（行政管理专业论文）地方政府应对农村群体性突发事件的对策研究.pdf

t 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究 工作所取得的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中作了明确的说明。本声明的法律结果由本人 承担。 学位论文作者签名： 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的 复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将 学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩 印或其它复制手段保存、汇编本学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：指导教师签名： 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 雌 期：劢io 、叶沈 电话： 邮编： yijroiu ，il丫。rf。， f， 摘要 当前我国正处于全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的新时期，农村群体性 突发事件的频发已经成为影响社会主义新农村建设与农村社会和谐稳定的突出因素。 本文共分三部分： 第一部分对农村群体性突发事件进行一般性的理论分析。主要分析了农村群体性突 发事件的概念、分类、特征，考察了农村群体性突发事件原因、影响、表现形式及态势， 并提出了正确应对和有效防范农村群体性突发事件的意义。 第二部分从多维度考察了当前地方政府应对农村群体性突发事件的基本状况。具体 介绍了地方政府应对农村群体性突发事件的三大主要措施，即法律举措、政策举措和具 体的预防措施。并具体分析地方政府应对农村群体性突发事件所存在的具体问题。 第三部分主要回答了“如何正确认识、有效防范和应对农村群体性突发事件”这一 问题。笔者认为，在现阶段地方政府有效防范和妥善应对农村群体性突发事件要从强化 地方政府公共服务职能，完善农村公共产品供给；完善地方政府应对农村群体性突发事 件的领导责任制；建立健全农民利益协商机制，畅通利益表达渠道；建立健全应对农村 群体性突发事件的工作机制和提高地方政府工作人员应对农村群体性突发事件的能力 等方面入手。有效防范和妥善应对农村群体性突发事件是地方各级政府及主要领导人面 临的一项紧迫、复杂的任务，是提高地方政府执政能力和树立地方政府公信力的必然要 求，也是建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会的必然要求。 关键词：农村群体性突发事件；地方政府；公共政策，对策 a b s t r a c t a tp r e s e n t ，c h i n ai si naw e l l - o f fs o c i e t ya n db u i l d i n gas o c i a l i s th a r m o n i o u ss o c i e t yi n t h en e wp e r i o d ，t h ec o l o n ya c c i d e n t si nr u r a la r e af r e q u e n t l yh a sa ni m p a c to nb u i l d i n gn e w s o c i a l i s tc o u n t r y s i d ea n dr u r a ls o c i a lh a r m o n ya n ds t a b i l i t yo ft h ep r o m i n e n tf a c t o r s t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s ：p a r to ft h er u r a lp o p u l a t i o ni nc a s eo fc o l o n y a c c i d e n t si nr u r a la r e aag e n e r a lt h e o r y m a i na n a l y s i so ft h er u r a lp o p u l a t i o n so ft h e c o n c e p to fa c c i d e n t s ，c l a s s i f i c a t i o n ，c h a r a c t e r i s t i c s ，i n v e s t i g a t e di n c i d e n t so fr u r a lu n r e s t c a u s e s ，e f f e c t s ，e x p r e s s i o n sa n dp o s t u r e ，a n dm a d et h ec o r r e c tr e s p o n s ea n dt oe f f e c t i v e l y p r e v e n ti n c i d e n t so fr u