社区的自然地理与人文地理的空间载体；( 2 ) 人口要素，即指 具有一定数量的、以一定社会关系连接起来的、参与社会共同生活的人群，是 社区运作与变迁的主体；( 3 ) 组织结构，即指社区内部各种社会群体和组织之 间的相互关系及其构成方式，是社区活动得以展开的社会组织形式；( 4 ) 文化 要素，一般来说是指生活在其中的社会成员在情感和心理上所具有的一定的认 同感和归属感。 以上所述社区构成的四个基本要素，也是社区形成的必要条件，任何一个 地方只要拥有或具备这四个条件，就可以构成一个相对独立成形的社区。四个 3 第二章城市社区管理体制的相关概念的界定 要素之间是相互依赖、有机统一的辩证关系。其中地域是社区的地理环境要件， 人口是社区生活的主体条件，组织与群体是社区居民交往和整合得以实现的客 观机制，而文化则是社区居民交往与整合得以实现的精神要件，四者紧密相关， 缺一不可；而在不同的历史背景下其功能与模式的表现形态又往往是不尽相同 的，必然会呈现出各个阶段的时代特征。5 我国目前的社区，按一定的地域可以划分为农村社区、城镇社区、城市社 区三种类型。本文所讨论和研究的主要是城市社区。 2 1 1 2 城市社区 城市社区是相对于农村社区而言的，它是指社会化的，有着一定的共同信 仰、价值、生活方式和归属感的异质性居民聚集的，以非农产业活动为主的人 类生活共同体。6 它比农村社区起源要晚，大约产生于原始社会末期和奴隶社会 初期。城市社区与农村社区的主要区别不在于其各自的规模，而在于其社区居 民维持生计的方式，即以是否从事农业劳动为主要划分标准。目前在中国，城 市社区的范围，一般是指经过了规模调整的居民委员会辖区。城市社区是人类 进入工业文明社会以后最重要的一种社区类型，其特征是： r ? “ 首先，城市社区是宏观城市社会的缩影。它不仅包括一定数量和质量的入 口，而且还包括由这些人所构成的社会群体和社会组织；不仅包括人们的经济 生活，而且包括政治、文化生活等。它包括了城市社会这个有机体的最基本的 内容，是宏观城市社会的缩影。其次，城市社区与耳标和功能单一化的社会组 织不同，城市社区的功能是多方面的。它具有一定的经济功能、政治功能、文 化功能、社会管理和社会整合功能。第三，社区成员之间虽具有一定的归属感 和认同感，但其成员与农村社区不同的是成员多样化。一方面，社区成员类型 多样化。除了居民，还有各种企事业单位、政府行政单位、一些社会组织以及 民间自治组织。另一方面社区内部的个体异质性程度高。社会成员的文化背景 不同，职业种类繁多，收入差异大，社会分化程度高。 2 1 2 社区的功能 社区的功能是指社区运行过程中体现出来的对社会或居民产生的影响和作 用。作为社会整体的有机部分，社区理所当然地要承担起社会整体赋予它的使 9 我国城市社区管理体制研究 命：而作为相对独立的地域性社会共同体，社区又会对居民的经济社会生活施 加独特的影响，因此社区的功能是多方面的。 1 满足需求功能。人的需要是多种多样的，包括生理、安全、交往、尊重、 求知、求美、自我实现等不同方面与层次。传统社会中，很多需要是通过家庭 或群体去满足，但在现代社会，社区正在替代单位成为人们社会生活的基本单 位，人们越来越多的要求参与社区生活，要求在社区满足自己的种种需求，而 社区必然成为满足人们多样化需求的场所。 2 整合功能。社区主要是人们的居住场所，因此社区本身具有较强的松散 性，居民与居民之间、居民与单位之间、以及单位与单位之间一般不存在像正 式社会组织那样的科层制，也缺乏规章制度的约束，但由于社区中的人们有着 某些共同需求，要求形成“社会生活共同体”，就需要有社区一类的组织进行整 合。社区的整合功能就是把有着共同需求的人们组织起来，结成关系相对紧密 的群体或团体，最终形成生活共同体。 3 管理功能。社区是人们社会生活的共同体，为了满足人们的多层次多样 化的社会需求，社区必然会产生和存在众多的社区公共事务与公共空间，开展 多样化的社区活动。