r a lu n r e s ts i g n i f i c a n c e t h es e c o n dp a r to ft h em u l t i - d i m e n s i o n a ls t u d yf r o mt h ec u r r e n tl o c a l g o v e r n m e n t r e s p o n s et ot h er u r a lp o p u l a t i o no ft h eb a s i cs i t u a t i o n s p e c i f i cl o c a lg o v e r n m e n ti n t r o d u c e d e m e r g e n c yr e s p o n s et ot h er u r a lp o p u l a t i o no ft h et h r e em a i nm e a s u r e s ，n a m e l yt h el e g a l i n i t i a t i v e s ，p o l i c yi n i t i a t i v e sa n ds p e c i f i cp r e v e n t i v em e a s u r e s a n ds p e c i f i ca n a l y s i so fl o c a l g o v e r n m e n t sr e s p o n dt oa c c i d e n t si nr u r a la r e a st h ee x i s t e n c eo fg r o u ps p e c i f i ci s s u e s t h et h i r d p a r to ft h em a i na n s w e rt o h o wt oc o r r e c t l yu n d e r s t a n da n de f f e c t i v e l y p r e v e n ta n dr e s p o n dt oi n c i d e n t so fr u r a lu n r e s t ，”t h ep r o b l e m it h i n kt h i sg r o u po fl o c a l g o v e r n m e n t st or e s p o n de f f e c t i v e l yt oa c c i d e n t si nr u r a la r e a sf r o mt h es o u n dp u b l i cp o l i c yt o p r o t e c tt h el e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t so ff a r m e r s ；i m p r o v et h er e s p o n s i b i l i t ys y s t e mf o r l o c a lg o v e r n m e n tl e a d e r s ；t h ei n t e r e s t so fc o n s u l t a t i o nm e c h a n i s m st oe s t a b l i s ha n di m p r o v e f a r m e r s ，s m o o t hc h a n n e l sf o re x p r e s s i n gt h e i ri n t e r e s t sa n di m p r o v et h el o c a lr e s p o n s et ot h e r u r a lp o p u l a t i o n t h ea b i l i t yo fa c c i d e n t sa n do t h e ra s p e c t so fe f f e c t i v ep r e v e n t i o na n d r e s p o n s et oc o l o n ya c c i d e n t si nr u r a la r e aa l et h em a i nl e a d e r so fl o c a lg o v e r n m e n t sa n d f a c i n ga nu r g e n ta n dc o m p l e xt a s ki st oi m p r o v el o c a lg o v e r n a n c ec a p a c i t i e sa n de s t a b l i s h l o c a lc r e d i b i l i t yt h ei n e v i t a b l er e q u i r e m e n tf o rb u i l d i n gas o c i a l i s tn e w c o u n t r y s i d e ，b u i l d i n ga s o c i a l i s th a r m o n i o u ss o c i e t yn e c e s s a r yr e q u i r e m e n t k e yw o r d s ：c o l o n ya c c i d e n t si n r u r a la r e a ；id c a lg o v e r n m e n t s ；p u b l i cp o l i c y ； c o u n t e r m e a s u r e s 。3 f 目录 中文摘要o 0 00 0o000000g o a b q qo oeooo i 英文摘要0 0 00 00go 00 00 i i 目录“0 0 000 000 a0 0 $ “i i i 弓i 言”“”一”“一”“”“”一l 一、农村群体性突发事件的一般理论分析2 ( 一) 农村群体性突发事件的概念、分类及特征2 ( - - ) 农村群体性突发事件的原因、影响及态势4 ( 三) 地方政府应对农村群体性突发事件的意义分析8 二、当前地方政府应对农村群体性突发事件的基本状况分析1 0 ( 一) 地方政府应对农村群体性突发事件的主要举措1 0 ( 二) 地方政府应对农村群体性突发事件存在的问题1 2 三、地方政府有效应对农村群体性突发事件的对策1 7 ( 一) 强化地方政府公共服务职能，完善农村公共产品供给1 7 ( - - ) 完善地方政府应对农村群体性突发事件的领导责任制1 8 ( 三) 建立健全农民利益协商机制，畅通利益表达渠道2 0 ( 四) 建立健全应对农村群体性突发事件的工作机制2 2 ( 五) 提高地方政府工作人员应对农村群体性突发事件的能力2 4 结语”0 0 0000 0 ”一o000 00 2 6 参考文献0 o o00 2 7 后记”一“”“2 9 i i i -、一 东北师范大学硕士学位论文 引言 十七大报告指出，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有 所医、老有所养、住有所居，推进建设社会主义和谐社会。社会稳定是人民群众的共同 心愿，是改革发展的重要前提。因此，应对农村群体性突发事件根本思路和方向在于健 全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。 最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。 目前我国农村群体性突发事件发生数量呈现上升趋势，一些农村群体性突发事件造 成的负面影响波及面越来越广，破坏性也大大增强，这些都极大地损害了政府的公信力 以及政府在人民群众中的形象，严重影响了广大人民群众的生产生活，导致政府与农民 群众之间关系恶化。从社会控制论的角度上讲，农村群体性突发事件的发生威胁着农村 社会稳定。因此，我们必须高度重视农村群体性突发事件这一社会问题，并全面深入地 研究这一问题。根据对目前我国农村群体性事件原因、现状以及地方政府在应对农村群 体性突发事件时存在的制度缺陷和薄弱环节的研究，提出有效应对农村群体性突发事件 的对策。 为此，本文的重点及难点在于解答“如何正确认识、有效防范和应对农村群体性突 发事件 这一问题。笔者认为在现阶段地方政府有效防范和妥善应对农村群体性突发事 件要从强化地方政府公共服务职能，完善农村公共产品供给；完善地方政府应对农村群 体性突发事件的领导责任制；建立健全农民利益协商机制，畅通利益表达渠道；建立健 全应对农村群体性突发事件的工作机制和提高地方政府工作人员应对农村群体性突发 事件的能力等方面入手。有效防范和妥善应对农村群体性突发事件是地方各级政府及主 要领导人面临的一项紧迫、复杂的任务，是提高地方政府执政能力和树立地方政府公信 力的必然要求，也是建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会的必然要求。 -i、0 东北师范大学硕士学位论文 一、农村群体性突发事件的一般理论分析 ( 一) 农村群体性突发事件的概念、分类及特征 1 农村群体性突发事件的概念 当前农村群体性突发事件的频发己经成为影响社会稳定、经济发展的一个不容回避 的社会现象，如若不能及时有效的预防和妥善治理，势必会引发与之相关的其他社会问 题，从而会直接影响到我国各种矛盾的消除和经济危机的解决，干扰我国社会改革和经 济发展的进程，进而影响到我国社会主义现代化建设和和谐社会的构建。因此，有效预 防和妥善治理农村群体性突发事件，是确保稳定大局，也是对地方政府执政能力和社会 管理水平的一项重要考验。 因此，农村群体性突发事件成为备受社会、政府和学术界关注的焦点和热点问题， 不同学科、不同的学者从不同的研究视角和研究方法，对农村群体性突发事件有不同的 理解和认识，人们对农村群体性突发事件的概念的界定也是仁者见仁、智者见智。学者 于建嵘具体的将农村群体性突发事件描述为：“村民们在少数人的领导和组织下，或集体 上访；或高举横幅牌匾、呼喊口号示威游行；或封锁高速公路或交通要道；或采取静坐 等方式围堵党政机关，拦截领导车辆；有的对党政机关和领导干部住所进行打砸烧，甚至 暴力伤害党政干部和执法人员的人身。 袁宏伟认为：“在农村社会，农民由于利益受 损或其它原因而引发的矛盾冲突，形成一定规模，干扰正常的生产秩序和社会秩序，对 农村社会的稳定造成一定影响的事件。农村群体性事件是我国转型时期社会冲突的重要 表现形式，是农民利益矛盾的一种反映。 