社区组织自然便成为社区内各种活动与社区公共事务的组 织者和管理者。 4 效率功能。社区组织不仅对松散的社区社会关系起到整合作用，而且还 能够提高社区社会活动的效率。在初级群体内部，由于缺少分工和专业化，人 们的各种潜能得不到充分发挥，极大的限制了人们的社会活动效率。社区作为 社会组织则以专业化的分工为基础，以满足特定社会需求为目标，把分散的个 人或成员组织起来，经过必要的专业培训以及科学组织与管理，不仅提高了个 人的活动效率，而且更能发挥集体的活动效率。目标明确、组织严密、管理有 序的社区组织必然会不断提高社区社会活动的效率。 5 人的社会化功能。人的社会化是学习适应社会环境，掌握获得社会生活 需要的技能与社会角色的过程。社会中的每个人，从出生到参与社会生活都需 要有一个在社会中学习和成长的过程。而实现人的社会化最初的场所主要是家 庭、邻里、游戏伙伴这样一些初级群体，以后才是学校及各种社会组织，社区 始终是人的社会化的重要场所。7 1 0 第二章城市社区管理体制的相关概念的界定 2 2 城市社区管理体制的基本内涵 我国以往实行的城市基层管理体制主要是行政性的管理体翩，表现为行政 直线型。这种行政性管理体制是从高度统一的计划体制出发，”条”和”块“两个 系统的管理机构在社区内交叉设置，割断了社区内自然人居民和法人居民的内 在联系，淡化了两类居民对社区的责任和义务，从而限制了社区的发展。 要转变这种状况就要建立社区管理体制。社区管理体制表现为社会职能型。 社区管理体制的管理职能要通过相对独立( 1 ) 的、充分体现居民自治原则的管理 机构去实现。这种管理机构将从组织形式上脱离了以往的倒三角式结构，转变 为网络式结构。 社区管理体制是社区管理体系和机制的总称。社区管理体系包括组织管理 体系、工作管理体系和监督保障体系。机制包括内部制衡机制和外部控制机制。 社区组织管理体系是指为实现特定的社区组织目标，实现特定的社区功能， 履行特定的工作职责而形成的一种相对独立的群众自治团体。其工作表现形态 为有意识、有目的、有秩序的社区集体行为。在分层设立的社区组织管理体系 中有明确的组织机构、组织分工、组织沟通、组织合作和组织领导。社区组织 管理体系基本要素是：( 1 ) 有一定数量的组织成员；( 2 ) 有明确的工作目标； ( 3 ) 有规范的组织规程：( 4 ) 有彼此间的内在联系。社区的组织机构要具有目 标实现功能，具有整合资源功能，具有统一意识功能，具有居民自治功能。 社区工作管理体系是指社区组织管理体系要实现的工作目标、任务，以及 实现目标、完成任务的手段、方式和方法。其工作表现形态为运用社区精神， 整合社区资源，着眼社区发展，实现社区服务。社区工作管理体系中的目标和 任务是经社区居民代表大会讨论通过并责成社区管理者去加以实现的。同时， 是对社区管理者进行评估考核，并以此作为决定其去留的重要依据。 社区保障监督体系是指为实现特定的社区工作任务、目标，而人为地采取 的组织、制度、政策等保障措施和检查督促措施。其工作表现形态为外围型、 敦促型、刺激型。保障监督体系是对组织管理体系实现工作管理体系的保证。 社区管理体制的内部制衡机制，是使社区管理者始终处于被监督、被检验、 被评估、被审视的工作状态下内在的相互作用的机制。内部制衡机制可以促进 社区管理者在党的领导下，在法律允许的范围内，尽职尽责地履行职责。内部 我国城市社区管理体制研究 制衡制包括两个部分，一是价值观念和行为规范；二是自我控制的条件。价值 观念和行为规范是社区管理者的思想、行为标准。自我控制条件是社区内各组 织机构职能间的彼此制衡。 社区管理体制的外部控制机制是社区以外作用于社区内部制衡机制的有效 发挥干预和促进作用的机制。外部控制机制的一部分融合于社区保障监督体系 之中，一部分表现为政府各职能部门的任务、目标、效果要求和经济社会大环 境对社区的思想、理念、舆论、风气、民俗等方面的控制。 社区管理体制的基本模式可以分为基本组织模式和基本工作模式两种。