学者冯耀明认为“农村群体性事件是指在农 村发生的参与人数众多的群众性冲突事件，是农民为维护自己的合法权益和争取正当、 公平利益而自发组织的维权行动，是新时期人民内部矛盾的突出表现形式之一，但也不 排除个别人在其中参与挑衅和破坏。 虽然学术界对于农村群体性突发事件理解的视角有所不同，但基本的内涵大体一 致。笔者认为农村群体性突发事件是指发生在农村的、较为突然的、有组织和有目的地、 以采用静坐、集会、群体上访、聚众闹事等行为方式来维护自身或团体利益和表达意愿 的群体活动。具体而言，农村群体性突发事件主要包含以下几个方面的要素：第一，农 村群体性突发事件的主体是具有相同利益诉求的农民群体，当他们的某些利益受损或受 侵害时，他们希望通过某种特定行为方式来维护自身的权益。第二，农村群体性突发事 件的行为方式多样性，一般采取阻塞交通，围堵党政机关、聚众闹事等非制度化行为方 西于建嵘我国农村群体性突发事件研究山东：山东科技大学学报( 社会科学版) 2 0 0 2 ，4 ( 4 ) 。袁宏伟和谐社会建设背景下的农村群体性事件研究一以信阳g 县为例 硕士学位论文 广西：广西师范大学 政治与行政学院。2 0 0 4 。冯耀明农村群体性事件的有效应对与基层党组织能力建设山西：山西省委党校学报，2 0 0 8 ，3 1 ( 4 ) 2 j z i u 东北师范大学硕士学位论文 式，常常源于较多农民的权益受到侵害无处申诉、表达和维护。第三，农村群体性突发 事件的发生具有偶然性和难以预测性，往往猝不及防，难以像一般常规性群体性事件那 样预测。 2 农村群体性突发事件的分类 明确农村群体性突发事件的分类，有利于我们客观而全面的认识农村群体性突发事 件，有助于在处理农村群体性突发事件时采取有效的应对方式和方法，便于地方政府能 够有效的解决农村群体性突发事件。从而，在根本上维护农民利益和实现农村的社会和 谐稳定。根据不同的标准可以对农村群体性突发事件进行不同的分类。 第一，根据事件发生的不同性质可以将农村群体性突发事件分为：政治性农村群体 性突发事件和非政治性农村群体性突发事件。带有政治性质的农村群体性突发事件，简 而论之，即农村群体性突发事件带有政治目的和意图。不可否认，农村也存在特殊的利 益团体，为实现其目的，这些团体成员利用人民内部潜在的矛盾，通过有组织，有计划 的采取合法或非法的手段制造事端的活动达到团体目标。这些团体的目标并非维护其正 当利益，而是制造社会混乱，带有浓郁的的反社会色彩。非政治性的农村群体性突发事 件，包括农村经济性群体突发事件、民族性群体突发事件、农村文化性群体突发事件。 农村经济性群体突发事件是农民在经济活动中因各种利益矛盾激化且长期得不到妥善 化解而引起的，其目的是农民为了实现自身某种利益要求而采取的群体性活动。民族性 群体突发事件是由于民族因素和民族问题所引起的群体性事件。农村文化性群体突发事 件是由于农民对传统观念、宗教信仰和风俗习惯等文化因素不同的理解所引发的群体性 事件。 第二，根据事件发生的规模大小可将农村群体性突发事件分为：小规模农村群体性 突发事件和大规模农村群体性突发事件。一般是根据参与事件人员的多少来划分的，小 规模农村群体性突发事件一般是个人极端的行为方式的直接刺激和强化引发的或由2 至 5 0 人左右的小群体参加的，其社会影响也比较小。大规模农村群体性突发事件一般是由 5 0 人以上的群体参加的较大规模的农村群体性突发事件，其社会影响也比较大。 第三，根据事件的准备情况也可将农村群体性突发事件分为：预谋性农村群体性突 发事件和偶发性农村群体性突发事件。预谋性的农村群体性突发事件，是指在事件发生 之前，突发事件的组织者具有明显的动机和策划准备过程，待时机成熟，突然制造出影 响极大的群体性事件。偶发性农村群体性突发事件，是指参与者在事件发生之前，并没 有经过过多计划和组织准备，没有明确的动机，大多数是由于偶然事件对参与者的精神 和心理造成强烈的刺激或情感冲动而引发的。 3 农村群体性突发事件的特征 我国社会转型期农村群体性突发事件除了具有一般群体性事件的群体性、破坏性和 突发性等特征之外，还呈现出以下特征： 第一，利益主导性。近年来，我国农村群体性突发事件的一个显著特征是利益主导 3 东北9 币范大学硕士学位论文 性，即农民对物质利益的追求与满足。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。 随着我国从计划体制向市场体制的转型，农民的利益意识、权利意识和法律意识等不 断觉醒。而且随着利益关系的不断调整，农村当前发生的许多群体性突发事件都围绕着 经济利益，具体表现在村财务不明、村务管理、农村专用资金分配、土地承包流转、拖 欠农民工工资、农村非法集资、土地的征用补偿等方面。 第二，行为偏激性。从总体上看，我国转型期农村群体性突发事件绝大多数是人民 内部矛盾引起的，但部分农民由于法律观念淡薄等原因，往往采取过激的行为方式。在 农村群体性突发事件中，参与者行为方式的偏激性主要表现在：一是围堵和冲击地方政 府机关，较多地采取在政府机关及主管部i - 自i j 聚集、静坐等，有的甚至破坏办公设施和 交通工具。二是阻塞交通公路，制造交通堵塞，以嘟噜等方式要挟党政机关部门。三是 武装械斗，有的地区因地界、资源等矛盾的激化或宗族纠纷，引发大规模的群体械斗， 造成人员伤亡。 第三，影响具有冲击性。我国社会转型期农村群体性突发事件发生的规模和参与人 数上都成上升态势。据不完全统计，农村群体性事件参与人数增多，少则几十人，多则 达到成百上千人。由此，导致其影响具有较强的冲击性。主要表现在：对农村社会正常 生产生活秩序的冲击；对农村社会心理造成严重冲击；对地方政府党政部门的冲击；对 农村社会主流价值观念和意识形态的冲击；对农村社会经济文化环境的冲击。 第四，处置艰巨性。转型期农村群体性突发事件的处理相对其他一般性的群体性事 件处理要艰巨和复杂得多。一是农村群体性突发事件的处理对象是农民群体，如失地农 民、农民工等，他们本来在维护自身权益时所拥有的资源就少，而且处于弱势地位。二 是农村群体性突发事件在行为上具有过激性和违法性相互交织，常常使得事件解决难以 当机立断。三是一旦对农村群体性突发事件处理不当，极易导致事态恶化，容易失去把 矛盾纠纷解决在基层、解决在农村的机会，甚至可能形成连锁不良反应。四是农村群体 性突发事件的诱因复杂性、潜伏性和累积性，使得农村的矛盾冲突很不容易被排查，事 后又难以调处，增加协调难度和成本。 ( 二) 农村群体性突发事件的原因、影响及态势 1 农村群体性突发事件的原因 当前我国农村群体性突发事件发生的原因很多，涉及政治、经济、文化、社会等方 法面面，十分复杂。总的来说，可以归因为以下几个方面： 第一，当前农村群体性突发事件发生的根本原因是农民的利益受损和利益表达机制 缺失，即经济成因。由于我国社会经济发展不平衡，尤其是城乡发展差距拉大，在市场 经济条件下，不同利益群体的分化、整合与形成，使他们之间产生错综复杂的利益矛盾。 如在土地征用过程中，法规不完善，部分政府官员和企业从中获利，使农民难以得到合 理的补偿。农村环境污染，导致土地污染、水土流失，土地沙漠化，可耕地资源逐渐减 马克思、恩格斯马克思思格斯全集 第一卷北京：人民出版社1 9 5 6 第8 2 页 4 夕 j 东北师范大学硕士学位论文 少。农民对经济利益的重视与维权意识的增强，表现为“农民为了捍卫自身的利益而与 基层政府抗争，对自身利益的这种追求和捍卫行动，充分地显示了他们的理性人的特 点。”农民的利益受损和利益表达机制缺失是农村群体性突发事件频发的根本原因。 第二，当前农村群体性突发事件发生的基本原因是传统文化影响和农民法制观念淡 薄，即文化成因和法治成因。在文化成因方面，传统文化中的人治思想、权力观念及法 不责众思想对一些农民的影响可谓是根深蒂固，有些农民存在一定的“从众心理和侥幸 心理 ，认为群体性事件作为群体行为，法不责众，不怕惩处。在法治成因方面，一方 面，农民的法制观念淡薄。一部分农民法律意识淡薄，自身的合法权益受到损害时，不 懂得用法律武器维护自己的合法权益，而是习惯性的找党委、政府，采取比较极端的攻 击政府机关、堵塞交通等方式，希望通过这些方式得到解决。另一方面，我国在法律法 规不健全，有些方面甚至没有立法。 第三，当前农村群体性突发事件发生的直接原因是农村基层政权功能弱化和农民政 治参与困难，即政治成因。一是农村基层政权退化，执政能力不强。经调查分析，我国 农村群体性突发事件产生直接来自基层，部分基层政权作为预防和处理农村群体性突发 事件的第一道防线，没有很好地发挥自身作用，许多问题和纠纷没有消灭在萌芽状态， 导致事态扩大。二是农民与基层政府的联系和沟通大大减弱，乡镇人民政府在转变政府 职能迟缓，转变不到位，导致对农村控制力大大减弱。从某些具体的农村群体性突发事 件的演进过程来看，农民对政府的某种措施和行为产生不满心理时也往往首先采取“沟 通性 方式，希望政府能够出面解决农民的实际困难。而这种方式往往不能够受到政府 的重视，信访困难，一拖再拖，随即农民便组织起来集体上访、越级上访或采取“迫逼 性 方式，如果事情仍得不到解决，群众才会采取“敌视性 的方式，用过激行为以求 事情得到政府重视和解决。圆农民在社会和政治层面处于弱势地位，当个人无法找到协 商机制和利益维护机制，在极端情况下农民情绪被引发，促成农民聚集与基层政府的对 抗。三是少数村干部和地方领导干部缺乏政治敏锐性和责任意识。在办理关系群众切身 利益的事务时，出现了矛盾却不能及时处理，对农民的合理要求敷衍塞责，引发了群众 的强烈不满；基层政权对农村群体性突发事件缺乏理论指导，不能做出科学和合理的应 对，矛盾不断激化，事态也不断升级。 2 农村群体性突发事件的影响 对农村群体性突发事件，我们要辩证地分析，它对社会稳定的影响具有双重性，我 们既要看到其消极负面的一面，也要看到其积极正面的一面。 现阶段我国农村群体性突发事件的不断发生，已成为影响社会稳定的突出问题。可 以说，农村群体性突发事件是有序的社会生活中的一个不和谐音符，影响着我国改革和 发展的大局，这是消极负面的一面。具体而言，第一，在一定范围内影响地方的安定团 。肖唐镖二十年来大陆农村的政治稳定状况以农村行动的变化为视 角 e b o l h t t p ：m 3 6 0 d o c c o m c o n t e n t 0 9 0 1 0 3 1 4 8 5 7 7 2 2 2 5 1 4 6 2 s h t m l 。中国行政管理课题组中国群体性突发事件成因及对策北京：国家行政学院出版社2 0 0 9 第1 6 6 页 5 - 1 p 东北师范大学硕士学位论文 结和社会稳定。