其 中基本组织模式又可以分为内部模式和外部模式。基本工作模式是在党领导下 的上级政府部门行政工作与社区居民自治原则相结合的，以自愿与奉献为社区 精神，以自我管理、自我教育、自我服务为社区准则，以共驻、共建、共管、 共享为社区工作形态的工作模式。 本章注释 1 1 8 8 7 年，裴迪南德滕尼斯在其所著的共同体与社会一书中首次使用了这一概念， 对社区进行了系统的论述 2 裴迪南德滕尼斯著，共同体与社会，林荣远译，商务印书馆，1 9 9 9 年第一版，p 9 5 3 1 9 1 7 年，英国社会学家麦基弗在其所著的社区：一种社会学的研究一书中，强调了 社区的利益共同性和地域性 4 潘小娟，中国基层社会重构一社区治理研究，中国法制出版社，2 0 0 4 年第1 版，p $ - 9 5 徐永祥，社区发展论，华东理工大学出版社，2 0 0 0 年版，p3 4 3 9 6 参见邹晓燕，济南市城市社区类型划分与管理模式研究，中国优秀硕博论文网， h t t p ：2 0 2 11 9 1 0 8 5 6 c n k i ，p4 - 5 7 韦克难，社区管理，四川人民出版社，2 0 0 3 年第1 版，p3 3 - 4 9 第三章我国城市社区管理体制的分析与思考 第三章我国城市社区管理体制的分析与思考 3 1 我国城市社区管理体制的基本状况 我国社区管理曾经长期实行的是与计划经济相适应的行政全能主义的“亚 社区”管理体制。“单位人管理”和“地区管理”是其主要特征。在传统社区管 理体制下，单位成为政府的附属，传统的街道和居委会则是辅助单位，起着“拾 遗补缺”的作用。改革开放以后，特别是进入2 0 世纪9 0 年代以后，随着经济 体制的改革，社会主义市场经济的深入发展，我国城市社区管理体制发生了很 大的变化。主要表现在以下几个方面：一是“单位制”的解体，大量的“单位 人”重新回到社区，成为“社会人”，单位不再是个人唯一依附的载体；二是市 场经济的发展在客观上要求政府转变职能，从掌舵划浆的全能者变成有限职权 的掌舵者。政府逐渐开始将许多不该管、管不好、管不了的经济工作交给企业， 社会性事务交给社区，政府通过“单位”全面干预社会生活的地位和职能有所 弱化；三是随着社会主义市场经济的深入发展，“现代企业制度”的建立要求企 业依法成为一个“产权明晰、权责明确、政企分开、科学管理”的自主经营、 自负盈亏的独立法人。在此种背景下，企业将旧有体制下的许多非经济功能剥 离出来交给社会，企业与社会日益分离；四是，人们重新回归社区，人们与社 区的联系日益紧密，居委会作为群众性自治组织再次受到人们的关注；五是随 着政府对社会控制的调整，社会自主性力量逐渐增强，各种社会性组织逐年增 多，在社会参与上发挥了越来越重要的作用；六是随着城市化进程的加快，城 市管理中心开始下移，街道办事处作为最基层的行政组织获得了比以前更大的 权力；七是在我国许多城市陆续开始了基层社区管理新体制的探索，也取得了 一些另人可喜的成绩。 3 2 我国现行的城市社区管理组织结构 我国现行的城市社区管理组织有三级行政体系( 市政府、区政府和街道办 事处) 和市政府、区政府、街道办事处和居民委员会四级公共服务体系。1 本文 我国城市社区管理体制研究 将这些体系用下面的图示( 图1 ) 表示，虚线内区域即为本文研究对象( 城市 社区) 之论域。 图1现行的城市社区管理组织结构 3 3 我国城市社区管理体制存在的主要问题 虽然现阶段，我国各地在如何改革社区管理体制以更好地发挥基层社区组 织的作用方面作出了积极的探索，也取得了一些可喜的成绩。但是不容怀疑的 是，现阶段我国城市社区管理体制还存在着诸多不足和问题。笔者认为，既有 必要考察这些问题，也有必要对这些问题进行根源探究。对城市社区的管理目 前主要涉及到两大主体：一是以基层政府及其派出机构一街道办事处为主体的 政府组织管理；另一个就是以基层社区组织一居民委员会为主体的基层社区管 理。其中，基层社区组织是城市社区管理的内主体，基层政府及其派