农村群体性事件中的示威游行和越级上访，会直接干扰和破坏正常的社 会秩序和生活秩序；第二，在一定程序上影响社会改革与经济发展的进程。如农村群体 性事件中的“五闹”、“三堵 现象所带来的交通、通讯等中断，会造成直接、间接的经 济损失和社会损失；第三，对社会舆论环境造成干扰性的影响。由于农村群体性突发事 件的利益性、偏激性和冲击性特点，使正常的社会舆论环境造成突然的冲击，在短期内 难以及时给人们正确的判断和反映；第四，对人们的正常社会心理产生负面影响。农村 群体性突发事件所带来的暂时性紧张气氛，使不明事件全过程的人产生恐惧、疑虑、困 惑甚至不安；第五，农村群体性突发事件还容易受政治阴谋的人利用，使干群矛盾复杂 化，产生新的混乱，甚至酿成社会运行暂时停滞的恶果。 任何事物都有两面性，农村群体性突发事件也同样如此，它既有不利于社会稳定的 一面，但又有缓解社会中的不满情绪，防止社会系统的僵化，促进政府改革的有利一面。 农村群体性突发事件的产生、恶化和其应对，对政府部门的工作及社会的稳定，具有警 示和减压的作用。一是警示作用，中国共产党代表最广大人民群众的根本利益，政府的 工作，必然会在人民群众的行动上和思想上等方面有所反映。当政府的决策出现失误时， 当农民的合法权益受到损害时，必然会导致农民维权事件的发生。农村群体性突发事件 给政府提供警示作用，要求政府及时地改进工作，修订和调整决策，确保农民的合法利 益得到维护和补偿。也警示着地方政府提高基层组织能力，提高地方领导干部应对农村 群体性突发事件的能力，加强领导干部的职业道德和责任意识教育，摈弃官僚主义、形 式主义作风，严格惩治贪赃枉法、徇私舞弊行为，防止权力滥用和以权谋私等。二是对 社会稳定的减压作用，我国是农业大国，长期以来由于历史与现实、政治与经济等原因， 促使农民累积一些不满的情绪，比如对社会发展变革的某些疑虑、不解等情结。一般而 言，农民的不满和对立情绪从产生到爆发成为群体性突发事件，中间有一个积聚、积累 的过程，农村群体性突发事件的发生有利于地方政府积极寻求各种正常的宣泄途径，畅 通权益表达渠道、缓解和疏导社会矛盾，使得农民“有话有处说、有苦有处诉、有理有 处讲 ，从而实现“大事化为中事、中事化为小事，小事化为无事 。通过妥善处理农村 群体性突发事件，让农民在直接沟通中使疑虑和不解得以疏导，这对维护社会和谐稳定 是必要的。 3 农村群体性突发事件的态势 第一，在农村群体性突发事件的规模上，表现为农村群体性突发事件的数量上升、 比重增加和损害规模扩大等方面。具体而言，农民作为行动主体参与农村群体性突发事 件在数量、比重方面不断增长。如山东省济宁地区，“在9 0 年代初发生的群体性事件中， 农民群体性事件占总数的6 0 ，参与人数则占到8 0 一；福建省，“2 0 0 0 年全省农民参 与群体性事件有2 2 0 5 4 人次，占总数的5 0 6 一。江西省，“2 0 0 5 年共发生群体性事件 。宋维强社会转型期中国农民群体性事件研究湖北：华中师范大学出版社2 0 0 9 - 6 1 o 柳忠民、李向阳、林豪，等关于福建省农村社会治安状况的调查报告福建公安高等专科学校学报社会公 共安全研究2 0 0 2 1 6 1 2 ) 6 霉 j 印 东北师范大学硕士学位论文 1 4 8 起，其中农民参与2 0 9 8 人，占总人数的3 4 6 ” 1 l第二，农村群体性突发事件所造成的破坏和伤亡规模会更大，甚至会引起连锁反应， “ 其社会影响会更大。如：“2 0 0 8 年6 月2 8 日贵州发生的瓮安事件，一起普通的民事案件 却演变成上万人聚集的恶性事件，导致游行者与警方发生激烈冲突，1 6 0 多间办公室、 4 2 辆警车等交通工具被烧毁，1 5 0 余人受伤；2 0 0 8 年7 月1 9 日，云南发生孟连事件，2 名群众死亡，4 1 名民警和1 9 名群众受伤，9 辆车损毁；2 0 0 9 年“6 1 7 湖北石首事件， 一名酒店厨师非正常死亡导致的数万群众围观起哄、围堵道路 。圆 农村群体性突发事件也很有可能相互学习、效仿或利用现代传播工具大肆渲染，形 成连锁效应，造成更大的社会影响。例如，“张溪乡张溪村2 2 7 5 2 5 事件后，佳 溪村就有人几次去那儿串联取经，个别别有用心者也煽动指使不明真相的群众两次 破坏工程设施和生活设施，并且还有人几个人卷起被褥睡在工程饮水洞进口处，阻止正 i常施工，潘坑乡人亩村个别欲有所图的人又到佳溪村去串联取经，并多次煽动群众 1 1 到潘坑乡潘岙水电站去滋事。 第三，农村群体性突发事件的表现形式，主要以农民集体上访等制度性维权。集体 上访是农村群体性突发事件的主要表现形式。信访是指“公民、法人或者其他组织采用 书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作 部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动 。 从分年度的统计情况看，群众集体上访的人数占上访总人数的比例，1 9 9 9 年占 6 6 3 ，2 0 0 0 年占7 1 2 ，2 0 0 1 年占7 5 6 。 其中农民集体上访所占的比重比较大。 农民集体上访可能采取的方式有静坐请愿、冲击机关和聚众械斗等。静坐作为一种 具有胁迫性的抗争行为，一般是在发生了较大的事件得不到政府处理时才有可能发生。 近年来，由于农村税费改革政策落实不到位、村委会换届选举不规范、地方违规征占买 f 卖土地、失地农民得不到妥善安置、乡村基层干部作风粗暴等事件增多，农民在党政机 l l关门口、交通要道、公共场所等地方采取静坐的方式时有发生。采取静坐的目的主要是 表达观点和利益诉求，引起社会和更高一级政府的注意，从而获得争取利益的机会。当 农村群体性突发事件升级时就会冲击机关。干群之间矛盾激化到一定程度后，农民采取 在政府机关门前聚集闹事来解决问题；有的事态升级，甚至打伤政府工作人员、破坏办 公设施等。聚众械斗主要发生在少数农村地区，因资源和地界等纠纷、宗教信仰和宗族 等矛盾久拖而不解决，从而引发聚众械斗，造成人员伤亡，社会影响极坏。 第四，农村群体性突发事件的组织化程度将进一步提高，农民维权能力将进一步增 强。由于农村群体性突发事件从酝酿到发生都有一个积聚、积累的连续发展的过程，大 多数农村群体性突发事件都需要预先进行组织和策划，尤其是那些参加人数较多、规模 较大、影响较强的群体性事件。农村群体性突发事件经过事先组织、明确目标和统一行 朱同友：强化社会治安工作为社会主义新农村建设服务公安研究2 0 0 6 3 。袁金辉：和谐社会视阈下的农民利益表达机制研究基于农村群体性事件的分析理论与探讨2 0 1 0 ( 1 ) 。麻们崇：当前我县农村群体性事件的新特点、成因及对策永嘉党建网，2 0 0 2 年l o 月2 3 日 。信访条例第二条 。中国行政管理学会课题组中国转型期群体性突发事件对策研究北京，学苑出版杜2 0 0 3 第5 8 页 7 东北师范大学硕士学位论文 动的发展态势将会越来越明显。“组织起来抵制地方社区组织的种种非政策甚至非法行 为已经成为农民自觉或不自觉的行为趋向。 农村群体性突发事件的组织化程度进一步 提高，一方面由于农村自组织的迸一步发展，另一方面农民的组织化程度的提高也可以 减轻或降低农民维权的成本。同时，随着农村群体性突发事件的组织程度化进一步提高， 农民维权行动也将进一步增强，主要表现在，一是农民的法制意识有所提高，依法争利、 依法抗争的维权事件增多。二是农民可以把自身的利益诉求以委托的方式委托给农民自 组织，以组织的名义维权。三是在有组织的农村群体性突发事件中，组织的领导者的知 识水平一般会比较高，一般熟悉国家法律和政策。 ( 三) 地方政府应对农村群体性突发事件的意义分析 农村群体性突发事件在一定程度上影响了人民群众正常的生产生活和农村社会秩 序，造成部分地区的社会不稳定，这是不可回避的客观现实。正确应对农村群体性突发 事件，从根本上减少群体性事件的发生，是改进政府管理、完善法制建设和调整政策的 需要，也是维护农村社会稳定的需要。 1 有效应对农村群体性突发事件，促进农村社会稳定。 农村居民占我国总人口的绝大多数，农村的稳定关乎整个社会的稳定。正确应对农 村群体性突发事件，积极认真地探寻农村群体性突发事件的原因、趋势以及应对方式， 将有助于推动农村和平建设的大好局面，促进农村社会稳定。同时，对于已经发生的农 村群体性事件，政府能够做到心中有数，拿出一套有效的解决办案，并防止此类问题再 次发生，而不至于遇事惊慌失措，忽软忽硬，不适当的处理，造成矛盾纠纷升级，引发 农村群体性突发事件。 有效应对农村群体性突发事件，应找到可行性分析和处置事件的的方式和方法。首 先，可以建立畅通信访渠道，健全民主制度，进行村民民主选举、民主决策，用制度来 保证农民能够正确行使自己的合法权利，依法管理自己的事情。其次，健全基层党的组 织，教育广大基层干部牢固树立忧患意识和责任意识，切实转变工作作风，加强廉政建 设。再次，通过积极向上的舆论氛围，正面宣传，把握正确导向。及时如实地反映农 民的意愿，了解农民所思、所想、所盼，弄清事件的历史与现状，掌握事件前因与后果， 从根本上减少农村群体性突发事件的发生。 2 正确应对农村群体性突发事件，有利于推进政府管理体制改革，树立地方政府良 好形象。 农村群体性突发事件的发生，往往与政策的欠缺和法律的不完善以及基层组织管理 的薄弱有关，农村群体性事件如果不能及时化解，可能会导致愈演愈烈的暴力事件。能 否正确处理好农村群体性突发事件是基层政府管理能力水平高低的体现。因此我国地方 。郭成林：当代中国农民的集体维权行动香港社会科学学报第1 9 期2 0 0 1 年 8 与 斫 i i u 东北师范大学硕士学位论文 政府要以此为契机，不断推动内部体制改革，提高自身管理水平。正确应对农村群体性 突发事件，有利于优化政策、完善法制，能够为改进政府管理提供一些重要的线索和视 角，进而加强和深化政府管理体制改革。通过政府管理体制的改革重新树立地方政府的 良好形象，提高地方政府在广大群众中的公信力。正确应对农村群体性突发事件，防范 农村群体性突发事件要求地方政府动员社会、各部门的力量，合理运用公共权力、管理 社会公共事务，承担公共责任，从而改善自身形象，树立起地方政府的良好形象。 3 正确应对农村群体性突发事件，为建设社会主义新农村提供良好的社会环境。 正确应对农村群体性突发事件，是建设社会主义新农村，是贯彻落实科学发展观的 重大举措。科学发展观就是要坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观，促进经济 社会和人的全面发展。正确应对农村群体性突发事件，是全面落实科学发展观的重大举 措，必须保证占人口大多数的农民参与农村经济社会发展进程、共享改革开放和社会主 义建设的成果。十七大报告指出推进社会主义新农村建设，推动农业发展，繁荣农村经 济。正确应对农村群体性突发事件，积极认真地探寻农村群体性突发事件的原因、趋势 以及应对方式，将有助于农村的和谐稳定以及和平建设的大好局面。如果我们忽视农民 群众的愿望、诉求和切身利益，农村经济社会发展长期滞后，我们的发展就不可能是全 面、协调、可持续的，也就没有真正贯彻落实科学发展观。我们应当深刻认识正确应对 农村群体性突发事件与建设社会主义新农村、落实科学发展观的内在联系，正确应对农 村群体性突发事件促进社会主义新农村建设以及促进农村经济社会尽快转入科学发展 的轨道。 9 东j l o i l i 范大学硕士学位论文 二、当前地方政府应对农村群体性突发事件的基本状况分析 ( 一) 地方政府应对农村群体性突发事件的主要举措 1 地方政府应对农村群体性突发事件的法律措施 我国地方政府在应对农村群体性突发事件时所引用的法律制度分布广泛，多数集中 于宪法、法律、行政法规、部门规章和地方性政府规章等。而这些法律制度可以归结为 两种，一种是国家颁布的法律、法规；另一种是地方政府颁布的法规。 第一，国家颁布的法律、法规。在我国由中央颁布的，涉及到关于处置群体事件的 法律制度有很多，包括宪法、集会、游行、示威法、突发事件应对法、刑法、 治安管理处罚法等。这其中宪法中规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、 结社、游行、示威的自由 、“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害 国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利 。宪法和法律保护了公 民的权利，同时也规定了公民应履行的义务，但对于具体的权利行使方式、方法没有做 出明确的规定。 我国国务院也颁布了一些有关群体事件的行政法规、部门规章，这包括国家突发 公共事件总体应急预案、公安机关处置群体性治安事件规定、信访条例等。l ：国 家突发公共事件总体应急预案认为，突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成 重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。 这些由国家权力机关和国务院及其主管部门颁布的法律、法规，都从一定程度上为我国 地方政府处理农村群体性事件提供了法律依据。信访条例的制定为及时化解人民内 部矛盾，努力帮助群众解决困难，理顺群众情绪，预防和减少群体性事件，维护社会稳 定，促进经济建设等方面发挥着重要作用。国家颁布的法律、法规，为地方政府制定应 对群体事件的法规指明了方向，地方政府在制定法规时，要以国家颁布的法律、法规为 依据，不能与宪法相抵触。m 第二，地方政府颁布的法规。根据 中华人民共和国立法法： 的规定，“地方性法 规，是由省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会，以及较大的市人民代表大会 及其常委员会，根据本行政区域的具体情况和实际需求，在不同宪法、法律、行政法规 相抵触的前提下制定的。地方政府规章是由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府， 根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定的一。 虽然我国中央出台了一系列涉及解决农村群体突发事件的法律和法规，但在地方这 类法规的制度仍然相对滞后，并存在大量问题。我国目前仍有很多省份没有制定这类法 规，而有的省份在出台这类法规时，大多主要针对某个特点事件，法规不具有普遍适用 。中国行政管理课题组中国群体性突发事件成因及对策北京：国家行政学院出版社, 2 e 0 9 o 立法法2 0 0 0 年3 月1 5 日第九届全国人大第三次会议通过 l o t j 1 _ i 东北师范大学硕士学位论文 性。有的涉及的内容也十分不全面，有关问题的处理办法不明确，缺少适合本行政区域 的措施办法。 2 地方政府应对农村群体性突发事件的政策措施 为解决地方的农村群体性事件，中央机关等部门先后出台了一系列政策性法规，作 为我国地方政府解决这类事件的政策依据。这其中包括1 9 9 0 年颁布的关于预防和制 止群众性械斗事件的通知：2 0 0 4 年颁布的关于积极预防和妥善处置群体性事件的工 作意见等，但地方政府制定的适合本地区需要的政策法规比较少。地方政府在处置农 村群体性突发事件时，往往按照中央的有关规定，再结合具体事件的情况进行处置。 我国农村群体性突发事件产生的原因具有复杂性，一个农村群体性突发事件的产生 往往是由多个原因导致的，这就为地方政府在应对农村群体性突发事件带来了一定的难 度。这些政策法规的颁布，为预防和治理由于人民内部矛盾而引发的群体性事件指明了 方向，对有关地方机关处置群体性事件时，应履行的职责做了规范，也为人民群众构建 起了